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Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen

29 mars 2017 : Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen ( rapport de commission d'enquête )

Rapport n° 484 (2016-2017) de M. François-Noël BUFFET, fait au nom de la commission d'enquête, déposé le 29 mars 2017

Disponible au format PDF (12 Moctets)

Synthèse du rapport (633 Koctets)


N° 484

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Rapport remis à M. le Président du Sénat le 29 mars 2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 mars 2017

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission d'enquête (1) sur les frontières européennes, le contrôle des flux des personnes et des marchandises en Europe et l'avenir de l'espace Schengen,

Président

M. Jean-Claude REQUIER,

Rapporteur

Par M. François-Noël BUFFET,

Sénateurs

(1) Cette commission d'enquête est composée de : M. Jean-Claude Requier, président ; M. François-Noël Buffet, rapporteur ; MM. Pascal Allizard, Michel Billout, André Gattolin, Claude Kern, Jean-Yves Leconte, Didier Marie, vice-présidents ; MM. Jean Bizet, Olivier Cigolotti, René Danesi, Mmes Pascale Gruny, Gisèle Jourda, MM. Philippe Kaltenbach, Jacques Legendre, Rachel Mazuir, Cédric Perrin, André Reichardt, Jean-Louis Tourenne, Yannick Vaugrenard, Jean-Pierre Vial.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

En application de l'article 6 bis du Règlement du Sénat, relatif à la procédure du « droit de tirage », le groupe Les Républicains, apparentés et rattachés a demandé, le 2 novembre 2016, la constitution d'une commission d'enquête sur les frontières européennes, le contrôle des flux des personnes et des marchandises en Europe et l'avenir de l'espace Schengen.

La proposition de résolution tendant à la création de cette commission d'enquête1(*) constate que l'espace de libre circulation dépourvu de contrôles aux frontières intérieures, mis en place à partir de 1985 et « déjà maintes fois remanié et complété », « présente de profondes lacunes et peine à remplir sa mission de protection effective des frontières extérieures, condition sine qua non du maintien d'un espace sans contrôles aux frontières intérieures ».

Confronté récemment à deux défis majeurs, la crise migratoire et les attaques terroristes, l'espace Schengen serait « proche de son point de rupture ». La proposition de résolution formule ce diagnostic à partir d'un certain nombre de constats qui constituent autant de dysfonctionnements de l'espace Schengen : graves défaillances dans le contrôle de certains tronçons des frontières extérieures, décisions de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures, avec des conséquences économiques préjudiciables, édification de clôtures, manque de solidarité entre États membres, mauvaise gestion de l'asile, etc.

C'est pourquoi le groupe Les Républicains, apparentés et rattachés, même s'il reconnaît que des mesures ont été prises, estime « indispensable d'étudier en profondeur les lacunes du dispositif européen de protection des frontières extérieures, d'évaluer l'impact potentiel des mesures récentes et à venir sur son renforcement et d'en tirer des conclusions sur l'évolution souhaitable de l'espace Schengen au regard des enjeux de maîtrise des mouvements de population, de sécurité de nos concitoyens et de fluidité du commerce intra-européen ».

La Conférence des Présidents a pris acte de cette demande, le 16 novembre 2016. Ses membres ont été désignés le 22 novembre, puis elle a tenu sa réunion constitutive le 29 novembre.

Elle a débuté ses travaux le 3 janvier 2017. Elle a procédé à vingt-deux auditions, dont plusieurs ont fait l'objet d'une captation vidéo et ont été ouvertes à la presse, tandis que trois ont donné lieu à une visioconférence. Au total, elle a entendu trente et une personnalités.

Elle regrette que les ambassadeurs d'Italie et de Grèce en France n'aient pas souhaité répondre à son invitation de venir lui présenter la situation dans leur pays respectif, pourtant éprouvé par la crise migratoire.

Elle s'est rendue au siège de l'OFPRA et à Bruxelles et a effectué cinq déplacements sur différentes frontières, à Strasbourg, à Calais, Dunkerque et Grande-Synthe, à l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle, dans les Alpes-Maritimes, ainsi qu'en Bulgarie, qui présente la particularité d'être membre de l'Union européenne et candidate à l'adhésion à l'espace Schengen tout en devant assumer la protection de la frontière avec la Turquie, qui est une frontière extérieure de l'Union européenne. Au cours de ces différents déplacements, elle a rencontré plus d'une centaine de personnes.

À titre liminaire, votre commission d'enquête appelle l'attention sur la difficulté objective à assurer la surveillance et le contrôle des frontières extérieures d'un espace qui compte aujourd'hui 400 millions de personnes, 42 600 kilomètres de côtes et 7 721 kilomètres de frontières terrestres. En outre, la configuration géographique du continent européen, et de certains de ses États, complique encore la tâche - ainsi la Grèce, par exemple, comporte-t-elle 4 000 îles et 16 000 kilomètres de côtes.

Votre commission d'enquête rappelle que la libre circulation des personnes et des marchandises est au coeur de la construction européenne. L'histoire de l'espace Schengen, comment il s'est constitué depuis plus de trente ans et comment il a évolué, sur le plan tant géographique que juridique, traduit l'ambition du projet. Votre commission d'enquête expose également le fonctionnement de l'espace Schengen - avec des développements plus spécifiques consacrés au cas français - qui repose sur un postulat originel relativement simple : la libre circulation est rendue possible par la suppression des contrôles aux frontières intérieures, avec toutefois la possibilité de les rétablir dans certains cas prédéfinis, et par la mise en place de plusieurs mesures dites « compensatoires » visant précisément à limiter les conséquences de cette suppression. Néanmoins, ce dispositif comportait des failles que des flux migratoires et des attentats terroristes, intervenant tous deux dans un contexte international de violences extrêmes au Proche-Orient, ont mises en évidence, mais qui préexistaient, aussi parce que les mesures compensatoires, qui avaient pour but d'assurer la sécurité, ont été en partie négligées au profit de l'objectif de la liberté de circulation.

Ensuite, votre commission a acquis la conviction qu'en dépit de ses dysfonctionnements, Schengen constitue un acquis précieux de la construction européenne. Symbole de la citoyenneté européenne, il permet de réaliser la libre circulation entre les États membres, que les Européens considèrent comme l'un des résultats les plus positifs de l'Union européenne. Surtout, il constitue un facteur de fluidité économique propice aux échanges commerciaux. Dès lors, « sortir de Schengen » serait coûteux à plusieurs égards : les conséquences économiques directes et indirectes seraient néfastes, tant pour le continent européen que pour la France. Du reste, aucun membre de votre commission d'enquête ne s'est exprimé en ce sens. Il n'en demeure pas moins que, si la « sortie de Schengen » ne saurait être raisonnablement envisagée, il était indispensable d'en réformer profondément le fonctionnement, en particulier en rétablissant un certain équilibre en faveur de la sécurité. Des premières mesures ont été prises en ce sens, le plus souvent à l'initiative de la France et de l'Allemagne. De nombreuses dispositions ont ainsi été introduites pour renforcer la protection des frontières extérieures, dans un contexte marqué par le rétablissement de contrôles aux frontières intérieures - c'est le cas en France depuis le 13 novembre 2015 -, pour mieux utiliser les systèmes d'information, pour réviser le régime d'asile, pour travailler avec les pays d'origine des migrations, pour approfondir la coopération policière, etc. Votre commission a néanmoins pu constater que ces différentes mesures sont généralement longues à mettre en place, voire à approuver au terme d'un processus législatif laborieux - certaines d'entre elles sont d'ailleurs encore en cours de négociations à Bruxelles -, et qu'elles ne produiront pas de résultats tangibles à court terme, d'autant plus que leur efficacité requiert souvent une application uniforme dans les États membres alors que tous ne font pas preuve du même allant.

C'est pourquoi votre commission d'enquête, dans un troisième temps, formule un certain nombre de propositions, accompagnées d'un échéancier de mise en oeuvre, visant à aller plus loin dans la réforme de l'espace Schengen.

À l'issue de ses investigations, elle est convaincue que Schengen doit être réformé dans l'objectif de revenir à un rétablissement complet de la libre circulation, gage à la fois de réalisation du projet européen et de prospérité économique.

LES 32 PROPOSITIONS DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

} Propositions relatives aux contours de l'espace Schengen :

exclure tout nouvel élargissement de l'espace Schengen à court terme afin de veiller, en priorité, à sa consolidation (proposition n° 1)

donner à la Bulgarie et à la Roumanie un accès au système d'information sur les visas (VIS) en mode consultation afin de garantir le bon fonctionnement du futur système entrée/sortie (EES) (proposition n° 2)

Proposition n° 3 : rechercher les moyens de doter à moyen terme les garde-frontières et garde-côtes de la réserve de réaction rapide déployés sous l'égide de Frontex des mêmes pouvoirs et capacités décisionnelles que leurs homologues nationaux

Proposition n° 4 : à long terme, créer un véritable corps de garde-frontières et de garde-côtes européens habilités à effectuer les contrôles à la frontière extérieure de l'espace Schengen

Proposition n° 5 : à court terme, mettre en place une régulation de l'implantation des points de passage frontaliers au niveau national

} Propositions relatives à la répartition des points de passage frontaliers entre la police aux frontières et les douanes :

à court terme, adapter la répartition des points de passage frontaliers aux évolutions du trafic, en particulier transférer les points de passage frontaliers aériens de plus de 200 000 passagers par an à la police aux frontières (proposition n° 6)

à moyen terme, réviser la répartition des points de passage frontaliers à intervalles réguliers (proposition n° 7)

Proposition n° 8 : à long terme, fusionner les agents de contrôle aux frontières en un corps de garde-frontières unique

} Propositions relatives aux hotspots :

réfléchir à la mise en place de centres d'accueil, d'enregistrement et d'orientation des migrants (hotspots) dans des États tiers afin de limiter en amont l'immigration irrégulière au sein de l'espace Schengen (proposition n° 9)

dissocier l'orientation des demandeurs d'asile au sein des hotspots externalisés, du traitement des demandes d'asile sur le territoire de l'espace Schengen (proposition n° 10)

Proposition n° 11 : développer au niveau européen un dispositif de visas pour l'asile

} Propositions relatives au dispositif PARAFE :

mettre rapidement en service les sas PARAFE de seconde génération, à biométrie de reconnaissance faciale (proposition n° 12)

envisager à moyen terme l'ouverture du dispositif PARAFE aux ressortissants de pays tiers (proposition n° 13)

anticiper la mise en place du système d'entrée / sortie (EES) en prévoyant l'interfaçage des sas PARAFE avec ce nouveau système (proposition n° 14)

Proposition n° 15 : développer le « pré-check » permettant d'accélérer le passage de la frontière en procédant en amont au scan des documents de voyage et à la consultation des bases de données pertinentes

Proposition n° 16 : adapter les moyens humains et financiers dévolus au contrôle et à la surveillance des frontières à l'évolution du trafic des passagers et aux nouvelles mesures de renforcement des contrôles aux frontières extérieures

Proposition n° 17 : procéder à une révision du code frontières Schengen afin d'autoriser le rétablissement du contrôle aux frontières intérieures pour une durée maximale supérieure à six mois et limitée à deux ans en cas de persistance d'une menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure. Au-delà de deux ans, la prolongation serait soumise à une clause de réexamen

Proposition n° 18 : développer les moyens de contrôle en mobilité, à l'aide d'outils connectés aux systèmes d'information européens (SIS, VIS, Eurodac)

Proposition n° 19 : en contrepartie de la facilitation du rétablissement du contrôle aux frontières intérieures, développer les accords de petit trafic frontalier facilitant la circulation des travailleurs frontaliers

Proposition n° 20 : clarifier les conditions dans lesquelles les États membres peuvent effectuer des vérifications dans leur zone frontalière en dehors des périodes de rétablissement du contrôle aux frontières intérieures

Proposition n° 21 : à des fins d'interopérabilité, créer une interface européenne unique de consultation des systèmes d'information européens et des bases de données nationales pertinentes

Proposition n° 22 : améliorer la qualité et la fiabilité des informations renseignées dans les bases de données européennes et nationales et exploiter pleinement les fonctionnalités du SIS II

Proposition n° 23 : dans le cadre du projet de refonte de la partie nationale du SIS II, simplifier l'architecture du système d'information national en établissant le N-SIS II comme fondement de son organisation

Proposition n° 24 : mettre à niveau les infrastructures de réseau informatique nationales en vue de fiabiliser l'utilisation intensive des systèmes d'information, en particulier le N-SIS II, par les autorités françaises

Proposition n° 25 : renforcer la formation initiale et continue aux systèmes d'information Schengen dans les écoles de police, de gendarmerie, d'agents des douanes et de magistrats

} Propositions relatives aux données des dossiers passagers (PNR) :

mettre en place, au niveau de la Commission européenne, un dispositif de suivi de la transposition de la directive PNR et d'assistance à sa mise en oeuvre opérationnelle (proposition n° 26)

rendre obligatoire l'extension du PNR aux vols effectués à l'intérieur de l'Union européenne (proposition n° 27)

étendre la collecte et le traitement des données PNR à l'ensemble des transports internationaux de voyageurs (maritimes, ferroviaires et par autocar) (proposition n° 28)

Proposition n° 29 : renforcer le contrôle des marchandises acheminées par fret postal grâce au développement des outils d'analyse de risque et de ciblage

Proposition n° 30 : soumettre les bénéficiaires de la libre circulation, y compris les ressortissants de l'Union européenne, au système entrée / sortie (EES) et faciliter l'accès aux données aux services répressifs des États membres et à Europol

Proposition n° 31 : moderniser et simplifier les instruments de coopération policière transfrontalière au sein de l'espace Schengen (observation transfrontalière, droit de poursuite, patrouilles mixtes)

Proposition n° 32 : assurer une plus grande transparence des évaluations Schengen, en garantissant l'information effective par la Commission des parlements nationaux, conformément au règlement relatif au mécanisme d'évaluation Schengen

LEXIQUE DES SIGLES

ADEP

Automated Data Exchange Process (Consultation automatisée des fichiers d'antécédents de police européens)

AFIC

Africa-Frontex Intelligence Community

ANTS

Agence nationale des titres sécurisés

API

Advanced Passengers Information (données d'enregistrement et d'embarquement des passagers aériens)

BAC

Basic access control

BCN

Bureau central national

BCNJ

Bureaux à contrôles nationaux juxtaposés

BEPI

Bureau d'entraide pénale internationale

CCPD

Centre de coopération policière et douanière

CFS

Code frontières Schengen

CHEOPS

Interface d'accès aux informations contenues dans VIS ou VISABIO

COFGC

Centre opérationnel de la fonction garde-côtes

Commission TRAN

Commission des transports et du tourisme du Parlement européen

Conseil JAI

Conseil justice et affaires intérieures

Coreper

Comité des représentants permanents

COVADIS

Contrôle et vérification automatique des documents d'identité sécurisés

CS.SIS

Système central du système d'information Schengen

DCCRS

Direction centrale des compagnies républicaines de sécurité

DCPAF

Direction centrale de la police aux frontières

DCPJ

Direction centrale de la police judiciaire

DCSP

Direction centrale de la sécurité publique

DDPAF

Direction départementale de la police aux frontières

DGDDI

Direction générale des douanes et droits indirects

DGEF

Direction générale des étrangers en France

DOCVERIF

Fichier de contrôle de la validité des cartes d'identité et des passeports

DZPAF

Direction zonale de la police aux frontières

EAC

Extended access control

EAS

Système d'analyse criminelle

EASO

European Asylum Support Office (Bureau européen d'appui en matière d'asile)

ECRIS

European Criminal Records Information System (Système d'échange des casiers judiciaires européen)

EPRIS

Système d'index européen des registres de police

EEE

Espace économique européen

EES

Système d'entrée/sortie

ETIAS

European Travel Information and Authorisation System (Système européen d'information et d'autorisation de voyage)

EU-LISA

Agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d'information à grande échelle au sein de l'espace de liberté, de sécurité et de justice

Eurodac

Base de données européenne des demandeurs d'asiles et migrants en situation irrégulière

Eurojust

Unité de coopération judiciaire de l'Union européenne

Europol

Office européen de police

FADO

Base de données de faux documents et documents authentiques en ligne

FAMI

Fonds « asile, migration et intégration »

FOVES

Fichier des objets et des véhicules signalés

FPR

Fichier des personnes recherchées

FSI

Fonds européen de sécurité intérieure

HCR

Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés

ICS

Import control system (Système d'analyse de risque européen des marchandises importées)

LIBE

Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures du Parlement européen

MCV

Mécanisme de coopération et de vérification

N.SIS

Partie nationale du système d'information Schengen

NVIS

National visa information system (Système national d'information sur les visas)

OCDE

Organisation de coopération et de développement économiques

OFPRA

Office français de protection des réfugiés et apatrides

OIM

Organisation internationale pour les migrations

OPJ

Officier de police judiciaire

PAF

Police aux frontières

PARAFE

Passage automatisé rapide aux frontières extérieures

PPA

Points de passage autorisés

PPF

Points de passage frontaliers

PNR

Passenger Name Record (Données de réservation des passagers aériens)

PSDC

Politique de sécurité et de défense commune

RABIT

Force de réaction rapide de Frontex

RTP

Registered Traveller Programme (Programme d'enregistrement des voyageurs)

SCCOPOL

Section centrale de coopération opérationnelle de police

SGAE

Secrétariat général des affaires européennes

SIE

Système d'information Europol

SIENA

Système de messagerie opérationnelle sécurisé

SILCF

Système informatisé concourant au dispositif de lutte contre les fraudes

SIRENE

Supplementary Information REquest at the National Entries (Supplément d'Information Requis pour l'Entrée NationalE)

SIS/SIS II 

Système d'information Schengen

SLTD

Stolen or Lost Travel Documents (Base de données sur les documents volés, détournés, égarés et invalidés)

SPOC

single point of contact (Programme d'échange point de contact unique)

UIP

Unité Information Passagers

TES

Titres électroniques sécurisés

TFUE

Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne

UNE

Unité nationale Europol

VIS

Visa information system (Système d'information sur les visas)

VISABIO

Base de données pour les visas français hors Schengen

PREMIÈRE PARTIE - SCHENGEN : UN PROJET EUROPÉEN À LA FOIS AMBITIEUX ET PRAGMATIQUE, RÉCEMMENT CONFRONTÉ À DES DÉFIS MAJEURS
QUI ONT RÉVÉLÉ SES FAILLES

L'espace Schengen poursuit un objectif ambitieux : réaliser la libre circulation des personnes et, aussi, des marchandises en Europe, même si l'Europe des marchandises est plus ancienne que celle des personnes - la coopération douanière date de 1967, un an avant le tarif extérieur commun.

Pour autant, la libre circulation ne se réduit pas à l'espace Schengen. En effet, elle figure parmi les objectifs de l'Union européenne2(*) et constitue l'une des quatre libertés qui fondent le marché intérieur3(*). Dès lors, la libre circulation s'applique au-delà de l'espace Schengen à tous les États membres, qu'ils appartiennent, ou non, à l'espace Schengen.

Mais Schengen est aussi une construction pragmatique qui s'est progressivement mise en place depuis plus de trente ans, dans un cadre d'abord intergouvernemental, avant de connaître de profondes évolutions, à la fois géographiques et institutionnelles, et qui conserve certains éléments d'asymétrie. Schengen est ainsi l'une des meilleures illustrations, avec l'euro, de coopération renforcée. C'est précisément la question de la suppression des contrôles aux frontières qui, devant le refus britannique, fit entrer la différenciation dans le paysage communautaire.

Schengen, naturellement, n'a pas fait disparaître les frontières elles-mêmes. Pour autant, la notion de frontière est désormais relativisée au bénéfice de celles d'espace et de territoire commun.

Dans l'espace Schengen, la mise en oeuvre de la libre circulation se traduit à la fois par la suppression des contrôles aux frontières intérieures - avec la possibilité de les rétablir dans certains cas prédéfinis - et par des mesures dites « compensatoires » visant précisément à limiter les conséquences de cette suppression.

Enfin, le bon fonctionnement de l'espace Schengen requiert à la fois responsabilité et solidarité : responsabilité de l'État membre qui contrôle le segment des frontières extérieures au bénéfice de l'ensemble des États membres, et solidarité de ces derniers lorsque le premier est confronté à des difficultés4(*).

Néanmoins, le dispositif conçu présentait des failles - il comporte « beaucoup de trous », selon l'expression imagée qu'a employée M. Ramon de Miguel, ambassadeur d'Espagne en France, au cours de son audition. Ces failles ont été brutalement mises en évidence par deux crises majeures, la crise migratoire et des attaques terroristes meurtrières, qui ont récemment affecté l'Union européenne et nombre de ses États membres. À tel point que l'espace Schengen, extrêmement fragilisé, a été contesté et que sa disparition a même, un temps, été annoncée.

I. LA CONSTRUCTION PROGRESSIVE D'UN ESPACE DE LIBRE CIRCULATION

La construction de l'espace Schengen a été progressive. Engagée en 1985, elle n'a connu sa première véritable mise en oeuvre, et réalisé son projet central, la suppression des contrôles aux frontières intérieures, que dix ans plus tard.

Il existait certes des expériences passées positives, mais sur des champs géographiques plus restreints, par exemple la zone commune de voyage instituée entre le Royaume-Uni et l'Irlande en 1923, le Benelux ou encore l'Union nordique des passeports en 1958.

A. L'ACCORD DE SCHENGEN DE 1985

L'accord de Schengen relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes a été signé, dans un cadre intergouvernemental, le 14 juin 1985, par cinq États membres : la France, l'Allemagne et les trois pays du Benelux, Belgique, Pays-Bas et Luxembourg.

Le contexte de l'époque était marqué par une succession de grèves du zèle de douaniers, d'abord italiens puis français, en janvier 1984, confrontés à l'intensification de leurs conditions de travail consécutive à l'augmentation des passages de frontières. Peu après, au printemps suivant, des transporteurs routiers mécontents de la mise en oeuvre du principe de libre circulation des personnes ont assez longuement bloqué plusieurs postes-frontières franco-allemands.

Signé le 13 juillet 1984, l'accord de Sarrebruck, un accord bilatéral entre la France et l'Allemagne, prévoyait le remplacement des contrôles à la frontière franco-allemande par des contrôles visuels, combinés avec le renforcement des contrôles aux frontières extérieures des deux pays, une harmonisation des règles dans le domaine des visas et un renforcement de la coopération douanière et policière pour lutter contre les entrées irrégulières.

Peu après, les pays du Benelux, dont le territoire est contigu et qui disposaient déjà d'une union des passeports, ont rejoint l'accord, qui est ainsi devenu l'accord de Schengen, du nom de la commune luxembourgeoise proche du point où les frontières allemande, française et luxembourgeoise se rejoignent, et où l'accord a été signé5(*).

L'accord de Schengen comprend 33 articles répartis en mesures applicables à court terme (titre I) et en mesures applicables à long terme (titre II).

Son préambule, en particulier :

- évoque l'objectif d'un « libre franchissement des frontières intérieures par tous les ressortissants des États membres » et d'une « libre circulation des marchandises et des services » ;

- se réfère aux « progrès déjà réalisés au sein des Communautés européennes en vue d'assurer la libre circulation des personnes, des marchandises et des services » ;

- affiche « la volonté de parvenir à la suppression des contrôles aux frontières communes dans la circulation des ressortissants des États membres des Communautés européennes et d'y faciliter la circulation des marchandises et des services ».

À l'origine toutefois, cette libre circulation était seulement de droit.

B. LA CONVENTION D'APPLICATION DE L'ACCORD DE SCHENGEN DE 1990

Ce n'est que cinq ans plus tard, le 19 juin 1990, que les mêmes États signent la convention d'application de l'accord de Schengen qui a transformé la libre circulation de droit proclamée à Schengen en libre circulation de fait.

Cette convention de 142 articles est particulièrement importante car elle comporte des dispositions mettant concrètement en oeuvre l'accord de Schengen de 1985, relatives à :

- la suppression des contrôles aux frontières intérieures et la circulation des personnes (franchissement des frontières intérieures, franchissement des frontières extérieures, visas de courte durée et de longue durée, conditions de circulation des étrangers, titres de séjour et signalement aux fins de non-admission, mesures d'accompagnement, responsabilité pour le traitement des demandes d'asile) ;

- la police et la sécurité (coopération policière, entraide judiciaire en matière pénale, extradition, armes à feu et munitions) ;

- l'institution, l'exploitation et l'utilisation du système d'information Schengen (SIS), ainsi que la protection des données à caractère personnel ;

- au transport et à la circulation des marchandises.

Les apports de cette convention sont nombreux. Ce texte a défini de manière précise les modalités de la levée des contrôles aux frontières intérieures, avec des contreparties appelées « mesures compensatoires ». Parmi ces dernières, figurent les procédures régissant la délivrance de visas uniformes, la lutte contre le trafic de drogues et la mise en place d'un système commun de partage de l'information : le système d'information Schengen, ou SIS, informatisé, qui a permis la mutualisation des informations relatives aux personnes et aux objets recherchés et devant donc faire l'objet d'un contrôle. La convention soulignait la nécessité de mettre en place un contrôle efficace aux frontières extérieures. Elle a également promu l'application de sanctions contre les transporteurs et les personnes ayant soutenu l'immigration irrégulière. Elle a renforcé la coopération policière et douanière.

Un comité exécutif statuant à l'unanimité était chargé de veiller à l'application de la convention.

La convention d'application de l'accord de Schengen est entrée en vigueur près de cinq ans après sa signature, soit le 26 mars 1995, date de la levée effective des contrôles aux frontières intérieures. Il aura donc fallu près de dix entre la signature de l'accord de Schengen et l'entrée en vigueur de sa convention d'application pour aboutir.

C. LE CODE FRONTIÈRES SCHENGEN

Le code frontières Schengen a été institué par un règlement du 15 mars 20066(*).

Depuis lors, il a été modifié à plusieurs reprises - le texte est aujourd'hui codifié par un règlement du 9 mars 20167(*) -, en particulier :

- en 2013, afin d'établir des règles communes relatives à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles et tirer les conséquences de la réforme du mécanisme d'évaluation Schengen ;

- en 2016, pour modifier l'article 29 du code de manière à établir une procédure spécifique de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures « dans des circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l'espace sans contrôle aux frontières intérieures du fait de manquements graves persistants liés au contrôle aux frontières extérieures En outre, la modification de l'article 8-2 du code frontières Schengen visant à mettre en place des contrôles systématiques aux frontières extérieures de tous les voyageurs, aussi bien en entrée que - désormais - en sortie de l'espace Schengen, tant au regard des bases de documents volés ou perdus qu'au regard des bases de personnes recherchées, notamment la consultation du SIS, est encore en cours d'adoption.

Ce code, dès son article 1er, affirme la libre circulation comme un principe : « Le présent règlement prévoit l'absence de contrôle aux frontières des personnes franchissant les frontières intérieures entre les États membres de l'Union européenne ». Par ailleurs, l'article 1er prévoit également que le code « établit les règles applicables au contrôle aux frontières des personnes franchissant les frontières extérieures des États membres de l'Union européenne ».

QU'EST-CE QU'UNE FRONTIÈRE ?

L'article 2 du code frontières Schengen définit ce que sont les « frontières » :

- les frontières intérieures : les frontières terrestres communes, y compris fluviales et lacustres, des États membres ; les aéroports des États membres pour les vols intérieurs ; les ports maritimes, fluviaux et lacustres des États membres pour les liaisons régulières intérieures par transbordeur ;

- les frontières extérieures : les frontières terrestres des États membres, y compris les frontières fluviales et lacustres, les frontières maritimes, ainsi que leurs aéroports, ports fluviaux, ports maritimes et ports lacustres, pour autant qu'ils ne soient pas des frontières intérieures.

Par ailleurs, par « contrôle aux frontières », il convient d'entendre les activités effectuées aux frontières, conformément au présent règlement et aux fins de celui-ci, en réponse exclusivement à l'intention de franchir une frontière ou à son franchissement indépendamment de toute autre considération, consistant en des vérifications aux frontières et en une surveillance des frontières.

Le contrôle aux frontières se distingue en effet des « vérifications aux frontières », définies comme les vérifications effectuées aux points de passage frontaliers afin de s'assurer que les personnes, y compris leurs moyens de transport et les objets en leur possession, peuvent être autorisés à entrer sur le territoire des États membres ou à le quitter, et de la « surveillance des frontières », définie comme la surveillance des frontières entre les points de passage frontaliers et la surveillance des points de passage frontaliers en dehors des heures d'ouverture fixées, en vue d'empêcher les personnes de se soustraire aux vérifications aux frontières.

Les règles de fonctionnement de l'espace Schengen déterminées par le code frontières sont les suivantes :

- aux frontières extérieures de l'espace Schengen, les contrôles sont régis par l'article 8 du code :

· pour les personnes jouissant du droit communautaire à la libre circulation, la vérification minimale constitue la règle : elle consiste en un examen simple et rapide de la validité du document de voyage, le passeport dans la plupart des cas. En cas de doute sur un document produit, la base de données sur les documents volés, détournés, égarés et invalidés (SLTD d'Interpol) peut être consultée ;

· pour les ressortissants de pays tiers, au contraire, la règle est celle d'une vérification approfondie, à l'entrée comme à la sortie. Celle-ci porte sur les conditions d'entrée (passeport, visa, moyens de subsistance, non inscription dans le SIS, absence de menace à l'ordre public), ainsi que les documents autorisant le séjour et l'exercice d'une activité professionnelle. Ce contrôle est opéré lors du passage à l'aubette par la consultation de différentes bases de données. En cas de doute sur un document, le voyageur peut se voir retenu le temps d'un contrôle dit « de seconde ligne », plus approfondi (cf. schéma ci-dessous).

- aux frontières intérieures de l'espace Schengen, en principe, toute personne, quelle que soit sa nationalité, ressortissant européen ou ressortissant de pays tiers, peut franchir les frontières intérieures en tout point sans avoir à subir de vérifications, en application de l'article 22. La police peut exercer des contrôles dans la zone frontalière, notamment pour lutter contre la criminalité transfrontalière, à condition que de tels contrôles n'aient pas un effet équivalent à celui des vérifications frontalières, conformément à l'article 23.

La réintroduction temporaire de contrôles aux frontières intérieures est cependant possible dans certains cas - en dépit des tentatives de la Commission européenne, à l'époque, d'obtenir la suppression totale de ces contrôles :

- en cas de menace grave pour l'ordre public ou pour la sécurité intérieure8(*) résultant d'un événement prévisible tel qu'un événement sportif ou politique de grande ampleur, visée à l'article 25, ou imprévisible tel qu'un attentat, visée à l'article 28, un État membre peut exceptionnellement réintroduire des contrôles proportionnés à ses frontières intérieures9(*). La durée de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures est variable : dans le cas d'une menace prévisible, elle est en principe limitée à 30 jours et ne peut excéder 6 mois ; en cas de menace imprévisible, la durée peut être de 10 jours et ne doit pas dépasser 2 mois ;

la réintroduction de contrôles aux frontières intérieures est aussi possible dans le cas de « circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l'espace sans contrôle aux frontières intérieures du fait de manquements graves et persistants liés au contrôle aux frontières extérieures », visées à l'article 29. Dans ce cas, en principe, la durée de ces contrôles ne doit pas excéder 6 mois, mais elle peut être prolongée jusqu'à deux ans.

Les autres États membres et la Commission doivent être avisés du rétablissement temporaire des contrôles aux frontières intérieures.

Il convient de noter que la mise en oeuvre du code frontières Schengen a conduit la France à modifier sa pratique de certains contrôles frontaliers. En effet, avec son arrêt Melki du 22 juin 2010, la Cour de justice de l'Union européenne, sur renvoi préjudiciel de la Cour de cassation française, a tranché une question relative à la compatibilité des contrôles de police français avec le principe de suppression de contrôle aux frontières intérieures. Cet arrêt a constaté l'incompatibilité du dispositif français de contrôles dans la zone frontalière des 20 kilomètres avec ce principe et donc avec le droit de l'Union européenne : la Cour a jugé que la systématicité de contrôles opérés indépendamment du comportement des personnes contrôlées dans une zone frontalière s'analysait comme impliquant des contrôles à effet équivalent à ceux qu'engendrait le franchissement de la frontière10(*). Il a conduit à modifier l'article 78-2 du code de procédure pénale français afin de préciser que les contrôles dans la bande des 20 kilomètres ne doivent pas excéder une durée de six heures consécutives dans un même lieu.

CADRE JURIDIQUE DU RÉTABLISSEMENT TEMPORAIRE DU CONTRÔLE AUX FRONTIÈRES INTÉRIEURES DE L'ESPACE SCHENGEN

Article du CFS*

(ancienne numérotation)

Procédures et types de mesures

Durée de rétablissement des contrôles

Article 25
(ex-article 23)

Cadre général de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures en cas de menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure

Période de 30 jours renouvelable ou pour la durée prévisible de la menace grave si elle est supérieure à 30 jours, dans la limite d'une durée maximale de six mois consécutifs.

Article 26
(ex-article 23a)

Critères pour la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures (évaluation de la proportionnalité de la mesure tenant compte de son incidence sur la libre circulation des personnes)

 

Article 27
(ex-article 24)

Procédure de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures au titre de l'article 25 (notification des États membres et de la Commission au plus tard 4 semaines avant, information quant au motif, à la portée, la date et la durée de la réintroduction prévue et nom des PPA**)

Période de 30 jours renouvelable ou pour la durée prévisible de la menace grave si elle est supérieure à 30 jours, dans la limite d'une durée maximale de six mois consécutifs.

Article 28
(ex-article 25)

Procédure spécifique dans les cas nécessitant une action immédiate

Période n'excédant pas 10 jours, renouvelable pour des périodes n'excédant pas 20 jours, dans la limite maximale de 2 mois.

Article 29
(ex-article 26)

Procédure spécifique en cas de circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l'espace sans contrôle aux frontières intérieures

Période n'excédant pas 6 mois, renouvelable 3 fois maximum, dans la limite de 2 ans.

Article 30

Critères pour la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures en cas de circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global (évaluation tenant compte de l'incidence sur la libre circulation, de tout manquement lié aux frontières extérieures et de la disponibilité de soutien technique ou financier)

 

* CFS : code frontières Schengen.

** PPA : points de passage autorisés.

Source : Commission d'enquête, à partir du code frontières Schengen.

II. UN ESPACE QUI A CONNU DE PROFONDES ÉVOLUTIONS DEPUIS TRENTE ANS

L'espace Schengen a profondément évolué depuis sa création. À cet égard, il illustre la capacité de mutation du projet européen.

En plus de trente ans, il a en effet connu deux principales évolutions : d'une part, des adhésions successives de nouveaux membres qui ont étendu son champ d'application territorial, et, d'autre part, une évolution institutionnelle qui a conduit à sa communautarisation et s'est accompagnée d'un élargissement de son contenu.

A. L'ÉLARGISSEMENT GÉOGRAPHIQUE DE L'ESPACE SCHENGEN : DE CINQ À VINGT-SIX MEMBRES

En dépit des nombreux élargissements géographiques qu'a connus l'espace Schengen, un décalage subsiste entre la carte de l'Union européenne et celle de cet espace. Ce décalage a notamment pour conséquence que les frontières extérieures de l'Union européenne ne sont pas nécessairement celles de l'espace Schengen.

Actuellement, l'espace Schengen comprend vingt-six États membres, soit :

1°) vingt-deux États membres de l'Union européenne : les cinq États fondateurs : Allemagne, Belgique, France11(*), Luxembourg et Pays-Bas ; Italie ; Espagne et Portugal ; Grèce ; Autriche ; Danemark12(*), Finlande et Suède ; Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, Slovaquie, Slovénie et République tchèque ;

2°) quatre États associés : Islande et Norvège ; Suisse ; Liechtenstein.

L'association de pays hors Union européenne à l'espace Schengen a pour préalable la conclusion d'un accord sur la libre circulation des personnes entre les États et l'Union, plus précisément, un accord sur l'Espace économique européen (EEE) pour l'Islande, la Norvège et le Liechtenstein et un accord sur la libre circulation des personnes pour la Suisse qui ne fait pas partie de l'EEE. La participation des États associés à l'espace Schengen se traduit pour eux par l'application de l'acquis de Schengen et l'association à la prise de décisions. Celle-ci a lieu au sein de comités mixtes qui se réunissent en marge des groupes de travail du Conseil et rassemblent des représentants des gouvernements des États membres de l'Union européenne, de la Commission et des gouvernements des États associés. Ceux-ci participent aux discussions sur le développement de l'acquis de Schengen, mais n'ont pas le droit de vote au sein du Conseil Justice et affaires intérieures (JAI). Ils choisissent les mesures qu'ils souhaitent reprendre. Ces quatre États sont connectés au SIS.

Ainsi l'application de l'acquis de Schengen et les règles de vote au Conseil répondent-elles aujourd'hui à des logiques différentes selon les États.

Le tableau ci-après présente, pour les États membres d'abord, pour les États associés ensuite, les dates de signature de l'accord de Schengen ou de sa convention d'application et d'adhésion à l'espace Schengen :

État membre
(et État associé)

Date de signature de l'accord ou de la convention d'application de l'accord

Date d'adhésion

à l'espace Schengen

Allemagne

14 juin 1985

26 mars 1995

Belgique

14 juin 1985

26 mars 1995

France

14 juin 1985

26 mars 1995

Luxembourg

14 juin 1985

26 mars 1995

Pays-Bas

14 juin 1985

26 mars 1995

Italie

27 novembre 1990

26 octobre 1997

Espagne

25 juin 1992

26 mars 1995

Portugal

25 juin 1992

26 mars 1995

Grèce

6 novembre 1992

26 mars 2000

Autriche

28 avril 1995

1er décembre 1997

Danemark

19 décembre 1996

25 mars 2001

Finlande

19 décembre 1996

25 mars 2001

Suède

19 décembre 1996

25 mars 2001

Estonie

1er mai 2004

21 décembre 2007

Hongrie

1er mai 2004

21 décembre 2007

Lettonie

1er mai 2004

21 décembre 2007

Lituanie

1er mai 2004

21 décembre 2007

Malte

1er mai 2004

21 décembre 2007

Pologne

1er mai 2004

21 décembre 2007

Slovaquie

1er mai 2004

21 décembre 2007

Slovénie

1er mai 2004

21 décembre 2007

République tchèque

1er mai 2004

21 décembre 2007

Islande

19 décembre 1996

25 mars 2001

Norvège

19 décembre 1996

25 mars 2001

Suisse

26 octobre 2004

12 décembre 2008

Liechtenstein

28 février 2008

19 décembre 2011

La carte ci-après présente les étapes de l'extension géographique de l'espace Schengen :

Ces vingt-six pays appliquent la totalité de l'acquis de Schengen.

En principe, tous les États membres de l'Union européenne ont vocation à intégrer l'espace Schengen. Six d'entre eux n'en font toutefois pas partie, pour des raisons différentes :

1°) le Royaume-Uni - jusqu'à son retrait de l'Union européenne - et l'Irlande disposent d'un statut particulier. De manière générale, ces deux pays bénéficient d'une clause d'opting out en matière d'espace de liberté, de sécurité et de justice13(*). Cependant, en application de clauses d'opting in, ils peuvent prendre part à l'adoption et à l'application de mesures relevant de la politique migratoire14(*). Ils peuvent aussi demander à tout moment de participer à tout ou partie des dispositions de l'acquis de Schengen15(*). Ainsi, le Royaume-Uni participe notamment à la coopération policière et judiciaire en matière pénale, à la lutte contre les stupéfiants et au SIS, alors que l'Irlande participe essentiellement au SIS. Ces deux pays, néanmoins, ne sont pas candidats à l'adhésion ;

2°) la Bulgarie et la Roumanie sont candidates à l'adhésion à l'espace Schengen, mais n'en font pas encore partie. Néanmoins, elles appliquent partiellement l'acquis de Schengen et sont soumises aux évaluations Schengen. Dès lors, les contrôles frontaliers entre ces deux pays et les autres États membres de l'espace Schengen sont allégés.

LA SITUATION DE LA ROUMANIE ET DE LA BULGARIE DANS L'ESPACE SCHENGEN

La Roumanie et la Bulgarie sont candidates à l'entrée dans l'espace Schengen après leur adhésion à l'Union européenne en janvier 2007. Selon les conclusions du Conseil du 9 juin 2011, établies sur la base d'un rapport d'évaluation de la Commission, elles ont atteint un niveau suffisant de préparation technique. Elles sont notamment connectées au SIS depuis le 6 décembre 201016(*). Toutefois, depuis lors, l'inscription à l'ordre du jour des réunions des Conseils JAI d'une décision de suppression des contrôles aux frontières intérieures avec ces deux pays a été régulièrement différée en raison de la sensibilité particulière des frontières avec la Turquie, la Moldavie et l'Ukraine en termes de migration illégale et de criminalité organisée.

À l'époque, la France et l'Allemagne avaient proposé une approche en deux phases, reprise par les conclusions du Conseil JAI de décembre 2013, à savoir une approche graduelle de levée des contrôles aux frontières en commençant par les frontières aériennes et finissant par les frontières terrestres - le sort réservé aux frontières maritimes n'était pas tranché. Toutefois, depuis cette date, il n'y a pas eu d'unanimité au Conseil. La France, l'Allemagne et les Pays-Bas, plus particulièrement, mais aussi la Finlande, ont souligné les difficultés que pourrait poser une adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie. En revanche, l'Italie, l'Espagne et les pays d'Europe centrale ont soutenu l'entrée de la Roumanie et de la Bulgarie dans l'espace Schengen. De même, le Parlement européen a toujours soutenu l'entrée immédiate et complète de ces deux pays, la Commission estimant que la question relevait avant tout de la responsabilité des États membres.

Or, de nouveaux développements ont compliqué l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie à l'espace Schengen, dans un contexte déjà difficile en raison de la crise migratoire et du risque terroriste.

Le 27 janvier 2016, la Commission a publié les rapports de progrès réalisés par la Roumanie et la Bulgarie au titre du mécanisme de coopération et de vérification (MCV) auquel ces deux pays sont soumis depuis leur adhésion et qui fixe des « objectifs de référence » en matière de réformes du système judiciaire, de lutte contre la corruption et la criminalité organisée, etc. Ces rapports font état d'évolutions divergentes selon les deux pays :

- pour la Roumanie, qui n'est concernée que par les deux premiers éléments (réformes du système judiciaire et lutte contre la corruption), le rapport MCV confirme la consolidation des progrès engagés depuis 2014 en matière d'intégrité, de lutte contre la corruption à haut niveau et les améliorations du fonctionnement du système judiciaire. Toutefois, des progrès sont encore attendus pour l'indépendance du système judiciaire, le respect des décisions de justice, la remise en cause de la réforme des codes pénaux par le Parlement ou la lutte contre la corruption généralisée, notamment en raison d'un manque de soutien politique ;

- en revanche, pour la Bulgarie, le rapport MCV relève la lenteur et la faiblesse des progrès réalisés et l'absence de mise en oeuvre des recommandations sur la criminalité organisée, la lutte contre la corruption à haut niveau et la gouvernance judiciaire en dépit de l'assistance apportée par l'Union européenne à travers les fonds structurels.

Le Conseil, dans ses conclusions du 15 mars 2016, a d'ailleurs relevé une véritable différence entre les réels progrès réalisés par la Roumanie et le peu d'avancées constatées en Bulgarie.

Il n'existe certes aucun lien, sur le plan juridique, entre le MCV et le processus d'adhésion à Schengen, mais les constats établis au titre du MCV ont, de fait, nécessairement influencé le contexte dans lequel est appréciée la question de l'élargissement de l'espace Schengen à la Roumanie et à la Bulgarie. Ces constats expliquent en partie le report de la décision d'adhésion par le Conseil. Cette question est aujourd'hui gelée.

Source : Ministère des affaires étrangères et du développement international et SGAE.

Il convient de noter qu'au cours du déplacement en Bulgarie d'une délégation de votre commission d'enquête, les autorités bulgares ont insisté sur leurs efforts pour mettre en oeuvre l'acquis de Schengen et pour sécuriser leur frontière avec la Turquie, présentée comme la plus sensible dans le contexte actuel, et où beaucoup de tentatives de passages irréguliers avaient été observées. Cette frontière, longue de 271 kilomètres, est protégée, depuis 2014, par une clôture de 230 kilomètres à laquelle les autorités bulgares allouent d'importants moyens (policiers aux frontières, caméras, capteurs sismiques, hélicoptères, etc.). Par ailleurs, la Bulgarie coopère étroitement avec Frontex. Enfin, depuis novembre 2016, elle accueille sur son territoire, au poste frontière de Kapitan Andreevo, un centre de coopération policière et douanière tripartite Bulgarie/Grèce/Turquie. La Bulgarie, qui reçoit des fonds européens aussi pour protéger ses frontières, attend indéniablement son adhésion à l'espace Schengen avec impatience ;

3 °) Chypre ;

LA SITUATION DE CHYPRE DANS L'ESPACE SCHENGEN

Le contexte politique particulier de Chypre, dont la frontière n'est pas stabilisée avec la partie nord de l'île à la suite de son invasion par la Turquie en 1974, ne permet pas, à ce stade, d'envisager son entrée dans l'espace Schengen17(*). Toutefois, si Chypre ne délivre pas encore de visas Schengen uniformes, le pays est autorisé, à l'instar de la Bulgarie et de la Roumanie, à établir un régime simplifié de contrôle à ses frontières extérieures pour les personnes détentrices d'un visa Schengen uniforme délivré par un État membre appliquant la totalité de l'acquis de Schengen18(*).

Source : Ministère des affaires étrangères et du développement international et SGAE.

4°) la Croatie.

LA SITUATION DE LA CROATIE DANS L'ESPACE SCHENGEN

La Croatie, malgré son adhésion à l'Union européenne, le 1er juillet 2013, n'applique pas la totalité de l'acquis de Schengen. En effet, son acte d'adhésion prévoit que l'acquis de Schengen, bien que contraignant pour la Croatie, ne s'appliquera au pays que sur le fondement d'une décision du Conseil attestant que les conditions nécessaires à l'application de toutes les parties de l'acquis sont remplies. La Croatie ne bénéficie notamment pas de la levée du contrôle aux frontières, d'un accès total aux bases de données VIS et SIS et du régime uniforme des visas. Toutefois, comme la Roumanie, la Bulgarie et Chypre, elle applique le régime simplifié de contrôle à ses frontières extérieures.

L'entrée de la Croatie dans l'espace Schengen comporte des enjeux particulièrement importants : elle aura pour conséquence de confier à cet État membre la responsabilité de la surveillance des frontières extérieures de l'espace de libre circulation, dans une zone particulièrement sensible en termes de migration illégale et de criminalité organisée. En rejoignant l'espace Schengen, la Croatie disposerait alors des plus longues frontières extérieures de l'Union européenne.

Selon le 8rapport semestriel de la Commission relatif au fonctionnement de l'espace Schengen, qui couvre la période allant du 1er mai au 30 décembre 2015, malgré une pression migratoire sans précédent aux frontières extérieures et 1,3 million de demandes d'asile dans l'Union européenne en 2015, la Croatie apparaissait assez épargnée. En effet, selon Eurostat, au premier trimestre 2016, la Croatie avait enregistré 160 demandes d'asile de primo-demandeurs, contre 140 en 2015 et en 2014. Le ratio en Croatie est de 38 primo-demandeurs par million d'habitants, pour une moyenne européenne de 565 primo-demandeurs. Les principaux demandeurs d'asile sont Irakiens, Afghans et Syriens. Dès lors, le fait qu'elle ait érigé, à titre préventif, une clôture mobile sur le pont de Batina enjambant le Danube et faisant frontière avec son voisin serbe a été jugé par la Commission comme étant en contradiction avec son objectif d'adhésion à l'espace Schengen.

La candidature de la Croatie est désormais entrée dans sa phase d'examen opérationnel. Le pays avait remis en mars 2015 sa déclaration d'aptitude à démarrer le processus d'évaluation Schengen. Mais la crise migratoire et la situation géographique de ce pays, situé sur la « route des Balkans », ont relancé la question de son adhésion. La Commission a ainsi modifié son programme d'évaluation pluriannuel Schengen pour y inclure une évaluation de la Croatie en 2016. L'inspection sur place des conditions nécessaires pour une application de l'acquis de Schengen s'est déroulée en avril 2016. Elle a été complétée par une évaluation du SIS en décembre 2016. L'accès de la Croatie au SIS est prévu pour 2017. On notera que la France aide ce pays à remplir les critères d'adhésion grâce à des conseils, des expertises techniques et des actions de formation.

À l'issue de cette évaluation, la Commission, sur la base de son rapport, devrait confirmer que la Croatie continue de respecter ses engagements, pris lors de son adhésion, relatifs à l'acquis de Schengen. Le Conseil, après consultation du Parlement européen, devrait alors, à l'unanimité, statuer sur une adhésion de la Croatie à l'espace Schengen. Cette décision ne devrait sans doute pas intervenir avant l'été 2017.

Source : Ministère des affaires étrangères et du développement international et SGAE.

B. LA COMMUNAUTARISATION DE L'ACQUIS DE SCHENGEN

Comme il a été dit plus haut, le dispositif Schengen originel était de nature purement intergouvernementale.

Lors des négociations du traité de Maastricht, l'Allemagne, qui connaissait alors un afflux important de réfugiés en lien avec le conflit des Balkans, soutenue par la Belgique et les Pays-Bas, avait plaidé pour une communautarisation des politiques d'asile et d'immigration. La France et le Royaume-Uni étaient restés un certain temps opposés à cette orientation. Finalement, un compromis a été trouvé par l'instauration d'une compétence communautaire dans le domaine de la politique des visas et par la création d'un pilier intergouvernemental, à côté du pilier communautaire, traitant spécifiquement des questions d'asile et d'immigration. Néanmoins, le bilan de la coopération intergouvernementale sur le fondement du traité de Maastricht, entré en vigueur le 1er novembre 1993, est apparu moins bon que celui obtenu dans le cadre extracommunautaire du système Schengen.

La véritable communautarisation de Schengen a été réalisée par le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997 et entré en vigueur le 1er mai 1999. Ce traité a marqué la fin de la nature intergouvernementale de Schengen et a intégré son acquis dans l'Union en en communautarisant une partie. Cet acquis comprend :

- les textes de l'accord de Schengen de 1985, de ses protocoles et des traités d'adhésion de ses États membres, ainsi que de sa convention d'application de 1990 ;

- et le droit dérivé afférent tel que défini par une décision du Conseil de 199919(*), en particulier les mesures de mise en oeuvre prises en matière d'harmonisation des contrôles aux frontières extérieures et de renforcement de la coopération policière et judiciaire.

Cet acquis a été intégré dans le droit de l'Union conformément à une autre décision du Conseil du même jour20(*), prise en vertu de l'article 2 du protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne, annexé au traité. L'article 8 de ce protocole prévoyait que l'acquis devait être intégralement appliqué par tous les États candidats à l'adhésion, indépendamment des domaines restant directement liés à la participation effective à Schengen (contrôles aux frontières extérieures, politique commune en matière de visas et de retour, SIS, protection des données et coopération policière et judiciaire).

Ainsi, le traité d'Amsterdam, qui visait notamment à la réalisation progressive d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, a fait entrer les questions relatives aux visas, à l'asile et à l'immigration dans le premier pilier communautaire, contribuant ainsi à une rationalisation et à une intégration de l'acquis de Schengen dans les traités.

Le rôle du comité exécutif a été transféré au Conseil, mais dans une formation spécifique, dite comité mixte, qui permet d'y faire participer les États associés.

Cette intégration a été confirmée dans le traité de Lisbonne, dont le titre V de la troisième partie porte sur l'espace de liberté, de sécurité et de justice et dont le protocole n° 19, annexé au traité sur l'Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, est spécifiquement consacré à l'acquis de Schengen21(*).

Les articles 67 et 77 du traité portent plus spécifiquement, pour le premier, sur l'espace de liberté, de sécurité et de justice et, pour le second, sur la politique relative aux contrôles aux frontières. L'article 78 est relatif à la politique commune en matière d'asile et l'article 79 concerne la politique commune d'immigration.

LES ARTICLES 67 ET 77 DU TRAITÉ SUR LE FONCTIONNEMENT DE L'UNION EUROPÉENNE

Article 67

1. L'Union constitue un espace de liberté, de sécurité et de justice dans le respect des droits fondamentaux et des différents systèmes et traditions juridiques des États membres.

2. Elle assure l'absence de contrôles des personnes aux frontières intérieures et développe une politique commune en matière d'asile, d'immigration et de contrôle des frontières extérieures qui est fondée sur la solidarité entre États membres et qui est équitable à l'égard des ressortissants des pays tiers. Aux fins du présent titre, les apatrides sont assimilés aux ressortissants des pays tiers.

3. L'Union oeuvre pour assurer un niveau élevé de sécurité par des mesures de prévention de la criminalité, du racisme et de la xénophobie, ainsi que de lutte contre ceux-ci, par des mesures de coordination et de coopération entre autorités policières et judiciaires et autres autorités compétentes, ainsi que par la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matière pénale et, si nécessaire, par le rapprochement des législations pénales.

4. L'Union facilite l'accès à la justice, notamment par le principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et extrajudiciaires en matière civile.

Article 77

1. L'Union développe une politique visant :

a) à assurer l'absence de tout contrôle des personnes, quelle que soit leur nationalité, lorsqu'elles franchissent les frontières intérieures ;

b) à assurer le contrôle des personnes et la surveillance efficace du franchissement des frontières extérieures ;

c) à mettre en place progressivement un système intégré de gestion des frontières extérieures.

2. Aux fins du paragraphe 1, le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, adoptent les mesures portant sur :

a) la politique commune de visas et d'autres titres de séjour de courte durée ;

b) les contrôles auxquels sont soumises les personnes franchissant les frontières extérieures ;

c) les conditions dans lesquelles les ressortissants des pays tiers peuvent circuler librement dans l'Union pendant une courte durée ;

d) toute mesure nécessaire pour l'établissement progressif d'un système intégré de gestion des frontières extérieures ;

e) l'absence de tout contrôle des personnes, quelle que soit leur nationalité, lorsqu'elles franchissent les frontières intérieures.

3. Si une action de l'Union apparaît nécessaire pour faciliter l'exercice du droit, visé à l'article 20, paragraphe 2, point a), et sauf si les traités ont prévu des pouvoirs d'action à cet effet, le Conseil, statuant conformément à une procédure législative spéciale, peut arrêter des dispositions concernant les passeports, les cartes d'identité, les titres de séjour ou tout autre document assimilé. Le Conseil statue à l'unanimité, après consultation du Parlement européen.

4. Le présent article n'affecte pas la compétence des États membres concernant la délimitation géographique de leurs frontières, conformément au droit international.

III. LE FONCTIONNEMENT DE L'ESPACE SCHENGEN

Le fonctionnement de l'espace Schengen repose sur deux principes fondamentaux : d'une part, la suppression des contrôles aux frontières intérieures, visant à rendre la libre circulation effective, mais qui n'exclut pas la possibilité de les réintroduire de façon temporaire dans certains cas déterminés, et, d'autre part, l'existence de mesures compensatoires, dont le but est de renforcer la sécurité des frontières extérieures.

Les développements qui suivent seront centrés sur le dispositif français de contrôle des frontières.

A. LA SUPPRESSION DES CONTRÔLES AUX FRONTIÈRES INTÉRIEURES, AVEC DES POSSIBILITÉS DE RÉTABLISSEMENT

1. Le cadre général

Conformément au code frontières Schengen, il n'y a pas, en principe, de contrôles aux frontières entre deux États membres de l'espace Schengen.

Toutefois, en application de l'article 23 du code frontières, les forces de sécurité intérieure peuvent exercer des contrôles dans la zone frontalière et sur le territoire, notamment pour lutter contre la criminalité transfrontalière, à condition que de tels contrôles n'aient pas un effet équivalent à celui des vérifications frontalières.

Ces contrôles sont encadrés, en France, par l'article 78-2 du code de procédure pénale. Dans les cas prévus par le code frontières22(*), des contrôles peuvent néanmoins être rétablis temporairement aux frontières intérieures. Ce rétablissement participe donc du fonctionnement de l'espace Schengen et ne signifie pas une quelconque « suspension » de son fonctionnement. Pour autant, l'existence même de cet espace a conduit à réviser la conception et les méthodes des contrôles aux frontières. Comme l'a dit M. Yves Bertoncini, président de l'Institut Jacques Delors, au cours de son audition : « Bien sûr qu'il faut des contrôles, mais il ne les faut pas qu'aux frontières ».

Ces contrôles sont alors réalisés dans les mêmes conditions que ceux conduits aux frontières extérieures, en application de l'article 32 du code frontières: les ressortissants de pays tiers même en provenance d'un État appartenant à l'espace Schengen et qui seraient démunis des documents et des justificatifs de séjour exigés sont susceptibles de faire l'objet d'un refus d'entrée sur le territoire national.

En application de l'article 39 du code frontières, chaque État doit notifier à la Commission la liste de ses services habilités à effectuer les contrôles aux frontières.

2. Le cas de la France

La France opère une distinction entre contrôle et surveillance des frontières :

1°) le contrôle aux frontières est exercé par deux autorités appartenant à deux ministères distincts : dans la perspective de la mise en oeuvre de la convention d'application de l'accord de Schengen de 1990, une complémentarité géographique et fonctionnelle avait en effet été organisée dès 1995 entre la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) du ministère de l'intérieur et la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) du ministère de l'économie et des finances23(*). Cette complémentarité entre les services de police et ceux des douanes pour le contrôle des frontières extérieures est organisée par une circulaire interministérielle du 6 novembre 199524(*), complétée par un protocole d'organisation de la complémentarité du 6 décembre 1999 dont la dernière version date du 9 décembre 2011 et qui rappelle que « la DCPAF dispose d'une compétence générale en matière de circulation transfrontière des personnes ».

Le contrôle des 118 points de passage frontaliers (PPF), définis par le code frontières Schengen comme « tout point de passage autorisé par les autorités compétentes pour le franchissement des frontières extérieures », est placé sous la responsabilité partagée de ces deux administrations. La répartition des PPF obéit essentiellement à une analyse des risques de chaque PPF dans une logique de compétence. Ainsi la PAF a-t-elle vocation à se voir attribuer les PPF au « trafic permanent significatif en provenance de pays sources d'immigration ou qui possèdent une importance justifiant une présence policière et douanière permanente ».

LES 118 POINTS DE PASSAGE FRONTALIERS SUR LE TERRITOIRE FRANÇAIS

La liste des points de passage frontaliers (PPF) doit être notifiée à la Commission par les États membres en application de l'article 39 du code frontières Schengen.

En France, cette liste est notifiée par la direction de l'immigration de la direction générale des étrangers en France du ministère de l'intérieur et publiée au Journal officiel de l'Union européenne.

Dans un souci de renforcement de la sécurité de l'espace Schengen et d'optimisation et de rationalisation des moyens de l'État consacrés à la gestion des frontières extérieures, la France a procédé à une révision de la cartographie de ses PPF qui s'est traduite par la suppression de 16 PPF, dont 12 aériens et 4 maritimes. Les PPF déqualifiés n'étaient, pour la plupart, pas en totale conformité avec les normes requises par le code frontières Schengen et recevaient un flux extra-Schengen peu important.

La dernière liste publiée au JOUE du 29 octobre 2016 compte à présent 118 PPF, dont :

- 44 à la DCPAF : 22 aériens25(*), 13 maritimes et 9 terrestres ;

- 74 à la DGDDI : 51 aériens, 20 maritimes et 3 terrestres.

À la suite d'un arbitrage rendu le 19 décembre dernier, un 119ème PPF sera notifié à la Commission pour la saison estivale 2017 : l'aérodrome de la Môle.

Concrètement, si la DCPAF est l'administration référente et pilote en la matière, elle coopère étroitement avec la DGDDI afin d'améliorer la gestion intégrée des frontières extérieures.

Ainsi, sur le fondement du protocole de 2011, la DCPAF s'est engagée à mettre en oeuvre un certain nombre de mesures destinées à faciliter l'exercice de cette mission par les services douaniers, en particulier : la désignation, pour chaque PPF tenu par les douanes, d'un service référent de la PAF, chargé d'apporter au service douanier une expertise technique sur les équipements et les installations de contrôle ainsi qu'une aide juridique et opérationnelle pour la conduite des procédures prévues par le code frontières Schengen ; des actions de formation à la détection de la fraude documentaire ou de l'usurpation d'identité par exemple ; la diffusion à tous les services en charge d'un PPF d'informations telles que des fiches d'alerte et des analyses de risque ; la prise en charge systématique dans une zone d'attente de la PAF des étrangers dont l'entrée sur le territoire a été refusée dans un PPF tenu par les douanes et qui se sont vus notifier une décision de maintien en zone d'attente, dès lors qu'ils ne pouvaient pas repartir immédiatement vers leur pays d'origine ;

2°) la surveillance des frontières entre les PPF est assurée par les services de la direction générale de la police nationale (DGPN), de la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), de la DGDDI et de la Marine nationale.

Les vérifications aux frontières portant sur les personnes sont effectuées conformément aux dispositions du code frontières Schengen.

À la suite du rétablissement en France des contrôles aux frontières intérieures, le 13 novembre 2015, plusieurs points de passage autorisés (PPA), auxquels s'effectue le franchissement des frontières intérieures, par opposition aux PPF qui concernent le franchissement des frontières extérieures, ont été activés. 285 PPA ont ainsi été déclarés, soit : 154 tenus par la DCPAF (115 routiers, 16 ferroviaires, 22 aériens et 1 maritime) et 131 tenus par la DGDDI (71 terrestres et 60 aériens).

L'EXEMPLE DU DISPOSITIF DE CONTRÔLE MIS EN PLACE DANS LES ALPES-MARITIMES

Dans les Alpes-Maritimes, le PPA ferroviaire de Menton-Garavan est le premier verrou de la frontière ; puis des contrôles sont effectués dans les gares successives (unités de force mobile en gares de Nice, Antibes et Cannes). Au nord du département, un contrôle des flux automobiles, avec un ciblage des autocars de tourisme et des véhicules utilitaires, est effectué au PPA autoroutier de La Turbie, situé à 20 kilomètres de la frontière. Le PPA routier de Saint-Gervais, à Sospel, dans la vallée de la Roya, constitue un autre point névralgique du dispositif de contrôle et de surveillance. Un escadron de gendarmes mobiles, escorté par des effectifs de l'armée de terre, est responsable de ce PPA. Ils y effectuent à la fois une mission de contrôle des flux et une mission de renseignement. Le PPA est tenu en continu, 24 heures sur 24, tous les jours de la semaine ; on compte environ 200 véhicules par jour. Cette intersection constitue le point de passage contrôlant l'ensemble de la vallée. Le PPA est donc identifié comme un point stratégique par lequel les flux irréguliers pourraient s'amplifier s'il n'était pas tenu en continu, mais aussi comme un point de crispation possible en cas de contestation des contrôles par la population qui a historiquement une culture de résistance.

Des contrôles sont également effectués au PPA routier situé sur les hauteurs de Menton, par la PAF, et au PPA situé sur la route côtière, par les gendarmes. Les contrôles aléatoires ont été intensifiés à la suite du rétablissement des contrôles aux frontières intérieures. Les camionnettes et autres véhicules de taille importante pouvant potentiellement transporter des personnes sont ciblés en priorité. Au PPA routier situé sur les hauteurs de Menton, la patrouille de la PAF dispose d'une tablette Neo connectée au réseau 4G depuis septembre 2016, ce qui lui permet d'interroger le FPR, le SIS et l'AGDREF (application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France), ainsi que le fichier des véhicules volés (manuellement). Le temps de consultation est estimé à 30 à 40 secondes par requête, en fonction du nombre de fichiers consultés.

Le dispositif des PPA est renforcé et complété par la surveillance des intervalles et des espaces frontaliers. Des contrôles ciblés sont opérés de manière dynamique, mobile et pragmatique, tant aux frontières terrestres qu'aériennes, sur la base de signalements des services de renseignement et des polices étrangères. Ces contrôles peuvent être réalisés systématiquement, à la différence d'une période hors rétablissement des contrôles aux frontières intérieures régie, comme indiqué ci-dessus, par l'article 78-2 du code de procédure pénale.

Comme il a été indiqué à une délégation de votre commission d'enquête lors de son déplacement à Strasbourg, l'intervention d'une multiplicité d'acteurs - PAF bien sûr, mais aussi CRS, gendarmerie, militaires de l'opération Sentinelle, etc. - permet une action plus globale de sécurité publique, y compris en matière de lutte contre le terrorisme, par exemple par l'alimentation du FPR et du SIS par des informations intéressant également les services de renseignement. Cette mobilisation dans le cadre du rétablissement des contrôles aux frontières intérieures a donc des effets de bord intéressants, par exemple sur la délinquance de droit commun et les trafics de marchandises prohibées.

Néanmoins, le rétablissement de ces contrôles aux frontières intérieures a conduit la PAF à adopter une vision plus dynamique de ces contrôles. Ainsi, le dispositif mis en place à Strasbourg, le 13 novembre 2015, prévoyait notamment des contrôles fixes sur les PPA routiers du pont de l'Europe, du pont Pflimlin et de Lauterbourg, 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7. Toutefois, en dépit du redéploiement des moyens et de renforts dépêchés par la DCPAF, le dispositif statique s'est révélé très consommateur en effectifs et n'a pu être tenu que jusqu'au 13 décembre 2015. À compter de cette date, seul le contrôle au pont de l'Europe a été effectué de façon permanente jusqu'au 17 janvier 2017. En outre, le passage de deux à une voie de circulation aux PPA avait engendré des bouchons de 15 à 25 kilomètres, soulevant la question de l'acceptabilité de ces contrôles par la population. Au contraire, les contrôles mobiles présentent plusieurs avantages : une moindre mobilisation des effectifs, dont une meilleure soutenabilité dans la durée, une meilleure visibilité pour la population, un effet de surprise. De plus, une perte d'acuité des personnels en statique avait été observée au fil des mois.

En la matière, la politique des douanes obéit à la même logique. Elle vise à mettre en oeuvre des contrôles ciblés en fonction d'une analyse de risques préalable. Sont ainsi déterminés les déclarations à contrôler et le contrôle optimal à effectuer en fonction des enjeux et de la nature des risques identifiés, tout en permettant la fluidité des échanges.

Le déplacement qu'une délégation de la commission d'enquête a effectué à l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle illustre parfaitement l'ensemble de ces problématiques : collaboration indispensable entre les services de la PAF et ceux des douanes, intensification régulière du trafic aérien, prise en compte renforcée des questions de sécurité, nécessité d'assurer la fluidité du trafic dans un contexte de concurrence commerciale accrue, apports de solutions technologiques innovantes, etc.

L'ARTICULATION ENTRE LES MISSIONS DE LA PAF ET DES DOUANES : L'EXEMPLE DE L'AÉROPORT ROISSY-CHARLES-DE-GAULLE, PREMIÈRE FRONTIÈRE DE FRANCE

L'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle est la première frontière de France.

Quelques chiffres donnent une idée de l'ampleur de la tâche à accomplir : un tiers de la surface de Paris sur trois départements et sept communes, 32 kilomètres de clôture, 20 lignes frontières pour lesquelles étaient installés 195 postes de contrôle (aubettes), neuf aérogares, une gare SNCF et deux gares RER, environ 90 portes d'entrée (sans compter celles situées au niveau des parkings souterrains), environ 470 000 mouvements d'avion par an, soit un toutes les trente secondes en moyenne, 65,5 millions de passagers en 2015 et 66 millions en 2016 voyageant par 165 compagnies, 75 millions de passagers attendus en 2025 et 100 millions en 2030, 176 000 passagers en transit chaque jour, 700 entreprises, environ 86 000 emplois directs et 160 000 emplois indirects ou induits, etc.

1 650 agents de la PAF, 1 300 douaniers et 190 agents de la gendarmerie des transports aériens sont présents à Roissy-CDG.

La PAF remplit deux missions dans cet aéroport : une mission historique de contrôle de l'immigration et une mission de sécurité, renforcée depuis 2015, qui l'a conduite à reconcentrer ses efforts sur la ligne frontière et à transférer ses missions de police générale à d'autres services de police et de gendarmerie. Toutefois, il existe différentes filières d'emploi spécifiques au sein de la PAF et il n'est donc pas possible de déployer du jour au lendemain des agents aux contrôles d'identité frontière. Par ailleurs, depuis la récente réforme de l'organisation de la DPAF à Roissy-CDG, 108 sièges sont occupés en aubette contre 97 auparavant, mais les 195 sièges ne sont toujours pas atteints. Il existe donc encore des difficultés en termes d'infrastructure et de communication pour mettre en oeuvre des contrôles renforcés à l'entrée dans l'espace Schengen.

À Roissy-CDG, les vols intra-Schengen représentant environ 40 % des passagers et les vols internationaux 60 %. La totalité des vols internationaux sont contrôlés par la PAF. Depuis les attentats du 15 novembre 2015, 30 à 35 vols intra-Schengen sur 200 sont contrôlés chaque jour. Un ciblage est effectué en fonction d'une analyse des risques et de l'éclairage apporté par l'Unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT). De toute façon, compte tenu de l'architecture des aérogares, il serait impossible de contrôler tous les vols intra-Schengen. Selon le groupe Aéroports de Paris (ADP), le rétablissement des contrôles pour tous les vols Schengen nécessiterait la réorganisation de l'ensemble du trafic passager (circuits de correspondance et de circulation des passagers).

Quant aux douanes, elles se distinguent des autres services de l'État par leur présence dans l'ensemble des terminaux, 7 jours par semaine, 24 heures sur 24 (dispositif activable de 190 douaniers jour et nuit, soit du premier vol de fret vers 5 h au dernier départ vers 23 h 50).

La direction interrégionale des douanes exerce des contrôles sur les flux en provenance de pays tiers, les personnes en transit et l'export. Concernant les contrôles de personnes, les douanes interviennent essentiellement en appui des services de la PAF. Elles ont notamment intensifié leurs contrôles sur d'autres vols que ceux ciblés par la PAF. En cas de découverte d'éléments suspects dans les bagages, les services des douanes transmettent les informations à la PAF ou à la DGSI. D'importants progrès ont été réalisés depuis 2015 pour améliorer les pratiques entre la PAF et les douanes (par exemple, coordination du contrôle des personnes et des bagages ; contrôle approfondi des bagages des personnes faisant l'objet d'une « fiche S »). Désormais, il existe des instructions communes, interministérielles, et les échanges sont quotidiens. Aussi peut-on noter une évolution de l'appréhension même du métier de douanier à tous les niveaux : auparavant, si une personne ou ce qu'elle transporte ne présentait pas d'intérêt douanier, elle n'était pas interpellée. Désormais, certains éléments peuvent faire l'objet d'une mise en alerte. Les douaniers sont sensibilisés aux questions de sécurité, y compris des signes de prosélytisme ou de radicalisation.

En 2016, les contrôles d'identité aux frontières ont permis de détecter environ 11 000 personnes faisant l'objet d'une « fiche S ». À titre de comparaison, en 2013 et 2014, environ 6 000 fiches de recherche étaient détectées par an sur les vols internationaux. Entre janvier et novembre 2015, la même tendance était observée, avec une légère hausse. Depuis le 1er janvier 2017, les contrôles des vols intra-Schengen ont permis d'identifier 55 personnes faisant l'objet d'une recherche, dont 8 d'une « fiche S ». Depuis la même date, 1 565 personnes recherchées, dont 571 faisant l'objet d'une « fiche S », ont été identifiées sur les vols internationaux. Chaque jour, sont ainsi détectées à Roissy environ 35 à 40 fiches de recherche, dont un tiers de « fiches S ».

Le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures après les attentats de novembre 2015 n'avait pas pu être anticipé, ce qui avait créé de très longues files d'attente de 2 à 3 heures.

Ce rétablissement des contrôles a mis en évidence des conflits d'objectifs.

Selon la PAF, les passagers doivent avoir à l'esprit que les contrôles aléatoires de voyageurs existent et que les contrôles à l'entrée dans l'espace Schengen sont plus « durs » donc plus longs.

À Roissy, ces contrôles ont par la suite été allégés, à la demande d'ADP. En effet, le groupe ADP assure une mission d'accueil des passagers dans un contexte de forte concurrence des aéroports d'Amsterdam, Francfort ou du Moyen-Orient. C'est pourquoi il est très sensible à la qualité du service pour laquelle il existe d'ailleurs des normes internationales comportant des indices de satisfaction. Le temps d'attente compte parmi ces normes : or, il existe des temps d'attente aux postes d'inspection filtrage des personnes et des bagages à main. À cet égard, ADP s'est fixé l'objectif d'un passage en moins de 10 minutes pour 90 % des passagers. Le passage à la frontière est vécu par le client comme faisant partie de l'ensemble du parcours passager. Or le nombre de passagers ayant un temps d'attente global supérieur à 30 minutes a triplé depuis 2015. D'où la préoccupation du groupe ADP de travailler avec les services de l'État pour améliorer la fluidité des contrôles.

Si Mme Christine Roger, directrice en charge de la justice et des affaires intérieures au secrétariat général du Conseil de l'Union européenne, a estimé, lors du déplacement d'une délégation de la commission d'enquête à Bruxelles, que les contrôles aux frontières intérieures semblent peu efficaces et répondent principalement à un objectif politique, tel n'est pas le constat fait par votre rapporteur. Ainsi, selon des informations qui lui ont été transmises par la DCPAF, de décembre 2015 à décembre 2016, plus de 85,8 millions de personnes ont été contrôlées, plus de 106 000 ont été interpellées, tandis que la PAF a pris des mesures de non-admission à hauteur de 15 849 en 2015 et 63 732 en 2016, soit une hausse de 302 %26(*). Par ailleurs, depuis le 13 novembre 2015, le dispositif a permis de contrôler 10 672 personnes faisant l'objet d'une « fiche S ».

Enfin, il convient de noter que des contrôles spécifiques sont également effectués sur les « frontières maritimes » - la France dispose d'un domaine maritime d'environ 11 millions de km² avec près de 18 500 kilomètres de côtes. Si le terme de « frontières maritimes » figure bien à l'article 2 du code frontières Schengen, il n'a pas de sens en droit français, comme l'a rappelé le contre-amiral Patrick Augier, secrétaire général adjoint de la Mer, au cours de son audition : il n'y a pas de frontières maritimes, mais des « limites maritimes ». Par exemple, un navire étranger peut effectuer un passage inoffensif dans la mer territoriale. « La notion de frontière n'a de sens qu'à terre », a ainsi expliqué le contre-amiral Patrick Augier.

Or, il n'existe pas, en France, de statut professionnel de garde-côtes. C'est pourquoi la fonction de garde-côte est assurée selon la répartition des zones de compétence : soit par des forces de gendarmerie, pour la surveillance, soit par des services des douanes ou de police embarquées, pour le contrôle, soit par des navires de la Marine nationale, pour le signalement. Les côtes françaises disposent par ailleurs d'un réseau étendu de surveillance radar et sémaphorique.

LA SURVEILLANCE DES LIMITES MARITIMES EN FRANCE

L'action de l'État en mer désigne l'organisation administrative et opérationnelle que s'est donnée la France pour répondre à ses obligations d'État côtier et d'État maritime. Elle s'exerce sur les océans et mers du globe qui sont répartis en dix zones maritimes27(*).

Les administrations disposant de moyens d'intervention en mer agissent dans le cadre de la fonction garde-côtes. Celle-ci comprend la Marine nationale, dont la gendarmerie maritime, les douanes, les affaires maritimes, la gendarmerie nationale, la sécurité civile et la police nationale. Cette organisation repose donc sur la polyvalence et la complémentarité des différents moyens navals et aériens des administrations de la fonction garde-côtes.

L'animation de la fonction garde-côtes est réalisée par un comité directeur qui se réunit sous la présidence du secrétaire général de la Mer. Compte tenu de son caractère interministériel, cette organisation repose sur une animation et une coordination des représentants de l'État en mer et des administrations de la fonction garde-côtes qui est assurée par le secrétaire général de la Mer au nom du Premier ministre. Cette organisation permet à la fois de s'adapter aux enjeux maritimes de la France et de s'inscrire dans une perspective européenne de coordination renforcée (surveillance des frontières extérieures, criminalité transfrontalière, sécurité maritime, contrôle des pêches).

À l'échelon central, les informations maritimes sont recueillies et analysées par le Centre opérationnel de la fonction garde-côtes (COFGC), hébergé à l'État-major de la Marine, qui est responsable de leur diffusion aux départements ministériels, administrations et représentants de l'État en mer concernés et, le cas échéant, à ses homologues européens, alliés ou États tiers.

Depuis sa création en 2010, le COFGC a traité plus de 590 événements importants28(*), en lien avec les différents centres ministériels partenaires de la fonction garde-côtes.

Le COFGC est également centre national de coordination d'Eurosur29(*) : les informations concernant les trafics aux frontières de l'espace Schengen sont transmises essentiellement par les douanes et la PAF au COFGC pour les intégrer dans le système Eurosur. Cette transmission de l'information et l'image SPATIONAV intégrée aux systèmes de Frontex constituent la photographie de la situation nationale au sens d'Eurosur. Ainsi, depuis la mise en place opérationnelle d'Eurosur, le 1er décembre 2013, plus de 500 événements, immigration ou trafics transfrontaliers, ont été renseignés dans le système par le COFGC au titre de ses fonctions de centre national de coordination d'Eurosur, permettant une analyse du risque par Frontex au profit des États membres.

Depuis la terre, la surveillance est assurée par le réseau des 59 sémaphores et des centres opérationnels des administrations de la fonction garde-côtes (FGC). Certains sémaphores sont plus particulièrement sensibilisés à la problématique migratoire, en particulier en Méditerranée et dans la Manche. Ils sont pour la plupart reliés à SPATIONAV, un réseau de radars de surveillance30(*) des approches maritimes fusionnant les informations provenant de capteurs variés, dont ceux des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS) agissant sur des missions de sécurité maritime. Cette image radar peut être enrichie par des informations provenant des vols de surveillance maritime ou de détection par satellite. Les patrouilles terrestres des unités de la gendarmerie départementale ou maritime, ainsi que de la police nationale et des douanes dans leurs zones et domaines de compétences, complètent le dispositif terrestre.

Chaque jour, en métropole, environ 33 bâtiments et 14 aéronefs de la Marine et de la gendarmerie maritime sont déployés ou en alerte pour surveiller et intervenir dans les approches maritimes métropolitaines. En moyenne, 1 830 personnels en métropole et 300 personnels outre-mer naviguent, volent ou veillent dans des sémaphores et des centres opérationnels pour surveiller, et si nécessaire intervenir, dans les approches.

Source : Secrétariat général de la Mer et État-major de la Marine nationale.

B. LES MESURES COMPENSATOIRES

Dans l'économie générale du dispositif conçu à l'origine, la suppression des contrôles aux frontières intérieures à l'espace Schengen devait être compensée par diverses mesures dites, précisément pour cette raison, « mesures compensatoires ».

Celles-ci, comme l'a justement relevé M. David Skuli, directeur central de la police aux frontières au ministère de l'intérieur, lors de son audition, ont été mises en oeuvre de façon progressive et n'ont donc été opérationnelles, généralement, qu'après la suppression des contrôles aux frontières intérieures.

Il existe cinq principaux types de mesures compensatoires.

1. Une politique commune des visas

Dès l'origine du processus, la politique commune en matière de visas a été conçue comme un corollaire de l'ouverture des frontières internes.

Comme l'a indiqué M. Pierre-Antoine Molina, directeur général des étrangers en France au ministère de l'intérieur, « l'acquis de Schengen présente également des prolongements en matière de visas à partir d'une base harmonisée qui permet de vérifier le droit des personnes se présentant à la frontière. Il était alors nécessaire d'harmoniser les conditions de délivrance des visas. En effet, les conditions d'entrée s'avèrent distinctes de celles du séjour, car la plupart des personnes bénéficiant d'un droit d'entrée ne vont pas s'établir dans l'espace Schengen. Plus de 90 % de nos visas sont de court séjour et n'ont pas vocation à donner lieu à une installation durable. En outre, le visa Schengen représente plus de 90 % des visas que nous délivrons en tant qu'État ».

Le visa uniforme Schengen est un visa de court séjour, délivré par les États membres de l'espace Schengen et valable pour l'ensemble du territoire Schengen. Il est délivré pour des séjours d'une durée maximale de 90 jours par période de 180 jours. Il autorise l'entrée dans l'espace Schengen sous réserve que son titulaire remplisse les conditions d'entrée énoncées dans le code frontières Schengen.

La politique commune en matière de visas, engagée dès 199531(*), tend à harmoniser les politiques et pratiques nationales en la matière32(*). Elle fait partie du champ de l'évaluation Schengen.

Un règlement fixe la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis ou exemptés de l'obligation de visa de court séjour : l'annexe I liste les pays dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa, alors que l'annexe II liste ceux dont les ressortissants en sont exemptés et bénéficient donc d'un régime dit de libéralisation des visas33(*).

Pour les pays tiers soumis à l'obligation de visas de court séjour, l'Union européenne a adopté, le 13 juillet 2009, un code des visas, entré en vigueur en 201034(*).

Le code communautaire des visas fixe les procédures et conditions de délivrance de ces visas et garantit une application uniforme de la politique commune des visas. Les consulats des États membres et la Commission coopèrent et peuvent notamment procéder à l'établissement d'une liste harmonisée de documents justificatifs, à la définition de critères communs d'examen, à l'établissement de la liste des documents de voyage délivrés par le pays hôte, à l'échange de statistiques ou encore à l'échange d'informations sur l'analyse du risque d'immigration illégale. Le dépôt d'une demande de visa uniforme s'effectue sur un formulaire Schengen harmonisé et les frais de visa appliqués par les partenaires Schengen sont identiques.

En 2010, la Commission a établi un manuel relatif à l'organisation des services des visas et à la coopération locale au titre de Schengen, qui vient préciser les lignes de conduite à tenir par les services consulaires, mais qui ne crée toutefois pas d'obligations juridiquement contraignantes pour les États membres.

Selon une approche spécifique à chaque pays tiers, des accords relatifs à la facilitation de la délivrance des visas peuvent être conclus au cas par cas et prévoir des formalités allégées et/ou des coûts réduits, voire l'exemption de visa pour certaines catégories de passeports, par exemple les passeports diplomatiques ou de service. Ces accords de facilitation s'accompagnent fréquemment d'accords de réadmission de leurs ressortissants en situation irrégulière.

Les exemptions de visa de court séjour Schengen sont de la compétence exclusive de l'Union européenne qui signe un accord en ce sens avec le pays tiers concerné. Les États membres conservent la possibilité de négocier à titre bilatéral des dispenses de visas de court séjour dans des domaines limités, par exemple pour les titulaires de passeports officiels, les équipages civils des navires et des avions, etc. Les visas de long séjour restent de la compétence nationale, conformément à l'article 18 de la convention d'application des accords de Schengen de 1990.

Ces exemptions de visa sont recensées dans le règlement n° 539/2001. Elles peuvent découler des négociations résultant des processus de libéralisation des visas, basées sur un examen et le respect de critères dans les domaines de réformes telles que le renforcement de l'État de droit, la lutte contre le crime organisé, la corruption et l'immigration irrégulière, ainsi que l'amélioration des capacités administratives de gestion et de contrôle des frontières et la sécurisation des documents de voyages.

En 2015, l'Union européenne a délivré 14,3 millions de visas de court séjour Schengen (hors visa à territorialité limitée), dont 20,9 % l'ont été par la France, ce qui en fait le premier État membre pour la délivrance de visas Schengen, loin devant l'Italie (1,89 million), l'Allemagne (1,87 million) et l'Espagne (1,47 million). En 2016, plus de 3 millions de visas ont été délivrés par la France, en baisse de 3,8 % par rapport à 2015. Le nombre de visas Schengen délivrés s'est élevé à 2,88 millions, en baisse de 4,2 % par rapport à 2015.

2. L'harmonisation des modalités de surveillance des frontières extérieures

La suppression des contrôles aux frontières intérieures, inhérente au fonctionnement de l'espace Schengen, devait aussi avoir pour contrepartie le renforcement des frontières extérieures et leur plus grande sécurité. L'objectif est d'aboutir à une gestion intégrée des frontières extérieures.

Cet objectif a été rappelé à plusieurs reprises, en particulier par le programme de La Haye (2004-2009), adopté au Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004, par le Pacte européen sur l'immigration et l'asile, adopté lors du Conseil européen des 15 et 16 octobre 2008, sous Présidence française de l'Union européenne, et par le Programme de Stockholm (2010-2014), adopté par le Conseil européen du 11 décembre 2009.

Parmi les différentes mesures annoncées par ces programmes pluriannuels figure la création puis le renforcement de l'agence Frontex.

L'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne, dite Frontex, a été instituée par un règlement en 200435(*).

Ce texte fixe pour objectif à l'agence « d'améliorer la gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne ». S'il reconnaît que « la responsabilité du contrôle et de la surveillance des frontières extérieures incombe aux États membres », il indique que Frontex « rend néanmoins plus facile et plus efficace l'application des dispositions communautaires existantes et futures en matière de gestion des frontières extérieures en assurant la coordination des actions des États membres lors de la mise en oeuvre de ces dispositions, contribuant ainsi à l'efficacité, à la qualité et à l'uniformité du contrôle des personnes et de la surveillance des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne ». Enfin, l'agence « met à disposition de la Commission et des États membres l'assistance technique et les connaissances spécialisées nécessaires en matière de gestion des frontières extérieures et favorise la solidarité entre les États membres ».

Le règlement de 2004 fixe à Frontex les principales tâches suivantes :

- coordonner la coopération opérationnelle entre les États membres en matière de gestion des frontières extérieures ;

- assister les États membres pour la formation des garde-frontières nationaux, y compris dans l'établissement de normes communes de formation ;

- effectuer des analyses de risques ;

- suivre l'évolution de la recherche dans les domaines présentant de l'intérêt pour le contrôle et la surveillance des frontières extérieures ;

- assister les États membres dans les situations qui exigent une assistance technique et opérationnelle renforcée aux frontières extérieures ;

- fournir aux États membres l'appui nécessaire pour organiser des opérations de retour conjointes.

Par ailleurs, Frontex peut elle-même, en accord avec le(s) État(s) membre(s) concerné(s), prendre l'initiative d'opérations conjointes et de projets pilotes à mener en coopération avec les États membres.

Depuis sa création, avant le traité de Lisbonne donc, Frontex relève du premier pilier, dit pilier communautaire, et non du troisième pilier relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale.

Frontex, dont le siège est à Varsovie, est un organe indépendant de l'Union européenne, doté de la personnalité juridique et d'un budget autonome.

Ainsi, dès sa création, Frontex disposait d'un mandat clairement circonscrit. Elle doit se mettre d'accord avec l'État membre, dit État hôte, sur le déroulement d'une opération. Elle n'est qu'un élément du dispositif de gestion intégrée des frontières extérieures. Elle doit aider les autorités compétentes des États membres à travailler ensemble, favoriser l'apparition d'une culture professionnelle commune et promouvoir les bonnes pratiques. Néanmoins, elle ne disposait initialement que de ressources propres limitées et restait tributaire de celles des États.

Parmi ses missions, Frontex doit fournir l'assistance nécessaire à l'élaboration et à la gestion d'un système européen de surveillance des frontières, Eurosur.

Juridiquement, Eurosur constitue un cadre commun pour l'échange d'informations et pour la coopération entre les États membres et Frontex pour améliorer la connaissance de la situation et accroître la capacité de réaction aux frontières extérieures des États membres de l'Union aux fins de détecter, prévenir et combattre l'immigration illégale et la criminalité transfrontalière et de contribuer à assurer la protection de la vie des migrants et à leur sauver la vie36(*).

Lors de son déplacement à Bruxelles, une délégation de votre commission d'enquête a assisté à une présentation, par l'officier de liaison de Frontex présent sur place, du réseau Eurosur.

EUROSUR

Eurosur est un réseau d'échange d'informations sur la gestion des frontières, géré par Frontex depuis 2013 et dont le système central est basé au siège de l'agence, à Varsovie. Frontex met en place les infrastructures informatiques qui permettent de relier entre eux les points de coordination nationaux (la DCPAF en France). Ces derniers permettent d'établir une image précise de l'état des frontières de chacun des États membres, mais seuls ceux-ci décident des informations qu'ils partagent, y compris avec Frontex.

Ces informations ne comportent pas de données personnelles, mais, par exemple, des incidents aux frontières. Chaque centre dispose d'informations précises de la situation sur le terrain intégrant l'état de la menace globale (dont la criminalité transfrontalière et la menace migratoire) - en principe, les données relatives aux États tiers sont sensibles et ne sont donc pas communicables. Des zones rouges apparaissent : ce sont des zones qui bénéficient d'un soutien spécifique de Frontex qui peut aller jusqu'aux opérations RABIT (déploiement rapide, en cinq jours francs, de personnels de Frontex sur le terrain à la demande de l'État en difficulté, la Grèce ou l'Italie par exemple).

En plus des données fournies par les États membres, Frontex intègre des informations d'autres agences européennes et de partenaires commerciaux (des entreprises qui exploitent des images satellite ou des renseignements en open source).

L'ensemble de ces données constituent une image globale intégrée dans Eurosur.

Sur cette base, ce réseau de surveillance fournit treize niveaux de services :

1. les rapports d'incidents des États membres, diffusés aux autres États membres, qui comportent des informations sur les accidents de bateaux, sur la présence éventuelle d'armes ou le nombre de personnes impliquées, etc.

2. le suivi de la surveillance des mouvements de bateaux à partir des GPS des navires, en relation avec l'agence européenne de sécurité maritime

3. la surveillance des navires dits d'intérêt, par exemple, les bateaux fantômes qui sont sur le point d'être retirés du service. À ce titre, Frontex suit aujourd'hui les mouvements d'une quinzaine de bateaux sur les côtes turques et chypriotes

4. la capacité de détection des vaisseaux grâce à l'imagerie radar, aux images satellite ou aux données venant des vaisseaux eux-mêmes. Ces informations sont très utiles en vue des sauvetages en mer

5. le service météo : il est important pour les services qui assurent les sauvetages et pour analyser les liens entre les conditions météorologiques et les flux migratoires

6. des présentations interactives telles que des cartes ou des histogrammes qui sont importantes pour analyser les phénomènes migratoires. Elles permettent des extractions de données sur la situation de l'asile ou la pression subie par les États membres (c'est comme cela que l'on connaît précisément le nombre de migrants sur les côtes grecques par exemple)

7. un logiciel de simulation de trajets de bateaux (cap, vitesse, heure d'arrivée, etc.) pour observer et contrer les trafics transfrontaliers

8. l'accès à des images satellite haute résolution (jusqu'à 50 cm) qui permettent, par exemple, de repérer l'activité des passeurs sur les côtes libyennes (jusqu'au nombre de canots pneumatiques qui permettent d'évaluer le nombre de migrants embarqués)

9. la détection d'anomalies à travers l'analyse des comportements suspects des bateaux

10. l'accès à des outils de visualisation permettant notamment l'étude des mouvements sur les côtes

11. la surveillance des côtes grâce à l'analyse d'images de zones côtières spécifiques

12. le travail de surveillance pré-frontières pour avertir les États membres de l'imminence d'une arrivée de migrants sur une frontière terrestre, par le croisement de différentes données qui permettent d'établir un point de situation avant la frontière

13. l'historique des images satellite pour analyser les mouvements migratoires et la criminalité organisée

3. Les bases de données

Afin de faciliter les échanges d'informations sur certaines catégories de personnes et de biens, des bases de données ont été créées puis régulièrement améliorées.

Il existe principalement trois bases de données liées à l'espace Schengen : le SIS, le VIS et Eurodac.

a) Le système d'information Schengen (SIS)

Le système d'information Schengen (SIS) a été institué dès 1990 par la convention d'application de l'accord de Schengen.

Il a été mis en oeuvre en 1995 dans les États parties à l'accord de Schengen, en tant que principale mesure compensatoire liée à la suppression des contrôles aux frontières intérieures. Ses fonctionnalités permettent de stocker les signalements de personnes et d'objets recherchés en les rendant disponibles pour une consultation par les autorités compétentes, en particulier :

- les personnes recherchées pour arrestation en vue d'extradition et mandat d'arrêt européen ;

- les étrangers signalés aux fins de non-admission ;

- les personnes disparues ou à placer en sécurité ;

- les témoins, personnes citées à comparaître ou devant faire l'objet d'une notification de décisions judiciaires ;

- les personnes dites observées, c'est-à-dire faisant l'objet d'un contrôle discret ou d'un contrôle spécifique ;

- les données relatives aux objets recherchés aux fins de saisie ou de preuve dans une procédure pénale (véhicules à contrôler ou saisir, avions, bateaux, billets de banque et cartes de crédits, documents d'identité volés ou perdus, armes à feu).

Les informations obtenues sont assorties de conduites à tenir qui permettent aux services opérationnels de prendre une décision adaptée.

Différents services ont accès au SIS : les autorités de contrôle frontalier, les autorités douanières, les autorités judiciaires, d'enregistrement de visa et de véhicule, ainsi que les agences européennes Europol et Eurojust, uniquement pour les données liées à leurs missions.

Le SIS de deuxième génération, dit « SIS II », intégrant des fonctionnalités perfectionnées (possibilité d'introduire des données biométriques, nouveaux types de signalements, possibilité d'associer différents signalements), est entré en fonction le 9 avril 201337(*). Il tient aujourd'hui un rôle prépondérant dans le partage d'informations, au point que M. Jean-Jacques Colombi, chef de la division des relations internationales de la direction centrale de la police judiciaire au ministère de l'intérieur, l'a qualifié, au cours de son audition, de « « Rolls Royce » de la coopération policière ».

29 pays y ont aujourd'hui accès : les 26 États membres de l'espace Schengen, ainsi que le Royaume-Uni, la Roumanie et la Bulgarie.

Ainsi, selon des informations transmises par la direction centrale de la police judiciaire, sur les 70 millions de signalements de personnes ou d'objets présents dans le SIS, la plupart des signalements concernent des documents. On compte à ce jour 830 000 personnes recherchées, pour la plupart pour refus d'entrée dans l'espace Schengen. Les services français effectuent chaque année 550 millions de consultations dans le SIS (sur près de 3 milliards au niveau européen en 2015, soit 1 milliard de plus que l'année précédente, et près de 4 milliards en 2016), avec un total de 12 000 hits sur des signalements étrangers (7 500 hits étrangers sur des signalements français). En 2015, on a compté 156 000 hits, dont 116 000 sur des personnes et 40 000 sur des objets. Plus de 520 personnes ont été interpellées en Europe pour le compte de la France, et plus de 800 personnes interpellées en France pour le compte des autres États connectés.

L'échange d'informations à la suite de la découverte d'une personne ou d'un objet recherché (traitement des hits) est réalisé, 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, entre les 29 États connectés par l'intermédiaire des bureaux SIRENE38(*), dont chaque État membre de Schengen dispose et qui constitue le point de contact national unique chargé de la communication sur les signalements introduits dans le SIS en suivant des procédures strictement règlementées.

LE BUREAU SIRENE FRANÇAIS

En France, le bureau SIRENE est positionné à la division des relations internationales de la direction centrale de la police judiciaire, au sein de la plateforme SCCOPOL (section centrale de coopération opérationnelle de police), également chargée du bureau central national (BCN) Interpol France et de l'Unité nationale Europol (UNE).

Le bureau SIRENE compte 22 effectifs, policiers et gendarmes, dédiés aux échanges liés au SIS en journée. Les 6 personnels affectés au travail de nuit veillent en plus les canaux de coopération Interpol et Europol.

Ces agents sont chargés de traiter l'ensemble des échanges d'information relatifs à l'introduction de signalements dans le SIS et à une découverte d'une personne ou d'un objet signalé, en lien avec leurs homologues des autres États et les services nationaux concernés. Ces échanges s'effectuent en application des dispositions du manuel SIRENE qui contient l'ensemble des instructions destinées aux opérateurs des bureaux SIRENE et qui décrit en détail les règles et les procédures régissant l'échange bilatéral ou multilatéral des informations supplémentaires.

Pour la gestion des mandats d'arrêt européens, le bureau SIRENE est en liaison constante avec le bureau d'entraide pénale internationale (BEPI) du ministère de la justice.

Le bureau SIRENE est également sollicité au moment de la création des signalements dits « article 26 » (introduction du mandat d'arrêt européen) et « article 36-3 » (envoi aux autres bureaux SIRENE d'un formulaire dit « M » d'information, notamment lors de la création de fiches de surveillance relatives à des combattants étrangers).

Source : Direction centrale de la police judiciaire du ministère de l'intérieur.

b) Le système d'information sur les visas (VIS)

Le système d'information sur les visas (VIS) a été créé en 200439(*). Sa mise en oeuvre a été progressive puisqu'il a été étendu à tous les consulats des États membres entre octobre 2011 et février 2016. Il est actuellement utilisé par 26 pays, les 22 États membres de l'espace Schengen et les 4 États associés.

Son utilisation est un facteur important d'harmonisation. Elle permet en effet de renforcer la coopération entre les services consulaires des États membres chargés des visas et de prévenir les demandes multiples de visas - le visa shopping -, de faciliter les contrôles aux points de passage aux frontières extérieures et de contribuer à l'identification de toute personne qui ne remplit pas ou plus les conditions d'entrée ou de séjour applicables dans un État membre.

Le VIS tend également à faciliter la lutte contre la fraude et les vérifications aux points de passage des frontières extérieures et sur le territoire des États membres et à faciliter l'application du règlement de Dublin. Il intègre les données alphanumériques sur le demandeur et les visas demandés, délivrés, refusés, annulés, retirés ou prorogés ; les photographies ; les empreintes digitales ; les liens avec les demandes de visas précédentes et avec les dossiers de demande des personnes qui voyagent ensemble40(*). Ces données sont introduites dans une base de données centrale, permettant une traçabilité de toutes les demandes de visa dans l'Union européenne.

Le VIS est de plus en plus utilisé par les États membres afin de faciliter l'identification et la réadmission de ressortissants de pays tiers en situation irrégulière.

Il poursuit également un objectif de prévention des menaces pesant sur la sécurité intérieure de l'un des États membres et de lutte contre le terrorisme.

Les autorités habilitées à consulter la base de données VIS sont les autorités chargées des visas, des contrôles aux frontières extérieures et des territoires nationaux, mais aussi celles compétentes en matière d'asile. En outre, les autorités nationales de police et Europol peuvent aussi demander l'accès aux données enregistrées aux fins de prévention, de détection et d'investigation d'infractions terroristes et pénales.

Le VIS comporte aujourd'hui 36,8 millions de demandes de visa, ce qui correspond à autant de photographies numérisées et 31 millions d'empreintes digitales. On dénombre 600 000 à 1 million d'opérations par jour.

M. Pierre Antoine Molina, au cours de son audition, a présenté la façon dont le VIS est utilisé en France : « S'agissant du VIS, un démembrement national - le NVIS est placé sous le contrôle de la CNIL. On dispose ainsi en France de deux bases de données : le NVIS, utilisé pour la délivrance de visas Schengen de court séjour, et le système VISABIO pour les visas français hors Schengen. Ces deux bases de données sont très importantes pour le contrôle aux frontières et sur le territoire car elles permettent d'identifier une personne à partir de ses empreintes digitales. En cas d'interpellation, il nous est possible de constater, à partir de la base VISABIO, que l'identité déclarée par la personne interpellée, si elle y figure, n'est pas celle sur le fondement de laquelle elle a demandé un visa et que, par exemple, sa date de naissance diffère, ce qui permet notamment de constater que cette personne n'est pas mineure. Cependant, parmi les étrangers en situation irrégulière interpellés sur notre territoire, seule une minorité s'avère porteuse d'une demande de visa. La consultation du VIS est obligatoire lors du contrôle aux frontières, pour les étrangers soumis à l'obligation d'un visa pour entrer sur le territoire. Lorsqu'une interpellation se déroule sur le territoire, le service interpellateur peut, par le biais de l'interface CHEOPS, accéder aux informations contenues dans le VIS ou VISABIO. ».

c) Eurodac

Le système Eurodac41(*), en fonction depuis 2003, contribue à la mise en oeuvre du règlement Dublin de désignation de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile en enregistrant les empreintes digitales des migrants en situation irrégulière et en vérifiant s'ils n'ont pas déjà déposé une demande d'asile dans un autre État membre - ou asylum shopping. Il est utilisé par 32 pays, les 28 États membres de l'Union européenne et les 4 États associés à l'espace Schengen.

Sont enregistrées dans Eurodac les données anonymes des personnes de plus de 14 ans : empreintes digitales, pays de l'Union européenne d'origine, sexe de la personne, date et lieu de la demande d'asile ou de l'interception de la personne.

Les données sont conservées dix ans pour les demandeurs d'asile ou jusqu'à l'obtention de la citoyenneté d'un pays de l'Union européenne. Elles sont conservées deux ans à compter de la date à laquelle les empreintes ont été relevées pour les ressortissants appréhendés à l'occasion du franchissement irrégulier d'une frontière extérieure. Lorsque le ressortissant étranger a obtenu un titre de séjour, quitté le territoire de l'Union ou acquis la nationalité d'un pays de l'Union avant l'expiration des deux ans, ses données sont effacées. Pour les personnes présentes illégalement dans l'Union, les empreintes digitales ne sont pas sauvegardées, mais comparées aux demandes d'asiles présentes dans Eurodac.

Les services répressifs nationaux et Europol peuvent adresser des requêtes afin d'identifier un individu dans le cadre de la prévention, détection ou d'enquêtes portant sur des infractions terroristes ou d'autres infractions pénales graves, mais suivant des conditions très restrictives.

Lors de sa visite, sur le port de Calais, de l'unité judiciaire déconcentrée, où sont conduits les migrants découverts à bord de poids lourds, il a été expliqué à une délégation de votre commission d'enquête que tous les migrants appréhendés voyaient leurs empreintes digitales relevées via la borne Eurodac qui n'autorise que la consultation, non l'enregistrement : les empreintes ne sont donc pas conservées. La PAF ne se voit opposer qu'environ 10 % de refus de prise d'empreintes. La prise d'empreintes dure environ trois minutes. La réponse intervient dans le quart d'heure. Le taux de réponses positives est en augmentation pour atteindre environ 40-45 % désormais. En cas de réponse positive, le pays d'enregistrement apparaît à l'écran. Il appartient à la préfecture de déterminer la suite à donner.

BORNE EURODAC DU PORT DE CALAIS

Source : Commission d'enquête.

Le système Eurodac se compose d'une unité centrale gérée par la Commission, d'une base de données centrale informatisée d'empreintes digitales et de moyens électroniques de transmission entre les pays de l'Union européenne et la base de données centrale.

Eurodac comprend 5 millions d'empreintes digitales. Il a fait l'objet de moins de 400 000 opérations annuelles (mise à jour, saisie, recherche, suppression de données) en 2011, 2012 et 2013, mais près de 600 000 en 2014 et plus d'1,8 million en 2015.

d) L'agence EU-LISA

Schengen et ses développements ont ainsi conduit l'Union européenne à mettre en place des systèmes d'information spécifiques aux politiques de coopération policière, de gestion des frontières, de migration et d'asile.

Afin d'assurer la gestion opérationnelle de ces trois systèmes d'information, SIS, VIS et Eurodac, l'Union européenne a institué une agence spécialisée, l'Agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d'information à grande échelle, dite EU-LISA, créée en décembre 2012 sur la base d'un règlement de 201142(*). Son siège administratif se trouve à Tallin, en Estonie, mais Strasbourg en accueille le site technique principal, tandis qu'un site de secours se situe à Sankt-Johann-im-Pongau, en Autriche.

Son objectif est de garantir le bon fonctionnement technique 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7 de ces systèmes. L'agence pourrait se voir confier des missions de développement et de gestion opérationnelle d'autres systèmes d'information en discussion au sein de l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

Une délégation de votre commission d'enquête a rencontré le chef du centre opérationnel de l'EU-LISA, lors de son déplacement à Strasbourg. La mission de l'agence EU-LISA consiste en un soutien technique à la mise en oeuvre des politiques publiques Justice et affaires intérieures. La DG Home de la Commission en assure la tutelle et l'agence est en lien avec les autres agences relevant des politiques du domaine de la JAI. Des groupes de travail consultatifs pour chaque système géré par l'agence (SIS, VIS et Eurodac) se réunissent quatre fois par an.

4. La coopération policière

La coopération policière repose pour l'essentiel :

- d'une part, on l'a vu ci-dessus, sur le développement à l'échelle européenne de systèmes d'information qui permettent l'échange rapide et sécurisé d'un grand nombre de données utiles aux forces de police ;

- d'autre part, sur un approfondissement de la coopération opérationnelle dans les zones frontalières.

Il convient également de souligner l'importance de la formation des agents qui permet de diffuser des bonnes pratiques et de mieux connaître les instruments européens.

S'agissant des zones frontalières, l'approfondissement de la coopération policière est rendue possible notamment par les centres de coopération policière et douanière (CCPD), institués sur le fondement de l'article 39, paragraphes 4 et 5, de la convention d'application de l'accord de Schengen de 1990, qui ouvre la possibilité de régler par des arrangements ou des accords bilatéraux les modalités d'une coopération transfrontalière opérationnelle directe entre deux ou plusieurs parties à la convention dès lors qu'elles partagent une frontière commune.

À la suite de l'entrée en vigueur effective de cette convention, en mars 1995, la France a élaboré un modèle d'accord-type de coopération transfrontalière en matière policière et douanière afin de décliner les dispositions de la convention sur une base bilatérale et de fonder une coopération plus avancée avec ses principaux États partenaires que celle permise par le socle multilatéral.

Six accords de ce type ont été signés avec tous les États frontaliers de la France membres de l'Union européenne, entre 1997 et 2001 :

- l'accord franco-italien de Chambéry du 3 octobre 1997 ;

- l'accord franco-allemand de Mondorf du 9 octobre 1997 ;

- le traité franco-espagnol de Blois du 7 juillet 1998 ;

- l'accord franco-belge de Tournai du 5 mars 2001, remplacé par l'accord dit « Tournai II » du 18 mars 2013 ;

- l'accord franco-luxembourgeois de Luxembourg du 15 octobre 2001.

Un CCPD quadripartite a en outre été créé avec l'Allemagne, la Belgique et le Luxembourg, par l'accord de Luxembourg du 24 octobre 2008.

Chacun de ces accords repose sur deux piliers : la création de CCPD, en charge de la facilitation de l'échange transfrontalier d'informations policières, et le développement de la coopération directe entre services opérationnels dans les zones frontalières, notamment en matière de lutte contre l'immigration irrégulière.

LES CENTRES DE COOPÉRATION POLICIÈRE ET DOUANIÈRE

Il existe actuellement dix centres de coopération policière et douanière (CCPD), dont quatre sont situés sur le territoire national, Le Perthus (Pyrénées-Orientales), Melles-Pont-du-Roy (Haute-Garonne), Canfranc et Hendaye (Pyrénées-Atlantiques), et six à l'étranger : Tournai, Luxembourg (avec la Belgique, l'Allemagne et le Luxembourg), Kehl, Genève, Modane et Vintimille.

Leur domaine d'action est essentiellement centré sur la petite et moyenne délinquance.

Si ces dix CCPD ont été institués sur des bases juridiques distinctes, ils disposent néanmoins de missions globalement similaires, qui sont principalement de trois ordres :

- le recueil, l'analyse et la diffusion des informations pertinentes pour le bon fonctionnement de la coopération policière et douanière dans la zone frontalière et le traitement des demandes d'informations formulées par les services et unités de police et de douane de leur partie d'envoi ;

- l'appui à la coopération transfrontalière : dédiés à l'échange de renseignements, les CCPD ne disposent pas de pouvoirs opérationnels, mais facilitent la coopération transfrontalière directe des services territoriaux dans les domaines de la lutte contre l'immigration irrégulière, contre la délinquance transfrontalière, les trafics illicites, les faux documents, ou en matière de prévention des menaces à l'ordre public ;

- la contribution à la coordination de mesures opérationnelles ou d'intervention au profit des services nationaux et locaux de leurs parties, sur la base de plans communs préalablement définis ou sur une base ad hoc ;

- des missions subsidiaires de soutien à l'action des autorités centrales de leurs États, d'une part en matière d'observations transfrontalières et de poursuites transfrontalières, d'autre part, en matière d'éloignement et de réadmission de personnes.

Lors de son déplacement à Strasbourg, il a été expliqué à une délégation de la commission d'enquête que le CCPD de Kehl participait à la lutte contre la fraude documentaire, importante en Allemagne. Dans ce cadre, il a un partenariat avec Frontex par le déploiement d'agents pour le contrôle des titres d'identité délivrés par la France. Sa cellule « immigration/fraude documentaire » reçoit ainsi 1 000 à 1 500 documents d'identité adressés par les Allemands pour contrôle de leur validité. En outre, le CCPD coordonne les programmes de contrôles des frontières. À la suite des attentats du Bataclan, le CCPD a transmis la demande de la France de soutien qui a accompagné le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures et coordonné la mise en place à la frontière franco-allemande de forces de police allemandes en soutien de la PAF. Il a ensuite continué de jouer son rôle d'interface durant la tenue de la COP 21 puis de l'Euro.

Pour la coopération avec l'Italie, le CCPD permet essentiellement de suivre l'évolution de la situation à Vintimille et d'obtenir des informations sur les passeurs interpellés côté italien, le tout en lien avec l'officier de liaison présent à Rome. Toutefois, l'existence de l'accord de Chambéry, qui prévoit déjà une coopération institutionnelle directe, tend à réduire l'importance du CCPD.

Source : Direction générale des étrangers en France du ministère de l'intérieur.

Les échanges d'informations au titre de la coopération policière sont toutefois désormais fondés sur d'autres textes, en particulier depuis une décision-cadre de 2006, dite « initiative suédoise »43(*), qui s'est substituée à l'article 39 de la convention de 1990.

Par ailleurs, la coopération policière en Europe est facilitée par l'action d'Europol.

Europol, d'abord créée sur la base d'un accord en 1995 et opérationnelle depuis juillet 1999, est devenue une agence européenne financée sur le budget de l'Union européenne, le 1er janvier 201044(*).

Cette agence a pour mission de faciliter les échanges d'informations, via les unités nationales Europol (UNE) et leurs bureaux de liaison à La Haye, où se trouve son siège. L'ensemble des États membres disposent d'une UNE qui constitue le seul organe de liaison entre Europol et les autorités nationales compétentes et qui est responsable de la gestion des échanges de renseignements avec Europol et les bureaux de liaison des autres États membres et États tiers. Chaque UNE détache des officiers de liaison au siège d'Europol.

L'agence apporte également un soutien opérationnel et technique aux services enquêteurs des États membres de l'Union européenne, dans le domaine de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée et grave, lorsqu'elle touche deux États membres au moins. Europol a vocation à devenir le canal privilégié d'échanges d'informations en Europe, en particulier quand les investigations nécessitent le recours à une analyse criminelle poussée.

Outre l'échange d'informations, Europol fournit des analyses criminelles opérationnelles, réalise des rapports stratégiques ou des expertises et assistances techniques aux enquêtes et opérations menées au sein de l'Union européenne. À cette fin, elle dispose notamment de plusieurs systèmes de transmission et de traitement informatisé des données personnelles, à savoir un système de messagerie opérationnelle sécurisé (SIENA), un système d'information (SIE) qui est un fichier d'échange de données permettant de procéder à des recoupements, un système d'analyse criminelle (EAS) regroupant des fichiers de travail et d'analyse dédiés à certains phénomènes criminels, ainsi qu'une fonction d'indexation des données.

En France, ces différents canaux de coopération policière sont gérés par la section centrale de coopération opérationnelle de police (SCCOPOL) au sein de la direction centrale de la police judiciaire.

LA SECTION CENTRALE DE COOPÉRATION OPÉRATIONNELLE DE POLICE

La direction centrale de la police judiciaire comporte une division des relations internationales qui, elle-même, comprend une section centrale de coopération opérationnelle de police (SCCOPOL).

La SCCOPOL est chargée d'administrer les organes de coopération internationale policière suivants : le bureau central national France d'Interpol, l'unité nationale Europol (UNE) et le bureau SIRENE France.

À ces trois unités principales s'ajoute l'unité de coordination et d'assistance Prüm, chargée de traiter les échanges post-hit en matière d'ADN ou d'empreintes dactyloscopiques. La SCCOPOL est aussi désignée point de contact de l'« initiative suédoise » et autorité nationale de vérification des demandes d'accès des services répressifs français (hors DGSI) à Eurodac.

La SCCOPOL est une plate-forme fonctionnant 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7 qui gère l'ensemble des échanges d'informations transitant par les trois canaux mentionnés ci-dessus, Interpol, Europol et SIRENE, au bénéfice de l'ensemble des services répressifs français et du ministère de la justice. Cette situation explique sa composition interministérielle.

La SCCOPOL est aussi le point de contact des services français et étrangers pour les échanges relatifs aux procédures prévues par l'article 40 de la convention de 1990 qui permet aux services de police d'un État partie de poursuivre une filature sur le territoire d'un autre État partie. Il s'agit d'une procédure d'entraide judiciaire simplifiée nécessitant, en France et dans la plupart des pays partenaires, l'autorisation d'une autorité judiciaire. Cette autorisation peut être obtenue avant le franchissement de la frontière, pour une durée d'un mois renouvelable (observation transfrontalière ordinaire), ou après que le franchissement a eu lieu (observation transfrontalière urgente). Les CCPD concernés sont alors systématiquement informés.

Enfin, la SCCOPOL assure une mission de formation afin d'expliquer et de promouvoir l'utilisation de ces canaux d'information.

Source : Direction centrale de la police judiciaire du ministère de l'intérieur.

5. La dimension extérieure

La dimension extérieure est essentielle au bon fonctionnement de l'espace Schengen. Aussi l'Union européenne a-t-elle cherché à établir des partenariats avec des pays tiers, axés en particulier sur la problématique du retour et de la réadmission.

Comme l'a relevé M. Pierre-Antoine Molina, « l'acquis de Schengen s'est développé sur la problématique du retour. En effet, la directive retour est de loin postérieure à l'espace Schengen, mais une fois publiée, le lien entre ces deux problématiques a été clairement établi, notamment dans ses considérants où le chevauchement de ces deux espaces de droit est indiqué ».

La politique de retour de l'Union européenne repose principalement sur une directive de 2008, dite directive « retour »45(*). Ce texte organise aussi bien la fin du séjour irrégulier (décision d'éloignement, éloignement, départ volontaire) que le régime de rétention administrative et les garanties procédurales qui s'y attachent.

Quant à la question de la réadmission, elle est devenue une partie essentielle de la dimension extérieure des questions migratoires. L'Union européenne a entamé la négociation d'accords de réadmission avec les pays tiers depuis le début des années 2000, permettant la conclusion de dix-sept accords de réadmission46(*), afin de fixer les règles et faciliter le retour vers ces pays des personnes en situation irrégulière. L'amélioration de la coopération consulaire en matière de réadmission est conçue comme le pendant des accords de facilitation ou d'exemption de visas. Elle constitue l'un des critères retenus dans les processus de libéralisation des visas.

La coopération s'organise également avec les pays tiers afin de lutter contre les réseaux directement le long des routes migratoires. Plusieurs grands processus de dialogue ont été engagés par l'Union européenne ces deux dernières années, par exemple lors du Sommet des chefs d'État et de gouvernement Union européenne/Afrique qui s'est tenu à La Valette, à Malte, en novembre 2015.

Chacun de ces cinq principaux types de mesures compensatoires a fait l'objet de réformes plus ou moins importantes dans le cadre des dispositions prises récemment pour améliorer le fonctionnement de l'espace Schengen rendu nécessaire par la mise en évidence de failles dans le système initialement prévu.

IV. LES FAILLES DE L'ESPACE SCHENGEN, RÉVÉLÉES PAR DEUX CRISES RÉCENTES

Au cours des trois dernières années, l'espace Schengen a été confronté à deux défis majeurs qui ont sinon révélé, du moins fait éclater au grand jour des faiblesses préexistantes.

Plus vivement encore que par le passé, ces deux crises ont mis en évidence que, jusqu'à présent, la libre circulation avait été privilégiée au détriment de la sécurité, entraînant défiance et déficit de solidarité entre les différents États parties à l'espace Schengen.

Comme l'a expliqué M. Yves Bertoncini, au cours de son audition, ces deux crises ont entraîné des réactions différentes : alors que les attentats terroristes ont provoqué un élan de solidarité entre les États membres et les citoyens européens, les ratés du traitement de la crise migratoire ont suscité une défiance qui persiste.

A. UN AFFLUX MIGRATOIRE SANS PRÉCÉDENT

La « crise des réfugiés » de 2014-2015 est le troisième épisode de forte tension migratoire qu'a connu l'espace Schengen après la « crise des cayucos » de 2004-200547(*) et les « printemps arabes » de 2011.

LA CRISE DE L'ESPACE SCHENGEN LORS DES « PRINTEMPS ARABES » DE 2011

Les événements consécutifs aux « printemps arabes », en 2011, ont conduit à une crise de l'espace Schengen.

Entre janvier et juin 2011, de 30 à 35 000 ressortissants tunisiens ont afflué vers l'île italienne de Lampedusa. Les autorités italiennes, débordées, émirent des permis de séjour temporaire de six mois pour des raisons humanitaires, conférant ainsi à leurs bénéficiaires le droit de circuler librement dans l'espace Schengen. De fait, beaucoup de ces ressortissants tunisiens désiraient se rendre en France.

La décision italienne entraîna des tensions bilatérales.

La France réagit en introduisant des contrôles à la frontière italienne pour les migrants tunisiens et en bloquant un train à la frontière. L'Autriche, la Belgique et l'Allemagne exprimèrent leurs préoccupations quant à l'attitude de l'Italie, tandis que les Pays-Bas menacèrent de renvoyer les Tunisiens venant d'Italie. Selon la France, l'ensemble des conditions d'entrée dans l'espace Schengen des ressortissants de pays tiers, énumérées à l'article 5.1 du code frontières Schengen, en particulier l'existence de moyens de subsistance suffisants, n'étaient pas respectées, d'où sa décision de rétablissement de contrôles aux frontières intérieures.

La Commission conclut que l'Italie et la France n'avaient formellement pas enfreint le droit de l'Union européenne mais que seul « l'esprit de Schengen » n'avait pas été respecté.

Ces tensions franco-italiennes, une fois apaisées, se sont néanmoins déplacées vers les institutions européennes. La France et l'Italie ont en effet saisi la Commission pour examiner la possibilité de rétablir temporairement le contrôle aux frontières intérieures en cas de difficultés exceptionnelles dans la gestion des frontières extérieures communes. La question de la défaillance d'un État membre chargé du contrôle à la frontière extérieure de l'Union européenne était ainsi posée. En effet, ni l'Italie ni la France n'avaient violé la lettre du code frontières Schengen, mais cette crise avait mis en évidence les insuffisances de certaines de ses dispositions.

C'est dans ce contexte que la Commission a présenté, en septembre 2011, sa proposition qui a conduit, notamment, à une première révision du code frontières Schengen.

L'épisode de 2014-2015 est cependant, et de loin, le plus important en nombre de franchissements irréguliers des frontières extérieures enregistrés48(*).

NOMBRE DE FRANCHISSEMENTS IRRÉGULIERS ENREGISTRÉS PAR FRONTEX

Source : Commission d'enquête à partir des données de Frontex.

La vague migratoire actuelle, sans précédent depuis la Seconde Guerre mondiale, est principalement liée à la recrudescence des conflits et à des situations de grave instabilité au Moyen-Orient, en particulier en Syrie et en Irak, ainsi qu'en Afrique, notamment en Libye depuis la chute du régime du colonel Kadhafi. Elle s'est accompagnée d'un drame humanitaire, symbolisé par des images fortes qui ont choqué - on pense au petit Aylan, un jeune garçon syrien de trois ans échoué sur une plage turque. Des milliers de personnes ont en effet trouvé la mort lors de leur traversée de la Méditerranée, 5 000 en 2016 selon plusieurs estimations reprises par le contre-amiral Bernard-Antoine Morio de l'Isle, sous-chef d'État-major Opérations navales à l'État-major de la Marine, lors de son audition.

La vague migratoire actuelle s'inscrit cependant dans un mouvement global d'intensification des migrations, comme l'a montré le rapport d'information de nos collègues Jacques Legendre et Gaëtan Gorce49(*). C'est ce qui a fait dire à M. Jean-Dominique Giuliani, président du conseil d'administration de la Fondation Robert Schuman, au cours de son audition : « La question de l'immigration est devenue l'un des défis majeurs de l'Union européenne [...]. [La crise de l'espace Schengen] a été engendrée par une crise d'une exceptionnelle ampleur qui n'a pas été prévue. Elle était pourtant prévisible, parce que l'Europe est et restera encore pour longtemps le continent le plus exposé à la pression migratoire ».

De ce point de vue, l'enjeu dépasse Schengen et son fonctionnement. C'est ce qui a fait dire à Mme Sara Abbas, directrice du Bureau de l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) en France, lors de son audition : « Que se passera-t-il si Schengen disparaît ? Cela ne changera rien à l'ampleur, inédite depuis la Seconde Guerre mondiale, des flux migratoires que nous constatons aujourd'hui ».

Si l'Europe connaît une augmentation importante du nombre de migrants tentant d'entrer dans l'espace Schengen depuis 2011, les flux se sont intensifiés à la fin de l'année 2014 et surtout à l'été 2015. Ainsi, plus d'1,8 million de franchissements irréguliers ont été comptabilisés par Frontex pour l'année 2015, dont un million d'arrivées par la voie maritime. En 2016, ces chiffres étaient respectivement de l'ordre de 500 000 et 360 000, soit environ trois fois moins que l'année précédente. Ils montrent toutefois la persistance d'une importante pression aux frontières extérieures.

Cette baisse drastique en 2016 masque, par ailleurs, des disparités importantes selon la route empruntée par les migrants : si l'on observe une chute de 80 % des arrivées par la Méditerranée orientale depuis la déclaration conjointe Union européenne-Turquie du 18 mars 2016 et de 85 % par la route des Balkans depuis la fermeture de cette dernière, les arrivées par la route de la Méditerranée centrale, de la Libye vers l'Italie, sont, elles, relativement constantes depuis 2014. « Environ un million de migrants sont aujourd'hui en Libye », a rappelé Mme Sara Abbas, même si cela ne signifie pas qu'ils veulent tous venir en Europe.

Lors de son déplacement dans le département des Alpes-Maritimes, une délégation de la commission d'enquête a pu constater que la pression migratoire à la frontière Sud-Est demeurait vive depuis le printemps 2014 - et sans commune mesure avec ce que le département avait pu connaître en 2011. Les migrants qui pénètrent sur le territoire français par les Alpes-Maritimes proviennent, pour l'essentiel, d'un flux méditerranéen. Dans ce département, l'année 2016 a été celle de tous les records, avec près de 36 700 étrangers en situation irrégulière interpellés (soit une hausse de 36 % par rapport à 2015, étant précisé que certains migrants ont pu être comptabilisés plusieurs fois). Le début de l'année 2017 est du jamais vu, avec près de 5 000 non-admissions en deux mois, soit des flux jamais atteints dans les Alpes-Maritimes depuis le début de l'enregistrement. Le préfet estime donc à environ 50 000 le nombre de non-admissions qui pourraient être enregistrées sur l'année. Cette pression migratoire n'est pas près de baisser car 181 000 migrant se trouvent de l'autre côté de la frontière, en territoire italien.

NOMBRE DE FRANCHISSEMENTS IRRÉGULIERS SUR LES QUATRE PRINCIPALES ROUTES AU COURS DES TROIS DERNIÈRES ANNÉES

Source : Commission d'enquête à partir des données de Frontex.

LA DÉCLARATION CONJOINTE UNION EUROPÉENNE-TURQUIE

Face à l'afflux massif de migrants sur les îles grecques en provenance des côtes turques (856 723 personnes pour l'année 2015 selon le Haut-Commissariat aux réfugiés), l'Union européenne était convenue avec la Turquie, le 29 novembre 2015, d'un plan d'action pour l'inciter à mieux contrôler les départs depuis son territoire. Devant les maigres résultats de cette première démarche, l'Union européenne a proposé à la Turquie un nouvel accord poursuivant le double objectif de réduire les flux irréguliers en évitant les pertes de vies humaines et de démanteler le modèle économique des trafiquants de migrants.

Signée le 18 mars 2016, la déclaration conjointe Union européenne-Turquie prévoit notamment :

- le renvoi vers la Turquie de tous les migrants arrivés dans les îles grecques à compter du 20 mars 2016, après l'examen éventuel de leur demande d'asile selon une procédure dite de recevabilité visant à apprécier si la Turquie constitue pour le demandeur un « pays tiers sûr » ;

- un mécanisme dit du « 1 pour 1 » selon lequel, pour chaque Syrien renvoyé en Turquie, un autre Syrien est réinstallé de la Turquie vers l'Union européenne, selon les critères de vulnérabilité des Nations unies ;

- le versement d'une aide financière de 3 milliards d'euros, destinée à améliorer les conditions de vie des 3 millions de réfugiés installés en Turquie, un financement supplémentaire de 3 milliards d'euros étant prévu d'ici 2018 ;

- à titre de « contreparties politiques », la relance du processus d'adhésion de la Turquie à l'Union européenne et la libéralisation du régime des visas pour les ressortissants turcs d'ici la fin du mois de juin 2016, sous réserve du respect des 72 critères ;

- une coopération en matière de lutte contre l'immigration irrégulière50(*).

Début janvier 2017, la mise en oeuvre de cette déclaration conjointe et de l'accord bilatéral gréco-turc le secondant a permis de réadmettre 1 216 étrangers en situation irrégulière, dont 95 Syriens (étant noté que la Grèce ne reconnaît pas la Turquie comme « pays tiers sûr » depuis notamment la tentative de coup d'État du 15 juillet 2016), et de réinstaller dans l'Union européenne 2 636 Syriens, dont 438 vers la France.

En outre, tous les pays de l'espace Schengen ne sont pas affectés de la même manière par la crise migratoire. À titre d'illustration, la Suède a accueilli en 2015 l'équivalent de 1,6 % de sa population tandis que la France n'en accueillait que 0,15 %, soit environ 80 000 demandes d'asile.

Cette situation s'explique en partie par la grande disparité des pays d'origine observée, qui évolue en fonction des routes migratoires et des réseaux de passeurs. M. Jean-Christophe Dumont, chef de la division des migrations internationales à l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), indiquait ainsi, lors de son audition, qu'« une personne passant par la Turquie et la Grèce et remontant par l'Autriche et l'Allemagne a de fortes chances de s'arrêter dans ces deux derniers pays ; une personne arrivant de Libye en passant par l'Italie poursuivra sa route vers la France et d'autres pays ». De fait, en 2016, 173 000 arrivées ont été enregistrées en Grèce - soit six fois moins qu'en 2015 -, selon la répartition suivante : 47 % de Syriens, 24 % d'Afghans, 15 % d'Irakiens, des Pakistanais et des Iraniens. En Italie, les arrivées, au nombre de 180 000 en 2016, contre 150 000 en 2015, provenaient à 21 % du Nigéria, 12 % d'Érythrée, 7 % de Guinée, 7 % de Côte d'Ivoire, 7 % de Gambie, du Sénégal, du Mali, du Soudan, du Bangladesh, de Somalie, et quasiment pas de Syrie. On note, en outre, une augmentation du nombre de mineurs non accompagnés enregistrés en Italie, représentant près de 15 % des arrivées désormais. Et M. Jean-Christophe Dumont de conclure que les deux flux illustrent deux dynamiques migratoires très différentes, ne relevant pas des mêmes causes. Ainsi, si une partie de ces migrants peut prétendre à une protection au titre de l'asile, tous n'y sont toutefois pas éligibles.

B. LES ATTENTATS TERRORISTES ET LA PERSISTANCE D'UN NIVEAU DE MENACE TRÈS ÉLEVÉ

Le second défi auquel l'espace Schengen a été confronté au cours de la même période est celui de la menace terroriste.

Le territoire européen, tout particulièrement celui de la France, a ainsi été frappé à plusieurs reprises par des attaques terroristes d'une ampleur là encore inégalée jusqu'alors.

Commencée dans le deuil avec l'attentat perpétré, le 7 janvier, contre la rédaction du journal satirique Charlie Hebdo et l'assassinat de la policière municipale de Montrouge et de plusieurs otages de l'hypercacher de Vincennes, l'année 2015 s'est achevée sur les attentats de Paris et Saint-Denis du 13 novembre, avec un bilan total lourd de 147 morts, 513 blessés et 1 189 personnes choquées, selon les chiffres retenus par le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale relative aux moyens mis en oeuvre par l'État pour lutter contre le terrorisme depuis le 7 janvier 201551(*).

L'année 2016 a de nouveau été marquée par les attentats terroristes que ce soit en France, avec l'attentat de Nice du 14 juillet qui a entraîné la mort de 86 personnes et blessé des centaines d'autres, et les assassinats de Magnanville et Saint-Étienne-du-Rouvray, ou dans d'autres États membres de l'espace Schengen, à l'instar des attentats de Bruxelles, le 22 mars, et de Berlin, le 19 décembre.

L'attaque d'une patrouille militaire au Carrousel du Louvre, le 3 février dernier, de même que l'annonce par le ministère de l'intérieur d'attentats déjoués témoignent de la persistance de la menace terroriste.

La France et ses partenaires ont déjà connu par le passé des épisodes terroristes. Cependant, au-delà du bilan particulièrement meurtrier de ces différents attentats, ce nouvel épisode est caractérisé par l'émergence du phénomène nouveau du combattant terroriste étranger, défini par le rapport de la commission d'enquête précité comme « une personne formée ou recrutée par une organisation terroriste étrangère pour frapper dans un des pays d'Europe occidentale ou aux États-Unis ». Il peut s'agir soit de ressortissants nationaux ou communautaires, dont la dangerosité et le degré de radicalisation ont échappé, du moins partiellement, à la vigilance des services de renseignement et de sécurité, soit de ressortissants de pays tiers52(*).

En outre, lorsqu'ils sont le fait d'organisations terroristes structurées comme l'État islamique, ou Daech en arabe, les projets d'attentat sont désormais souvent conçus et organisés depuis l'étranger, si bien que les chances pour les services de renseignement nationaux de les repérer sont faibles, surtout face à des individus aguerris à la clandestinité et bénéficiant d'une logistique importante, notamment en termes de moyens de communication. Ces combattants terroristes étrangers ont, pour certains d'entre eux, profité de l'afflux migratoire de 2015 pour pénétrer sur le territoire de l'espace Schengen, le plus souvent sous de fausses identités. Selon une étude du Centre d'analyse du terrorisme sur la formation de la cellule terroriste de l'organisation État islamique responsable de plusieurs attentats en Europe, Abdelhamid Abaaoud, le coordonnateur des attentats du 13 novembre 2015 à Paris, a, par exemple, pu quitter Raqqa en Syrie et rejoindre la Hongrie, en août 2015, en passant par la Turquie, la Grèce, la Macédoine et la Serbie, en utilisant un faux passeport syrien et en infiltrant les flux de réfugiés. Rappelons d'ailleurs que plusieurs des auteurs des attentats étaient des ressortissants communautaires, faisant apparaître que, contrairement au postulat de départ, la menace pesant sur l'espace Schengen provient également de l'intérieur.

Le rapport susmentionné de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale relève ainsi qu'« une autre leçon des attaques subies en France en 2015 réside dans le fait que les terroristes ne relèvent plus d'aucune logique nationale, ni dans leur profil ou leur recrutement, ni dans leur mode opératoire et la conception de leurs attaques. Cette disparition du critère national chez les personnes radicalisées trouve un écho frappant dans l'organisation de l'espace géographique européen, au sein duquel les logiques et frontières nationales se sont elles aussi effritées. Les terroristes ayant frappé en 2015 ont démontré toute leur capacité à jouer de cette laxité de l'espace européen, qui a laissé au contraire les États, au premier rang desquels la France, relativement démunis et dépassés par une telle évolution. »

C. DEUX CRISES QUI ONT CONDUIT AU RÉTABLISSEMENT DES CONTRÔLES AUX FRONTIÈRES INTÉRIEURES DE PLUSIEURS ÉTATS MEMBRES

Ces deux crises ont eu la même conséquence : le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures au sein de l'espace Schengen ou son maintien par plusieurs États. Ce rétablissement est toutefois intervenu sur des fondements différents.

Se fondant sur l'article 2553(*) et 2754(*) du code frontières Schengen autorisant la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures « en cas de menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure », la France avait rétabli le contrôle à ses frontières à compter du 13 novembre 2015, pour une durée d'un mois, en prévision de la tenue sur son territoire de la conférence Paris Climat (COP 21). À la suite des attentats de Paris, le soir même, ces contrôles ont été renforcés et prolongés en un premier temps jusqu'au 26 mai 2016, puis à trois reprises, jusqu'au 15 juillet 2017, en raison d'une « menace terroriste permanente ».

En réponse à l'afflux de migrants et par crainte des mouvements secondaires, plusieurs pays avaient décidé, dès le mois de septembre 2015, de réintroduire temporairement le contrôle à leurs frontières intérieures en se fondant, quant à eux, sur l'article 2855(*) du code frontières Schengen, qui autorise la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures, pour une période limitée n'excédant pas 10 jours renouvelable par périodes de 20 jours jusqu'à une durée totale de 2 mois, « lorsqu'une menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure d'un État membre exige une action immédiate ». Initiée par l'Allemagne, dès le 13 septembre 2015, cette réintroduction des contrôles a été également effective en Autriche, le 16 septembre, le lendemain en Slovénie et en Hongrie, puis en Suède, le 11 novembre 2015, en Norvège, le 26 novembre 2015, et au Danemark, le 4 janvier 2016. Ces mesures furent prises sans coordination ni concertation préalables aux niveaux bilatéral et européen, le code frontières Schengen ne prévoyant aucune procédure spécifique en cas de fort afflux de migrants.

Puis, se fondant désormais sur l'article 2956(*) du code frontières Schengen, l'Allemagne, le 14 novembre 2015, l'Autriche, le 16 novembre suivant, la Suède, le 9 janvier 2016, la Norvège, le 15 janvier, et le Danemark, le 4 mars, ont successivement informé la Commission de la prolongation de la réintroduction des contrôles à leurs frontières intérieures pour une durée de six mois57(*).

Ces réactions en domino de repli sur les frontières nationales sont le symptôme d'un manque de réactivité de l'Union européenne.

Il a été rappelé à une délégation de votre commission d'enquête, lors de son déplacement à Bruxelles, que la Commission est intervenue tardivement, faute d'avoir fait preuve de réactivité : elle aurait dû se rendre rapidement sur place afin d'examiner les mesures prises d'un point de vue technique. La Commission n'a pas vraiment réagi avant novembre 2015. Il lui a fallu une importante pression politique de la part de la Présidence luxembourgeoise. Aussi n'a-t-elle pu que légitimer a posteriori ces décisions unilatérales de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures en faisant application, pour la première fois, de la procédure de l'article 29 du code frontières Schengen relatif à la procédure spécifique en cas de circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l'espace Schengen. À la suite d'une évaluation conduite en novembre 2015, la Commission a ainsi constaté de graves manquements dans la gestion des frontières extérieures par la Grèce. Partant de ce constat, le Conseil a recommandé à certains États, par une décision d'exécution en date du 12 mai 201658(*), de maintenir les contrôles aux frontières intérieures qu'ils avaient réintroduits en réponse à « d'importants mouvements secondaires, constitutifs d'une menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure ».

Cette recommandation a donc autorisé pour six mois, jusqu'au 12 novembre 2016 :

- l'Allemagne à maintenir des contrôles à sa frontière terrestre avec l'Autriche ;

- l'Autriche à les maintenir à sa frontière terrestre avec la Hongrie et la Slovénie ;

- le Danemark, dans les ports depuis lesquels sont assurées des liaisons par transbordeur vers l'Allemagne et à sa frontière terrestre avec l'Allemagne ;

- la Norvège, dans les ports depuis lesquels sont assurées des liaisons par transbordeur vers le Danemark, l'Allemagne et la Suède ;

- la Suède, dans les ports situés dans les régions de police Sud et Ouest et au pont de l'Øresund qui la relie au Danemark.

Ces pays ont ensuite été autorisés à prolonger ces contrôles par deux fois, le 11 novembre 201659(*) puis le 7 février 201760(*), pour une durée de trois mois, la Commission ayant constaté que la situation demeurait fragile. La carte ci-après présente les mesures de contrôle aux frontières intérieures de l'espace Schengen en vigueur au 7 février 2017.

Ce retour aux frontières intérieures a été violemment décrié et dénoncé, notamment à Bruxelles, comme la fin, si ce n'est de la lettre, du moins de « l'esprit de Schengen ». Il a contribué à alimenter le discours relatif à la nécessaire « sortie de Schengen », même si, en réalité, l'activation de la clause de sauvegarde prévue par le code frontières Schengen est plutôt la démonstration de la solidité de l'espace Schengen assurée par la flexibilité du code frontières.

Il demeure cependant qu'outre le manque de réactivité de l'Union européenne, ces réactions de repli derrière les frontières nationales sont l'expression du défaut de confiance des pays de l'espace Schengen les uns envers les autres.

D. LES LACUNES MISES EN ÉVIDENCE PAR CES DEUX CRISES

La crise migratoire comme la menace terroriste ont mis en évidence que, jusqu'alors, le principe de libre circulation au sein de l'espace Schengen avait été mis en oeuvre sans que toutes les conséquences en aient été tirées au plan de la gestion de la frontière extérieure commune, contrairement aux engagements initiaux pris à l'époque.

Comme le rappelait M. David Skuli lors de son audition, la création de l'espace Schengen reposait sur le postulat de la confiance. Celle-ci consistait pour les États membres à déléguer une partie de leur souveraineté au pays de première entrée de l'étranger dans l'espace Schengen, en lui confiant la responsabilité du contrôle à la frontière extérieure.

En théorie, cette responsabilité se trouve donc partagée, tout État membre étant pays de première entrée dans la mesure où chacun dispose d'aéroports ou de gares internationaux qui constituent autant de portes d'entrée dans l'espace Schengen. Dans les faits cependant, le fardeau de la responsabilité n'est pas équitablement réparti du fait de la géographie de l'espace Schengen : il n'incombe qu'à une partie seulement des États de garder, pour le compte de tous, les quelque 7 700 kilomètres de frontière terrestre et 42 600 kilomètres de côtes. Or la crise des réfugiés a rappelé de manière spectaculaire la complexité objective du contrôle de ces frontières, en particulier des limites maritimes.

Les moyens à déployer par les uns et par les autres ne sont en conséquence pas comparables. Or ce sont précisément l'Italie et surtout la Grèce qui ont eu à faire face, comme pays de première entrée, à cet afflux massif de migrants au moment où elles connaissaient par ailleurs d'importantes difficultés économiques.

En outre, pour le pays de première entrée, s'ajoute au contrôle de la frontière extérieure la responsabilité de l'examen de la demande d'asile, en vertu du règlement Dublin. À cet égard, la suspension des réadmissions vers la Grèce à la suite des décisions de 2011 de la Cour européenne des droits de l'Homme61(*) et de la Cour de justice de l'Union européenne62(*) en raison de défaillances systémiques du dispositif d'asile grec, avait pourtant déjà alerté sur les difficultés que connaissait ce pays pour l'accueil des demandeurs d'asile sur son sol.

L'asymétrie géographique ainsi entérinée par les dispositifs juridiques avait déjà été dénoncée, en 2011, par l'Italie qui refusait d'enregistrer les demandeurs d'asile, son Président du Conseil, M. Silvio Berlusconi, déclarant alors : « Pourquoi voulez-vous que je contrôle ces demandeurs d'asile tunisiens et que je les garde chez moi, puisque ce n'est pas chez moi qu'ils veulent venir ? Puisqu'ils veulent partir, je les laisse partir. »

Ce type d'attitude et l'incapacité des autorités grecques à faire face à leur responsabilité ont entamé durablement la confiance des autres États, les amenant à rétablir les contrôles à leurs frontières plutôt qu'à accepter de partager leur fardeau.

L'autre postulat à l'origine de la création de l'espace Schengen, évoqué par M. David Skuli, reposait sur la mise en oeuvre des mesures compensatoires, tout particulièrement dans le domaine de la coopération policière. Le principal outil forgé à cette fin consiste en la mise en place des différentes bases de données, notamment le SIS. Les attentats terroristes et la crise des réfugiés ont mis en lumière plusieurs carences les concernant.

En premier lieu, a été mise en exergue une contribution inégale en volume et en qualité aux bases des données selon les États membres. M. Bernard Kirch, chef du centre opérationnel de l'agence EU-LISA, qu'une délégation de la commission d'enquête a rencontré à Strasbourg, a observé que, de manière générale, il n'y avait pas à proprement parler de mauvais élèves en termes d'alimentation du SIS, mais que la question de l'insuffisance de son alimentation se posait de manière lancinante depuis les débuts de Schengen, certains États ne signalant pas certaines disparitions comme celles de billets de banque ou de moteurs de bateau. La France, par exemple, ne signale que peu de mandats d'arrêt européens. Selon lui, il s'agit davantage d'un enjeu de gouvernance que d'une difficulté technique.

Lors de son audition, M. Patrick Calvar, directeur général de la sécurité intérieure, a abondé en ce sens. Il a, en effet, précisé que des raisons le plus souvent légales expliquaient que tous les services européens en charge de la lutte contre le terrorisme n'alimentent pas de manière systématique le SIS avec les fiches des individus suspectés d'activité terroriste. Certains de ces services ne relevant pas de l'autorité du ministère de l'intérieur ou de la justice de leur pays, ils n'ont pas compétence pour alimenter ou même consulter le SIS.

Ensuite, les événements récents ont mis en évidence une consultation aléatoire des bases lors des contrôles aux frontières extérieures. Si, jusqu'à présent, le contrôle à la frontière des ressortissants communautaires n'incluait pas systématiquement la consultation des bases de données, l'entrée sur le territoire de l'espace Schengen pour les ressortissants de pays tiers était d'ores et déjà conditionnée à l'absence de signalement aux fins de non-admission dans le SIS et dans les bases de données nationales du pays concerné, en application de l'article 6-1 du code frontières Schengen. Il est toutefois apparu que cette consultation obligatoire n'était pas systématiquement mise en oeuvre.

Enfin, un problème d'interopérabilité entre les différentes bases de données européennes - SIS, VIS, Eurodac - a été identifié, compliquant leur consultation dans un contexte d'afflux massif de migrants.

Ces dysfonctionnements ont montré que l'espace Schengen présentait un « indéniable inachèvement », pour reprendre l'expression que M. Pierre-Antoine Molina a employée lors de son audition. S'il constitue bel et bien un espace de libre circulation, les mesures compensatoires n'ont pas été pleinement mises en oeuvre. Le défaut de solidarité entre les États membres a, en outre, été à l'origine de défaillances de certains d'entre eux, entraînant à leur tour la défiance.

Il n'est que temps que les États membres prennent conscience qu'« il faut une souveraineté partagée pour des frontières déjà partagées », selon la formule de M. Yves Bertoncini.

L'ensemble de ces difficultés a conduit à une crise de l'espace Schengen, amenant certains commentateurs à annoncer la « mort de Schengen » et forçant l'Union européenne et les États membres, sous la pression des événements, à prendre des mesures.

DEUXIÈME PARTIE - UN ACQUIS DE LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE DONT LA PRÉSERVATION A NÉCESSITÉ D'IMPORTANTES RÉFORMES

Comme l'a indiqué, au cours de son audition, M. Yves Bertoncini, directeur de l'Institut Jacques Delors, Schengen est une réalisation concrète, née dans un cadre franco-allemand, illustrant les « solidarités de fait » au coeur de la Déclaration Schuman de 1950. Selon lui, « Schengen s'est construit sur ces bases très pragmatiques et pas du tout idéologiques ». Il constitue un acquis de la construction européenne, un signe concret de ses progrès.

Il n'en demeure pas moins, comme l'a fait remarquer M. Pierre Sellal, représentant permanent de la France auprès de l'Union européenne, lors d'un déplacement de votre commission d'enquête à Bruxelles, que l'espace Schengen tel qu'il avait été conçu à l'origine apparaît comme déséquilibré : on est allé plus loin dans la suppression des contrôles aux frontières intérieures que dans le renforcement des contrôles aux frontières extérieures. Il fallait donc rétablir cet équilibre, constat partagé par la France et l'Allemagne. Alors que Schengen était initialement conçu comme une mise en oeuvre du principe de libre circulation, il convient aujourd'hui de l'adapter à des enjeux de sécurité.

Devant les conséquences, notamment économiques, d'une « sortie de Schengen », de nombreuses et importantes réformes ont été entreprises dans le sens d'une sécurité accrue. La pression des événements a d'ailleurs contraint l'Union européenne et ses États membres à aborder des sujets sensibles touchant à la souveraineté nationale, comme l'asile, la police ou les migrations.

I. « SORTIR DE SCHENGEN », UNE BONNE IDÉE ? : LES LIMITES DE « SCHENG-HAINE »

Les failles mises récemment en évidence par la crise migratoire et le risque terroriste ont fait naître des critiques, parfois virulentes, sur le fonctionnement de l'espace Schengen. À tel point que l'on a pu entendre, notamment au plus fort de la crise, certains commentateurs constater « la mort de Schengen » ou d'autres émettre des propositions visant à « fermer les frontières » et à « sortir de Schengen » pour « reprendre le contrôle des frontières ».

Si ces propositions pour le moins radicales, relèvent surtout de l'incantation, votre commission d'enquête a néanmoins cherché à en savoir plus sur les conséquences d'une telle décision. D'un point de vue politique et économique, mais aussi symbolique, quitter l'espace Schengen, voire le démanteler pour revenir à la situation qui existait avant 1985, serait-il non seulement possible, mais, surtout, bénéfique pour l'Europe et pour la France ?

« Sortir de Schengen », serait-ce une bonne idée ? Rien n'est moins sûr...

A. SCHENGEN EST UN ACQUIS APPRÉCIÉ DE LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE

Votre commission d'enquête a pu le constater tant lors de ses auditions qu'au cours de ses déplacements : la liberté de circulation est considérée comme l'un des acquis de la construction européenne, que Schengen vise à mettre en oeuvre.

Ainsi que l'a noté à juste titre M. Pierre Sellal, Schengen a globalement tenu au plus fort de la crise migratoire et des attaques terroristes. S'il y a certes eu des interrogations sur sa solidité, aucun État membre n'a voulu se mettre en congé de Schengen, ce qui démontre un attachement à cet espace - le même constat avait d'ailleurs pu être fait pour la zone euro.

Même les États membres présentés, pendant cette période de crise, comme critiques envers les conséquences de la libre circulation n'ont pas demandé à « sortir » de Schengen. Ainsi, M. György Károlyi, ambassadeur de Hongrie en France, a indiqué que son pays considère « ce système comme un grand acquis de la construction européenne. [Il tient] à ce qu'il soit maintenu et à ce que ses règles de fonctionnement soient appliquées ».

C'est que « Schengen est l'une des marques de l'Europe », comme l'a dit M. Yves Bertoncini au cours de son audition. Votre commission d'enquête reprend bien volonté cette expression à son compte. En effet, le terme lui-même est aujourd'hui largement décliné : Schengen est certes une ville luxembourgeoise, mais aussi un accord, un code frontières, un système d'information, un espace ou encore un système de visas.

De fait, Schengen présente indéniablement une dimension symbolique.

De même qu'Erasmus est devenu le synonyme d'études en Europe pour des millions d'étudiants et leurs parents, Schengen symbolise la liberté de circuler et donc, aussi, de voyager. Comme l'a indiqué M. Yves Bertoncini, Schengen « a permis depuis environ vingt-cinq ans à des centaines de millions de personnes de franchir [les] frontières intérieures sans être contraintes de faire la queue en pure perte ». M. David Skuli, directeur central de la police aux frontières au ministère de l'intérieur, a, lui aussi, estimé que l'espace Schengen « a constitué une grande avancée de la construction européenne. Il est symboliquement fort de pouvoir passer d'un pays à l'autre sans devoir acquitter des formalités relatives au passage des frontières ».

Lors de son audition, M. Jean Pisani-Ferry, alors commissaire général de France Stratégie, a, lui aussi, souligné la force symbolique de Schengen : « J'ai le souvenir du premier jour où j'ai passé la frontière polonaise sans contrôle en atterrissant à l'aéroport de Varsovie, alors que les guérites avaient été démantelées. Je me suis alors dit que le Mur n'existait vraiment plus ! Cela a une valeur symbolique lorsque des segments - ils ne sont pas si nombreux - de la population, en particulier chez les jeunes, considèrent que traverser les frontières fait partie de leur mode de vie et de leur citoyenneté. Il faut donc faire attention à la valeur symbolique de ce type de mesures ».

Schengen est un symbole de l'Europe, mais est aussi devenu, chez certaines personnes, le symbole de l'échec de la libre circulation, voire celui de l'Europe qui n'aurait pas réussi à assurer la sécurité de ses frontières, devenues des « passoires » comme d'aucuns aiment à le répéter.

Aussi Schengen a-t-il cristallisé bien des oppositions politiques à la construction européenne. Au point que M. Yves Bertoncini a pu parler de « Scheng-haine ».

Aussi évidente que puisse être la dimension symbolique de Schengen, l'espace de libre circulation ne s'y réduit pas. Il constitue au contraire l'une des réalisations les plus concrètes de l'Europe et l'une de celles auxquelles les citoyens et les milieux économiques sont le plus attachés.

Non seulement, les Européens profitent de cette liberté - chaque année, ils effectuent 1,25 milliard de déplacements au sein de l'espace Schengen, comme l'a rappelé M. Philippe Setton, directeur de l'Union européenne au ministère des affaires étrangères et du développement international -, mais une très large majorité d'entre eux en approuve le principe lui-même. Comme l'a dit à juste titre M. Yves Bertoncini, Schengen est « l'une des réalisations de l'Europe populaire ».

Cette dernière affirmation n'est pas une formule abstraite : elle est au contraire mise en évidence par le réel attachement que les Européens lui manifestent dans les enquêtes d'opinion.

En effet, telle est l'une des conclusions du dernier Eurobaromètre, paru à l'automne 2016 : les citoyens européens approuvent très largement la libre circulation63(*), en dépit de leurs principales préoccupations qui restent l'immigration et le terrorisme.

81 % DES EUROPÉENS SONT FAVORABLES À LA LIBRE CIRCULATION
QUI CONSTITUE L'UN DES RÉSULTATS LES PLUS POSITIFS DE L'UNION EUROPÉENNE

Au niveau européen, les migrations et le terrorisme restent de loin les principaux problèmes auxquels doit faire face l'Union européenne d'après les personnes interrogées. Ces deux sujets ont cependant perdu de leur importance par rapport au printemps 2016. À 45 %, l'immigration recule de nouveau de trois points, après avoir perdu dix points entre l'automne 2015 et le printemps 2016. Évoqué par près d'un tiers des citoyens de l'Union européenne, le terrorisme perd sept points par rapport au printemps 2016, après le net recul de 14 points enregistré entre l'automne 2015 et le printemps 2016.

Au niveau des États membres, mentionnée par 45 % des Européens, l'immigration est considérée comme la principale préoccupation dans 26 d'entre eux (contre 20 au printemps 2016) - 36 % en France. Elle est la réponse la plus citée en Estonie (70 %), en Hongrie (65 %) et à Malte (65 %). Elle est considérée comme le deuxième problème le plus important en Espagne et comme le troisième au Portugal. Près d'un tiers des citoyens de l'Union européenne évoquent le terrorisme (32 %, en seconde position) - 35 % en France. Cette réponse arrive en tête des préoccupations en Espagne (33 %) et se place en seconde position dans 21 États membres, notamment en République tchèque (47 %), à Malte (45 %) et en Lettonie (45 %), où il atteint les scores les plus élevés. Dans tous les États membres à l'exception du Portugal, de l'Italie, de la Grèce, du Danemark, de la Suède et de la Finlande, l'immigration et le terrorisme sont considérés comme le premier ou le second problème le plus important auquel doit faire face l'Union européenne.

Pour autant, plus de huit Européens sur dix soutiennent « la libre circulation des citoyens de l'Union européenne qui peuvent vivre, travailler, étudier et faire des affaires partout dans l'Union » (81 %, + 2 points de pourcentage par rapport au printemps 2016), une opinion qui est en outre partagée par plus des deux tiers des personnes interrogées dans les 28 États membres de l'Union européenne. Au Luxembourg (96 %), en Estonie (95 %), en Lituanie (95 %), en Lettonie (94 %), en Espagne (91 %) et en Allemagne, en Slovénie et en Irlande (90 % dans ces trois pays), au moins neuf personnes interrogées sur dix sont en faveur de « la libre circulation des citoyens de l'Union européenne qui peuvent vivre, travailler, étudier et faire des affaires partout dans l'Union européenne » - 80 % en France, alors que 16 % sont contre. Le soutien est en revanche un peu moins appuyé en Autriche (67 %), au Royaume-Uni (68 %) et en Italie et au Danemark (72 % chacun). L'opposition à la libre circulation est la plus marquée en Autriche (29 %), au Royaume-Uni (24 %) et en Italie, au Danemark et en Belgique (20 % chacun).

Près de sept Européens sur dix indiquent soutenir « une politique européenne commune en matière de migration » (69 %, + 2). L'immigration de personnes venant d'autres États membres de l'Union européenne évoque toujours un sentiment positif à une large majorité d'Européens (61 %), et à 55 % de Français, après une hausse de trois points de pourcentage par rapport au printemps 2016. Cette réponse a progressé de dix points depuis le printemps 2015 (de 51 % à 61 %) et atteint désormais son plus haut niveau. En revanche, ce type d'immigration suscite un sentiment négatif chez un tiers des citoyens de l'Union (33 %, - 2 par rapport au printemps 2016, - 8 par rapport à l'automne 2014). Par ailleurs, une majorité d'Européens éprouve un sentiment négatif à l'égard de l'immigration de personnes venant de pays en dehors de l'Union européenne (56%, - 2), 57 % en France, mais la proportion de personnes interrogées qui ont une opinion positive de ce type d'immigration continue de croître (37 %, + 3 par rapport au printemps 2016) et atteint son plus haut niveau depuis que cette question a été posée pour la première fois, à l'automne 2014.

Pour les Européens, « la libre circulation des personnes, des biens et des services au sein de l'Union européenne » (56 % des réponses totales, sans changement par rapport au printemps 2016) constitue, avec la paix entre les États membres, également à 56 %, l'un des deux résultats les plus positifs de l'Union européenne.

Source : Eurobaromètre standard (automne 2016).

Comme l'a rappelé M. Jean Pisani-Ferry, « Schengen est l'un des éléments de la citoyenneté européenne ». Or, bon nombre de ressortissants des différents États membres se sentent citoyens européens. Ainsi, selon le même Eurobaromètre, les deux tiers des Européens se sentent citoyens de l'Union européenne (67 %, + 1 point de pourcentage par rapport au printemps 2016), et 61 % en France : c'est le plus haut niveau atteint (à égalité avec celui du printemps 2015). À l'inverse, moins d'un tiers d'entre eux ne sont pas d'accord avec cette affirmation (32 %, - 1).

B. « ON N'ARRÊTE PAS LES TERRORISTES AUX FRONTIÈRES » ?

Le symbole de l'Europe qu'est Schengen se heurterait à un autre symbole, celui des frontières et leur capacité supposée de protection.

Selon M. Yves Bertoncini, Schengen serait « pris en étau entre deux représentations mystiques et mythologiques des frontières ou de l'absence de frontières ». Il a ainsi considéré, lors de son audition, qu' « il est tout à fait frappant que les autorités nationales continuent de communier autour de la mystique des « bonnes vieilles frontières » qui nous protègent. Le soir du 13 novembre, sous le coup de l'émotion, François Hollande a annoncé que sa première décision était de « fermer les frontières ». [...] Qui plus est, parce que la COP 21 avait lieu deux semaines plus tard, il avait eu la possibilité, dès le matin même, de rétablir le contrôle systématique aux frontières. C'était donc déjà fait. D'une certaine façon, il l'a ré-annoncé ». Selon lui, « tant que les responsables politiques nationaux continueront, comme cela a été le cas en France, de communiquer autour de cette idée que les « bonnes vieilles frontières » nous protègent et que c'est à la frontière que l'on peut se défendre, il y aura un problème de représentation de l'espace Schengen ». Et de conclure : « On n'arrête pas les terroristes aux frontières. On a besoin d'espions pour arrêter les terroristes, pas de plantons ! ».

Pour lui, s'en prendre à Schengen consiste à s'inscrire dans « la traditionnelle logique du bouc émissaire » : « Cela rejoint peut-être une figure de la mythologie politique, celle de nos « bonnes vieilles frontières ». Il faudrait que tout le monde aille voir le film de Dany Boon, Rien à déclarer, qui montre cet attachement et ses limites. La logique du bouc émissaire fonctionne d'autant plus en cas de choc traumatique émotionnel », celui provoqué par les dramatiques attentats qui ont endeuillé notre pays.

Pour autant, M. Yves Bertoncini a déploré « la communication inadéquate des autorités européennes, qui communient dans une autre mystique, la mystique circulatoire. [...] Schengen, ce n'est pas que la liberté, c'est aussi la sécurité. [...] Il faut être très attentif à la façon dont Schengen est perçu et parfois mal défendu, y compris à Bruxelles par ceux-là mêmes qui prétendraient le soutenir ».

Votre commission d'enquête, au cours de ses différents déplacements, a acquis la conviction que, comme l'a résumé M. David Skuli au cours de son audition, « le contrôle aux frontières intérieures existe et s'avère efficace ». Il a ainsi indiqué que « plus de 61 000 non-admissions ont été prononcées depuis le 13 novembre [2015]. En l'absence du contrôle aux frontières intérieures, ces personnes se trouveraient sur notre territoire national. Plus de 54 000 fiches de recherche, dont plus de 10 000 « fiches S », ont été détectées. Ce contrôle présente donc un certain intérêt ». M. Pierre-Antoine Molina, directeur général des étrangers en France au ministère de l'intérieur, a abondé dans le même sens lors de son audition : le rétablissement du contrôle à la frontière a donné lieu « à 85 millions de contrôles en 2016 et a conduit, d'après les chiffres de la police aux frontières, à 63 000 décisions de non-admission, contre 15 000 en 2015 et 11 000 en 2014. Un tel taux peut certes s'expliquer par la pression migratoire aux frontières [...], mais il souligne également que le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures a donné à nos forces la possibilité juridique des contrôles en continu. En effet, en dehors des périodes de rétablissement du contrôle des frontières intérieures, nous n'avons pas la possibilité de le faire et l'article 78-2 du code de procédure pénale nous interdit de conduire des contrôles durant plus de six heures au même endroit dans la zone frontalière ».

Mais le directeur central de la police aux frontières a aussi ajouté que « rétablir les frontières intérieures après un attentat terroriste me paraît une réponse quelque peu réductrice ». En effet, « pour rétablir le contrôle aux frontières, il faut assurer sa conduite en mobilité », constat partagé par tous les interlocuteurs de terrain que votre commission d'enquête a rencontrés. Selon l'expression de M. Yves Bertoncini, l'enjeu est de « dissocier le contrôle et la frontière ».

Selon M. Vincent Aussilloux, directeur du département Économie de France Stratégie, « pour avoir travaillé sur ces questions avec les douanes, je puis vous dire que l'efficacité des contrôles est bien meilleure quand ils ciblent en tout point du territoire des véhicules repérés à l'avance grâce à des informations spécifiques. Mobiliser un certain nombre de douaniers dans des guérites à des points de passage, entre la France et la Belgique par exemple, n'est pas nécessairement le meilleur moyen d'utiliser les ressources en hommes et en femmes dont disposent les douanes ». Il a indiqué que « les moyens humains et physiques qu'il faudrait déployer pour assurer un contrôle systématique [aux points de passage routier pour les voitures particulières, les autocars et les camions] sont bien entendu hors de notre portée. Ils seraient démesurés, d'autant que, même dans le cas des contrôles systématiques aux points de passage routier, les personnes voulant les éviter pourraient passer ailleurs, compte tenu de la topographie de notre territoire. Sauf à construire un mur - et encore -, le contrôle systématique des frontières ne serait donc pas possible ».

La préfecture des Alpes-Maritimes a expliqué à une délégation de la commission d'enquête que les contrôles aux heures de pointe sont aléatoires ou allégés, des contrôles visuels par exemple. Les contrôles doivent faire l'objet d'un dosage souvent délicat : ils ont été adaptés aux points de passage les plus chargés - jusqu'en 2015, 90 % des migrants empruntaient la voie ferroviaire si bien que tous les trains s'arrêtent désormais à Menton -, mais doivent aussi tenir compte du contexte - l'instruction gouvernementale de contrôles très poussés a pu susciter un peu de tensions à l'aéroport de Nice. Un contrôle à 100 % n'est de toute façon sans doute pas possible, en particulier lors de grands événements. D'éventuels excès ne doivent pas décrédibiliser le dispositif mis en place.

Enfin, et les déplacements effectués par votre commission d'enquête l'ont bien montré, mobiliser des moyens supplémentaires pour contrôler les frontières intérieures conduit, dans un contexte marqué par des contraintes budgétaires, à réduire les moyens alloués à d'autres missions.

Plus largement, M. Jean-Dominique Giuliani, président du conseil d'administration de la Fondation Robert Schuman, a considéré que « nul État dans le monde ne peut aujourd'hui être souverain sans coopération avec ses voisins et partenaires » et que « notre souveraineté passe par la coopération ».

C. LES COÛTS ÉLEVÉS DE L'ABANDON DE SCHENGEN

L'abandon, ou le démantèlement de Schengen, qui se traduirait par une restauration permanente des contrôles aux frontières nationales, affecterait directement plusieurs secteurs économiques et aurait des conséquences non négligeables, en France et en Europe, liées aux obstacles à la libre circulation tant des personnes que des marchandises.

Cette libre circulation étant devenue aujourd'hui la norme, beaucoup de ses bénéficiaires n'ont plus véritablement conscience de ses avantages.

M. Yves Bertoncini a illustré cette réalité de façon très concrète pendant son audition : « Ce matin, grâce à Schengen, 350 000 frontaliers français sont allés travailler au Luxembourg, en Suisse, en Allemagne et ailleurs. En ce moment même, des dizaines de milliers de chauffeurs routiers sont concernés. Cela évite aussi aux douaniers ces files d'attente qu'ils ont des difficultés à gérer [...]. C'est aussi l'occasion pour les petits commerçants et artisans établis de part et d'autre des frontières de recevoir des touristes, des frontaliers, des habitants à proximité qui viennent faire un petit tour, mais qui ne le feraient pas s'il leur fallait faire deux heures de queue à l'aller et au retour ».

Il a aussi souligné le coût du rétablissement des frontières qu'il a même jugé contreproductif : « Aujourd'hui, rétablir un contrôle systématique et permanent aux frontières intérieures de l'espace Schengen coûterait beaucoup trop cher et stériliserait les moyens humains et financiers qui sont beaucoup plus utiles, par exemple face au terrorisme, pour la coopération policière et judiciaire et pour agir à la source, en frappant en Irak et en Syrie ».

Quelle appréciation porter sur le coût d'un tel rétablissement de ces contrôles et sur leurs conséquences économiques ?

Un certain nombre de travaux ont été menés sur ce sujet. Selon les hypothèses retenues, ils ne parviennent certes pas au même chiffrage, mais tous concluent au coût élevé d'un abandon de Schengen, que ce coût soit direct ou indirect.

Tel est le cas de l'étude de France Stratégie, réalisée en février 201664(*), dont les conclusions ont été présentées par M. Jean Pisani-Ferry, lors de son audition.

Cette étude porte sur les niveaux européen et français et vise à évaluer deux types d'impacts économiques : d'abord, un impact à court terme, en essayant de chiffrer ce que pourrait être l'effet d'une moindre porosité des frontières sur les échanges de marchandises et de personnes, puis des effets à plus long terme.

France Stratégie s'est d'abord attachée à mesurer ce que pourrait être l'impact d'un renforcement des contrôles aux frontières pendant une durée de quelques mois à quelques trimestres, de façon non permanente.

Il convient de distinguer des coûts directs et des coûts indirects :

- les coûts directs de court terme sont d'abord les coûts administratifs liés à la mise en place des contrôles aux frontières, avec ce que cela suppose d'investissements et de coûts de fonctionnement.

Comme l'a indiqué M. Jean Pisani-Ferry, France Stratégie n'a pas chiffré elle-même ces coûts. Une étude menée depuis lors par RAND Europe pour le Parlement européen65(*), complémentaire de celle de France Stratégie, a précisément porté sur cette question. Ainsi, l'étude de RAND Europe estime que, pour la France, les coûts fixes seraient compris entre 880 millions et 2,1 milliards d'euros en investissements et entre 150,9 et 251,5 millions d'euros par an en coûts de fonctionnement. Les mêmes ordres de grandeur en termes de part du PIB se retrouvent pour l'ensemble des pays de l'espace Schengen, même s'ils ne sont pas strictement analogues d'un pays à l'autre puisqu'ils dépendent de divers paramètres tels que la géographie, l'étendue des frontières, le nombre de points de passage, etc. Ainsi, au niveau de l'ensemble de l'espace Schengen, les investissements nécessaires s'établiraient entre 7,4 et 19,8 milliards d'euros et les coûts de fonctionnement annuels seraient compris entre 2,2 et 3,6 milliards d'euros66(*).

M. Vincent Aussilloux a précisé que, par rapport à la situation qui prévalait avant Schengen, ce sont environ de 3 000 à 5 000 emplois équivalents temps plein de douaniers qui ont été « perdus » en France depuis 1995 ;

- France Stratégie s'est concentrée sur le chiffrage des coûts économiques, c'est-à-dire non budgétaires, pour les différents agents économiques : les secteurs du tourisme et du fret, ainsi que les frontaliers.

Pour l'impact sur le tourisme, l'étude mesure les effets non pas sur le tourisme de moyenne ou de longue durée, mais sur les séjours journaliers qui pourraient être affectés par un passage de la frontière plus long. L'hypothèse de travail porte sur 122 millions d'excursionnistes, soit le nombre de personnes qui passent la frontière pour aller faire des courses ou aller au restaurant. Le coût économique pour la France lié à une baisse des ressources touristiques consécutive à une diminution du nombre des courts séjours et des excursions est ainsi évalué entre 500 millions et 1 milliard d'euros.

En ce qui concerne les frontaliers, l'hypothèse de l'étude est qu'ils allaient subir un coût économique lié à l'allongement du temps de passage et du temps de transport. Ce coût en bien-être pour les salariés concernés est chiffré entre 250 et 500 millions d'euros. Ce montant ne comprend pas la perte d'emplois, hypothèse que France Stratégie n'a pas chiffrée.

À titre illustratif, il a été explicitement indiqué à une délégation de votre commission d'enquête, lors de son déplacement dans les Alpes-Maritimes, que, pour limiter leurs conséquences sur les transfrontaliers, les contrôles tiennent compte des heures de pointe, par exemple au péage autoroutier de La Turbie, sans doute le point le plus compliqué, de manière à éviter un ralentissement trop important de l'activité économique et touristique, d'autant plus que le tourisme est un secteur essentiel de l'économie des Alpes-Maritimes.

Enfin, pour ce qui concerne les transports de marchandises du fait de l'allongement du temps de transport, l'étude suppose que les salariés subissent un coût en bien-être et les entreprises un coût lié à l'allongement de la durée de transport de 30 minutes à 1 heure, mais que l'échange international demeure à son niveau. Avec ces hypothèses, le coût estimé sur les exportations et les importations se situe entre 60 et 120 millions d'euros, ce qui correspond strictement à l'allongement du temps de transport.

Selon des informations communiquées, le 28 février dernier, par la direction générale des transports de la Commission européenne lors d'une audition devant la commission TRAN du Parlement européen, le retour des contrôles aux frontières pourrait coûter, dans le pire scenario, 18 milliards d'euros par an au transport routier. Ce chiffre correspondrait aux seuls coûts directs dus aux temps d'attente plus longs en cas d'un retour des contrôles aux frontières de tous les États membres de Schengen. Il inclurait en particulier 7,5 milliards d'euros pour le fret et 5,2 milliards pour le transport de passagers.

Au total, en France, le tourisme supporterait la moitié du coût d'un abandon des accords de Schengen et les frontaliers un quart. Un huitième de ces coûts seraient budgétaires et le dernier huitième est supporté par le transport de marchandises, soit un coût global estimé de 1,15 milliard d'euros :

COÛT POUR LA FRANCE D'UN RÉTABLISSEMENT DES CONTRÔLES AUX FRONTIÈRES

Source : France Stratégie et RAND Europe.

Le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures en France, depuis le 13 novembre 2015, a ainsi logiquement nécessité des moyens supplémentaires.

LES MOYENS SUPPLÉMENTAIRES ALLOUÉS AU RÉTABLISSEMENT DES CONTRÔLES AUX FRONTIÈRES INTÉRIEURES : LE CAS DE LA FRANCE

Le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures, décidé par la France le 13 novembre 2015, s'est traduit par la mobilisation de moyens supplémentaires, en particulier au bénéfice de la police aux frontières et des douanes.

La police aux frontières

Le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures a conduit la PAF à exercer des contrôles frontaliers sur 130 points de contrôle supplémentaires (les points de passage autorisés, PPA), surveillés 24 heures sur 24, de manière statique pour une partie et de façon dynamique pour l'autre.

Ainsi, depuis ce rétablissement, la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) a mobilisé chaque jour une moyenne de 5 000 policiers actifs (et réservistes) sur les 115 PPA routiers, 16 ferroviaires, 22 aériens (particulièrement à Roissy-CDG et à Orly) et 1 maritime relevant de sa compétence.

Afin de pouvoir faire face à cette charge de travail, les services déconcentrés ont été amenés à redéployer les effectifs des services de police aux frontières habituellement engagés dans la lutte contre l'immigration irrégulière pour les porter à 4 300 garde-frontières, au lieu de 3 000 en période normale, au détriment de la mission de lutte contre l'immigration irrégulière, dont les effectifs sont passés de 2 300 à 1 000 - les effectifs alloués à l'éloignement des étrangers en situation irrégulière restent inchangés, soit 1 800.

Néanmoins, la PAF a également bénéficié d'un renforcement de ses effectifs en 2016 au titre de différents plans ministériels, soit 400 personnels supplémentaires répartis sur 2016 et 2017 : 60 emplois pour lutter contre le terrorisme, 40 pour lutter contre l'immigration irrégulière et 300 au titre du pacte de sécurité. Ainsi, au 1er janvier 2017, la PAF disposait de 10 693 personnels.

Ces moyens supplémentaires en personnels ont notamment permis d'accompagner le rétablissement du contrôle aux frontières, en particulier la charge de travail induite pour les services aux PPA et dans les aéroports (les services de Roissy et Orly, en déficit d'effectifs, ont ainsi été régulièrement renforcés). Il faudrait toutefois environ 11 500 emplois pour que la PAF puisse assumer l'ensemble de ses missions, y compris lui permettre de faire face à l'engagement d'abonder rapidement le vivier de garde-frontières projetables à la demande de Frontex.

Outre la PAF, d'autres services du ministère de l'intérieur sont concernés par le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures, la sécurité publique, les CRS et la gendarmerie nationale.

Les douanes

Le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures a conduit les unités de surveillance terrestre de la Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) à se mobiliser davantage dans sa mission de service public sur l'immigration et la sûreté du territoire. Ainsi, les brigades de surveillance terrestre ont consacré 835 000 heures à la mission de service public en 2015 et 1 150 000 heures en 2016, contre 730 000 heures en 2014. Ce rétablissement a entraîné un surcroît d'activité de 95 000 heures sur les seuls mois de novembre et décembre 2015 et de 400 000 heures en 2016.

Le coût de la mission immigration/sûreté évalué à 37,4 millions d'euros en 2014 a nettement augmenté pour atteindre 41,9 millions d'euros en 2015 et 58,9 millions d'euros en 2016. Le surcoût lié à l'activation de la clause de sauvegarde Schengen s'établit à 25,3 millions d'euros depuis le 13 novembre 2015, dont 4,8 millions en 2015 et 20,5 millions en 2016. En termes d'effectifs, le surplus de ressources consacrées à cette mission est évalué à 73,2 équivalents temps plein travaillé en 2015 et 307,4 en 2016, soit un cumul de 380,6 depuis le rétablissement.

Source : DCPAF et DGDDI.

Comme en a conclu M. Jean Pisani-Ferry, « tout cela n'est pas considérable, sachant qu'il s'agit non pas d'un coût budgétaire, mais d'un coût en bien-être. De fait, des mesures temporaires de contrôle aux frontières ne représentent pas un enjeu économique très marquant ».

En revanche, la situation est différente pour les coûts économiques à moyen et long termes.

France Stratégie, dans un second temps, a cherché à évaluer ce que pourrait être l'impact d'un rétablissement permanent des contrôles aux frontières, avec des effets structurants sur les flux de biens, cet exercice étant toutefois plus délicat.

Selon M. Jean Pisani-Ferry, « on peut imaginer que l'appartenance à la zone Schengen a un impact sur le commerce international en créant et en facilitant naturellement les relations, propices ensuite aux activités économiques et aux échanges ». L'étude de France Stratégie part de l'hypothèse selon laquelle l'appartenance à Schengen expliquait à peu près 10 % du montant des échanges, « ce qui est considérable », comme l'a relevé M. Jean Pisani-Ferry.

Pour convertir ce chiffre de 10 % en un coût économique, l'étude a procédé en deux temps : d'abord, mesurer le surplus d'échanges qui peut être attribué à la participation à l'espace Schengen ; ensuite, dans l'hypothèse d'une réduction des échanges à la suite d'une sortie des accords de Schengen ou d'un démantèlement de ces accords, ce qui pourrait logiquement conduire à une réduction des échanges de même ampleur, prendre en compte un tarif douanier estimé à trois points sur l'ensemble des biens. Au total, les échanges commerciaux enregistreraient une diminution de l'ordre de 10 % à l'horizon 2025.

M. Vincent Aussilloux a apporté des précisions sur ce que recouvrirait cette diminution globale du commerce d'environ 10 % : « Les entreprises, depuis les accords de Schengen, peuvent assez facilement localiser une de leurs filiales, un centre de production de l'autre côté de la frontière, comme si celle-ci n'existait plus. À partir du moment où les temps de passage vont être allongés simplement par des effets d'encombrement et non pas en raison d'un allongement du temps de contrôle, en particulier les jours d'affluence, l'idée germera dans l'esprit des chefs d'entreprise, des artisans et des travailleurs frontaliers qu'il est plus compliqué d'aller de l'autre côté de la frontière pour y étendre ses activités. C'est là que les effets sur le commerce sont assez importants ; c'est non pas tant le commerce longue distance qui est affecté, mais le commerce entre villes frontalières qui, depuis Schengen, a eu tendance à s'étendre sans tenir compte des frontières nationales administratives. Elles existent encore, certes, et le commerce est nettement plus faible de part et d'autre de la frontière franco-belge, par exemple, mais cette différence tend à s'estomper ».

En calculant, sur cette base, la variation du PIB qui s'ensuivrait, l'étude de France Stratégie estime que la France verrait celui-ci baisser de 0,5 %, soit 10 milliards d'euros. Comme l'a précisé M. Jean Pisani-Ferry, « c'est moins que pour les pays de l'espace Schengen de manière globale, qui sont plus ouverts que la France et pour lesquels la réduction des échanges est plus importante. La France n'est pas un pays particulièrement ouvert au commerce international du fait de sa taille et en raison d'un niveau d'échanges - importations et exportations - sensiblement inférieur à celui de l'Allemagne ». Ainsi, selon l'étude de France Stratégie, l'impact pour les pays de l'espace Schengen serait plutôt de 0,8 % du PIB, soit plus de 100 milliards d'euros.

Si le rétablissement des contrôles aux frontières est coûteux, à l'inverse, la mobilité peut aussi constituer une solution à des difficultés économiques. Ainsi, M. Jean-Christophe Dumont, chef de la division des migrations internationales à l'OCDE, a indiqué, au cours de son audition, que son organisation avait réalisé « une étude sur les migrations intra-européennes - le champ est plus vaste que l'espace Schengen, mais il s'agit toujours d'un espace de libre circulation - qui a montré que, à la suite de la crise de 2008, environ un quart du choc asymétrique subi par les pays européens en termes de chômage a été absorbé grâce à la mobilité. C'est-à-dire que les flux vers les pays les plus touchés, comme l'Espagne, ont diminué, alors que les flux vers les pays les moins touchés ont augmenté. Sans la libre circulation, le taux de chômage au sein de l'Union européenne aurait été supérieur d'un quart. Dans ces années de crise, la mobilité intra-européenne a diminué de 40 % ».

Confronté, selon l'expression de M. David Skuli, à « une crise d'efficacité et donc de légitimité », l'espace Schengen a vu son existence même contestée. Présentant une dimension symbolique forte, « sa fin entraînerait celle du projet européen ». M. Jean Pisani-Ferry n'a pas dit autre chose : « La reconstitution d'un système de contrôle aux frontières serait un élément parmi d'autres, préoccupants, de désagrégation de l'Union européenne, et s'inscrirait dans un ensemble et dans une dynamique ».

Ce n'est pas cette voie que l'Union européenne et ses États membres ont choisie - il convient d'ailleurs de souligner qu'aucun membre de votre commission d'enquête n'a exprimé le souhait de « sortir de Schengen ».

Au contraire, le fonctionnement de l'espace Schengen a été « remis sur le métier » afin d'en réformer les règles.

II. LA REMISE EN CHANTIER DES RÈGLES DE L'ESPACE SCHENGEN ET DES POLITIQUES EUROPÉENNES CONNEXES

Dès lors que maintenir l'espace Schengen, et s'y maintenir, est apparu à l'Union européenne et à ses États membres comme la solution à privilégier, encore fallait-il remédier efficacement aux graves lacunes mises en évidence par la crise des réfugiés et les attentats terroristes.

La libre circulation ayant longtemps été privilégiée, sans doute de façon excessive, la nécessité de rééquilibrer le fonctionnement de l'espace Schengen vers davantage de sécurité s'est imposée et fait désormais consensus. On avait pu pratiquement oublier que Schengen est certes un espace de libre circulation, mais qui repose sur le respect d'un code conditionnant sa sécurité. Cette sécurité, elle doit être assurée à l'intérieur de l'espace Schengen, mais aussi à ses frontières extérieures car, comme l'a noté M. Ramon de Miguel, ambassadeur d'Espagne en France, « la liberté de circulation des personnes ne signifiera rien si nous ne savons pas contrôler nos frontières extérieures ».

Bien que l'Union européenne ait agi avec retard, sous la pression des événements, de nombreuses propositions ont été formulées depuis l'automne 2015 et certaines sont d'ores et déjà adoptées. Ces réformes concernent aussi bien l'espace Schengen lui-même, avec les « paquets » « frontières » et « frontières intelligentes », que des politiques connexes dont le développement apparaît indissociable de celui de l'espace Schengen : régime d'asile européen commun, politique étrangère et de sécurité commune et coopération en matière policière.

Aussi les progrès sont-ils réels. « Concernant les mesures qui ont été mises en oeuvre récemment, nous considérons que le chemin parcouru est considérable », a ainsi estimé M. Jean-Dominique Giuliani devant votre commission d'enquête. De même, M. Nikolaus Meyer-Landrut, ambassadeur d'Allemagne en France, a considéré que, « sur un grand nombre de sujets, nous avons observé en un an des progrès plus importants que ceux réalisés au cours des dix années précédentes ».

Le couple franco-allemand a d'ailleurs joué un rôle décisif dans les progrès enregistrés.

A. LA RÉFORME DE L'ESPACE SCHENGEN : PLUS D'EFFICACITÉ, PLUS DE SÉCURITÉ

Violemment mis en cause par certains commentateurs à la suite des crises de 2014-2015, l'espace Schengen ne peut espérer perdurer et avec lui, le principe de libre circulation des personnes, qu'à condition d'une réforme en profondeur, rééquilibrant son fonctionnement vers davantage de sécurité.

En effet, si, à la suite d'une précédente crise migratoire, l'espace Schengen a connu une première réforme en 2011, celle-ci s'est avérée trop timide, ne lui permettant pas de continuer à fonctionner normalement face à un afflux plus massif encore de migrants.

1. La trop timide réforme de la gouvernance de 2011

L'afflux de ressortissants tunisiens au premier semestre 2011 avait déjà mis en évidence les insuffisances du code frontières Schengen en cas de défaillance d'un État membre chargé du contrôle à la frontière extérieure de l'Union européenne67(*). À la suite de ce constat, avait été proposée une première réforme du code frontières Schengen, le « paquet gouvernance Schengen », fortement soutenue par la France.

En premier lieu, faisant écho à la situation qui avait contraint la France à rétablir temporairement les contrôles à sa frontière avec l'Italie, cette réforme est venue définir plus précisément les circonstances exceptionnelles pouvant donner lieu à la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures. En 2013 a ainsi été ajouté un nouveau motif de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures : les manquements graves dans l'exécution du contrôle aux frontières extérieures mettant en péril le fonctionnement global de l'espace Schengen68(*). Cette clause de sauvegarde figure à l'actuel article 29 du code frontières Schengen.

En second lieu, cette réforme a consisté en une révision du cadre juridique régissant le mécanisme d'évaluation et de contrôle de l'application de l'acquis de Schengen.

a) La réforme du mécanisme d'évaluation et de contrôle de l'acquis de Schengen

Parmi les réformes entreprises pour améliorer la gouvernance de l'espace Schengen, figure celle de son évaluation et de son contrôle.

Outre les États en voie d'adhésion, les États membres de l'espace Schengen ou associés sont soumis à des évaluations régulières visant à garantir qu'ils appliquent correctement les règles relatives à l'acquis de Schengen et à ses développements. Il convient de noter que le Royaume-Uni, bien que ne faisant pas partie de l'espace Schengen mais participant néanmoins à certains de ses développements, est lui aussi concerné par cette évaluation, dans la limite de sa participation. Ainsi a-t-il été évalué en 2016 dans le seul domaine du SIS II.

Les conséquences migratoires des « printemps arabes » ont conduit les États membres à souhaiter une révision du cadre juridique régissant le mécanisme d'évaluation et de contrôle de l'application de l'acquis de Schengen, sur la base du système d'évaluation par les pairs qui était en vigueur depuis une décision de septembre 1998. Ce système reposait sur une commission permanente d'évaluation et d'application composée de représentants des États membres et se limitait à la comparaison des dispositions juridiques nationales et à l'échange de bonnes pratiques aboutissant, de fait, à une approche consensuelle. Or, les États en sont venus à constater que cette procédure d'évaluation par les pairs n'avait pas permis d'empêcher des atteintes graves dans l'application de l'acquis de Schengen, en particulier pour le contrôle des frontières extérieures de l'Union européenne.

La proposition de la Commission européenne, présentée le 16 septembre 2011, visait à répondre aux orientations fixées par le Conseil européen du 24 juin 2011, et en particulier l'adoption d'une clause dite « de sauvegarde »69(*).

Le nouveau cadre de l'évaluation fixé par le règlement du 7 octobre 201370(*) s'articule avec les dispositions du code frontières Schengen, notamment ses articles 21 et 29 relatifs au rétablissement des contrôles aux frontières intérieures. Il est applicable depuis le 27 novembre 2014, au titre de la première année d'évaluation, c'est-à-dire 2015.

Le nouveau mécanisme place néanmoins la Commission en responsabilité et en position de coordination générale des travaux d'évaluation. La Commission détient désormais d'importantes prérogatives en matière de visites et d'accès à l'information. La préparation de la programmation des évaluations est coordonnée par la Commission, assistée par un comité composé d'experts des États membres (le « comité Schengen ») pour la validation des programmes annuels et le traitement de questions de fond relatives aux difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre du mécanisme. Pour la conduite des évaluations, la Commission s'appuie notamment sur l'expertise des États membres selon un principe de désignation de personnels évaluateurs qu'elle sélectionne en fonction des États membres évalués et de l'objectif de l'évaluation. Par ailleurs, la Commission est amenée à produire un rapport semestriel sur le fonctionnement de l'espace Schengen.

LA PROCÉDURE D'ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE DE L'ACQUIS DE SCHENGEN PRÉVUE PAR LE RÈGLEMENT DU 7 OCTOBRE 2013

Les États membres et la Commission ont la responsabilité commune de la mise en oeuvre du mécanisme d'évaluation et de contrôle, dans les conditions prévues par le règlement, avec l'appui des organes et organismes de l'Union qui interviennent dans la mise en oeuvre de l'acquis de Schengen. La Commission assure un rôle de coordination générale pour la mise en place des programmes d'évaluation annuels et pluriannuels, l'élaboration de questionnaires et la fixation des calendriers des visites d'inspection, le déroulement de celles-ci et la rédaction des rapports d'évaluation et des recommandations.

Chaque État membre est évalué selon un programme d'évaluation quinquennal, établi par la Commission, par voie d'acte d'exécution, le cas échéant après consultation de Frontex et d'Europol, au plus tard le 31 octobre de l'année précédant celle à laquelle le programme se rapporte. Ce programme indique l'ordre des États membres qui doivent être évalués chaque année. L'ordre dans lequel les États membres doivent être évalués est établi en tenant compte du temps écoulé depuis l'évaluation précédente et de l'équilibre à assurer entre les différentes parties de l'acquis de Schengen à évaluer.

En amont de l'inspection, l'État évalué reçoit un questionnaire portant sur la gestion des frontières extérieures, le retour des ressortissants des pays tiers en séjour irrégulier et la réadmission, le système d'information Schengen II, la politique commune en matière de visas, la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale et la protection des données. Dans toutes ces évaluations, il est également tenu compte des questions relatives aux droits fondamentaux et au fonctionnement des autorités appliquant les parties concernées de l'acquis Schengen.

Les inspections sur place - annoncées ou inopinées - sont effectuées par des experts nommés par les États membres et de représentants de la Commission dans chacun de ces domaines. L'État membre concerné est consulté et informé au moins six semaines avant l'inspection annoncée sur place, et au moins vingt-quatre heures avant l'inspection inopinée.

Un rapport d'évaluation est établi à la suite de chaque évaluation. Ce rapport d'évaluation est fondé sur les constatations de l'inspection sur place et, le cas échéant, sur le questionnaire. Les constatations du rapport d'évaluation sont classées dans l'une des catégories suivantes : conforme ; conforme, mais améliorations nécessaires ; non conforme. Ce rapport est envoyé dans un délai de six semaines à compter de l'inspection. L'État membre évalué soumet ses observations sur le projet de rapport d'évaluation dans un délai de deux semaines à compter de sa réception.

À la lumière de ce rapport, les experts des États membres et les représentants de la Commission formulent des recommandations quant aux mesures correctives destinées à remédier à tout manquement constaté lors de l'évaluation et fournit une indication des priorités pour les mettre en oeuvre, ainsi que, le cas échéant, des exemples de bonnes pratiques. Ces recommandations sont adoptées par le Conseil (au sein duquel a été institué un groupe de travail « évaluation Schengen »), qui les transmet au Parlement européen et aux parlements nationaux.

S'agissant du suivi, dans un délai de trois mois à compter de l'adoption de ces recommandations, l'État membre évalué soumet à la Commission et au Conseil un plan d'action destiné à remédier à tout manquement constaté dans le rapport d'évaluation. Si les recommandations concluent que l'État membre évalué manque gravement à ses obligations, ledit État membre soumet son plan d'action dans un délai d'un mois à compter de l'adoption de ces recommandations. La Commission transmet ce plan d'action au Parlement européen. L'État membre évalué rend compte à la Commission de la mise en oeuvre de son plan d'action dans les six mois suivant l'adoption des recommandations, puis continue à faire de même tous les trois mois jusqu'à la mise en oeuvre complète du plan d'action. Enfin, la Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport complet annuel public relatif aux évaluations conduites, au cours de l'année écoulée, ainsi qu'aux conclusions formulées à la suite de chaque évaluation et l'état d'avancement des mesures correctives. La Commission communique ledit rapport aux parlements nationaux.

b) Les évaluations réalisées au titre du nouveau dispositif

En 2015 et 2016, treize États membres ou associés ont été évalués dans le cadre du programme annuel : en 2015, l'Autriche, la Belgique, la Pologne, l'Allemagne, les Pays-Bas et le Liechtenstein ; en 2016, le Luxembourg, l'Italie, la Grèce, la Hongrie, Malte, la France et le Royaume-Uni. À la fin 2017, dix-neuf États membres ou associés auront fait l'objet d'une évaluation. En l'espace de cinq ans, de 2015 à 2019, la totalité des États membres ou associés auront été évalués.

Plusieurs exemples illustrent la plus grande efficacité de ce nouveau mécanisme d'évaluation et de contrôle.

Ainsi a-t-il permis de constater de graves manquements dans la gestion des frontières extérieures de l'Union européenne, notamment en Grèce en novembre 2015, et, dans ce cadre, d'autoriser pour la première fois la mise en oeuvre de l'article 29 du code frontières Schengen qui permet la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures de cinq États membres en raison de circonstances exceptionnelles mettant en péril l'espace Schengen71(*). Ainsi, à la suite de visites inopinées effectuées à la frontière terrestre entre la Grèce et la Turquie et dans les îles de Chios et de Samos en novembre 2015, le Conseil a adopté, le 12 février 2016, des recommandations afin de remédier aux manquements graves constatés dans le contrôle des frontières extérieures de la Grèce. Conformément à l'article 21 bis du code frontières Schengen, la Commission a ensuite recommandé à la Grèce, au moyen d'un acte d'exécution, de prendre certaines mesures spécifiques afin de garantir le respect des recommandations du Conseil.

De même, le dernier rapport semestriel publié à ce jour par la Commission, qui couvre la période du 1er mai au 10 décembre 2015, fait le point sur les mesures prises par les États membres à leurs frontières intérieures et extérieures, ainsi que sur les résultats du nouveau mécanisme d'évaluation. La Commission relève dans ce rapport que le nouveau mécanisme a bien fonctionné au cours de cette période de référence. Cependant, la qualité des réponses fournies par les États membres au questionnaire d'évaluation est jugée inégale. Ainsi, la moitié des États membres devant être évalués en 2016 n'ont pas respecté le calendrier fixé pour les réponses et certaines questions sont restées en suspens.

La Commission détaille également les différents points d'attention soulevés dans les pays évalués en 2015, en particulier en Autriche, en Belgique et en Pologne, dans le domaine du SIS, ainsi qu'en Suède, en Espagne, en Hongrie, en Pologne et en Grèce, pour les visites inopinées :

- pour ce qui concerne l'Autriche, les principales recommandations portent sur les contrôles frontaliers des ressortissants de pays tiers, les fonctionnalités du N.SIS, l'application de la directive « retour » au titre des interdictions d'entrée sur le territoire ;

- pour ce qui concerne la Belgique, les difficultés soulevées concernent principalement la gestion de ses frontières extérieures, notamment aériennes, ainsi que la mise en oeuvre de certains instruments (stratégie nationale de gestion intégrée des frontières, système API, SIS II) ;

- pour ce qui concerne la Pologne, l'évaluation a souligné les progrès effectués dans le domaine du SIS.

Le nouveau mécanisme d'évaluation a également permis de mieux assurer le suivi des recommandations de la Commission. Ainsi, une communication de la Commission adressée au Conseil le 22 septembre 2016 évalue les plans d'action de l'Autriche, de la Pologne et de la Belgique, dans le cadre des évaluations du SIS qui se sont déroulées dans ces pays en 2015. S'agissant de l'Autriche, par exemple, les recommandations du Conseil ont souligné différents points d'améliorations, relatifs à l'équivalence des résultats de recherches entre la copie nationale du SIS et le SIS central, l'effacement des signalements en temps utile ou l'aménagement des guérites de contrôle dans l'aéroport de Salzbourg.

La gestion désordonnée de la crise migratoire de 2014-2015 et la légitimation a posteriori du rétablissement des contrôles aux frontières intérieures par certains États à l'automne 2015 par une évaluation de la situation en Grèce par la Commission, ont fait la démonstration de l'inaboutissement de la première réforme de 2011. L'Union européenne ne s'est pas trouvée en situation de répondre efficacement au nouvel afflux de migrants.

2. Le renforcement du contrôle à la frontière extérieure, coeur de la réforme débutée à l'automne 2015

Devant ce constat, une nouvelle réforme a été mise sur le métier à l'automne 2015, pour mettre en oeuvre l'Agenda européen en matière de migration de mai 2015.

S'appuyant sur un paquet « frontières intelligentes » remanié72(*), cette révision poursuit comme principal objectif le renforcement du contrôle à la frontière extérieure dont est rappelée la double vocation : la régulation des flux migratoires et la détection de toute forme de menace, y compris émanant des ressortissants communautaires. C'est en effet la condition pour lever les contrôles aux frontières intérieures et revenir à la complète libre circulation.

a) Le dispositif des hotspots

Proposé par la Commission dans le cadre de son Agenda européen en matière de migration, le dispositif des hotspots vise à apporter une assistance ponctuelle aux États membres de première entrée exposés à des pressions migratoires extraordinaires.

L'idée initiale consistait à réunir en un seul « point d'accès » à l'espace Schengen des agents des différentes agences européennes venus, sur le terrain, en soutien aux agents de l'État membre concerné afin de les aider à identifier, enregistrer (prise d'empreintes digitales et photographie) et orienter les migrants soit vers la demande d'asile, soit vers le retour.

Ce dispositif mobilisait donc, dans des actions complémentaires, des représentants :

- de Frontex pour l'identification, l'enregistrement et le retour des migrants en situation irrégulière n'ayant pas besoin d'une protection ;

- du Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) pour l'information sur la procédure d'asile, avec l'aide du Haut-Commissariat aux réfugiés des Nations unies (UNHCR), et le traitement des demandes d'asile ;

- d'Europol et Eurojust pour les enquêtes aux fins du démantèlement des réseaux de passeurs et de trafiquants d'êtres humains.

Le hotspot n'était donc à l'origine qu'un centre de passage qui ne comportait d'ailleurs que très peu de places d'hébergement, essentiellement pour les mineurs isolés et quelques familles. C'est ce qu'avait pu constater une délégation de la commission des lois lors d'un déplacement sur l'île de Lesbos, en février 2016.

LE FONCTIONNEMENT DU HOTSPOT DE MORIA

Une fois interceptés en mer par les garde-côtes assistés de Frontex ou arrivés sur l'une des plages de l'île de Lesbos, les migrants sont acheminés en bus vers le hotspot puis sont dirigés vers l'une ou l'autre section du camp en fonction de leur nationalité.

Ils sont alors conduits dans un premier baraquement où ils rencontrent les policiers grecs assistés de Frontex qui les soumettent à un interrogatoire d'identification, visant à s'assurer de la véracité de leurs déclarations.

Ils passent ensuite dans un deuxième baraquement où il est procédé à leur enregistrement par prise de leurs empreintes digitales et photographies. Les demandeurs d'asile sont enregistrés dans la base Eurodac.

Ces derniers sont ensuite mis en contact avec les équipes de l'UNHCR et de l'EASO qui, en fonction de leur nationalité, les orientent soit vers le programme de « relocalisation », soit vers une demande d'asile auprès des autorités grecques.

Des associations telles que Médecins du monde, Médecins sans frontières ou Praksis sont présentes dans le centre afin, notamment, d'assurer une assistance médicale.

À l'exception des quelques individus interpellés par la police grecque, les migrants sont dotés d'un « sauf-conduit » et peuvent rejoindre le port de Mytilène où ils pourront être embarqués pour Athènes ou Kavala.

Le hotspot ne dispose que de quelques places d'hébergement, principalement pour des mineurs isolés afin d'assurer leur sécurité. Ils y demeurent environ 7 jours et disposent d'un taux d'encadrement de 1 pour 1, avant d'être accueillis dans un centre dédié grec.

Les migrants ne restant tout au plus que 48 ou 72 heures sur l'île, ils sont hébergés dans des camps de toile.

Source : rapport d'information de M. François-Noël Buffet, L'Europe à l'épreuve de la crise des migrants : la mise en oeuvre de la « relocalisation » des demandeurs d'asile et des hotspots, fait au nom de la mission de suivi et de contrôle du dispositif exceptionnel d'accueil des réfugiés de la commission des lois (n° 422 ;2015-2016).

Avec la conclusion de l'accord entre l'Union européenne et la Turquie73(*) , les hotspots situés sur les îles grecques ont cependant évolué vers des centres d'accueil fermés, comme l'indiquait M. Jamil Addou, chef de l'unité soutien asile de l'EASO, lors de son audition : « Il me semble nécessaire de préciser que les hotspots prennent des formes et assurent des missions légèrement différentes selon leur implantation. Ainsi, en Italie, il n'y a pas d'accueil à proprement parler dans les hotspots, ceux-ci constituant seulement des points de débarquement et d'enregistrement des migrants avant que ces derniers ne soient répartis dans différents centres d'accueil sur le territoire italien. En Grèce, depuis mars 2016 et la mise en oeuvre de l'accord Union européenne-Turquie, les hotspots ont effectivement été transformés en centres d'accueil fermés pour le temps du traitement de leur demande. Aujourd'hui, 15 000 personnes sont présentes dans les cinq hotspots. »

La question aujourd'hui posée est celle du bilan des hotspots. Selon M. Pierre-Antoine Molina, ce bilan est plutôt positif pour ce qui est de l'indentification et l'enregistrement des migrants : « À l'automne 2015, la très grande majorité des migrants arrivant dans l'espace Schengen, que ce soit par l'Italie ou la Grèce, n'étaient ni enregistrés ni soumis à des contrôles. Aujourd'hui, la mise en oeuvre des hotspots a modifié radicalement cette situation : la quasi-totalité des migrants qui arrivent en Grèce, ainsi que la grande majorité de ceux qui arrivent en Italie, font désormais l'objet de contrôles sécuritaires ». En revanche, le problème du retour des étrangers en situation irrégulière reste prégnant, laissant entière la question de l'implantation de ces derniers à l'intérieur ou en bordure de l'Union européenne.

Au-delà de cette interrogation toutefois, le principal apport des hotspots - probablement le plus durable - reste l'apprentissage de la coopération qui en résulte, qu'il s'agisse de la coopération entre agences européennes ou avec les autorités nationales des États membres. C'est sur ce point qu'a mis l'accent M. Jamil Addou lors de son audition : « La valeur ajoutée des hotspots en termes de gestion des flux migratoires aussi bien en Grèce qu'en Italie, bien que sous des modalités différentes, est en revanche indiscutable. Il ne s'agit pas d'une formule clé en main à dupliquer de manière identique à tous les points de frontière extérieure en Europe, mais bien d'un concept : rassembler en un lieu un centre de gestion intégrée des migrants. Les modalités opérationnelles de mise en oeuvre doivent être suffisamment flexibles pour s'adapter en fonction des spécificités des différentes situations. Si les hotspots en Grèce et en Italie répondent à la même logique générale, pour autant les missions précises, les tâches assignées à chacun, les profils déployés varient en fonction des lieux et des besoins. » Il a, en outre, relevé « que les propositions de la Commission aussi bien pour le règlement Frontex que pour l'Agence européenne de l'asile tirent déjà les premières leçons des hotspots en transposant cette notion d'équipes de gestion migratoire mixte ».

Il apparaît ainsi intéressant de pérenniser le principe des hotspots, moyennant leur adaptation aux circonstances, afin de les intégrer dans la « boîte à outils » de la gestion de crise.

b) La transformation de Frontex en Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes

Par-delà la simple gestion des crises, l'Union européenne a souhaité se doter désormais d'un système de gestion intégrée des frontières véritablement opérationnel, dont la responsabilité est partagée entre les autorités nationales compétentes et Frontex, rebaptisée Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes.

La rapidité du processus d'adoption de la législation en la matière témoigne de la très forte volonté des États membres et des institutions européennes de remédier aux carences constatées lors des crises de 2014-2015. En effet, proposé par la Commission en décembre 2015, le règlement ayant transformé Frontex74(*) a été définitivement adopté moins d'un an après et publié au Journal officiel de l'Union européenne le 16 septembre 2016. Le nouveau mandat de Frontex est ainsi entré en vigueur dès octobre 2016.

Ce règlement dote Frontex de nouvelles missions, énumérées au considérant 11 : « L'Agence devrait avoir pour rôle essentiel d'établir une stratégie technique et opérationnelle pour la mise en oeuvre de la gestion intégrée des frontières au niveau de l'Union ; de superviser le fonctionnement effectif du contrôle aux frontières extérieures ; d'apporter une assistance technique et opérationnelle accrue aux États membres au moyen d'opérations conjointes et d'interventions rapides aux frontières ; d'assurer l'exécution pratique de mesures dans une situation exigeant une action urgente aux frontières extérieures ; d'apporter une assistance technique et opérationnelle en vue de soutenir les opérations de recherche et de sauvetage de personnes en détresse en mer ; et d'organiser, de coordonner et de mener des opérations de retour et des interventions en matière de retour. »

Ainsi, la nature même des missions de Frontex change, de même que son « rôle à long terme », dont M. Fabrice Leggeri, directeur exécutif de Frontex, précisait devant votre commission d'enquête qu'il était « d'être le creuset d'un corps de garde-frontières et de garde-côtes au service de l'Union européenne [...] Frontex n'a pas uniquement pour vocation d'organiser des opérations en urgence pour gérer les crises. Au quotidien, elle veille au fonctionnement homogène de la gestion des frontières extérieures de l'Union européenne. » L'objectif est d'anticiper les crises car gérer la crise signifie intervenir déjà trop tard.

Aussi la première mission de Frontex consiste-t-elle désormais en la mise au point d'une stratégie technique et opérationnelle de gestion intégrée des frontières extérieures, préparée avec les États membres et approuvée par le conseil d'administration de Frontex. Pour M. Fabrice Leggeri, cette mission a un champ très large : « La gestion des frontières ne se déroule pas uniquement à leur démarcation : c'est un processus global qui demande la coopération de différents services des États membres (police, immigration, douanes, autorités consulaires...), mais aussi de pays tiers, et qui contient une forte dimension opérationnelle ».

Complétant le dispositif d'évaluation par la Commission, l'« évaluation de vulnérabilité » constitue à présent la deuxième mission de Frontex, chargée de superviser le contrôle effectif des frontières extérieures par les États membres. Ces évaluations de vulnérabilité sont permanentes dans la mesure où elles s'appuient, d'une part, sur le suivi d'indicateurs et, d'autre part, sur les officiers de liaison Frontex déployés dans chacun des États membres. Comme le relevait M. Benoît Brocart, directeur de l'immigration au ministère de l'intérieur, « la gestion et la maîtrise des frontières vont ainsi être contrôlées par Frontex de manière quasi-continue, avec la possibilité ensuite de tirer les conséquences qui s'imposent » : en cas de défaillance persistante d'un État qui ne prendrait pas les mesures recommandées par Frontex ou les mettrait en oeuvre de manière insuffisante, l'Agence pourrait, en dernier recours et avec l'aval du Conseil de l'Union européenne, se substituer aux États membres et intervenir d'autorité sur le territoire de l'État concerné.

Pour mettre en oeuvre ses nouvelles missions, Frontex est désormais dotée de deux réserves opérationnelles.

La première consiste en une réserve de réaction rapide, corps permanent d'au minimum 1 500 garde-frontières et garde-côtes, mis à la disposition immédiate de l'agence et qui peut être déployé à partir de chaque État membre dans un délai de cinq jours ouvrables. Cette réserve est obligatoirement alimentée par les États membres selon une clé de répartition figurant en annexe au règlement de septembre 2016. Depuis le 7 décembre 2016, la France se voit ainsi dans l'obligation de fournir 170 agents.

Cette réserve opérationnelle ne se confond ni avec les effectifs propres de l'agence, qui devraient être portés à 1 000 agents d'ici à 2020, contre 380 aujourd'hui, ni avec les mises à disposition temporaires qui composent les effectifs déployés dans les opérations conjointes (opérations programmées, interventions de déploiements rapides - RABIT - et, depuis le 7 janvier 2017, opérations de retours forcés), pour lesquelles la contribution des États membres n'est pas obligatoire.

LA CONTRIBUTION FRANÇAISE AUX OPÉRATIONS DE FRONTEX

Jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau règlement en octobre 2016, les participations en effectifs des États membres aux opérations de Frontex étaient décidées soit à l'issue de négociations bilatérales annuelles, soit via des appels à contributions lancés en vue d'opérations conjointes programmées (actuellement Poséidon en Grèce et Triton en Italie) ou de déploiements rapides (RABIT) à la demande d'un État membre.

En 2016, la France a ainsi déployé 811 experts issus de la direction générale de la police nationale (DCPAF, DCSP, DCPJ, DCCRS, Préfecture de police), de la direction générale de la gendarmerie nationale, des douanes et de la marine nationale - contre 139 en 2015.

La DCPAF a fourni pour ces opérations 265 experts répartis de la façon suivante :

- 19 experts aux frontières terrestres extérieures, notamment sur les frontières finno-russe, bulgaro-turque, gréco-albanaise, serbo-hongroise, gréco-turque, moldaves et bosniennes ;

- 135 experts dans les hotspots grecs, 88 experts dans les hotspots italiens et 9 experts déployés en Espagne, dont 6 dans le cadre de l'opération INDALO et 3 dans le cadre de l'opération MINERVA ;

- 14 experts dans le cadre de différentes opérations aériennes.

Depuis l'entrée en vigueur du nouveau règlement, Frontex peut faire appel à trois viviers différents :

- la réserve d'action rapide de 1 500 garde-frontières et garde-côtes (article 20, paragraphe 5 du CFS), la France devant dans ce cadre fournir 170 agents, répartis, au terme d'un arbitrage interministériel, comme suit : 125 agents du ministère de l'intérieur, dont 23 agents de la DCPAF, 20 agents des douanes et l'équivalent en jours-hommes de 25 agents du ministère de la défense ;

- le vivier des opérations conjointes spécifiques programmées à l'année dans le cadre des négociations bilatérales annuelles et des interventions rapides aux frontières (article 20, paragraphes 3 et 4 du CFS) ;

- les réserves des retours forcés (articles 29, 30 et 31 du CFS), composées de 600 escorteurs, 50 contrôleurs et 40 spécialistes des questions de retour.

Bien que la contribution à ces deux derniers viviers ne soit pas obligatoire, la France devrait y participer.

Source : Commission d'enquête à partir des informations fournies par la DCPAF.

La seconde réserve opérationnelle est constituée de matériels et équipements négociés annuellement avec les États membres. Là encore, ces matériels et équipements sont à distinguer des bateaux, avions, véhicules ou autres appareils que l'agence a désormais la possibilité juridique et budgétaire d'acquérir en propre.

Outre ces moyens autonomes, Frontex jouit également de davantage d'autonomie en matière de retour. M. Benoît Brocart a précisé ce point lors de son audition : « Dans le système antérieur, Frontex intervenait en qualité de re-financeur d'opérations intégralement organisées par les États membres, dans la limite de ses moyens. Avec le nouveau règlement et les nouveaux moyens financiers et humains dont elle dispose, l'agence se voit dotée d'une capacité à opérer elle-même ce type d'opérations en cas de nécessité. Il lui est ainsi possible d'affréter des moyens de transports et de fournir des personnels pour mettre en oeuvre l'opération de retour. Pour autant, il ne s'agit pas d'une autonomie totale, mais l'agence met ses capacités renforcées au service des États qui éprouvent le besoin de telles opérations. » La décision juridique d'éloigner un étranger en situation irrégulière demeure cependant de la compétence des États.

De manière incidente, il convient de noter que ce renforcement des capacités de Frontex en matière de retour s'inscrit dans le plan d'action sur les retours qui inclut également l'usage du SIS et d'Eurodac aux fins d'identification des étrangers en situation irrégulière en vue de faciliter leur éloignement, ainsi qu'un programme de retours volontaires.

Enfin, le mandat de Frontex est désormais élargi à la sécurité et la lutte contre la criminalité organisée et le terrorisme. Pour ce faire, ses capacités de coopération avec Europol, l'EASO et les services de police et d'enquête des États membres sont renforcées, dans la mesure où elle peut procéder à la collecte et à des échanges d'informations, y compris personnelles, avec deux finalités : alimenter les enquêtes pénales et gérer les flux migratoires. En revanche, la coopération avec les pays tiers - que ce soit via le réseau avec les pays baltes, la coopération avec la Turquie ou dans le cadre de l'Africa-Frontex Intelligence Community (AFIC)75(*) - porte sur l'échange de renseignements agrégés, pas sur des données nominatives.

c) Le renforcement des contrôles lors du franchissement des points de passage frontière

Partant du constat que la menace ne provient pas uniquement de l'extérieur des frontières de l'espace Schengen, mais également de ses propres ressortissants, la France, soutenue par l'Allemagne, demande, depuis les attentats de janvier 2015, un renforcement des contrôles lors du franchissement des frontières extérieures.

Ce renforcement passe, en premier lieu, par l'extension aux ressortissants communautaires des contrôles approfondis systématiques aussi bien en entrée qu'en sortie de l'espace Schengen. La consultation du SIS, du SLTD Interpol et des bases nationales de documents volés ou perdus et de personnes recherchées sera désormais systématique et non plus aléatoire. Cela représente une rupture avec la distinction opérée jusqu'à présent entre ressortissants d'États tiers et ressortissants communautaires. Cette révision de l'article 8-2 du code frontières Schengen a été définitivement adoptée le 15 mars et devrait entrer en vigueur le 7 avril prochain, selon les services du ministre de l'intérieur.

La Commission a, par ailleurs, proposé la mise à niveau technologique et informationnelle des contrôles. Le paquet « frontières intelligentes », proposé dès 2013 mais remanié à l'aune de l'Agenda européen pour les migrations de 2015, prévoit un système d'enregistrement des entrées/sorties (EES), dont le premier objectif est de repérer les ressortissants de pays tiers dépassant la durée autorisée de leur séjour afin de faciliter l'identification des étrangers en situation irrégulière. La proposition de règlement76(*) a fait l'objet d'une première lecture parlementaire et d'un examen au Conseil JAI du 9 décembre 2016. Il est en attente d'un nouvel examen parlementaire en vue d'une adoption avant la fin du premier semestre 2017. La France souhaiterait étendre ce système aux bénéficiaires de la libre circulation, dont les ressortissants communautaires, pour en faire un outil de lutte contre le terrorisme. Pour ne pas entraver les négociations, il a été convenu que ce point pourrait faire l'objet d'un système EES II.

En complément de cet outil, la Commission, fortement soutenue par la France et l'Allemagne, a proposé, le 16 novembre 2016, la mise en place d'un système européen d'information et d'autorisation de voyage (European Travel Information and Authorisation System - ETIAS). Inspiré de l'ESTA américain, ce système permettrait de recueillir des informations sur les ressortissants de pays tiers bénéficiant d'une exemption de visa avant leur arrivée aux frontières extérieures de l'espace Schengen. Il ne délivrerait qu'une autorisation de voyage, valable cinq ans pour des voyages multiples. La décision d'admission resterait de la compétence des garde-frontières aux points de passage frontaliers.

Dans le cadre de la politique de l'Union européenne de libéralisation des visas, ce système permettrait de prévenir un triple risque de migration irrégulière, de sécurité et de santé publique. À cette fin, le système d'information ETIAS procèderait à des vérifications dans les diverses bases de données disponibles au niveau européen (SIS, VIS, EES, Eurodac, ECRIS77(*), données d'Europol) et international (documents de voyage associés aux notices d'Interpol et base de données sur les documents de voyage volés et perdus d'Interpol). L'interopérabilité entre ETIAS et ces systèmes d'information serait donc assurée.

L'objectif est d'aboutir sur ce projet d'ici à la fin de l'année 2017 afin que le système soit opérationnel d'ici à 2020.

Enfin, face aux lacunes du SIS II révélées par la crise migratoire et les attentats, la Commission a proposé, dans sa communication d'avril 201678(*), un renforcement de ce système à deux niveaux.

En premier lieu, les propositions de la Commission visent à renforcer les capacités d'identification des personnes via la biométrie. Parmi les données contenues dans le SIS II figurent en effet les photographies et empreintes digitales.

À l'heure actuelle, cependant, la consultation du SIS se fait sur la seule base des données alphanumériques (nom, prénom, date de naissance). Ce mode de consultation ne permet pourtant pas d'identifier les personnes faisant l'objet d'un signalement qui se présenteraient à la frontière avec de faux documents pour échapper à une concordance avec le SIS. Pour remédier à cette faille de sécurité, il conviendrait donc de mettre en oeuvre la fonctionnalité de recherche dactyloscopique d'ores et déjà prévue par le règlement de 2006. Celui-ci envisage en effet depuis l'origine, en son article 2279(*), un développement de la fonctionnalité biométrique en deux temps : une première étape n'autorisant l'utilisation des données biométriques que pour vérifier et confirmer l'identité d'une personne qui a déjà été identifiée à partir de son nom ; une seconde étape permettant la recherche grâce aux empreintes digitales « dès que cela est possible d'un point de vue technique ». Après avoir présenté, conformément aux exigences du règlement de 2006, un rapport au Parlement européen et au Conseil intitulé La disponibilité et le degré de maturité de la technologie permettant d'identifier une personne sur la base des empreintes digitales contenues dans le système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II), en mars 2016, la Commission a initié une phase de test de la nouvelle fonctionnalité sous la forme d'un système automatisé d'identification des empreintes digitales (AFIS). Son déploiement est prévu pour la mi-2017.

La Commission a également annoncé sa volonté de compléter ce système d'identification par l'utilisation de la reconnaissance faciale. Cette dernière n'étant pas prévue par le règlement de 2006, l'adoption d'une nouvelle mesure législative est nécessaire.

En second lieu, les propositions de la Commission tendent à compléter les motifs de signalement et les alertes en découlant. Seraient ainsi incluses dans le SIS notamment toutes les décisions de retour prises à l'encontre des étrangers en situation irrégulière et non plus seulement celles motivées par des menaces à l'ordre public. Ce nouveau type d'alertes renforcerait la dimension administrative de ce fichier, par ailleurs fichier de police judiciaire. Une modification du cadre juridique est là encore indispensable et a fait l'objet d'une proposition de la Commission en décembre 201680(*) ; elle devrait être examinée dans le courant de l'année 2017.

B. VERS UNE INTEROPÉRABILITÉ DES SYSTÈMES D'INFORMATION

Ce sujet est crucial pour assurer la sécurité de l'espace Schengen. M. Patrick Calvar, directeur général de la sécurité intérieure au ministère de l'intérieur, l'a très bien résumé. Dans le contexte actuel, marqué par un risque terroriste élevé et durable, a-t-il expliqué, « de quoi avons-nous besoin aujourd'hui ? D'une alimentation systématique, par les différents services européens en charge de la lutte contre le terrorisme, qu'ils soient de police ou de renseignement, du fichier Schengen. [...] Il conviendrait que tous les pays de l'espace Schengen fassent de même, ce qui n'est pas toujours le cas [...], Enfin, il faudrait interconnecter le SIS et la base Eurodac, comme cela est le cas avec nos différents fichiers nationaux, pour une plus grande efficacité ».

1. Le système d'information Schengen : un outil performant mais perfectible

En tant que système centralisé d'information à grande échelle contenant plus de 70 millions de signalements sur les personnes et les objets recherchés, le système d'information Schengen (SIS) est indispensable au bon fonctionnement de l'espace Schengen. Pour reprendre la comparaison utilisée par M. Jean-Jacques Colombi, chef de la division des relations internationales de la direction centrale de la police judiciaire au ministère de l'intérieur, il s'apparente à « un vaste filet tendu au-dessus du territoire » des 29 États européens qui y sont connectés81(*).

Le SIS de deuxième génération (SIS II), entré en service le 9 avril 2013, a permis d'améliorer le dispositif en y intégrant de nouvelles fonctions, telles que la possibilité d'interroger le système central et non uniquement la copie nationale des données, la mise en relation de signalements concernant des personnes et des objets et l'utilisation de données biométriques pour confirmer l'identité d'une personne, ainsi que de nouvelles catégories de signalement d'objets (aéronefs, embarcations, conteneurs, matériel industriel, titres et moyens de paiement volés).

Depuis 2015, la partie nationale du SIS II (N-SIS II) est gérée par un office spécialisé, placé sous l'autorité d'un commissaire de police au sein de la division des relations internationales de la DCPJ et chargé d'assurer le bon fonctionnement du système, en lien avec l'ensemble des services utilisateurs et l'agence EU-LISA.

Le rapport d'évaluation du SIS II présenté par la Commission en décembre 201682(*) conclut à la « remarquable efficacité du système sur les plans technique et opérationnel ». Il souligne également que « la coopération policière transfrontière ne pourrait traiter un nombre aussi élevé de signalements sans cette base de données. Aucun autre système de coopération policière ne génère autant de résultats positifs ni n'est en mesure de traiter en temps réel un tel flux d'informations, et en conséquence, le nombre de réponses positives dans toutes les catégories de signalements augmente d'année en année ». Le rapport d'évaluation souligne toutefois la mauvaise qualité de certaines données enregistrées - données erronées ou incomplètes - ce qui entrave grandement l'utilisation du SIS et l'absence de mise en oeuvre par certains États membres des nouvelles catégories de signalement (mandat d'arrêt européen) ou des nouvelles fonctionnalités (ajout de photographies et d'empreintes digitales) pourtant prévues par le SIS II.

LES DIFFICULTÉS DE MISE EN oeUVRE DU SIS II EN FRANCE ET LE PROJET DE REFONTE DE LA PARTIE NATIONALE DU SYSTÈME D'ICI 2018

Selon les informations transmises par la direction centrale de la police judiciaire du ministère de l'intérieur, dont la division des relations internationales est notamment responsable du bureau SIRENE France et de la partie nationale du SIS II (N-SIS II), la préparation insuffisante du passage au SIS II en avril 2013, l'absence de gouvernance réelle jusqu'en 2015 et les difficultés liées au nombre de systèmes nationaux alimentant ou consultant la partie nationale du SIS II (FPR, FOVES, TES et DOCVERIF) ont conduit à des retards importants dans la mise en oeuvre du SIS de deuxième génération en France :

« La complexité de l'architecture du N-SIS français a été à l'origine de nombreuses anomalies (incidents d'exploitation récurrents, désalignement des bases, fonctionnalités indisponibles) dont certaines ne sont toujours pas résolues. Ainsi les nouvelles possibilités offertes par le SIS II (nouvelles catégories d'objets, photographies, empreintes, liens entre signalements) n'ont été introduites qu'en 2015-2016.

« Le N-SIS II est en outre un outil vieillissant et en limite de capacités au regard de la hausse du nombre de signalements et de consultations (multiplication des connexions de systèmes tiers entraînant des consultations massives), mais également au regard de la perspective proche d'introduction de technologies plus avancées, à commencer par celles relevant de la biométrie (projet AFIS-SIS).

« Une stabilité progressive du N-SIS II est à l'oeuvre (de multiples mesures correctives ont été développées pour corriger certaines carences et anomalies) et un projet de refonte complète de la partie nationale du SIS II à l'horizon 2018 a été engagé. »

Ces retards et carences ont été confirmés par l'évaluation Schengen de la France réalisée en 2016. La Commission, dans son rapport préliminaire, y conclut à la non-conformité du FPR qui ne fournit ni photographie, ni référence concernant des empreintes digitales existantes. Ce fichier n'indique pas non plus le type d'infraction et ne contient pas d'extension relative à l'usurpation d'identité.

Ces quelques lacunes et imperfections ont conduit la Commission à présenter, le 21 décembre 2016, trois propositions de règlement afin de compléter le système, tributaire des données qui y sont enregistrées :

- l'une prévoit l'introduction d'une nouvelle catégorie de signalement pour les décisions de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier83(*) (voir supra) ;

- une deuxième proposition de règlement relative à l'établissement, au fonctionnement et à l'utilisation du SIS II dans le champ de la coopération policière et judiciaire84(*) vise notamment à harmoniser les procédures nationales d'utilisation du SIS, en particulier en ce qui concerne les infractions liées au terrorisme et les enlèvements d'enfants, permettre une utilisation plus large des données biométriques dans le SIS (fonctionnalité AFIS, voir supra) et à établir des exigences uniformes pour les agents sur le terrain concernant le traitement sûr des données SIS et la continuité des activités pour les utilisateurs finaux ;

- enfin, une troisième proposition de règlement relative à l'établissement, au fonctionnement et à l'utilisation du SIS II dans le champ du contrôle aux frontières85(*) prévoit de rendre obligatoire l'introduction dans le SIS des interdictions d'entrée pour les ressortissants de pays tiers ainsi que diverses améliorations d'ordre technique et administratif.

Ces initiatives devraient permettre d'accroître l'efficacité du SIS qui constitue d'ores et déjà un outil performant, tout en conservant sa flexibilité, essentielle pour répondre aux nouveaux enjeux opérationnels. Elles représentent toutefois des améliorations relativement mineures en comparaison du vaste chantier qu'est le développement de l'interopérabilité de l'ensemble des systèmes d'information participant au bon fonctionnement de l'espace Schengen.

2. Une nécessaire rationalisation de la mosaïque de systèmes d'information à l'échelle de l'Union européenne

Outre le SIS, il existe d'autres systèmes d'information et bases de données qui peuvent fournir des informations pertinentes aux garde-frontières, autorités douanières, à la police ou aux autorités judiciaires. Le système d'information sur les visas (VIS), qui contient des données sur les visas de court séjour, et Eurodac, qui stocke les données dactyloscopiques des demandeurs d'asile et des ressortissants des pays tiers ayant franchi irrégulièrement les frontières extérieures, sont, avec le SIS, les principaux systèmes d'information centralisés au niveau européen. Un quatrième système de gestion centralisé des flux de personnes aux frontières, le système d'entrée/sortie (EES), devrait voir le jour d'ici 2020 (voir supra).

Les systèmes d'information douaniers permettent quant à eux de recueillir des données relatives aux mouvements de marchandises, aux opérateurs économiques et à différents risques.

Une autre base de données importante et centralisée à l'échelle de l'Union européenne est le système d'information Europol (SIE) qui contient des données sur les activités criminelles et le terrorisme. L'application de réseau d'échange sécurisé d'informations (SIENA) d'Europol permet par ailleurs aux États membres d'échanger des informations entre eux et avec Europol.

SCHÉMA DES PRINCIPAUX SYSTÈMES D'INFORMATION EUROPÉENS DE GESTION DES FRONTIÈRES

Source : Commission d'enquête.

Il existe également différents outils décentralisés d'échange d'informations en matière répressive, pénale et de coopération judiciaire tels que le cadre Prüm, qui permet l'échange d'ADN, d'empreintes digitales et de données relatives à l'immatriculation des véhicules, et le système européen d'information sur les casiers judiciaires (ECRIS), qui permet d'échanger des informations sur les condamnations antérieures prononcées à l'encontre d'une personne par des juridictions pénales de l'Union européenne.

Enfin, il convient également de citer la base de données d'Interpol sur les documents de voyage (SLTD) et le système d'informations préalables sur les passagers aériens (Advanced Passenger Information - API), qui sont déjà utilisés dans le cadre des contrôles aux frontières. De plus, conformément à la directive adoptée par le Parlement européen et le Conseil86(*), le système API sera prochainement complété par des systèmes nationaux de données des dossiers passagers (Passenger Name Record - PNR), qui devront certainement eux-mêmes être interconnectés entre eux.

Trois raisons expliquent la fragmentation actuelle des systèmes d'information et bases de données développés au niveau européen : les différents contextes institutionnels et juridiques dans lesquels chacun d'entre eux a vu le jour, la poursuite par chaque instrument de finalités propres et la mise en place d'une structure cloisonnée de gestion de l'information afin de respecter le principe de limitation des finalités inscrit dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Les systèmes d'information ont ainsi été conçus selon un principe de séparation des finalités sécuritaires et de lutte contre l'immigration irrégulière.

Il existe néanmoins aujourd'hui un consensus, aux niveaux européen et national, sur la nécessité de développer des solutions intégrées afin de faciliter l'utilisation des différents systèmes d'information par les polices aux frontières, les douaniers et les services répressifs sur le terrain. Comme l'a exprimé M. Pierre-Antoine Molina au cours de son audition, l'enjeu principal est désormais de « rendre disponible un plus grand nombre de données, tant numériques qu'alphanumériques, de les décloisonner et de permettre une utilisation plus aisée dans le cadre de la lutte contre l'immigration irrégulière, en cas d'interpellation ou pour prévenir les infractions ». La recherche d'une meilleure interopérabilité participe également de la volonté de limiter la durée des contrôles aux frontières en permettant une réponse en temps réel des différentes bases de données, et ce afin de garantir la fluidité de la circulation des voyageurs.

Conformément aux conclusions du Conseil sur la lutte contre le terrorisme du 20 novembre 2015 et du Conseil européen des 17 et 18 décembre 2015, qui ont insisté sur l'amélioration de l'interopérabilité des systèmes d'information, la Commission a présenté, en avril 2016, une communication engageant une réflexion sur les moyens de mettre en place des « systèmes d'information plus robustes et plus intelligents au service des frontières et de la sécurité »87(*) en vue d'aboutir à l'interopérabilité des systèmes d'information. Elle a ainsi créé un groupe d'experts à haut niveau sur les systèmes d'information et l'interopérabilité, chargé d'examiner les modalités juridiques, techniques et opérationnelles pour parvenir à l'interopérabilité des systèmes88(*).

INTEROPÉRABILITÉ ET INTERCONNEXION

L'interopérabilité est définie par la Commission comme « la capacité des systèmes d'information à échanger des données et à permettre le partage d'information »89(*). Elle doit notamment faciliter les recherches simultanées dans les différents systèmes d'information.

La Commission nationale de l'information et des libertés (CNIL) indique qu'il s'agit d'un concept d'ordre technique qui ne fait l'objet d'aucune définition dans les textes relatifs à la protection des données à caractère personnel. En revanche, l'interconnexion constitue une catégorie juridique de traitement des données qui remplit les trois critères suivants : l'objet de l'interconnexion est la mise en relation de fichiers ou de traitements de données à caractère personnel ; cette mise en relation concerne au moins deux fichiers ou traitements distincts et le processus est automatisé en vue de mettre en relation des informations issues de ces fichiers ou de ces traitements.

Le Conseil d'État, quant à lui, a défini l'interconnexion « comme l'objet même d'un traitement qui permet d'accéder à, exploiter et de traiter automatiquement les données collectées pour un autre traitement et enregistrées dans le fichier qui en est issu » dans une décision du 19 juillet 2010.

Par ailleurs, le Conseil a adopté, en juin 2016, une feuille de route détaillée présentant un ensemble de mesures concrètes afin de renforcer l'échange d'information et sa gestion dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, qui aborde également la recherche de « solutions d'interopérabilité »90(*).

3. Les différents scenarii d'interopérabilité des systèmes d'information

La communication de la Commission intitulée Des systèmes d'information plus robustes et plus intelligents au service des frontières et de la sécurité a identifié quatre scenarii correspondant chacun à une dimension de l'interopérabilité :

1°) la création d'une interface de recherche unique permettant d'interroger simultanément plusieurs systèmes d'information à partir d'une plateforme unique, sans modifier les droits d'accès spécifiques à chaque autorité (sur le schéma ci-dessous, la même plateforme permet à deux usagers aux profils différents d'accéder aux bases conformément à leurs droits d'accès respectifs). D'après la Commission, ce système de recherche unique devrait reposer de préférence sur la lecture de la puce d'un document de voyage ou sur l'utilisation de données biométriques.

Il convient de noter que la France dispose déjà d'une application, dénommée COVADIS, qui permet d'interroger simultanément le SIS II, le VIS, le fichier Interpol SLTD, le FPR et VISABIO, à partir des informations d'identité et d'identification du document recueillies à la lecture des documents de voyage. La PAF et la DGEF ont également indiqué qu'un nouvel outil de contrôle de première ligne serait expérimenté d'ici l'été 2017, grâce auquel les garde-frontières dans les aubettes auront un accès étendu aux bases de données (bases de faux documents Foves et Docverif), pourront interroger les bases à l'aide de la lecture des puces de documents de voyage et procéder à un contrôle biométrique des empreintes digitales et de la photographie du portrait pour tous les voyageurs ;

SCÉNARIO 1 : INTERFACE DE RECHERCHE UNIQUE

Source : Commission européenne.

2°) le deuxième scénario présenté par la Commission est l'interconnexion des systèmes d'information qui permettrait à différents systèmes ou bases de données de communiquer les uns avec les autres. Il serait alors possible de consulter automatiquement des données enregistrées dans un système par l'intermédiaire d'un autre système à un niveau centralisé et ainsi d'opérer un contrôle croisé automatique des données, tout en réduisant la quantité d'informations circulant dans les réseaux.

La proposition de règlement portant création d'un système d'entrée/sortie (EES) prévoit déjà une interconnexion avec le VIS, ce qui dispensera les États membres d'interroger séparément le VIS lors des vérifications aux frontières. Si l'interconnexion entre le futur système EES et le VIS ne fait pas débat, le groupe d'experts à haut niveau créé par la Commission a toutefois indiqué, dans son premier rapport d'étape91(*), que l'option de l'interconnexion ne devrait être considérée qu'au cas par cas. Elle n'apparaît utile que lorsque certaines données issues d'un système doivent être réutilisées dans un autre système. Dans le cas contraire, le groupe d'experts considère que l'interface de recherche unique est une meilleure option ;

SCÉNARIO 2 : INTERCONNEXION DES SYSTÈMES D'INFORMATION L'EXEMPLE DE L'INTERCONNEXION PRÉVUE ENTRE EES ET VIS

Source : Commission européenne.

3°) le troisième scénario correspond à la création d'un service partagé de mise en correspondance de données biométriques reliant chaque système d'information pertinent et permettant d'assurer l'interopérabilité des identifiants biométriques. En effet, les instruments juridiques relatifs au SIS, au VIS et à Eurodac ne précisent pas les modalités techniques de mise en oeuvre des fonctionnalités dactyloscopiques, ce qui a conduit à la création d'un dispositif spécifique d'identification pour chaque système. Un service partagé de mise en correspondance des données biométriques permettrait de traiter ce type de données pour l'ensemble des systèmes d'information, tout en identifiant les coïncidences.

La Commission souligne l'avantage financier que présenterait un tel service grâce aux économies d'échelle résultant de la mise en oeuvre et de la maintenance d'un système unique en lieu et place de six systèmes séparés. Le groupe d'experts à haut niveau mentionne par ailleurs l'innovation technologique que représenterait la possibilité d'une recherche unique dans différents systèmes à partir de données biométriques, même si ceci soulève encore des interrogations du point de vue de la protection des données à caractère personnel. Afin de respecter les principes de finalité et de proportionnalité, ce service pourrait se limiter à indiquer la coïncidence (hit/no hit) de données biométriques dans différentes bases sans fournir les informations qui y sont contenues - par exemple l'identité du demandeur d'asile dans le cas d'Eurodac ;

SCÉNARIO 3 : SERVICE PARTAGÉ DE MISE EN CORRESPONDANCE DE DONNÉES BIOMÉTRIQUES

Source : Commission d'enquête.

4°) enfin, le quatrième scénario est le plus ambitieux puisqu'il consiste à créer un répertoire commun de données au niveau de l'Union, pour différents systèmes d'information. D'après la Commission, « ce répertoire se présenterait sous la forme d'un module central contenant les données de base (données alphanumériques et biométriques), tandis que les autres éléments d'information et les caractéristiques propres aux différents systèmes d'information (données sur les visas par exemple) seraient stockés dans des modules spécifiques. Le module central et les modules spécifiques seraient connectés les uns aux autres [...]. Il en résulterait une gestion de l'identité modulaire et intégrée au service des frontières et de la sécurité ». Cette option nécessiterait une révision complète du cadre juridique régissant les différents systèmes d'information. Selon la CNIL, ce quatrième scénario est le plus sensible du point de vue de la protection des données à caractère personnel, même si aucun obstacle ne s'oppose par principe à sa mise en oeuvre. M. Édouard Geffray, secrétaire général de la CNIL, a également insisté, lors de son audition, sur « les questions assez lourdes de mise à jour, de fiabilité des données et de sécurité » qu'un tel système pouvait potentiellement soulever.

On peut noter que la proposition de règlement portant création d'un système européen d'autorisation et d'information concernant les voyages (ETIAS) propose d'ores et déjà d'établir un répertoire commun de données entre ETIAS et le futur système EES pour les ressortissants des pays tiers. Dans ce répertoire, « d'autres données de la demande ETIAS (par exemple les informations sur la résidence, les réponses aux questions générales, l'adresse IP) et les fiches d'entrée/sortie de l'EES seraient conservées séparément, mais en association avec ce fichier d'identification unique et partagé »92(*).

SCÉNARIO 4 : RÉPERTOIRE COMMUN DE DONNÉES

Source : Commission d'enquête.

De nouvelles propositions législatives devraient être prochainement présentées par la Commission, sur le fondement des conclusions du groupe d'experts à haut niveau, attendues en juin 2017.

À l'occasion de l'adoption de la feuille de route sur l'échange d'informations, le Conseil s'est, quant à lui, clairement prononcé en faveur de la mise en oeuvre prioritaire d'une interface unique de consultation et d'alimentation des systèmes d'informations nationaux et européens, même si l'interconnexion, la mise en place d'un service partagé de mise en correspondance de données biométriques et la création d'un répertoire commun de données pourraient être envisagés à moyen et long termes.

À l'instar d'autres politiques de l'Union, les initiatives en faveur d'une meilleure interopérabilité des systèmes d'information ont connu une nette accélération en 2015 et 2016. Les propositions législatives concernant les futurs systèmes EES ou ETIAS intègrent ainsi clairement cette préoccupation, tandis qu'un projet pilote auquel la France participe, baptisé ADEP (Automated Data Exchange Process) et permettant une consultation automatisée des fichiers d'antécédents de police européens, pourrait constituer un embryon d'un système d'index européen des registres de police (EPRIS).

Les contours de l'architecture des systèmes d'information et leurs fonctionnalités futures dépendront toutefois en grande partie des exigences relatives à la protection des données à caractère personnel, préoccupation à laquelle le Parlement européen est particulièrement sensible.

À cet égard, du point de vue français, il ressort des questions adressées à la CNIL que l'interopérabilité des systèmes d'information et l'interconnexion des fichiers n'appellent pas de réserve de principe, dès lors que celles-ci respectent les principes essentiels de la protection des données, parmi lesquels la finalité, la proportionnalité et la sécurité.

Or, la DGEF et la PAF défendent le principe de double finalité, administrative et répressive, des systèmes d'information et militent pour que les systèmes d'information soient accessibles aussi bien aux services en charge de la lutte contre l'immigration irrégulière qu'aux services répressifs en charge de la sécurité.

La traduction d'un tel principe devra toutefois respecter le nouveau cadre juridique européen en matière de protection des données à caractère personnel et la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne. Selon la directive relative à la protection des données à caractère personnel utilisées par la police et les autorités judiciaires, qui entrera en vigueur en mai 2018, les données collectées par les autorités répressives doivent être collectées « pour des finalités déterminées, explicites et légitimes ».

LE NOUVEAU CADRE GÉNÉRAL DE PROTECTION DES DONNÉES À CARACTÈRE PERSONNEL DANS L'UNION EUROPÉENNE ET LA JURISPRUDENCE DE LA COUR DE JUSTICE DE L'UNION EUROPÉENNE

Un nouveau cadre général de protection des données à caractère personnel a été adopté au printemps 2016, après quatre ans de négociation. Il s'appliquera à compter de mai 2018.

Le règlement relatif à la protection des données93(*) remplace une directive de 1995 et vise à harmoniser les règles applicables dans les différents États membres en matière de droits des personnes et de contrôles par les autorités nationales de protection des données. Il prévoit une coopération renforcée entre autorités pour les traitements transnationaux au sein d'un Comité européen de protection des données qui a vocation à remplacer l'actuel G 29.

Selon la directive relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par la police et les autorités judiciaires en matière pénale94(*), les données collectées par les autorités répressives doivent être traitées de manière licite et loyale ; pour des finalités déterminées, explicites et légitimes et traitées de manière compatible avec ces finalités, adéquates ; pertinentes et non excessives par rapport aux finalités pour lesquelles elles sont traitées ; exactes et, si nécessaire, tenues à jour et sécurisées de manière appropriée.

La directive impose également aux autorités répressives d'établir une distinction claire entre les données de différentes catégories de personnes concernées, telles que les personnes à l'égard desquelles il existe des motifs sérieux de croire qu'elles ont commis ou sont sur le point de commettre une infraction pénale ; les personnes reconnues coupables d'une infraction pénale ; les victimes d'une infraction pénale ou les personnes dont on peut raisonnablement penser qu'elles pourraient être victimes d'une infraction pénale ; les tiers à une infraction pénale, y compris les témoins éventuels.

Par ailleurs, à la suite de l'arrêt Digital Rights Ireland du 8 avril 2014 (affaire C-293/12), la Cour de justice de l'Union européenne a confirmé, dans des arrêts Tele2 Sverige AB (affaires C-203/15) et Secretary of State for the Home Department (affaire C-698/15) du 21 décembre 2016, que le droit de l'Union européenne s'oppose à une conservation généralisée et indifférenciée des données relatives au trafic et des données de localisation. En revanche, les États membres peuvent prévoir, à titre préventif, une conservation ciblée de ces données dans le seul but de lutter contre la criminalité grave, à condition qu'une telle conservation soit limitée au stricte nécessaire (catégories de données conservées, moyens de communication visés, personnes concernées et durée de conservation). L'accès des autorités nationales aux données conservées doit être soumis à des conditions, dont un contrôle préalable par une autorité indépendante et la conservation des données sur le territoire de l'Union européenne.

C. L'APPROFONDISSEMENT DE POLITIQUES CONNEXES À L'ESPACE SCHENGEN, DONT LA RÉALISATION CONDITIONNE LE PARACHÈVEMENT DE SCHENGEN

La révision des seuls instruments de l'espace Schengen ne suffit cependant pas à garantir son bon fonctionnement à l'avenir.

La crise migratoire et les attentats ont en effet mis en évidence qu'au-delà de l'enjeu de la frontière, la réponse aux lacunes mises au jour réside également dans la révision d'autres politiques de l'Union européenne, à commencer par celle du régime d'asile européen commun, mis en oeuvre en application de l'article 67 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

1. La révision en profondeur du régime d'asile européen commun

Contrairement aux précédentes crises migratoires auxquels l'espace Schengen a été confronté, la crise de 2014-2015 a été caractérisée par la proportion très importante de personnes susceptibles d'obtenir une protection au titre de l'asile : le Haut-Commissariat aux réfugiés des Nations unies a estimé que plus de 80 % des migrants arrivés en Europe par la mer en 2015 provenaient du « top 10 » des pays d'origine des réfugiés - plus de 50 % de Syrie, 15 % d'Afghanistan, 6 % d'Érythrée, 4 % d'Irak95(*). Ce taux aurait même atteint 91 % des arrivées en Grèce en 201596(*).

En tout état de cause, indépendamment du sort final réservé à ces demandes, les pays de l'Union européenne ont enregistré cette année-là 1,3 million de demandes d'asile, « soit le double de l'année précédente, qui correspondait au pic connu pendant la crise yougoslave », comme l'a rappelé M. Jean-Christophe Dumont, tout en appelant à « manier avec précaution les statistiques relatives aux demandes d'asile, car elles ne prennent en compte que les demandes déposées en bonne et due forme, la procédure variant selon les pays ». Aussi la crise de l'espace Schengen a-t-elle également été la crise du règlement Dublin.

La crise des réfugiés a, en effet, fait la démonstration des faiblesses du régime d'asile européen commun à deux égards :

- du point de vue des demandeurs d'asile, en dépit du règlement Dublin, le système n'est pas parvenu à supprimer les incitations à l'asylum shopping en raison des trop grandes disparités entre États dans le traitement des demandes d'asile et les conditions d'accueil ;

- du point de vue des États membres, l'absence d'un mécanisme équitable de répartition des demandeurs d'asile a déresponsabilisé les États membres en première ligne dans la mise en oeuvre des règles du régime d'asile européen commun, notamment l'enregistrement des demandeurs d'asile, et dans la gestion de la frontière extérieure commune.

L'Union européenne a mis en place dans l'urgence deux dispositifs complémentaires : les hotspots, afin d'améliorer l'enregistrement des demandeurs d'asile et leur orientation vers la procédure d'asile97(*), et un programme temporaire de relocalisation.

Cependant, les difficultés d'application du règlement Dublin apparues depuis 2011 impliquent d'y apporter une réponse pérenne.

a) La refonte du règlement Dublin et la pérennisation du mécanisme de relocalisation en cas de crise

Dans le cadre du régime d'asile européen commun, le règlement Dublin98(*) vise à prévenir le risque d'un asylum shopping entre les États de la part de demandeurs d'asile qui, soit rentreraient dans l'espace européen par le pays dans lequel il serait le plus aisé de pénétrer pour ensuite demander l'asile dans celui qui offrirait les meilleures chances d'obtenir une protection ou un droit au séjour, soit présenteraient des demandes d'asile dans différents États de manière à maximiser leurs chances d'obtenir une protection. En réponse, la convention de Dublin et ses versions successives posent le principe selon lequel un seul État membre est compétent pour l'examen d'une demande d'asile. Cela garantit en retour au demandeur d'asile que sa demande sera effectivement traitée par un État désigné responsable.

Le règlement Dublin a pour objectif la détermination rapide de l'État membre compétent. Pour ce faire, il établit des critères objectifs et hiérarchisés, sous réserve de clauses dérogatoires. Le pays compétent pour examiner la demande d'asile est ainsi, par exemple, le pays qui a délivré le titre de séjour ou le visa en cours de validité dont le demandeur est titulaire, ou, en cas de délivrance de plusieurs titres de séjour ou de plusieurs visas, le pays qui a délivré le document dont la validité est la plus longue ou dont l'échéance est la plus lointaine... En l'absence de titres de séjour ou de visas, c'est le pays par lequel le demandeur est entré dans l'espace européen qui est compétent, ce qui implique de connaître le parcours du demandeur.

Ce règlement a donc son pendant dans le règlement Eurodac99(*) qui a instauré un traitement de données personnelles à l'échelle de l'Union européenne, utilisé depuis le 15 janvier 2003 et comprenant un système automatisé de reconnaissance d'empreintes digitales. Ce traitement a pour finalité la détermination de l'État membre qui, en vertu du règlement Dublin, est responsable de l'examen d'une demande d'asile déposée dans un des États de l'Union.

L'entrée irrégulière sur le territoire d'un État membre est devenue dans la pratique le principal critère de détermination de l'État responsable de l'examen de la demande d'asile. Comme la Commission le rappelait dans sa communication d'avril 2016, « le recours à ce critère reposait sur l'hypothèse selon laquelle un lien devrait être établi entre l'attribution de la responsabilité dans le domaine de l'asile et le respect par les États membres de leurs obligations de protéger la frontière extérieure »100(*). Cependant, note la Commission, « l'expérience acquise ces dernières années montre que, surtout dans des situations d'afflux massif de personnes empruntant des routes migratoires précises, le système actuel fait peser la responsabilité, en droit, à l'égard de la grande majorité des demandeurs d'asile, sur un nombre limité d'États membres, situation qui mettrait à rude épreuve les capacités de n'importe quel État membre. » Cela expliquerait, selon elle, que les règles communes, notamment l'enregistrement des demandeurs d'asile dans Eurodac, aient été de moins en moins respectées par les pays de première entrée, en particulier l'Italie et la Grèce.

C'est pourquoi le Conseil de l'Union européenne, par deux décisions en date des 14 et 22 septembre 2015101(*), a mis en place un programme de relocalisation d'urgence consistant dans le transfert de 160 000 demandeurs d'asile à partir de la Grèce et de l'Italie vers d'autres États membres de l'Union européenne, dès lors en charge de l'examen de leur demande d'asile. Ce programme s'analyse donc comme une dérogation temporaire au règlement Dublin au nom de la solidarité européenne.

Ce mécanisme de relocalisation vise à soulager la Grèce et l'Italie comme premiers pays d'accueil des demandeurs d'asile, mais également à assurer une meilleure répartition des demandeurs entre les États de l'Union européenne, dans la mesure où la majorité de ces derniers souhaitent se rendre en Allemagne et en Suède.

La relocalisation est effectuée selon une clé de répartition fondée sur des critères objectifs et quantifiables (taille de la population de l'État prise en compte pour 40 %, PIB pour 40 %, nombre moyen de demandes d'asile antérieures pour 10 % et taux de chômage pour 10 %). La France doit ainsi accueillir 30 750 personnes sur deux ans.

MODE D'EMPLOI DE LA RELOCALISATION

1. Les critères d'éligibilité des demandeurs et de leur affectation

Cette procédure est essentiellement basée sur le volontariat.

Ne peuvent y accéder que des demandeurs d'asile :

- arrivés sur le territoire de l'Italie et de la Grèce entre le 24 mars 2015 et le 26 septembre 2017 ;

- ayant introduit leur demande en Grèce ou en Italie ;

- possédant une nationalité pour laquelle le taux de reconnaissance d'une protection internationale moyen à l'échelle de l'Union européenne atteint au moins 75 %. Cela concerne essentiellement les ressortissants syriens, érythréens et irakiens.

Par souci de bonne intégration dans le pays de relocalisation, les critères de choix de ce dernier tiennent compte des compétences linguistiques, des liens familiaux, culturels ou sociaux du demandeur. La capacité d'accueil des différents États membres est également prise en compte, en particulier en matière d'accueil des demandeurs vulnérables, de manière à assurer une répartition équitable de ces demandeurs entre États. Les États membres peuvent également indiquer leurs préférences sur la base des critères précités, à condition toutefois de respecter le principe de non-discrimination.

Par dérogation au principe du consentement du demandeur, les demandeurs qui se sont engagés dans la procédure ne peuvent s'y dérober une fois connu le pays de relocalisation, sous peine d'exclusion de la procédure102(*). Cependant, la décision de relocalisation peut faire l'objet d'un recours. L'objectif est d'éviter les mouvements secondaires entre l'État membre de relocalisation et les autres États membres, qui videraient de son sens l'ensemble du mécanisme.

2. La procédure de relocalisation

Les États membres communiquent au moins tous les trimestres leur capacité d'accueil.

La relocalisation est proposée par les autorités italiennes et grecques avec l'aide du Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) et des officiers de liaison envoyés par les États membres, sur la base des critères précités.

L'État membre de relocalisation ne peut la refuser que s'il existe des motifs raisonnables de considérer que le demandeur représente un danger pour la sécurité nationale ou l'ordre public de son territoire ou des motifs sérieux de conclure à une exclusion du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire.

Pour chaque personne faisant l'objet d'une relocalisation :

- l'État de destination reçoit une somme forfaitaire de 6 000 euros ;

- l'Italie ou la Grèce reçoit une somme forfaitaire de 500 euros.

Ce soutien financier, financé sur le Fonds « asile, migration et intégration » (FAMI), doit permettre de financer le transfert et l'accueil des personnes « relocalisées ».

Source : L'Europe à l'épreuve de la crise des migrants : la mise en oeuvre de la « relocalisation » des demandeurs d'asile et des hotspots, rapport d'information de M. François-Noël Buffet, fait au nom de la mission de suivi et de contrôle du dispositif exceptionnel d'accueil des réfugiés de la commission des lois (n° 422 ; 2015-2016).

Ce dispositif s'est mis en place très progressivement, ce que M. Jamil Addou a justifié devant votre commission d'enquête par le fait qu'« il s'agissait effectivement d'une procédure entièrement nouvelle, dont on a parfois sous-estimé les efforts nécessaires pour la mettre en oeuvre : organiser le transfert de milliers de personnes en Europe, après avoir procédé à leur enregistrement, vérifier leur identité, évaluer le risque qu'elles représentaient éventuellement pour l'État d'accueil... soit des procédures extrêmement lourdes. Tout le monde s'attendait à ce que des milliers de personnes soient déplacées du jour au lendemain, mais d'un point de vue pratique, cela était impossible. »

Lors de son audition, il en a dressé le bilan suivant : « La relocalisation des demandeurs d'asile conformément à la décision du Conseil de septembre 2015 a concerné, à ce jour, près de 12 000 personnes - 8 685 depuis la Grèce, 3 204 depuis l'Italie. Les trois principaux pays de relocalisation sont, en premier chef, la France avec 2 695 demandeurs relocalisés, puis l'Allemagne avec 2 042 personnes accueillies et, en troisième lieu, les Pays-Bas avec 1 362 demandeurs. Il y a encore en Grèce à peu près 6 500 personnes en attente de leur transfert vers le pays de relocalisation qui leur a été attribué, 2 600 en Italie. Plus de 9 000 personnes peuvent prétendre à la relocalisation en Grèce, mais sont en attente du début de la procédure. »

Si l'on est encore loin des chiffres envisagés par les décisions du Conseil de l'Union européenne, plusieurs facteurs viennent l'expliquer.

En premier lieu, une inadéquation entre les décisions de septembre 2015 et la réalité des flux migratoires : « L'Italie présente un cas particulier car les nationalités éligibles à la relocalisation ne concernent que très peu les flux italiens. Parmi ceux-ci, seuls les Erythréens pourraient être relocalisés et ils n'arrivent qu'en nombre limité. Le réservoir de personnes relocalisables depuis l'Italie en fonction des critères établis par le Conseil n'est donc pas aussi large qu'initialement envisagé. »

En second lieu, la réticence de certains États à honorer leurs obligations, qui transparaît en particulier de ce qu'« un certain nombre n'ont pas rendu disponible le nombre de places nécessaires à la réalisation de leur quota », explique la situation des 9 000 personnes enregistrées en Grèce qui n'ont pu entrer dans la procédure.

Le programme de relocalisation a été conçu comme temporaire, les décisions du Conseil n'étant applicables que durant deux ans, jusqu'au 26 septembre 2017.

Pour perfectible que soit ce dispositif, il est cependant apparu comme une réponse médiane entre le souhait des tenants de la fin du règlement Dublin, à l'instar des pays de première entrée que sont l'Italie et la Grèce, et les défenseurs de la « solidarité flexible », partisans d'une application ferme du règlement. Il permet en effet de maintenir le mécanisme de responsabilisation des pays de première entrée que constitue le règlement Dublin, tout en ménageant un assouplissement en cas d'afflux massif de demandeurs d'asile - approche soutenue par la France.

C'est pourquoi la Commission a proposé simultanément, en septembre 2015, un dispositif temporaire et un mécanisme permanent de relocalisation en cas de crise. Sa proposition de règlement103(*) prévoit « un mécanisme de solidarité structuré que [la Commission] pourrait activer à tout moment pour aider tout État membre traversant une situation de crise et dont le régime d'asile subit une pression extrême à la suite d'un afflux important et disproportionné de ressortissants de pays tiers. La Commission définirait ces situations d'urgence futures en fonction du nombre de demandes d'asile introduites au cours des 6 mois précédents, par habitant, ainsi que du nombre de franchissements irréguliers des frontières au cours des 6 mois précédents. Des critères de répartition objectifs et vérifiables, identiques à ceux prévus dans les propositions de relocalisation d'urgence, [s'appliqueraient]. Le mécanisme permanent [tiendrait] également compte des besoins des demandeurs d'asile, de leur situation familiale et de leurs qualifications. » Serait également prévue une clause de solidarité temporaire permettant à un État membre se trouvant dans l'incapacité temporaire de participer totalement ou en partie à une décision de relocalisation pour des raisons objectives et justifiées, de s'acquitter de ses obligations via le versement d'une contribution financière104(*).

Cette première proposition a été suivie, en mai 2016, d'une proposition de refonte du règlement Dublin105(*) visant à améliorer le dispositif hors période de crise, par le renforcement des obligations incombant aux demandeurs d'asile et la réduction des délais de procédure de transfert. En effet, indépendamment de la crise des réfugiés, ont été constatées des défaillances graves dans la mise en oeuvre des transferts de demandeurs d'asile en application du règlement. La Commission relevait en outre, dans sa communication d'avril 2016, que « les dispositions actuelles, qui prévoient un déplacement de responsabilité entre États membres après un certain délai, nuisent encore un peu plus à l'efficacité du système [dans la mesure où], si un demandeur s'enfuit pendant suffisamment longtemps sur le territoire d'un État membre sans être effectivement transféré, cet État membre deviendra finalement responsable ». Cela a d'ailleurs amené M. Pascal Brice, directeur général de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), à qualifier le système de « kafkaïen », lors de sa rencontre avec une délégation de la commission d'enquête, en janvier dernier. Ce système conduit de fait à décaler dans le temps l'instruction de la demande d'asile car, si un demandeur d'asile n'a pu être transféré vers le pays responsable de sa demande, passé un certain délai, l'OFPRA redevient compétent.

Malgré l'importance des enjeux, les négociations sur ces deux textes sont peu avancées du fait de l'hostilité de certains États au principe même d'un mécanisme automatique de répartition en cas d'afflux massifs de demandeurs d'asile. Aussi la France a-t-elle appelé à une définition précise de la procédure permettant le déclenchement du mécanisme de solidarité, fondée nécessairement sur une décision politique afin de préserver le mécanisme de toute automaticité.

La révision du règlement Eurodac106(*) est, en revanche, mieux engagée, un accord étant intervenu au sein du Conseil JAI du 9 décembre 2016, ouvrant la voie des discussions en trilogue avec le Parlement européen. Elle comprend plusieurs volets :

- l'enrichissement de son dispositif biométrique par l'inclusion de la reconnaissance faciale afin de faciliter l'identification des personnes ;

- l'élargissement de son champ d'application aux ressortissants de pays tiers en situation irrégulière afin de faciliter leur identification en vue de leur éloignement ;

- la simplification de l'accès des services répressifs et de renseignement.

b) Vers une plus grande convergence des systèmes d'asile européens

L'importance des mouvements secondaires de demandeurs d'asile passant d'un État membre à un autre, observée au cours des deux dernières années, appelle à une plus grande convergence des politiques d'asile. Tel est l'objet du second « paquet asile » présenté par la Commission en juillet 2016.

La première mesure proposée consiste à transformer le Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) en Agence européenne de l'asile (AEA), en s'inspirant de la transformation de Frontex.

Créé en 2010 et inauguré en 2011107(*), l'EASO a pour vocation première la promotion de la coopération pratique entre les États membres et le renforcement de leur capacité en matière d'asile. Son action est donc essentiellement tournée, à l'origine, vers la mise en oeuvre de formations, la mise en commun de l'information sur les pays d'origine et la mise en place de réseaux d'experts thématiques.

En 2013, l'EASO a vu une première évolution de ses missions avec la mise en place d'un « mécanisme d'alerte rapide » en réponse à la crise provoquée par les « printemps arabes ». Sur la base des informations recueillies par l'EASO, les prémices d'une crise du système d'asile d'un État membre peuvent conduire la Commission et le Conseil à inviter cet État à mettre en place un plan d'action préventif, voire un plan de gestion de crise afin de renforcer son système d'asile.

Comme l'indiquait M. Jamil Addou à votre commission d'enquête, l'EASO a ensuite connu, avec la crise migratoire de l'été 2015 et l'Agenda européen pour les migrations proposé alors par la Commission, une véritable transformation de son rôle opérationnel. Il lui a alors été demandé d'intervenir sur le terrain, en première ligne, en déployant des agents en soutien opérationnel aux agents italiens et grecs dans les hotspots.

Cette modification de son mode d'intervention préfigure l'une des nouvelles missions que la Commission propose de confier à l'EASO dans son projet de révision de son mandat108(*), inspiré de celui de Frontex. Érigé en Agence de l'Union européenne pour l'asile, l'EASO serait responsable d'un mécanisme d'évaluation du respect par les États membres des normes en matière d'asile. Cette évaluation s'attacherait aussi bien aux conditions d'accueil, à l'accès aux procédures d'asile et au respect des garanties essentielles qu'à la reconnaissance des protections internationales. En cas de défaillances, l'agence pourrait formuler des recommandations et même déployer des agents en soutien aux administrations nationales grâce à une réserve d'intervention d'au moins 500 experts, obligatoirement alimentée par les États.

Sur le long terme, la Commission évoquait même, dans sa communication d'avril 2016, le transfert de « la responsabilité du traitement des demandes d'asile du niveau national au niveau de l'Union, par exemple, en faisant de l'EASO une agence décisionnaire de première instance à l'échelle de l'UE, avec des antennes nationales dans chaque État membre, et de créer une structure d'appel à l'échelle de l'UE ».

Le second ensemble de mesures comprend, d'une part, la refonte de la directive « accueil »109(*), et, d'autre part, la transformation des directives « procédures »110(*) et « qualification »111(*) en règlements.

Ces trois directives traitent chacune d'un aspect différent du traitement de la demande d'asile :

- la directive « accueil » de 2013112(*) approfondit la démarche amorcée par la directive 2003/9/CE et a pour objet une plus grande harmonisation des dispositions nationales relatives aux conditions d'accueil ;

- la directive « procédures » de 2013113(*), « refonte » de la directive 2005/85/CE du 1er décembre 2005, poursuit l'objectif d'harmoniser les garanties procédurales accordées au demandeur d'asile dans l'examen de sa demande ;

- la directive « qualification »114(*) a pour objectif de préciser les notions auxquelles se réfère la convention de Genève de 1951 pour « aider les instances nationales compétentes des États membres à [l']appliquer »115(*) ; la directive de 2011 reprend et précise la directive 2004/83/CE afin d'harmoniser à l'échelle communautaire les conditions d'octroi de la protection internationale.

Après la définition de « normes minimales » en 2003-2004, puis de « normes communes » en 2011-2013, la transformation de ces deux dernières directives en règlements marquerait donc une étape supplémentaire dans l'harmonisation des politiques des États membres et l'approfondissement du régime d'asile européen commun.

S'ajoute à ces différentes initiatives la proposition de la Commission d'établissement d'une liste commune de pays d'origine sûrs116(*). La provenance d'un demandeur d'asile d'un pays désigné comme tel entraîne l'examen de sa demande selon une procédure dite « accélérée » dans la mesure où existe une présomption réfragable d'absence de besoin de protection des ressortissants de ce pays.

Comme l'indiquait la direction de l'Union européenne du ministère des affaires étrangères et du développement international en réponse aux questions de votre rapporteur, la France soutient, sous réserve de maintenir une certaine souplesse, la nécessité de renforcer les moyens d'EASO pour veiller à une meilleure harmonisation des systèmes d'asile des États membres, condition du bon fonctionnement du mécanisme Dublin. Toutefois, sa position sur la proposition de transformation de l'EASO en agence de l'Union européenne pour l'asile est conditionnée au résultat des négociations sur le devenir du « paquet asile », la nouvelle agence étant chargée de la mise en oeuvre du régime d'asile européen commun. Or, ces textes sont en cours d'examen au Parlement européen après une première lecture parlementaire et un examen par le Conseil JAI du 9 décembre 2016.

Lors de sa rencontre avec une délégation de la commission d'enquête, M. Pascal Brice s'est déclaré très favorable, à titre personnel, à la création d'une agence européenne de l'asile, à une condition toutefois : qu'elle soit véritablement indépendante des pouvoirs exécutifs nationaux, comme l'OFPRA l'est du pouvoir exécutif français. Or, il a constaté que cette condition n'était pas prévue par le projet de la Commission. Il a, en outre, exprimé ses inquiétudes à l'égard de certaines propositions de la Commission visant notamment à rendre contraignantes les lignes directrices établies par l'EASO et à la généralisation d'un examen de la recevabilité de la demande d'asile préalable à la saisine de l'autorité nationale si le demandeur vient d'un pays tiers sûr.

Lors de son audition, M. Jamil Addou a indiqué que « la proposition actuelle de la Commission prévoit que les États doivent « tenir compte » des lignes directrices adoptées par l'EASO », laissant le soin aux sénateurs de juger du caractère contraignant ou non de cette formulation.

Le bon fonctionnement du régime d'asile européen commun reste en tout état de cause lié à la question du sort réservé aux personnes déboutées de leur demande d'asile, ce qui renvoie, de fait, à la question du retour et, de manière plus générale, à la politique à l'égard des pays tiers.

2. Agir à la source des migrations en travaillant en amont de la frontière

Face à la crise migratoire, l'Union européenne et ses États membres ont tenté de définir une approche globale pour lutter contre les causes profondes de ce phénomène. La politique de sécurité et de défense commune et la politique de coopération avec les pays tiers sont ainsi mobilisées depuis 2015 pour agir en amont de la frontière.

a) Les opérations de lutte contre le trafic de migrants menées dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune

Dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), une opération maritime et deux missions terrestres civiles participent actuellement à la lutte contre les réseaux de passeurs et de trafiquants de migrants.

L'opération maritime EUNAVFOR MED, également appelée SOPHIA, du nom d'une petite fille somalienne secourue par l'un des navires de l'opération, a pour mandat d'identifier, de capturer et de neutraliser les navires et les embarcations ainsi que les ressources utilisés par des passeurs et d'éviter les naufrages en mer dans la partie sud de la Méditerranée centrale. Lancée le 22 juin 2015, l'opération a été prorogée jusqu'au 27 juillet 2017 et a vu son mandat étendu à deux nouvelles tâches de soutien : la formation des garde-côtes libyens et de la marine libyenne et la participation à la mise en oeuvre de l'embargo des Nations unies sur les armes en haute mer.

Grâce aux 25 États membres contributeurs, l'opération SOPHIA dispose actuellement de huit navires, quatre hélicoptères et trois moyens aériens en continu. En 2016, la Marine française a engagé dans cette opération au total cinq patrouilleurs de haute mer et deux frégates type « La Fayette », représentant 160 jours de mer en cumulé, ainsi que des Falcon 50 ayant volé plus de 130 heures dans le cadre de missions de renseignement et de sauvetage117(*).

Depuis son lancement, l'opération SOPHIA a permis l'arrestation de 92 passeurs et trafiquants d'êtres humains, la neutralisation d'environ 340 navires d'organisations criminelles et le sauvetage de 30 000 migrants. 93 agents de la marine et des garde-côtes libyens ont été formés.

Actuellement dans sa deuxième phase, l'opération intervient uniquement en haute mer (sauf pour les actions de formation). S'ensuit dès lors une situation paradoxale, exposée par le contre-amiral Bernard-Antoine Morio de l'Isle, sous-chef d'état-major Opérations aéronavales de l'État-major de la marine, devant votre commission d'enquête : « Face aux opérations de sauvetage, en particulier au large des côtes libyennes, le vrai problème est juridique : c'est parce qu'il nous est interdit d'intervenir dans les douze mille nautiques des eaux territoriales libyennes qu'un tel trafic se développe, que les passeurs peuvent tranquillement conduire leurs victimes au seuil des eaux territoriales dans des embarcations de fortune. Nous n'attrapons quasiment pas les passeurs : notre intervention n'a pas d'incidence militaire ou policière, elle est seulement humanitaire ».

Il est prévu d'étendre l'activité de l'opération SOPHIA aux eaux territoriales des États tiers et, dans une troisième phase, de prendre, sur le territoire des États côtiers, des mesures opérationnelles à l'encontre des navires ou des embarcations soupçonnés d'être utilisés dans le trafic illicite de migrants ou la traite d'êtres humains. Pour l'heure, comme l'a souligné le contre-amiral Bernard-Antoine Morio de l'Isle, un cadre juridique adéquat fait néanmoins défaut : une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies et l'accord de l'État côtier concerné sont en effet nécessaires pour étendre l'activité de l'opération SOPHIA dans le respect du droit international.

LES OPÉRATIONS DE LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION CLANDESTINE EN MER MÉDITERRANÉE

Source : État-major de la marine.

Les opérations navales Triton, Poséidon et Indalo en mer Méditerranée sont, quant à elles, des opérations de surveillance et de sauvetage coordonnées par Frontex. Poséidon couvre les frontières maritimes de la Grèce, entre la Turquie et les îles grecques, Triton les eaux territoriales italiennes et une partie des zones de recherche de l'Italie et de Malte et enfin Indalo les côtes espagnoles en Méditerranée occidentale. L'OTAN, dans le cadre de l'opération Sea Guardian, apporte également un soutien à la gestion de la crise des réfugiés en mer Égée.

Deux missions civiles lancées dans le cadre de la PSDC ont par ailleurs vu leur mandat étendu pour participer à la prévention et à la maîtrise des flux migratoires irréguliers :

- la mission EUCAP Sahel Niger, établie le 16 juillet 2012 en vue de soutenir le renforcement des capacités des services de sécurité nigériens à lutter contre le terrorisme et le crime organisé, a été prolongée jusqu'au 15 juillet 2018 et étendue à la gestion des frontières et à la maîtrise des flux migratoires par une décision du Conseil du 18 juillet 2016. Le Niger constitue en effet une importante zone de transit pour l'immigration irrégulière dans la région ;

- la mission EUBAM Libye, créée le 22 mai 2013 afin d'aider les autorités libyennes à renforcer la sécurité des frontières du pays, a également vu son mandat prorogé jusqu'au 21 août 2017 et étendu à la lutte contre la migration clandestine et le terrorisme. Faute de gouvernement stable et du fait de la présence de l'organisation État islamique en Libye, la mission demeure toutefois établie à Tunis et n'a pas pu être déployée sur le terrain libyen.

b) La politique de coopération avec les pays d'origine et de transit, en lien avec la politique des visas

La coopération avec les pays tiers représente désormais un axe majeur de la stratégie européenne de maîtrise des migrations, l'idée étant, comme dans le cadre des opérations de PSDC, d'agir en amont pour prévenir l'arrivée et le maintien sur le sol européen d'étrangers en situation irrégulière.

Au-delà de l'accord signé le 18 mars 2016 entre l'Union européenne et la Turquie, l'Union européenne a engagé des actions pour accroître le nombre et l'efficacité des accords de réadmission et mettre en place un partenariat global avec les pays d'origine et de transit des migrants.

Concernant la réadmission, l'Union européenne a conclu, à ce jour, dix-sept accords avec des États tiers. Des négociations sont également en cours avec une dizaine de pays en vue de conclure de nouveaux accords de réadmission - par exemple avec la Tunisie, le Maroc, l'Algérie et le Nigéria - ou de compléter des accords déjà en vigueur afin de définir une procédure de réadmission plus efficace. Il existe aussi des accords informels, notamment avec l'Afghanistan, sur la base desquels des opérations de retour ont pu être effectuées par l'Allemagne. Du point de vue des représentants de la Commission rencontrés par une délégation de la commission d'enquête, l'enjeu principal de ces accords est de créer un effet dissuasif pour limiter les départs vers l'Europe.

LISTE DES ACCORDS DE RÉADMISSION SIGNÉS PAR L'UNION EUROPÉENNE

Pays

Date d'entrée en vigueur

Hong-Kong

1er mars 2004

Macao

1er juin 2004

Sri Lanka

1er mai 2005

Albanie

1er mai 2006

Russie

1er juin 2007

Ukraine

1er janvier 2008

ARYM

1er janvier 2008

Bosnie Herzégovine

1er janvier 2008

Monténégro

1er janvier 2008

Serbie

1er janvier 2008

Moldavie

1er janvier 2008

Pakistan

1er décembre 2010

Géorgie

1er mars 2011

Arménie

1er janvier 2014

Azerbaïdjan

1er septembre 2014

Turquie

1er octobre 2014

Cap vert

1er décembre 2014

Source : Commission européenne.

La négociation d'accords de réadmission au niveau européen est néanmoins difficile. À cet égard, la coopération bilatérale développée par certains pays semble parfois plus efficace. M. Ramon de Miguel a ainsi fait part de l'expérience positive de l'Espagne en matière de coopération avec les pays tiers : « Dès le début, nous avons conclu des accords avec le Maroc, sur le retour de ceux qui ne sont pas demandeurs d'asile mais migrants économiques. C'est un point important. Ce n'est pas facile, mais il faut le faire. [...] Nous avons surtout développé un dialogue avec les pays d'origine: nous conditionnons notre aide au développement à notre coopération avec eux dans ce domaine ».

La Commission souligne l'importance d'un soutien politique des États membres en faveur d'accords de réadmission européens et la nécessité de proposer des contreparties, telles que des visas étudiants ou des permis de travail, en vue de parvenir à un compromis.

Le lien entre la politique des visas et les accords de réadmission a ainsi été renforcé au cours des dernières années. D'une part, la clause de sauvegarde prévue dans le cadre des processus de libéralisation des visas de court séjour Schengen est en cours de révision118(*) afin d'autoriser la réintroduction temporaire de l'obligation de visa pour les ressortissants de pays tiers en cas d'afflux soudains d'étrangers en situation irrégulière, de demandes d'asile infondées, de manquement dans la coopération avec l'Union européenne en matière de réadmission ou en cas de menaces pour l'ordre public ou la sécurité intérieure. Le texte, agréé par le Parlement européen et le Conseil et qui devrait être définitivement adopté dans les prochaines semaines, prévoit, en outre, de réduire le délai de mise en oeuvre de cette procédure de neuf à trois mois. En vertu de ce texte, et conformément à la demande des autorités françaises et allemandes, la libéralisation des visas pour la Géorgie, l'Ukraine, le Kosovo et la Turquie sera donc soumise à la négociation et à l'adoption préalable d'une clause de sauvegarde renforcée.

À l'occasion de la refonte du code des visas Schengen119(*), en cours de négociation, le Conseil de l'Union européenne entend également établir comme condition préalable à l'octroi de facilités au titre du code des visas, la bonne coopération en matière de réadmission, trop souvent défaillante. Ce projet de refonte contient également un certain nombre de modifications jugées favorables aux intérêts français par le ministère des affaires étrangères et du développement international (notamment la création de nouvelles catégories de demandeurs bénéficiant de procédures allégées et la facilitation de la dématérialisation des demandes de visas). Toutefois, le texte adopté par le Conseil en avril 2016 est actuellement bloqué au stade du trilogue en raison du désaccord entre le Conseil et le Parlement européen au sujet de la proposition de ce dernier d'introduire un visa humanitaire aux personnes faisant une demande de protection internationale.

Enfin, le sommet de La Valette entre l'Union européenne et l'Afrique de novembre 2015 a permis la mise en place d'un « cadre de partenariat pour les migrations »120(*) avec cinq pays africains prioritaires : le Niger, le Nigéria, le Mali, le Sénégal et l'Éthiopie. Comme l'a rappelé M. Jean-Dominique Giuliani lors de son audition, « dans les années 1960, Robert Schuman écrivait déjà que le destin de l'Afrique conditionnerait celui de l'Europe. Les prévisions démographiques de l'Organisation des Nations unies concluant à un doublement de la population du continent africain d'ici à 2050, on peut penser que la pression migratoire est devant nous pour longtemps ».

À travers les différents pactes adoptés avec chaque pays, il s'agit de financer des programmes incitant à la coopération en matière de retours, mais aussi de prévenir les migrations irrégulières (formation professionnelle, aide à la création d'entreprises, soutien à l'offre de services en matière alimentaire, sanitaire, éducative etc.). Un fonds fiduciaire européen pour l'Afrique, doté de 2,5 milliards d'euros, a été créé à cet effet - dont 152 millions d'euros promis par les États membres, le reste provenant de différents instruments financiers relevant du budget de l'Union européenne. La méthode retenue entend par ailleurs privilégier des mécanismes de coopération plus ciblée, coordonnée et souple.

Selon le troisième rapport de la Commission sur les avancées du cadre de partenariat pour les migrations, des « progrès tangibles » ont été enregistrés depuis son lancement effectif en juin 2016121(*). Au total, 106 programmes, pour une valeur de 1,5 milliard d'euros, ont été adoptés au titre du fonds fiduciaire de l'Union européenne pour l'Afrique. Au Niger, 15 000 migrants ont été soutenus dans des centres gérés par l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) et 5 000 personnes ont bénéficié d'une aide au retour volontaire. Si les résultats obtenus jusqu'ici avec le Niger sont encourageants, à ce stade, aucun impact significatif sur les flux migratoires n'a été observé. De plus, la coopération avec les autres pays apparaît plus difficile. En particulier, le Nigeria, d'où sont originaires le plus grand nombre de migrants en situation irrégulière en 2016122(*), a reporté à plusieurs reprises le deuxième tour de négociation du projet d'accord de réadmission avec l'Union européenne, tandis que le dialogue avec l'Éthiopie, qui accueille environ 790 000 réfugiés africains sur son sol, ne progresse que très lentement.

Pour l'avenir, la route de la Méditerranée centrale étant devenue la principale voie d'accès des migrants vers l'Europe, la Commission entend redoubler d'efforts en Libye et accroître la coopération avec l'Égypte, la Tunisie et l'Algérie, notamment dans le cadre du réseau méditerranéen d'échange d'informations et de coopération en matière migratoire et policière, baptisé Seahorse123(*). Ces orientations, et plus particulièrement le caractère prioritaire de la stabilisation de la situation en Libye, ont été confirmées par les chefs d'État et de Gouvernement lors du Sommet de La Valette du 3 février 2017.

EXTRAIT DE LA DÉCLARATION DE MALTE SUR LES ASPECTS EXTÉRIEURS DES MIGRATIONS DU CONSEIL EUROPÉEN DU 3 FÉVRIER 2017

« [...] le long de la route de la Méditerranée centrale, plus de 181 000 arrivées ont été détectées en 2016 et, depuis 2013, le nombre de décès ou de disparitions en mer atteint un nouveau record chaque année. Alors que des centaines de personnes ont déjà perdu la vie en 2017 et que le printemps approche, nous sommes déterminés à prendre des mesures supplémentaires pour réduire considérablement les flux de migrants le long de la route de la Méditerranée centrale et pour casser le modèle économique des passeurs, tout en continuant à faire preuve de vigilance en ce qui concerne la route de la Méditerranée orientale ainsi que d'autres routes. Nous intensifierons l'action que nous menons avec la Libye, qui est le principal pays de départ, ainsi qu'avec ses voisins d'Afrique du Nord et d'Afrique subsaharienne.

[...]

« La priorité sera donnée aux éléments suivants :

« a) former, équiper et soutenir les garde-côtes nationaux libyens et d'autres agences concernées. Il convient de développer sans tarder les programmes complémentaires de formation de l'UE, aussi bien en termes d'intensité que d'effectifs, à commencer par ceux qui ont déjà été lancés dans le cadre de l'opération SOPHIA, et en tirant parti de l'expérience ainsi acquise. Il faut veiller à ce que le financement et la planification de ces activités soient durables et prévisibles, notamment au travers du réseau méditerranéen Seahorse ;

« b) intensifier les efforts visant à démanteler le modèle économique des passeurs, grâce au renforcement de l'action opérationnelle, dans le cadre d'une approche intégrée associant la Libye et d'autres pays situés sur la route, ainsi que les partenaires internationaux concernés, les États membres mobilisés, les missions et opérations PSDC, Europol et le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes ;

« c) soutenir, dans la mesure du possible, le développement des communautés locales en Libye, en particulier dans les zones côtières et aux frontières terrestres libyennes situées sur les routes migratoires, afin d'améliorer leur situation socio-économique et de renforcer leur résilience en tant que communautés d'accueil ;

« d) s'efforcer de mettre en place des structures et des conditions d'accueil adaptées pour les migrants en Libye, de concert avec le Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) et l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) ;

« e) soutenir l'OIM en vue d'intensifier considérablement les mesures d'aide au retour volontaire ;

« f) améliorer les campagnes d'information et de sensibilisation destinées aux migrants en Libye et dans les pays d'origine et de transit, en coopération avec les acteurs locaux et les organisations internationales, en particulier afin de contrer le modèle économique des passeurs ;

« g) contribuer à réduire la pression sur les frontières terrestres de la Libye, en coopérant avec les autorités libyennes et tous les voisins de la Libye, notamment en soutenant des projets destinés à renforcer leurs capacités en matière de gestion des frontières ».

Source : Ministère des affaires étrangères et du développement international et SGAE.

3. Approfondir la coopération policière

Si le renforcement du contrôle à la frontière extérieure est indispensable, il ne saurait remédier seul aux causes profondes des difficultés auxquelles l'espace Schengen est confronté.

Un espace sans frontières intérieures nécessite une continuité des appareils administratifs et des services répressifs afin de lutter contre les activités criminelles. Pour reprendre les termes utilisés lors de son audition par M. David Skuli, « éradiquer le terrorisme exige de coopérer à portes et services ouverts ». En complément du renforcement des contrôles frontaliers, diverses initiatives ont ainsi vu le jour au cours des deux dernières années pour améliorer la coopération opérationnelle entre les services répressifs des États membres et développer de nouveaux outils au service du renseignement.

a) Mieux détecter et anticiper avant l'arrivée à la frontière grâce à de nouveaux outils

Les attaques terroristes qui ont touché la France et la Belgique en 2015 ont sensiblement accru la pression sur les institutions européennes en faveur d'une adoption rapide de systèmes permettant de détecter, en amont, les mouvements des personnes considérées comme potentiellement dangereuses ou recherchées.

En premier lieu, cinq ans après la publication de la proposition législative de la Commission, la directive relative à l'utilisation des données des dossiers passagers (Passenger Name Record - PNR) a été définitivement adoptée par le Parlement européen et le Conseil en avril 2016124(*). Constatant le caractère stratégique d'un tel outil de transfert de données des passagers des compagnies aériennes en matière de lutte antiterroriste et les résultats tangibles du système PNR aux États-Unis depuis sa mise en place après les attentats du 11 septembre 2001, la commission d'enquête du Sénat sur l'organisation et les moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes en France et en Europe avait insisté sur la nécessité d'adopter le plus rapidement possible la directive européenne sur le PNR. Cette position, défendue au plus haut niveau par le Gouvernement français, a permis d'atténuer les réticences de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (LIBE) du Parlement européen et d'aboutir, in fine, à un accord.

Néanmoins, le compromis adopté apparaît en-deçà de l'ambition initiale et des attentes françaises sur trois points :

- la directive ne crée pas véritablement un PNR européen, mais uniquement une obligation pour chaque État membre de se doter d'un système, harmonisé au niveau européen, de recueil et de traitement des données PNR transmises par les compagnies aériennes ;

- l'inclusion des vols intra-européens et des vols dits « charters » est facultative ;

- les données PNR ne pourront être conservées que durant une période de six mois, contre deux ans dans le système API-PNR (Advance Passenger Information - Passenger Name Record) actuellement en cours d'expérimentation en France.

Compte tenu du délai de transposition de deux ans de la directive125(*) - soit au plus tard le 25 mai 2018 - et du temps nécessaire à la mise au point, sur le plan technique, de tels dispositifs - à titre indicatif, la France a mis cinq ans à développer son propre système - il n'est pas improbable que le réseau de PNR nationaux ne soit pleinement opérationnel qu'à l'horizon 2020.

LE SYSTÈME API-PNR FRANCE

La France est le cinquième pays à se doter d'un PNR après les États-Unis, le Canada, l'Australie et le Royaume-Uni.

Un décret en Conseil d'État du 26 septembre 2014 a formellement porté création d'un traitement de données à caractère personnel, dénommé « système API-PNR » à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 2017, en application de l'article L. 232-7 du code de la sécurité intérieure, introduit par la loi du 18 décembre 2013 de programmation militaire pour les années 2014 à 2019126(*).

Un décret du 22 décembre 2014 a créé l'Unité Informations Passagers (UIP), chargée de la collecte des données de réservation et d'enregistrement des passagers transmises par les transporteurs aériens. Ce service interministériel réunit des personnels issus de quatre ministères (intérieur, finances - douanes -, défense et transports - DGAC) et rend compte à un comité d'orientation présidé par la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE).

L'expérimentation du système API-PNR, financée à hauteur de 17,8 millions d'euros par l'Union européenne, a débuté en juin 2016. L'objectif est de raccorder 230 compagnies aériennes, soit l'équivalent de 100 millions de passagers.

Lors d'un déplacement à Roissy, une délégation de la commission d'enquête a rencontré le directeur de l'UIP, M. Olivier Bardin, et des membres de son équipe, qui ont souligné les spécificités du système français :

- le système API-PNR France recueille à la fois les données de réservation (données PNR) et les données d'enregistrement et d'embarquement (données API). Les données API sont moins nombreuses et plus tardives, mais sont beaucoup plus fiables dans la mesure où elles sont recoupées avec les bandes MRZ des titres d'identité ;

- il s'agit d'un fichier à accès indirect, accessible uniquement aux personnels de l'UIP afin de garantir qu'aucun service utilisateur ne puisse accéder à des données auxquelles il n'est pas censé pouvoir accéder. L'analyse des données est cependant effectuée par les services « historiques » compétents en la matière et non en interne par l'UIP ;

- une copie partielle du fichier des personnes recherchées (FPR) est enregistrée afin de permettre la mise en relation des données enregistrées dans API-PNR avec celles du FPR. Sont également enregistrées les informations issues de la mise en relation des données API et PNR avec les traitements FPR, le système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II), le fichier des objets et des véhicules signalés (FOVeS), le système informatisé concourant au dispositif de lutte contre les fraudes (SILCF) et le fichier des documents de voyage volés et perdus d'Interpol (SLTD).

En second lieu, le système d'autorisation préalable de voyage ETIAS, dont la Commission a proposé la mise en place le 16 novembre 2016127(*), permettra une meilleure connaissance des ressortissants des pays tiers exemptés de visas grâce aux informations recueillies en amont et à la vérification préalable dans les différentes bases de données européennes et internationales pertinentes (SIS, VIS, Eurodac, base de données Europol, SLTD, ECRIS). En outre, le texte de la Commission propose qu'en cas de hit positif à la suite de la consultation automatique des bases de données, une vérification manuelle soit effectuée par l'unité centrale ETIAS - gérée par l'agence EU-LISA - et les unités nationales ETIAS responsables de la délivrance de l'autorisation, sur la base d'une liste de surveillance établie par Europol. ETIAS viendra ainsi utilement compléter le VIS en garantissant que tous les ressortissants de pays tiers sont connus avant de pénétrer sur le territoire de l'espace Schengen et, s'ils représentent une menace, empêchés d'y entrer. Les négociations sur la proposition de règlement ETIAS venant d'être entamées au Conseil, une adoption définitive est attendue d'ici la fin de l'année 2017 afin que le système soit opérationnel en 2020.

Enfin, l'EES128(*), même s'il constitue en premier lieu un outil de gestion migratoire en permettant le calcul de la durée de séjour autorisée, participera au renforcement de la sécurité intérieure et à la lutte contre le terrorisme. Il permettra en effet aux autorités répressives nationales et à Europol d'avoir accès aux historiques des déplacements des voyageurs de pays tiers franchissant les frontières extérieures de l'espace Schengen. C'est pourquoi l'extension du système d'information EES aux bénéficiaires de la libre circulation Schengen, y compris aux ressortissants de l'Union européenne, qui représentent trois quarts des flux de passagers, revêt une importance capitale pour les autorités françaises. L'élargissement de l'EES aux ressortissants de l'Union permettrait, en outre, d'anticiper le retour de certaines zones à risque. Le mandat donné le 2 mars 2017 par le Comité des représentants permanents (Coreper) du Conseil en vue d'engager des négociations avec le Parlement européen limite cependant le champ d'application de l'EES aux seuls ressortissants de pays tiers.

b) La lutte contre le trafic de migrants

Dans le cadre de l'Agenda européen en matière de migration, l'Union européenne s'est dotée d'un plan d'action contre le trafic de migrants, adopté le 29 mai 2015.

Proposant « une réponse européenne plus ferme au trafic de migrants », le plan se concentre essentiellement sur le renforcement de l'action policière et judiciaire (point de contact sur le trafic de migrants dans chaque État membre, groupe de contact des agences de l'Union européenne sur le trafic de migrants, liste de navires suspects, accélération des enquêtes financières) et sur l'amélioration de la collecte et du partage d'informations (renforcement du réseau des officiers de liaison immigration à l'étranger, soutien opérationnel d'Europol dans la détection des contenus placés par les passeurs sur Internet ou encore surveillance de la zone située en amont de la frontière par le système Eurosur).

Le directeur adjoint d'Europol, M. Wil van Gemert, a confirmé devant les membres de la commission d'enquête la hausse sensible des moyens pour démanteler les réseaux de passeurs grâce à la création d'un centre européen spécialisé dans la lutte contre le trafic de migrants au sein de l'agence : « À la suite de la crise migratoire et grâce au soutien du Conseil de l'Union européenne, nous avons pu intensifier et améliorer les enquêtes des États membres dans ce domaine. En 2015, il y avait seulement sept officiers de liaison travaillant sur le point focal de lutte contre le trafic de personnes, désormais il y en a plus de 44. Nous soutenons également plus de 50 enquêtes prioritaires dans les États membres où nous fournissons des informations complémentaires concernant l'utilisation des réseaux sociaux » par les passeurs.

Enfin, des actions concrètes de lutte contre les passeurs sont également mises en oeuvre dans le cadre du partenariat pour les migrations avec des pays tiers. Entendu par votre commission d'enquête, M. Cyrille Baumgartner, secrétaire général adjoint des affaires européennes, a notamment cité le financement par le fonds fiduciaire créé à l'issue du sommet de La Valette « d'une équipe commune d'enquête associant l'Espagne et la France, et ouverte aux autres pays, menant un travail de terrain contre les filières en Libye », qui montre des « résultats déjà significatifs ».

c) La lutte contre la fraude documentaire et l'enjeu de la sécurisation des documents sources

En réaction à la double crise migratoire et sécuritaire, un autre axe d'approfondissement de la coopération policière a trait à la lutte contre la fraude documentaire. Le problème croissant des documents de voyage frauduleux a toutefois été reconnu assez tardivement par les autorités européennes.

LA FRAUDE DOCUMENTAIRE DANS L'ESPACE SCHENGEN

Sur la base des informations recueillies en 2015 et 2016, Frontex a constaté que :

- en 2016, 8 267 documents d'identité frauduleux ont été détectés aux frontières extérieures de l'Union européenne, soit une baisse de 16 % par rapport à 2015. Frontex note l'amélioration de la qualité des documents frauduleux circulant dans l'Union. Les nationalités les plus représentées sont les Ukrainiens (1 208), les Marocains (752), les Albanais (386), les Iraniens (375) et les Irakiens (273) ;

- les faits d'imposture, dont la fraude basée sur la ressemblance où la personne en possession du document ressemble fortement au véritable titulaire, et les faits d'obtention frauduleuse de documents authentiques ont respectivement augmenté de 4 % et de 76 % entre le premier trimestre 2015 et le premier trimestre 2016 ;

- les cartes nationales d'identité délivrées par les États membres, d'un moindre degré de sécurité, sont les faux documents les plus fréquemment détectés concernant les déplacements à l'intérieur de l'espace Schengen ;

- l'obtention de documents authentiques à partir de faux documents « sources » (certificats de naissance, de mariage ou de décès) est identifiée par Frontex comme l'une des principales menaces car elle est difficile à détecter.

Source : Commission d'enquête à partir du rapport d'activité 2015 et des rapports d'analyse de risque 2015 et 2016 de Frontex.

À la suite de la demande formulée par le ministre de l'intérieur français de l'époque, M. Bernard Cazeneuve, de mettre en place une « véritable task-force européenne de lutte contre les faux documents »129(*) dans le contexte de la récupération par Daech de milliers de passeports vierges en Syrie, en Irak et en Libye, un plan d'action visant à renforcer la réponse de l'Union européenne aux fraudes liées aux documents de voyage a été présenté par la Commission le 8 décembre 2016130(*).

Les propositions concernant l'enregistrement de l'identité et la délivrance des documents de voyage demeurent très prudentes : la Commission entend « faciliter le débat sur les éléments d'identification biométriques dans les registres de population » et invite les États membres à « veiller à la mise en oeuvre complète de la résolution de 2006 concernant les normes de sécurité minimales pour les processus de délivrance » des cartes d'identité nationales. Ces problématiques relèvent, en effet, en premier lieu des États membres et peuvent revêtir une sensibilité particulière. Toutefois, la fraude croissante aux documents « sources », tels que les certificats de naissance, de mariage ou de décès, est un motif de préoccupation majeure et leur sécurisation131(*) constitue un chantier important pour les prochaines années.

Dans l'immédiat, la Commission insiste fortement sur la nécessité d' « adopter, dès que possible les propositions relatives à un modèle type de visa et un modèle uniforme de titre de séjour plus sécurisés132(*) pour les ressortissants des pays tiers afin d'éviter de nouvelles fraudes ». S'il existe actuellement bel et bien un modèle type de visa et un modèle uniforme de titre de séjour pour les ressortissants des pays tiers, leur niveau de sécurité est aujourd'hui insuffisant compte tenu du degré croissant de sophistication des falsifications.

En matière de contrôle des documents aux frontières extérieures, le plan d'action propose notamment de réviser la base juridique du SIS afin de permettre que tous les documents de voyage falsifiés puissent y être enregistrés par les États membres et non uniquement les documents volés, égarés, détournés ou invalidés ; d'améliorer l'utilisation de la base de données de faux documents et documents authentiques en ligne (FADO) et d'établir une liste régulièrement mise à jour des certificats nécessaires à l'authentification électronique des documents de voyage « au cours du troisième trimestre 2017 ».

LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE DOCUMENTAIRE PAR LA POLICE AUX FRONTIÈRES EN FRANCE

Aux points de passage frontaliers (PPF), la division de l'expertise en fraude documentaire et à l'identité de la direction centrale de la police aux frontières a mis en place une stratégie de lutte contre la fraude documentaire reposant sur l'élaboration et la diffusion d'alertes en vue de réaliser des contrôles ciblés. Des fiches d'analyse opérationnelles sont également élaborées et diffusées aux agents sur le terrain afin de procéder à des recoupements d'information. Afin de déceler les documents perdus, volés, détournés ou invalidés, le SIS et la base de données d'Interpol sur les documents de voyage (SLTD) sont automatiquement consultés, à partir du lecteur Covadis.

Lors d'un déplacement à Strasbourg, une délégation de la commission d'enquête a pu notamment assister à des contrôles d'identité opérés par la PAF au point de passage autorisé (PPA) du pont de l'Europe. La PAF y dispose d'un terminal mobile de consultation des fichiers Néo et bénéficie du secours d'un laboratoire mobile de la cellule de lutte contre la fraude documentaire permettant de rédiger sur place un rapport d'expertise en cas de fraude avérée133(*).

Le centre franco-allemand de coopération policière et douanière (CCPD) de Kehl participe également à la lutte contre la fraude documentaire. Dans ce cadre, il a un partenariat avec Frontex par le déploiement d'agents pour le contrôle des titres d'identité délivrés par la France. Sa cellule « immigration/fraude documentaire » a ainsi reçus 1 000 à 1 500 documents d'identité adressés par les Allemands pour contrôle de leur validité - dont les trois quart étaient faux, qu'il s'agisse de falsification, de contrefaçon ou encore d'obtention indue, le plus difficile à détecter. Les agents présents sur place ont confirmé la progression des obtentions indues de documents qu'ils soient d'identité (notamment les faux permis de conduire pour obtenir d'autres documents) ou autres (faux contrats de travail, fausse reconnaissance de paternité, etc.).

d) La lutte contre le terrorisme

Si le renforcement de la sécurité des frontières extérieures et le celui des systèmes d'information sont deux axes forts du programme européen en matière de sécurité, adopté le 28 avril 2015134(*), un certain nombre d'initiatives plus directement centrées sur le contre-terrorisme ont été présentées par la Commission, dont une proposition de directive relative à la lutte contre le terrorisme instaurant un cadre pénal élargi englobant les comportements criminels liés au phénomène des combattants étrangers135(*) et une révision de la directive relative à l'acquisition et la détention d'armes à feu136(*), qui ont toutes deux fait l'objet d'un accord entre le Parlement européen et le Conseil.

S'agissant de la coopération opérationnelle entre services répressifs, deux évolutions récentes peuvent être mentionnées.

En premier lieu, la réforme d'Europol137(*), applicable au 1er mai 2017, confère un mandat étendu à l'agence - dont le nom officiel devient Agence de l'Union européenne pour la coopération des services répressifs. Afin de conforter l'agence dans son tôle de « centre névralgique de l'échange d'informations », le règlement adopté le 11 mai 2016 crée une obligation pour les services répressifs nationaux de transmettre rapidement les informations liées aux formes de criminalité figurant au mandat de l'agence et l'autorise à interroger, par l'intermédiaire des États membres, des entités privées telles que des entreprises de télécommunication afin d'obtenir des informations. M. Wil van Gemerta présenté les nouvelles tâches confiées à Europol, en particulier la possibilité de proposer la création d'équipes communes d'enquêtes et d'y participer. « J'ai travaillé personnellement depuis une trentaine d'années dans des services de renseignement et d'enquête et je constate qu'il est toujours préférable de rassembler les enquêteurs plutôt que de faire une simple demande d'information. C'est pourquoi nous développons les équipes communes d'enquête qui produisent des résultats très positifs en matière de lutte contre la cybercriminalité et contre le terrorisme » a-t-il précisé.

En second lieu, un Centre européen de lutte contre le terrorisme est opérationnel au sein d'Europol depuis le 1er janvier 2016. Ce centre a vocation à accroître l'échange d'informations et à apporter un soutien aux enquêtes transfrontalières, notamment en cas de nouvelles attaques terroristes. Entre 2015 et 2016, le nombre d'opérations dans le domaine du contre-terrorisme ayant reçu une assistance d'Europol était déjà passé de 45 à 53. L'utilité d'un tel soutien est pleinement apparue au lendemain des attentats du 13 novembre 2015, dont l'analyse criminelle a été confiée à Europol dans le cadre d'une équipe commune d'enquête en raison de son caractère international et de la mobilisation importante de la police française sur l'enquête relative aux assassinats de Charlie Hebdo.

Enfin, comme l'a confirmé le directeur adjoint d'Europol, la France figure parmi les plus importants contributeurs à Europol, en particulier dans le domaine du contre-terrorisme : « Elle est en tête concernant les informations sur les combattants étrangers en Syrie et en Irak. Concernant le système d'information SIENA (Secure Information Exchange Network Application), la France est en troisième position avec 43 000 messages échangés en 2016, contre 37 000 en 2015, soit une augmentation d'environ 20 %. En ce qui concerne le nombre d'affaires initiées par la France, il y en avait environ 2 500 en 2015 et 3 300 en 2016. ». Au total, entre 2015 et 2016, Europol a observé une très forte hausse des informations reçues (+ 60 %) et une augmentation de 88 % des échanges d'information entre États membres.

Dans l'ensemble, les progrès accomplis depuis 2015 en Europe en matière de coopération policière sont significatifs.

Du point de vue de M. Jean-Jacques Colombi, « la coopération policière en Europe n'a jamais aussi bien fonctionné ». Un grand nombre de personnes entendues par votre commission d'enquête ont toutefois indiqué des marges de progrès existaient concernant la qualité des informations transmises, très hétérogène d'un pays à l'autre, et la capacité de traitement de ces données. Ainsi, selon M. Patrick Calvar, « ce n'est pas tant, au reste, le manque d'information qui pose problème, que notre capacité à exploiter l'information. [...] Tous les outils qui nous permettent de suivre les déplacements, dans un espace de liberté où les allées et venues sont nombreuses, nous sont utiles. Mais au-delà, l'enjeu est surtout d'être capable d'analyser les données, pour prioriser notre action. »

D. DES MOYENS FINANCIERS SUPPLÉMENTAIRES POUR RENFORCER LA SÉCURITÉ DES FRONTIÈRES EUROPÉENNES

Des ressources supplémentaires ont été allouées à la sécurisation des frontières, au niveau tant européen que national.

1. Au sein du budget européen, une place réduite mais récemment accrue des politiques migratoires et de sécurité
a) Une enveloppe initiale de près de 9 milliards d'euros pour l'asile, la migration et la sécurité intérieure pour la période 2014-2020

Le cadre financier pluriannuel 2014-2020 comporte deux instruments spécifiques en faveur du financement des politiques liées à l'asile, la migration et la sécurité, inscrits au sein de la rubrique 3 « Sécurité et citoyenneté » du budget européen :

- le Fonds « asile, migration et intégration » (FAMI), qui remplace l'ancien programme-cadre « Solidarité et gestion des flux migratoires » utilisé entre 2007 et 2013, contribue au financement de la gestion des flux migratoires et à la mise en oeuvre de la politique commune en matière d'asile. Son enveloppe financière de référence s'élève à 3,1 milliards d'euros pour la période 2014-2020, dont 265 millions d'euros alloués à la France ;

- le Fonds de sécurité intérieure (FSI) est composé de deux volets : le premier est consacré à la coopération policière et à la gestion des crises et le second aux frontières extérieures et aux visas. La programmation financière établie en 2013 dote ce programme de 3,8 milliards d'euros entre 2014 et 2020, dont 155 millions d'euros bénéficiant à la France.

ENVELOPPES ALLOUÉES À LA FRANCE AU TITRE DU FAMI ET DU FSI POUR LA PÉRIODE 2014-2020

Source : Commission d'enquête (à partir des données transmises par le SGAE).

Le FAMI et le FSI ont la spécificité d'être, pour partie, en gestion partagée entre la Commission et les États membres et pour partie en gestion directe par la Commission. Ainsi, 72 % des fonds sont alloués au financement d'actions définies par des programmes nationaux et 28 % financent des actions de l'Union, sélectionnées dans le cadre d'appels à propositions, ou des mesures d'urgence.

LES ENVELOPPES FINANCIÈRES ALLOUÉES À LA FRANCE AU TITRE DU FAMI ET DU FSI

Les enveloppes financières allouées à la France au titre du FAMI et au FSI pour la période 2014-2020 s'élèvent respectivement à :

- 265 millions d'euros pour le FAMI ;

- 85 millions d'euros pour la composante « frontières extérieures et visas » du FSI ;

- 70 millions d'euros pour la composante coopération policière et gestion des crises du FSI.

La direction générale des étrangers en France (DGEF) est l'autorité responsable de ces fonds en France.

S'agissant du FAMI, les projets financés en France concernent principalement le premier accueil et l'accompagnement socio-administratif des demandeurs d'asile et l'accompagnement vers l'emploi et le logement des bénéficiaires d'une protection internationale. Début janvier 2017, la France avait programmé des actions au titre du FAMI à hauteur de 134 millions d'euros. En outre, la France a bénéficié de dotations financières complémentaires (FAMI en gestion directe par la Commission) au titre des programmes de réinstallation et de relocalisation et des mesures d'urgence dans la zone de Calais (mise à l'abri des migrants, aménagement de la zone de la Lande et sécurisation du tunnel sous la Manche).

Le volet « frontières extérieures et visas » du FSI, dont 60 millions d'euros ont été programmés à ce stade en France, est affecté principalement au financement des équipements mis à disposition de Frontex (37 %), aux systèmes d'information (38 %), à la surveillance des approches maritimes (17 %), à la lutte contre la fraude documentaire, à la mise à niveau de certains points de passages frontières et à la mutualisation consulaire.

Le volet « coopération policière » du FSI, programmé à hauteur de 32 millions d'euros à ce jour, finance des actions diverses telles que le renforcement des capacités de décontamination nucléaire, radiologique, biologique et chimique (NRBC), des équipements de forces de police (moyens de géolocalisation, équipement numérique) ou encore de systèmes d'information (fichier automatisé des empreintes digitales (FAED), fichier des personnes recherchées (FPR), dispositif de lecture automatisée des plaques d'immatriculation). Sa gestion est déléguée par la DGEF à la direction de la coopération internationale (DCI) du ministère de l'intérieur.

Source : SGAE.

Le FAMI et le FSI viennent s'ajouter aux subventions versées par le budget de l'Union européenne aux agences compétentes en matière d'asile, de migration et de sécurité. Ainsi, le cadre financier pluriannuel 2014-2020 prévoyait initialement un budget total de près de 2 milliards d'euros pour Frontex, l'EASO, Europol et EU-LISA sur l'ensemble de la période. Toutefois, les moyens programmés se sont avérés nettement insuffisants pour répondre à la double crise migratoire et sécuritaire en Europe.

Par ailleurs, il convient de mentionner l'existence d'une « facilité Schengen » pour les pays en voie d'adhésion à l'espace Schengen afin de les aider à appliquer l'acquis de Schengen et à effectuer des contrôles aux frontières extérieures (investissement dans les équipements et les infrastructures, mise en place du SIS et du VIS, formation etc.). Entre 2004 et 2006, une première facilité Schengen de 961 millions d'euros a bénéficié à sept nouveaux États membres de l'Union européenne138(*). Entre 2007 et 2009, une deuxième facilité de 487 millions d'euros a été allouée à la Croatie et à la Bulgarie, enfin jusqu'en juillet 2017, une facilité Schengen de 120 millions d'euros est affectée à la Croatie.

Au total, environ 9 milliards d'euros du budget de l'Union européenne ont été fléchés vers le « volet interne » des politiques en matière d'asile, de migration et de sécurité pour les sept années du cadre financier, ce qui représente cependant moins de 1 % du budget de l'Union européenne sur l'ensemble de la période 2014-2020.

b) L'évolution du budget et des effectifs des agences européennes

En conséquence des nouvelles tâches dévolues au cours des dernières années aux agences de l'Union européenne compétentes en matière d'asile, de gestion migratoire et de sécurité, leur budget et leurs effectifs ont sensiblement augmenté depuis 2014.

La hausse la plus spectaculaire concerne Frontex, dont le budget a été multiplié par trois entre 2014 et 2017, pour atteindre 302 millions d'euros. Afin de tenir compte de la transformation de Frontex en Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes depuis le 6 octobre 2016, les effectifs devraient doubler pour atteindre 1 000 agents, tous statuts confondus, d'ici 2020. Au total, le budget de Frontex s'établira ainsi à 1,2 milliard d'euros pour la période 2017-2021, soit 800 millions d'euros supplémentaires par rapport à la programmation financière initiale139(*).

La proposition de réforme du Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO), actuellement en cours d'examen, nécessiterait quant à elle de porter le budget de l'agence à 364 millions d'euros pour la période 2017-2020, contre 64 millions d'euros dans la programmation financière précédant cette proposition législative140(*). Depuis 2015, les moyens alloués à cette agence créée en 2010 ont sensiblement crû afin d'apporter un soutien opérationnel aux États membres les plus exposés à la pression migratoire : entre 2013 et 2017, le budget de l'agence est passé de 12 à 69 millions d'euros et le nombre d'agents, tous statuts confondus, de 71 à 235.

ÉVOLUTION DU BUDGET ET DES EFFECTIFS DE FRONTEX, L'EASO, EUROPOL ET EU-LISA

(budget en millions d'euros)

Nota : les effectifs sont les effectifs autorisés par le plan d'établissement ; ils incluent les fonctionnaires, les agents contractuels et les experts nationaux détachés.

Les données relatives au budget tiennent compte des budgets rectificatifs adoptés en cours d'année, à l'exception des données relatives à l'année 2017 qui présentent le budget initial.

Source : Commission d'enquête (à partir des rapports d'activité et budgets publiés par Frontex, l'EASO, EU-LISA et Europol).

Si les effectifs de l'agence pour la gestion opérationnelle des systèmes d'information à grande échelle (EU-LISA) ont enregistré une hausse plus modérée (+ 20 agents entre 2013 et 2016), son plan stratégique 2017-2019 prévoit le recrutement d'environ 40 agents pour améliorer les systèmes d'information existants. En outre, elle estime qu'environ 80 agents supplémentaires seront nécessaires entre 2018 et 2020 pour mettre en place le nouveau système d'autorisation préalable de voyage ETIAS. Le budget de l'agence (+ 158 % entre 2013 et 2017) est affecté aux deux tiers à la mise en oeuvre opérationnelle et au développement des systèmes d'information ; l'agence s'est fixé un objectif de réduction de ses dépenses de fonctionnement de 7 % en 2017 par rapport à 2016.

Enfin, Europol, financée par le budget de l'Union européenne et non plus sur une base intergouvernementale depuis 2010, a vu son budget progresser de près de 40 % entre 2013 et 2017, tandis que ses effectifs pourraient atteindre 786 agents au total, une majorité de nouveaux recrutements étant des agents contractuels ou des experts nationaux détachés.

c) Le déblocage de crédits supplémentaires en temps de crise

Le budget de l'Union européenne s'inscrivant dans un cadre financier pluriannuel rigide et étant d'une taille relativement limitée141(*), les mesures d'urgence décidées en 2015 ont tout d'abord nécessité l'adoption de nombreux budgets rectificatifs et la mobilisation de divers mécanismes de flexibilité permettant de dépasser exceptionnellement les plafonds de crédits d'engagement fixés par le cadre financier. Au total, 3,3 milliards d'euros au-delà des plafonds annuels du cadre financier ont été mobilisés dans le cadre des budgets 2015, 2016 et 2017 grâce à l'instrument de flexibilité et à la marge pour imprévus, au profit de la rubrique 3 « Sécurité et citoyenneté » du budget européen.

Ces mécanisme de flexibilité ont, en outre, permis de financer en partie l'aide d'urgence accordée à la Grèce durant la crise migratoire (100 millions d'euros en 2016), au titre du nouvel instrument consacré à l'aide d'urgence au sein de l'Union européenne142(*).

Ensuite, les multiples initiatives tendant à conférer de nouvelles tâches aux agences, la proposition de refonte du règlement « Dublin II » ainsi que les nouveaux chantiers en matière de système d'information requièrent, d'après la Commission, une adaptation de cadre financier actuel. Dans sa proposition de réexamen à mi-parcours du cadre financier 2014-2020, elle estime en effet qu' « un montant de 2,55 milliards d'euros est nécessaire pour financer l'incidence budgétaire, de 2018 à 2020, du corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et du renforcement d'Europol, ainsi que les propositions de la Commission relatives à l'Agence de l'Union européenne pour l'asile, la révision du régime d'asile commun de Dublin, l'aide d'urgence au sein de l'Union et le système d'entrée/de sortie pour l'enregistrement des données relatives aux entrées, aux sorties et aux refus d'entrée pour des ressortissants de pays tiers franchissant les frontières extérieures des États membres de l'UE»143(*).

À ce montant s'ajouteraient, au titre du « volet externe » de la politique migratoire, 750 millions d'euros supplémentaires en faveur du processus cadre de partenariat avec les pays tiers et 250 millions d'euros au profit du Fonds européen pour le développement durable, destiné à stimuler l'investissement en Afrique dans le cadre du nouveau plan d'investissement extérieur européen (PIE) - pendant du « plan Junker » à l'extérieur de l'Union européenne.

2. Au niveau national, l'affectation de nouveaux moyens budgétaires et humains à la sécurisation des frontières et à la gestion de la crise migratoire

Tout d'abord, le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures décidé au lendemain des attaques terroristes du 13 novembre 2015 a nécessité des redéploiements d'effectifs, des recrutements supplémentaires et l'acquisition d'équipements nouveaux, qui se sont traduits par une hausse des budgets de la police nationale et des douanes144(*).

Ainsi, dans l'ensemble, sous l'effet du plan de lutte anti-terroriste mis en place en janvier 2015, du pacte de sécurité décidé par le Gouvernement en novembre 2015 et du plan de lutte contre l'immigration clandestine lancé en 2016, la loi de finances pour 2017 prévoit :

- une hausse de 3,8 % des dépenses de personnel du programme 176 « Police nationale » de la mission « Sécurités » du budget de l'État par rapport à 2016 et la création de 2 031 emplois temps plein, dont 175 emplois pour la DCPAFen 2017 (après 215 en 2016)145(*);

- une hausse de 1,2 % des crédits du programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » du budget de l'État146(*) qui participe au financement de la création de 1 000 postes de douaniers supplémentaires en 2016 et 2017 et à l'achat d'équipements nouveaux pour les agents, les locaux, la capacité de détection et l'information (45 millions d'euros au total en 2017).

Pour mémoire, la DGDDI estime le surcoût spécifiquement lié à l'activation de la clause de sauvegarde Schengen, pour ce qui concerne ses services, à 25,3 millions d'euros entre novembre 2015 et fin 2016.

Parallèlement, les moyens budgétaires alloués aux politiques migratoires et à l'asile continuent de progresser : les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », inscrits dans la loi de finances pour 2017, sont en hausse de 14 % à périmètre constant par rapport à 2016147(*). Ces moyens supplémentaires sont principalement destinés à l'allocation aux demandeurs d'asile (+ 70 millions d'euros), à l'OFPRA (+ 10 millions d'euros) et à l'accompagnement social des migrants de la « jungle » de Calais.

Toutefois, comme l'a souligné notre collègue Roger Karoutchi, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration » au nom de la commission des finances, les moyens prévus ne sont pas à la hauteur de la réalité des dépenses d'asile. En effet, la programmation budgétaire pour 2017 demeure inférieure à la consommation prévisionnelle de l'exercice 2016, alors même que la pression migratoire reste significative.

De même, en dépit des nouveaux recrutements réalisés et prévus, les éléments d'information transmis par la DCPAF et la DGDDI indiquent que le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures crée une tension importante dans l'organisation des services, qui auront de plus à faire face au renforcement du contrôle aux frontières extérieures.

TROISIÈME PARTIE  - PRÉSERVER LA LIBERTÉ DE CIRCULATION EN EUROPE REQUIERT DE NOUVELLES RÉFORMES : LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

Si l'espace Schengen a fait l'objet de mesures visant à en améliorer le fonctionnement, celles-ci restent incomplètes et sont parfois longues à appliquer ou à produire des effets.

Des marges de manoeuvre demeurent en matière de réformes, étant entendu que votre commission d'enquête considère que le retour complet à l'exercice de la libre circulation reste l'objectif à atteindre.

I. CONSOLIDER L'ESPACE SCHENGEN PRÉALABLEMENT À TOUT NOUVEL ÉLARGISSEMENT

Quatre pays sont actuellement candidats à l'adhésion à l'espace Schengen : la Bulgarie et la Roumanie - dont le niveau de préparation technique a été jugé suffisant par la Commission européenne en 2011, mais dont la décision d'adhésion est gelée depuis cette date -, la Croatie - dont la candidature est dans une phase d'examen opérationnel - et Chypre - la situation politique particulière de l'île exclut à ce stade une entrée dans l'espace Schengen.

Lors d'un déplacement en Bulgarie, une délégation de votre commission d'enquête a pu constater les efforts des autorités bulgares pour appliquer l'acquis de Schengen et sécuriser leur frontière avec la Turquie à l'aide d'un dispositif de surveillance intégré performant et grâce au soutien des agents de Frontex envoyés sur place. En revanche, les auditions réalisées à Sofia ont confirmé l'existence de problèmes persistants de corruption à haut niveau et, de façon plus préoccupante, le dysfonctionnement du système judiciaire, rejoignant ainsi le constat établi par la Commission dans son rapport de progrès au titre du mécanisme de coopération et de vérification (MCV) publié en janvier 2016.

Pour la Bulgarie, comme pour la Roumanie, en dépit de l'application satisfaisante de l'acquis de Schengen, des progrès sont donc encore attendus en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption et la criminalité organisée.

De surcroît, le contexte n'apparaît pas propice à un nouvel élargissement qui conduirait à déplacer la frontière extérieure de l'espace Schengen vers sa partie orientale, alors même que la pression migratoire en mer Méditerranée demeure forte, que des incertitudes subsistent quant à la pérennité de l'application, pour l'instant satisfaisante, de l'accord entre l'Union européenne et la Turquie et que nombre d'États membres sont confrontés au retour de certains de leurs ressortissants partis combattre en Irak ou en Syrie aux côtés de Daech.

Après la crise aiguë de 2015, de nombreuses mesures positives ont été adoptées, mais un certain nombre d'entre elles, tel que le contrôle systématique aux frontières extérieures des ressortissants de l'Union européenne ou le système d'enregistrements des entrées et sorties (EES), ne sont pas encore appliquées. Ainsi, l'espace Schengen est en phase de consolidation. Tout élargissement, en ce qu'il pourrait fragiliser l'ensemble, doit être examiné avec une grande prudence. Une nouvelle adhésion semble donc, pour l'heure, prématurée.

C'est au même constat qu'a abouti le groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne dont le rapport préconise d' « assumer une pause dans l'élargissement »148(*).

Pour autant, votre commission d'enquête reconnaît l'intérêt d'un espace européen le plus unifié possible en matière de gestion des frontières et de coopération policière. Contrairement à d'autres domaines, une Europe à plusieurs vitesses ne serait pas une bonne solution, ce qu'ont confirmé un grand nombre d'interlocuteurs. Partant de ce principe, les quatre pays actuellement candidats ont vocation à devenir membres, à terme, de l'espace Schengen. Beaucoup d'efforts ont d'ailleurs été fournis et continuent d'être déployés dans ce but par la Bulgarie et la Roumanie.

Ainsi, lorsque les risques migratoire et terroriste auront diminué et que les pays candidats auront mis en oeuvre l'ensemble des réformes institutionnelles nécessaires, une adhésion selon une approche graduelle, en deux ou trois étapes, pourrait être envisagée. Il s'agirait de supprimer progressivement les contrôles aux frontières, en commençant tout d'abord par les frontières aériennes, plus faciles à contrôler, et en finissant par les frontières terrestres. La France et l'Allemagne avaient proposé une approche de ce type en 2011 et en 2013 pour la Bulgarie et la Roumanie - le sort des frontières maritimes n'étant alors pas tranché. Cette proposition n'avait toutefois pas recueilli l'unanimité au sein du Conseil.

Dans l'immédiat, votre commission d'enquête est favorable à l'accès de la Bulgarie et de la Roumanie au système d'information sur les visas (VIS), uniquement en mode consultation - sous réserve que les ajustements techniques soient apportés au VIS de façon à ce que ce système d'information puisse distinguer la consultation et l'enregistrement - afin de garantir le bon fonctionnement du futur système EES. Tandis que, pour les États membres de l'espace Schengen, les bases de l'EES et du VIS seront directement interconnectées, un accès passif aux autorités bulgares et roumaines leur permettrait de vérifier l'existence d'un visa Schengen « court séjour » délivré par un État membre et ainsi d'assurer la bonne comptabilisation des délais de séjour.

De manière générale, votre commission d'enquête rappelle l'importance de la solidarité en direction des États membres qui pourraient connaître des difficultés dans le contrôle de leurs frontières extérieures. C'est pourquoi elle est favorable à ce que ceux-ci bénéficient d'une assistance de l'Union européenne et d'autres États membres afin de rehausser les standards en la matière.

Propositions relatives aux contours de l'espace Schengen :

exclure tout nouvel élargissement de l'espace Schengen à court terme afin de veiller, en priorité, à sa consolidation (proposition n° 1)

donner à la Bulgarie et à la Roumanie un accès au système d'information sur les visas (VIS) en mode consultation afin de garantir le bon fonctionnement du futur système entrée/sortie (EES) (proposition n° 2)

II. RENFORCER LA PROTECTION DES FRONTIÈRES EXTÉRIEURES

La condition du maintien de l'espace Schengen et du retour à la complète libre circulation est le renforcement du contrôle aux frontières extérieures, indispensable pour rétablir la confiance ébranlée des États membres les uns envers les autres.

S'il est ainsi nécessaire de rééquilibrer le fonctionnement de l'espace Schengen vers davantage de sécurité, cela ne doit toutefois pas se faire au détriment de la fluidité du trafic.

A. GARANTIR UN NIVEAU ÉLEVÉ DE CONTRÔLE ET LES MOYENS DE RÉPONDRE AUX CRISES...

La crise des réfugiés, les attentats terroristes, mais également le résultat des évaluations de l'acquis de Schengen dans les différents États membres illustrent l'impérative nécessité de renforcer la qualité des contrôles assurés aux frontières extérieures de l'Union européenne aussi bien « par temps calme » qu'en cas de crise aigüe.

1. Renforcer les capacités de contrôle aux points de passage frontaliers

La réforme de Frontex, mise en oeuvre dès octobre 2016, est une première réponse opérationnelle aux difficultés rencontrées par l'espace Schengen au cours des dernières années. Cette réforme a en particulier permis de répondre à deux lacunes majeures.

En premier lieu, les moyens d'intervention de Frontex dépendaient intégralement du bon vouloir des États membres, les agents déployés par l'agence dans le cadre d'une opération conjointe ou d'une intervention rapide étant mis à disposition par ceux-ci sur la base du volontariat. La création de la réserve de réaction rapide d'au moins 1 500 garde-frontières et garde-côtes, obligatoirement mis à disposition de l'agence sous 5 jours, garantit désormais à Frontex des moyens humains en plus de ses quelques moyens propres et des moyens mis à disposition par les États membres sur la base d'accords bilatéraux149(*).

En second lieu, les capacités d'action de ces agents déployés étaient, elles aussi, largement soumises à la bonne volonté de l'État hôte de l'opération conjointe ou de l'intervention rapide. C'est ainsi que dans les hotspots grecs par exemple, les agents Frontex n'avaient pu avoir accès aux bases de données, y compris européennes. Le règlement Frontex ne prévoyait en effet qu'une faculté pour les États hôtes d'autoriser les agents invités à consulter leurs bases de données nationales et européennes, nécessaires pour les activités de vérification et de surveillance aux frontières150(*). Le règlement de septembre 2016 a transformé la faculté en obligation s'agissant des bases de données européennes, tout en maintenant le caractère facultatif de l'autorisation concernant les bases nationales151(*).

De même, s'agissant des prérogatives des agents Frontex, en particulier la faculté de refuser l'entrée du territoire à un étranger dépourvu des documents nécessaires ou de mettre en oeuvre le retour d'un étranger en situation irrégulière : si le principe reste que ces agents « ne peuvent accomplir des missions et exercer des compétences que sur les instructions et, en règle générale, en présence de garde-frontières ou d'agents de l'État membre hôte », le nouveau règlement Frontex prévoit désormais que « l'État membre hôte peut autoriser les membres des équipes à agir en son nom ».

Ces modifications représentent indéniablement des avancées. Cependant, comme le remarquait M. David Skuli, directeur central de la police aux frontières (DCPAF) au ministère de l'intérieur, lors de son audition, pour être efficaces, il faudrait que « les garde-frontières européens projetés dans le cadre des actions rapides disposent des mêmes pouvoirs et capacités décisionnelles que leurs homologues des pays où ils sont déployés » et ce, de manière automatique, sans que cela soit soumis à l'accord de l'État hôte.

Des limites juridiques existent, comme l'expliquait M. Benoît Brocart, directeur de l'immigration au ministère de l'intérieur : « Le règlement de Frontex, dans la limite de ce qu'acceptent les systèmes juridiques nationaux concernés, accorde aux experts Frontex une capacité autonome pour les contrôles et les escortes, hors supervision d'un officier local. Pour autant, il importe de mettre en oeuvre ces nouvelles prérogatives en tenant compte des législations et de la souveraineté des États hôtes. Ainsi, en France, une telle habilitation ne permettrait pas d'aller au-delà d'un contrôle de première ligne, au risque de heurter la souveraineté nationale. »

M. Fabrice Leggeri, directeur exécutif de Frontex, indiquait pour sa part qu' « à traité inchangé, nous pourrions imaginer une expérimentation dans le cadre de laquelle certains États délégueraient à Frontex la capacité d'effectuer certains actes ». Il observait toutefois que « resteraient à résoudre des questions de langue de procédure... ».

Sans ignorer ce type de difficultés, votre commission d'enquête ne se satisfait pas de l'entre-deux dans lequel le nouveau règlement laisse les agents déployés dans le cadre des opérations Frontex. Cette situation est d'autant plus regrettable que, depuis le 7 octobre dernier, chaque État membre se doit de mettre à disposition, pour la réserve de réaction rapide, des agents pour la plupart nommément désignés152(*), qu'il serait possible de former spécifiquement à un tel cadre d'engagement. C'est pourquoi votre commission d'enquête préconise qu'à moyen terme soient recherchés les moyens de doter les garde-frontières et garde-côtes déployés dans le cadre des actions de Frontex des mêmes pouvoirs et capacités décisionnelles que leurs homologues nationaux.

Proposition n° 3 : rechercher les moyens de doter à moyen terme les garde-frontières et garde-côtes de la réserve de réaction rapide déployés sous l'égide de Frontex des mêmes pouvoirs et capacités décisionnelles que leurs homologues nationaux

Par ailleurs, votre commission d'enquête se félicite de la création de cette réserve de réaction rapide d'au moins 1 500 garde-frontières et garde-côtes, entièrement à disposition de l'agence, qui marque un premier pas vers un véritable corps européen de garde-frontières et de garde-côtes. Cependant, ce n'est qu'un dispositif ponctuel visant à anticiper ou répondre à une situation de crise. Il conviendrait désormais de franchir le pas et de créer un véritable corps de garde-frontières et de garde-côtes, à l'échelon européen, habilités à effectuer les contrôles au long cours à la frontière extérieure de l'espace Schengen.

Votre commission d'enquête n'ignore pas qu'une telle réforme impliquerait un transfert de souveraineté des États vers Frontex et marquerait inéluctablement une avancée dans l'intégration européenne. Toutefois, là réside la solution aux difficultés nées des différences qui persistent dans les moyens, notamment juridiques, dont disposent les garde-frontières et les garde-côtes des différents États membres. Dès lors que tous les garde-frontières et garde-côtes sont appelés à mettre en oeuvre le même code frontières, il apparaît cohérent de mettre à leur disposition les mêmes outils et qu'ils suivent les mêmes instructions.

Il convient de noter que la création d'un tel corps unique de garde-frontières et de garde-côtes européens n'impliquerait, en revanche, pas nécessairement la présence sur le territoire d'un État membre de garde-frontières ou de garde-côtes venus d'un autre État membre, sauf intervention rapide ou opération conjointe mise en oeuvre face à une situation d'urgence. Toutefois, de telles mobilités pourraient être propices au partage des bonnes pratiques, à l'instar de formations communes et d'échanges.

Proposition n° 4 : à long terme, créer un véritable corps de garde-frontières et de garde-côtes européens habilités à effectuer les contrôles à la frontière extérieure de l'espace Schengen

Au niveau national, deux difficultés ont été exposées à votre commission d'enquête au cours de ses travaux, qui fragilisent le dispositif global de contrôles aux points de passage frontaliers (PPF).

La première tient à l'implantation de ces points de passage.

Comme l'exposait M. David Skuli devant votre commission d'enquête, l'implantation des points de passage frontaliers est actuellement décidée au niveau départemental, par le préfet de département, sans aucune coordination nationale. Cette organisation pose plusieurs problèmes tenant, notamment, à ce que l'ouverture des points de passage frontaliers serait davantage soumise à la pression de certains intérêts locaux, par exemple économiques, plutôt qu'à des considérations d'efficacité des contrôles.

En effet, ouvrir un point de passage frontalier signifie également l'armer, donc mettre à disposition des effectifs. Dans un contexte de contrainte budgétaire, cela implique un arbitrage entre les différentes missions dévolues aux services : affecter des agents au contrôle aux points de passage frontaliers induit une moindre présence sur le territoire pour mener les missions d'interpellation et d'éloignement d'étrangers en situation irrégulière. M. David Skuli s'interrogeait ainsi : « Comment est-il possible d'armer ces points de passage frontaliers, au risque de créer une vulnérabilité qui s'apparente à une passoire ? De l'« Europe forteresse », on passe ainsi à une forme d'« Europe passoire » ! »

Par ailleurs, Mme Hélène Crocquevieille, directrice générale des douanes et droits indirects (DGDDI) au ministère de l'économie et des finances, soulignait les problèmes dus à la localisation des points de passage frontaliers : « Une des difficultés que connaît la douane depuis quelques années est que le réseau des brigades de surveillance terrestre est allé en se resserrant au fil des ans et n'est plus adapté au maillage des PPF qui lui sont confiés. À certains endroits, devoir gérer des PPF induit des déplacements longs qui occupent une part importante du temps des brigades. »

Aussi votre commission d'enquête est-elle favorable à une régulation au niveau national qui permettrait non seulement de mieux résister à certaines pressions, mais également d'avoir une vue d'ensemble des différents maillages territoriaux.

Proposition n° 5 : à court terme, mettre en place une régulation de l'implantation des points de passage frontaliers au niveau national

La seconde difficulté tient au partage de la mission de contrôle aux frontières extérieures entre deux acteurs : la police aux frontières, d'une part, et les douanes, d'autre part.

La répartition des points de passage frontaliers obéit en théorie à une analyse des risques de chaque point de passage dans une logique de compétence, la police aux frontières se voyant attribuer les points de passage frontaliers au « trafic permanent significatif en provenance de pays sources d'immigration ou qui possèdent une importance justifiant une présence policière et douanière permanente »153(*).

Dans les faits, cependant, la répartition actuelle n'est plus adaptée à l'évolution des flux, comme l'expliquait Mme Hélène Crocquevieille à votre commission d'enquête : « La douane gère 49 points de passage frontaliers (PPF) aériens, 20 maritimes et 3 terrestres. Le principe qui prévalait pour la répartition de ces points de passage, à l'origine, confiait à la douane les passages secondaires, avec un trafic relativement faible. Depuis lors, les flux ont pu évoluer de manière significative en particulier sur les points de passage aériens. Certains aéroports alors secondaires connaissent désormais un trafic plus important : 6 des 49 PPF aériens ont aujourd'hui un trafic supérieur à 200 000 passagers. Cela résulte notamment du développement de lignes low cost ou de lignes d'aviation privée. Ces évolutions complexifient l'exercice par la douane des contrôles des passagers dans la mesure où il s'agit de contrôles obligatoires et systématiques. »

Il apparaît donc indispensable, à court terme, de revoir la répartition des points de passage frontaliers entre la police aux frontières et les douanes de manière à tenir compte de l'évolution récente des flux, notamment en transférant à la police aux frontières les points de passage frontaliers aériens de plus de 200 000 passagers par an. Pourrait également être mise en place une gestion dynamique de cette répartition par une révision à intervalles réguliers de celle-ci.

Propositions relatives à la répartition des points de passage frontaliers entre la police aux frontières et les douanes :

à court terme, adapter la répartition des points de passage frontaliers aux évolutions du trafic, en particulier transférer les points de passage frontaliers aériens de plus de 200 000 passagers par an à la police aux frontières (proposition n° 6)

à moyen terme, réviser la répartition des points de passage frontaliers à intervalles réguliers (proposition n° 7)

Plus fondamentalement toutefois, votre commission d'enquête s'interroge sur le maintien de ce partage de compétence entre deux acteurs différents.

Si la mutualisation des implantations de la police aux frontières et des douanes a pu faire sens au moment où elle a été décidée, en 1995, il est révélateur de constater que, jusqu'à très récemment, personne ne s'était préoccupé de la façon dont les contrôles étaient effectués en pratique par les douanes. Il s'avère pourtant que celles-ci ne disposaient pas d'un accès direct au fichier des personnes recherchées (FPR), les contraignant à passer par la plateforme de la gendarmerie Judiweb pour pouvoir y accéder, ce qui avait des conséquences en termes de fluidité. Cette difficulté devrait trouver une solution d'ici l'été 2017, selon les représentants des douanes entendus par votre commission d'enquête.

Par ailleurs, les douanes ne disposent pas des mêmes prérogatives que la police aux frontières, seule administration habilitée à procéder à des éloignements, comme cela a été expliqué à votre commission d'enquête par M. Jean-Paul Balzamo, sous-directeur des affaires juridiques, du contentieux, des contrôles et de la lutte contre la fraude à la DGDDI : « Cette mission d'éloignement est essentiellement celle du ministère de l'intérieur. En 1995, l'administration des douanes s'est vue conférer, du fait de sa présence aux frontières pour le contrôle des marchandises, une mission en matière migratoire. C'est une forme de mutualisation des moyens de l'État. Mais nous n'avons pas les mêmes prérogatives que les officiers de police judiciaire (OPJ). Il a fallu modifier les dispositions afin de permettre aux agents des douanes de procéder aux contrôles d'identité et de placer en retenue administrative des personnes en situation irrégulière le temps de les remettre à l'officier de police judiciaire le plus proche, qui relève le plus souvent de la PAF. »

Il en résulte que, si l'agent des douanes est habilité par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile à refuser l'admission sur le territoire, donc à placer en zone d'attente le ressortissant qui ne peut pénétrer sur le territoire, il ne peut le maintenir en zone d'attente, zone dont la gestion relève exclusivement de la police aux frontières. Concrètement, M. Jean-François Rubler, chef du bureau de l'organisation, du suivi de l'activité et de l'animation des services de la DGDDI, précisait ainsi qu'en cas de refus d'admission, « dans le cadre de la complémentarité avec la PAF, nous avons un protocole d'accord au niveau central avec la DCPAF et au niveau zonal avec les DZPAF, qui prévoit que nous appelons immédiatement la DDPAF pour qu'elle prenne en charge le ressortissant étranger. Nous effectuons un procès-verbal de remise et, selon les endroits, soit nous acheminons l'étranger auprès de la PAF, soit la PAF vient le chercher. Par exemple, à La Rochelle, où nous tenons le point de passage maritime, en cas de refus d'admission, nous prononçons le maintien en zone d'attente et acheminons la personne sur Bordeaux. C'est la DZPAF qui prend en charge les formalités en vue de son éloignement : placement en centre de rétention éventuellement et réacheminement vers le pays tiers. »

Au-delà des problèmes logistiques prochainement résolus et des questions juridiques, restent « la technicité croissante des contrôles et la professionnalisation de la mission immigration », dont Mme Hélène Crocquevieille relevait lors de son audition qu'elle « exige une formation toujours plus poussée et des investissements en moyens significatifs, avec la perspective, demain, du développement de contrôles biométriques supplémentaires ». Certes, le protocole signé en 2011 entre la DCPAF et la DGDDI « prévoit que la DCPAF, administration de référence, apporte l'expertise technique sur les équipements, la formation auprès [des] agents [des douanes, de même que] la transmission et la diffusion d'informations opérationnelles par les services spécialisés de la DCPAF ». Cependant, comme le faisait observer la DCPAF en réponse aux questions de votre rapporteur, « la complexité de la législation européenne en matière de lutte contre l'immigration irrégulière et l'inflation jurisprudentielle tant européenne que nationale, ainsi que leurs déclinaisons en droit national, sont rédhibitoires pour des agents non spécialisés (autres services de police, douane, gendarmerie) ».

Enfin, l'expérience du rétablissement des contrôles aux frontières intérieures au cours des derniers mois a montré qu'en dépit des efforts de coordination, police aux frontières et douanes continuent de fonctionner selon des logiques distinctes, conformément à leurs corps de métier respectifs. M. David Skuli observait ainsi : « Si nous avons une coordination avec la douane, force est de constater que celle-ci demeure très ancrée sur son corps de métier qui est de contrôler la marchandise, comme en témoigne le faible nombre de non-admissions qu'elle prononce. La logique du fonctionnement de la douane est distincte de celle de la police, puisque celle-ci, à l'inverse de la police, laisse d'abord entrer sur le territoire national avant de procéder à un contrôle. La police, quant à elle, en contrôlant sur la frontière, évite qu'on y pénètre. »

Dès lors, votre commission d'enquête recommande qu'à long terme, les agents de contrôle aux frontières soient fusionnés en un corps de garde-frontières unique.

Proposition n° 8 : à long terme, fusionner les agents de contrôle aux frontières en un corps de garde-frontières unique

2. Le devenir des hotspots : transformer un dispositif d'urgence en un instrument pérenne de gestion de crise

En réaction à la crise des réfugiés et aux attentats terroristes, l'Union européenne a mis en place dans l'urgence le dispositif des hotspots154(*).

Comme cela a été évoqué, le bilan de ces hotspots est plutôt positif concernant l'identification et l'enregistrement des étrangers entrés sur le territoire de l'espace Schengen ; en revanche, la question du retour vers leur pays d'origine des personnes n'étant pas en besoin de protection reste entière.

En effet, on compterait depuis la Grèce quelques milliers de retours volontaires - « 6 000 retours ont d'ores et déjà été opérés en Grèce dans le cadre d'un programme de l'Office international des migrations », selon M. Cyrille Baumgartner, secrétaire général adjoint des affaires européennes. Le nombre de retours contraints opérés depuis ce même pays serait, quant à lui, bien plus faible, en dessous du millier : depuis l'accord Union européenne-Turquie155(*), le nombre de personnes reconduites en Turquie irait de 777 selon Mme Sara Abbas, directrice du bureau de l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) en France, à 950 selon M. Fabrice Leggeri. M. David Skuli indiquait, pour sa part, n'avoir « pas connaissance, hormis les 821 personnes qui ont été renvoyées, conformément à l'accord entre l'Union et la Turquie, que de l'Italie ou de la Grèce, de nombreux migrants aient été renvoyés vers leur pays d'origine ».

Certes, les compétences de Frontex en matière de retour ont été renforcées, en particulier par la constitution d'une réserve des retours forcés156(*). Il est dès lors permis d'espérer une amélioration de l'efficacité de la politique de retour conduite par l'Union européenne, à l'instar de M. David Skuli qui estimait « l'action de l'agence, à la place des États, dans ce domaine [...] politiquement plus acceptable et techniquement plus efficace. » À l'appui de cette analyse, M. Fabrice Leggeri donnait l'exemple de la mise en oeuvre de l'accord de réadmission conclu avec le Pakistan : « Nous [...] pouvons apporter notre appui aux États membres. Je prends un exemple : la Grèce rencontrait de grandes difficultés pour organiser des vols de retour vers le Pakistan, parce que ce pays ne lui délivrait pas de laissez-passer consulaires. L'intervention de Frontex a montré à ce pays que la Grèce n'était pas la seule concernée, ce qui a donné plus de poids dans les discussions et a finalement permis de faire appliquer l'accord de réadmission conclu entre le Pakistan et l'Union européenne. »

En tout état de cause, les hotspots étant des « centres de tri des migrants » permettant d'orienter les demandeurs d'asile vers la procédure d'asile et de stopper les migrants économiques dans leur parcours illégal, « à l'intérieur de l'Union, le hotspot n'est concevable qu'à la condition de disposer d'un mécanisme de renvoi des personnes vers leur pays d'origine », comme le relevait M. David Skuli.

Dans l'attente d'un tel mécanisme efficace, la solution des « hotspots extérieurs », placés dans les pays limitrophes de l'espace Schengen, est mise en avant par certains, en particulier par le gouvernement hongrois, comme son ambassadeur en France, M. György Károlyi, l'exposait devant votre commission d'enquête. Cette solution permettrait non seulement de stopper les migrants économiques avant qu'ils ne parviennent sur le territoire de l'espace Schengen, sans qu'il soit besoin ensuite de les renvoyer, mais également et surtout, de mettre un coup d'arrêt à l'activité inhumaine, quoique lucrative, des passeurs. Ainsi le contre-amiral Patrick Augier, secrétaire général adjoint de la Mer, proposait de « déplacer le hotspot italien en Libye ou en Tunisie, afin que les migrants y soient directement pris en charge », en indiquant que sa « position personnelle est que nous devrions pouvoir mettre en place un hotspot à Tripoli. Les migrants économiques et les réfugiés politiques s'y rendront directement plutôt que de se faire parquer par des milices dans des camps, parfois sans nourriture. »

Comme le relevaient plusieurs membres de votre commission d'enquête cependant, l'expérience de l'accord Union européenne-Turquie incite à la prudence en la matière. Il importerait en effet de s'assurer de la capacité des pays qui accueilleraient ces dispositifs à les faire effectivement fonctionner, à posséder un régime politique fiable et à ne pas rendre l'Union européenne par trop dépendante d'un éventuel chantage.

Par ailleurs, si un tel dispositif de hotspots extérieurs devait être retenu, il faudrait veiller à en exclure le traitement des demandes d'asile. Ce dispositif ne serait donc pas la stricte reprise du dispositif mis en place en Grèce et en Italie, qui prévoit que les services de l'asile appuyés par le Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) sont présents dans les hotspots afin d'y informer sur la procédure d'asile, mais également d'y procéder à l'examen des demandes d'asile. Cela irait par conséquent à l'encontre de la position exprimée par l'ambassadeur de Hongrie devant votre commission d'enquête : « Pour cela, les procédures relatives aux demandes d'asile doivent être traitées dans des centres appropriés, situés en dehors du territoire de l'Union européenne : les « hotspots extérieurs ». Seuls les migrants qui sont éligibles à la protection doivent être autorisés à les quitter et à poursuivre leur route. »

Il ne saurait en être autrement au regard du droit constitutionnel français. En effet, conformément à la jurisprudence du Conseil d'État qui fait une lecture stricte du préambule de la Constitution de 1946, le droit d'asile ne peut être sollicité que sur le territoire de la République157(*). Permettre le traitement des demandes d'asile dans les « hotspots extérieurs » reviendrait donc à une extra-territorialisation du droit d'asile contraire à notre tradition juridique.

Consciente de ces différents enjeux, votre commission d'enquête estime intéressant de s'associer à la réflexion de certains États membres à la mise en place de « hotspots extérieurs » eu égard aux difficultés rencontrées à ce jour pour éloigner les étrangers en situation irrégulière parvenus sur le territoire de l'espace Schengen. Elle considère toutefois que le traitement des demandes d'asile ne devrait pas entrer dans les missions de ces hotspots.

Par ailleurs, cette proposition serait cohérente avec la position que le Sénat a adoptée, dans une résolution européenne sur la réforme de l'espace Schengen et la crise des réfugiés158(*), à l'initiative de nos collègues Jean-Yves Leconte et André Reichardt. En effet, cette résolution est favorable à « une réflexion sur les possibilités d'installer, avec l'accord des pays tiers concernés, ces structures sur le pourtour méditerranéen », considérant que « cette option, outre qu'elle réduirait le nombre des « victimes » des migrations, pourrait constituer à plus long terme un des éléments d'une stratégie européenne concertée d'anticipation et de maîtrise des pressions migratoires ».

Propositions relatives aux hotspots :

réfléchir à la mise en place de centres d'accueil, d'enregistrement et d'orientation des migrants (hotspots) dans des États tiers afin de limiter en amont l'immigration irrégulière au sein de l'espace Schengen (proposition n° 9)

dissocier l'orientation des demandeurs d'asile au sein des hotspots externalisés, du traitement des demandes d'asile sur le territoire de l'espace Schengen (proposition n° 10)

Dès lors que les demandeurs d'asile ne peuvent voir examinée leur demande dans les « hotspots extérieurs », il convient, comme le suggérait M. Pascal Brice, directeur général de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), de développer les voies légales d'accès à l'espace Schengen, notamment le dispositif des visas pour asile qui vient en complément des réinstallations dans l'Union européenne de personnes bénéficiant d'une protection du Haut-Commissariat pour les réfugiés des Nations unies (UNHCR).

Les «  visas aux fins de demander l'asile » ou visas pour asile sont délivrés par les consulats français selon une procédure particulière. Après avoir été saisi par un demandeur ou par un tiers intervenant pour lui, le consulat lui adresse un questionnaire. Après examen de celui-ci, si les éléments sont probants, le demandeur est convoqué au consulat pour un entretien dont le compte rendu est adressé pour avis à la direction de l'asile du ministère de l'intérieur. Dans certains cas, le ministère en charge de l'asile peut à son tour solliciter pour avis l'OFPRA. Si la décision est favorable, le consulat délivre au demandeur un visa de long séjour « aux fins de demander l'asile », qui permet au demandeur de se rendre en France pour y déposer sa demande. Après leur arrivée en France, les titulaires de visas au titre de l'asile doivent s'adresser à la préfecture de région du lieu où ils résident pour demander officiellement l'asile et retirer le formulaire OFPRA.

Lors de sa rencontre avec une délégation de votre commission d'enquête, M. Pascal Brice a indiqué que l'OFPRA mène des actions de formation à destination des agents des consulats pour les aider à évaluer les besoins de protection et les profils à risques.

Les visas pour asile sont des visas de long séjour puisqu'ils ouvrent un droit au séjour d'une durée supérieure à trois mois. Ils échappent à ce titre au code communautaire des visas. La France est le seul pays européen à délivrer ce type de visas, bien que d'autres États délivrent des autorisations de séjour ou des visas humanitaires poursuivant un objectif similaire, comme l'a montré une étude du Parlement européen159(*), citée par nos collègues Jacques Legendre et Gaëtan Gorce dans leur rapport d'information160(*).

À la différence des réinstallations, ce dispositif ne saurait être conçu comme partie prenante du régime d'asile européen commun dans la mesure où il relève de la politique des visas et demeure, à ce titre, discrétionnaire. Pour autant, il conviendrait de le développer en France et de l'étendre au niveau européen afin d'ouvrir les voies d'accès légales à l'espace Schengen pour les demandeurs d'asile de manière, là encore, à les soustraire aux passeurs et à des périples dangereux.

Votre commission d'enquête reprend donc à son compte la recommandation de nos collègues Jacques Legendre et Gaëtan Gorce dans le rapport précité.

Proposition n° 11 : développer au niveau européen un dispositif de visas pour l'asile

Au-delà de cette seule question des visas pour asile, il est ressorti des travaux de votre commission d'enquête que le défaut d'harmonisation des conditions d'entrée et de séjour pour les longs séjours compliquait la tâche des services en charge du contrôle aux frontières extérieures et se révélait source d'abus pour les ressortissants communautaires. Aussi votre commission d'enquête appelle-t-elle de ses voeux un approfondissement de l'harmonisation des conditions de séjour et de circulation dans l'Union européenne et la mise en place d'une base de données commune pour les visas de long séjour et les titres de séjour afin de renforcer les outils à disposition des services en charge de l'application de la législation en matière migratoire.

B. ... TOUT EN ASSURANT LA FLUIDITÉ DU TRAFIC ET EN ANTICIPANT L'ACCROISSEMENT DES FLUX

Si, face à la menace terroriste, les impératifs de sécurité sont dans l'ensemble bien compris par chacun, ils représentent toutefois un défi aux points de passage frontaliers tant en termes de fluidité du trafic à l'heure où celui-ci connaît une croissance forte, qu'en termes d'acceptabilité par les usagers des transports.

Cet enjeu de la fluidité du trafic en dépit des contrôles est au coeur des préoccupations des gestionnaires des plateformes ferroviaires, portuaires et aéroportuaires, comme cela a pu être exposé à votre commission d'enquête lors de ses déplacements aussi bien à Calais qu'à Roissy. Pour prendre l'exemple de ce dernier, alors que 66 millions de passagers ont transité par l'aéroport francilien en 2016, soit 176 000 passagers chaque jour, voyageant par 165 compagnies, 75 millions de passagers sont attendus en 2025 et 100 millions en 2030, selon les prévisions du groupe Aéroports de Paris (ADP). Les querelles de chiffres au sujet des files d'attente liées aux contrôles aux frontières entre le groupe ADP et les services de l'État apparaissent ainsi récurrentes, la préoccupation d'ADP en la matière s'inscrivant dans une démarche de qualité de service rendu aux usagers, dans un contexte de concurrence mondiale entre les plateformes aéroportuaires. La question de l'organisation spatiale des contrôles et de leur ordonnancement - à Roissy, les postes d'inspection filtrage des passagers et des bagages cabines, tenus par les opérateurs privés et établis après l'enregistrement des passagers, sont situés avant les contrôles aux frontières, contrairement à l'organisation retenue dans d'autres aéroports - est ainsi d'importance. Les mêmes préoccupations ont été exprimées au port de Calais.

Face à l'accroissement du trafic dans un contexte à la fois de rigueur budgétaire, limitant l'augmentation des effectifs policiers, et de renforcement des contrôles pour l'ensemble des passagers, y compris les ressortissants communautaires, la police aux frontières préconise l'automatisation du contrôle des personnes.

1. Accroître le recours aux systèmes automatisés de contrôle des personnes afin de fluidifier le contrôle aux frontières et d'optimiser les moyens humains disponibles

Seul le recours aux systèmes automatisés de contrôle des personnes paraît en effet être en mesure de résoudre cette délicate équation en permettant d'optimiser les moyens humains disponibles.

De tels dispositifs sont déjà utilisés par la police aux frontières française : il s'agit du dispositif « Passage automatisé rapide aux frontières extérieures » (PARAFE).

LE DISPOSITIF « PASSAGE AUTOMATISÉ RAPIDE AUX FRONTIÈRES EXTÉRIEURES » (PARAFE)

Lors de son déplacement à Roissy, la délégation de votre commission d'enquête a assisté à une démonstration du dispositif « Passage automatisé rapide aux frontières extérieures » (PARAFE).

Pour utiliser ce dispositif, les passagers doivent se présenter à l'entrée des sas automatiques, situés à côté des aubettes permettant le contrôle traditionnel effectué par les fonctionnaires de la PAF. Dans un premier temps, le passager introduit son passeport dans une borne dotée d'un lecteur optique de bande MRZ à l'entrée du sas.

Un sas PARAFE

Source : Safran identity and security.

Après lecture des données, la porte du sas s'ouvre. Le passager pénètre alors dans le sas et pose son doigt sur un capteur. Le contrôle biométrique est effectué. Si l'authentification est positive, la porte de sortie du sas s'ouvre. Dans l'hypothèse où la consultation d'une base de données (SIS, SLTD d'Interpol, FPR) s'est révélée positive, le dispositif émet une alerte à l'attention du superviseur et le sas se ferme automatiquement.

Source : Direction centrale de la police aux frontières.

Sur la période 2015-2016, une augmentation de plus de 50 % du trafic dans les sas PARAFE a été enregistrée. À l'aéroport de Roissy, les sas PARAFE traitent en moyenne 35 000 passagers par semaine.

Autorisé par un décret de 2007161(*) et opérationnel depuis 2009, ce dispositif présente plusieurs avantages :

pour l'usager d'abord, il permet de réduire le temps d'attente au contrôle dans la mesure où des files de passage frontière y sont dédiées et que le temps de passage moyen par le sas est évalué à 15 à 20 secondes ;

pour la police aux frontières ensuite, un « superviseur PARAFE », qui n'intervient qu'en cas de refus de passage par l'automate ou de doute sur le comportement d'un passager, pouvant superviser 5 sas automatisés, le nombre de fonctionnaires nécessaire est réduit de 5 à 3 dans la mesure où PARAFE requiert tout de même des agents en « seconde ligne ».

Le parc actuel compte 44 sas PARAFE : 31 à l'aéroport de Paris-Charles-de-Gaulle, 5 à l'aéroport de Paris-Orly, 4 à celui de Marseille-Provence et 4 à la gare de Saint-Pancras, à Londres, où la PAF dispose de bureaux à contrôles nationaux juxtaposés162(*). La Direction générale des étrangers en France (DGEF) du ministère de l'intérieur a indiqué à votre commission d'enquête que 20 sas PARAFE seront installés en 2017 à l'aéroport Lyon-Saint-Exupéry.

L'utilisation de ces sas connaît cependant des restrictions de deux ordres :

juridiquement, ne peuvent l'utiliser que les citoyens majeurs de l'Union européenne, de l'Espace économique européen et de la Confédération suisse, leurs conjoints ainsi que les ressortissants d'un pays tiers disposant d'une carte de séjour française de membre de famille d'un citoyen de l'Union ou « vie privée et familiale » ou d'une carte de résident ;

techniquement, seuls les personnes s'étant préalablement enrôlées dans le programme et les détenteurs de passeports biométriques français peuvent y accéder car le dispositif repose sur la lecture des empreintes digitales ; or la police aux frontières n'a accès à ces données contenues dans la partie la plus sécurisée de la puce des passeports biométriques que pour les seuls ressortissants français - non pour l'ensemble des ressortissants communautaires.

L'ACCÈS LIMITÉ AUX DONNÉES BIOMÉTRIQUES CONTENUES DANS LES PUCES DES TITRES SÉCURISÉS

Comme l'expliquaient nos collègues François Bonhomme et Jean-Yves Leconte dans leur rapport d'information consacré à la biométrie163(*), les autorités françaises ne peuvent pas accéder aux empreintes digitales des titres sécurisés délivrés par les autres États de l'espace Schengen.

Les puces de ces titres comprennent plusieurs « couches » :

- une qualifiée de « BAC » (basic access control) contenant les informations relatives à l'identité du voyageur (nom, prénoms, date de naissance notamment) et sa photographie. Ces données sont accessibles à l'ensemble des États membres ;

- une désignée sous le terme de « EAC » (extended access control) qui comprend les empreintes digitales du voyageur. Son accès est beaucoup plus restreint dans la mesure où il est protégé par un haut niveau de cryptographie.

Un règlement de 2004164(*) organise les conditions dans lesquelles les États peuvent s'échanger les informations contenues dans cette seconde couche. Il s'agit, concrètement, de communiquer aux autres pays des certificats de sécurité.

La Commission européenne a développé, pour ce faire, le programme d'échange « SPOC » (single point of contact). Toutefois, à ce stade, ce dispositif n'est toujours pas effectif et ce pour plusieurs raisons.

Les États ont d'abord tardé à s'y investir. Constatant que la date limite de mise en oeuvre du SPOC, le 20 mai 2012, n'avait pas été respectée, la Commission a, par exemple, saisi la France, le 13 mars 2013, avant de la mettre officiellement en demeure en janvier 2014.

Le déploiement du SPOC soulève également des difficultés techniques importantes. Des problèmes d'interopérabilité ont ainsi été constatés lors des phases d'expérimentation, la phase de test de janvier 2015 menée par l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) avec la République tchèque, la Hongrie, l'Irlande, l'Italie et la Roumanie n'ayant pas donné satisfaction. Cette interopérabilité est d'autant plus compliquée à assurer que les États membres modifient leurs certificats de sécurité plusieurs fois par an dans une logique de sécurisation des titres165(*).

Lors du déplacement à Roissy, il a été indiqué à la délégation de votre commission d'enquête qu'à l'instigation de l'Allemagne et de la France, cette démarche devait être relancée. Elle devrait impliquer en 2017 la République tchèque, l'Italie, la Roumanie et la Confédération helvétique, puis les Pays-Bas, l'Espagne et la Belgique, selon leur degré d'avancement dans l'expérimentation.

En effet, comme le soulignait la Direction générale des étrangers en France du ministère de l'intérieur en réponse aux questions de votre rapporteur, « les autorités françaises sont attachées à ce que l'identification par les empreintes digitales soit systématiquement retenue, soit comme une alternative autorisée à la reconnaissance faciale, soit en combinaison avec une autre biométrie, soit en exclusivité. Considérant les évolutions rapides et toujours plus sophistiquées de fraude sur les documents d'identité, notamment de la photographie falsifiable par morphing, cette vérification biométrique est essentielle. »

Il en résulte qu'aujourd'hui seulement 5 % des passagers sont éligibles à ce dispositif.

C'est pourquoi, dans le cadre du programme « Frontières intelligentes » de l'Union européenne, la police aux frontières expérimente jusqu'au mois d'avril 2017 des sas PARAFE dit « de deuxième génération » mettant en oeuvre la technique biométrique de la reconnaissance faciale : la photographie prise par l'automate est comparée avec celle figurant dans la puce et sur la page du passeport. Ce nouveau dispositif devrait permettre des passages en 10 secondes. 40 % des passagers, à savoir les bénéficiaires de la libre circulation détenteurs de passeports biométriques, pourraient ainsi y être éligibles, ce qui permettrait d'absorber une hausse du trafic de 3 % par an à court terme, à effectifs constants.

Une extension aux ressortissants de pays tiers, non bénéficiaires de la libre circulation, n'est en effet pas immédiatement envisageable. S'il est possible d'interfacer PARAFE avec les systèmes VIS et VISABIO, leur contrôle implique également une vérification des justificatifs relatifs à l'objet et aux conditions du séjour, ainsi que des moyens de subsistance, qui ne saurait être automatisée.

Le groupe ADP espérant un gain important de ce dispositif, il finance l'acquisition de 87 de ces sas PARAFE « de deuxième génération », dont 45 devraient être déployés avant l'été 2017. Dans un premier temps, ces sas ne pourront mettre en oeuvre que la reconnaissance digitale, l'objectif étant de passer rapidement à la reconnaissance faciale, d'ici le 1er juillet 2018 - voire fin 2017 selon le souhait d'ADP -, après autorisation du ministère de l'intérieur. ADP souhaiterait également l'extension du dispositif à certains mineurs.

LE SAS PARAFE DE « SECONDE GÉNÉRATION », À RECONNAISSANCE FACIALE

Source : Commission d'enquête.

Convaincue que la réponse à l'enjeu du renforcement des contrôles dans un contexte de rigueur budgétaire et d'accroissement des flux réside effectivement dans l'automatisation de ces contrôles, votre commission d'enquête recommande que les sas PARAFE de nouvelle génération soient mis en service le plus rapidement possible.

À moyen terme, votre commission d'enquête estime également intéressant d'ouvrir ce dispositif aux ressortissants de pays tiers en y ajoutant un capteur multi-doigts pour consulter les bases VIS et VISABIO avant de les diriger vers une aubette où seront vérifiés par un garde-frontière les seuls justificatifs liés aux conditions de leur séjour.

Cela rendrait d'autant plus nécessaire d'anticiper la mise en place du système d'entrée/sortie (EES) en prévoyant dès à présent l'interfaçage des sas PARAFE avec ce nouveau système.

Propositions relatives au dispositif PARAFE :

mettre rapidement en service les sas PARAFE de seconde génération, à biométrie de reconnaissance faciale (proposition n° 12)

envisager à moyen terme l'ouverture du dispositif PARAFE aux ressortissants de pays tiers (proposition n° 13)

anticiper la mise en place du système d'entrée / sortie (EES) en prévoyant l'interfaçage des sas PARAFE avec ce nouveau système (proposition n° 14)

Poursuivant le même objectif de fluidification des contrôles, ADP et les services de l'État rencontrés à l'aéroport de Roissy ont mis en avant un autre projet participant de la « digitalisation » du parcours passager : le « pré-check ». Ce dispositif permettrait de scanner le passeport en amont du passage à la frontière, d'interroger les bases des données dans l'intervalle et ainsi d'accélérer le passage de la frontière lui-même.

Votre commission d'enquête approuve toute démarche visant à accélérer les contrôles à condition que cela ne conduise pas à amoindrir l'acuité de ceux-ci et qu'ils soient opérés dans le respect de la vie privée et de la protection des données à caractère personnel. Il convient donc de bien distinguer ce qui relève des démarches commerciales des dispositifs réglementaires mettant en jeu la souveraineté de l'État. Sous ces réserves, votre commission encourage le développement de ce projet de « pré-check ».

Proposition n° 15 : développer le « pré-check » permettant d'accélérer le passage de la frontière en procédant en amont au scan des documents de voyage et à la consultation des bases de données pertinentes

2. Tirer les conséquences budgétaires de l'évolution des flux et des contrôles

Au lendemain des attaques du 13 novembre 2015, le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures a nécessité le redéploiement d'un grand nombre d'agents de la police, des douanes et de la gendarmerie, dont une partie demeure mobilisée sur ces missions. Lors des déplacements sur le terrain, votre commission d'enquête a pu constater que ces redéploiements ont conduit à réduire les moyens alloués à d'autres missions - par exemple à la lutte contre la grande fraude douanière s'agissant des douaniers ou à la sécurité routière s'agissant des gendarmes.

Depuis lors, la police aux frontières et les douanes ont vu leurs effectifs renforcés dans le cadre de différents plans - plan de lutte anti-terroriste, pacte de sécurité et plan de lutte contre l'immigration - à hauteur respectivement de 390 et de 1 000 emplois entre 2015 et 2017. Du point de vue de ces deux administrations, si ces effectifs supplémentaires permettent de répondre aux besoins aux frontières intérieures, ils semblent insuffisants pour faire face à l'accroissement des missions de contrôle aux frontières extérieures à moyen terme.

À cet égard, deux facteurs doivent être pris en compte et anticipés :

- d'une part, l'augmentation des flux de voyageurs, et en particulier de passagers aériens, déjà évoquée précédemment ;

- d'autre part, l'entrée en vigueur de l'article 8-2 révisé du code frontières Schengen et, à l'horizon 2020, du système d'enregistrement des franchissements à l'entrée et à la sortie (EES), qui conduiront à une augmentation du nombre de voyageurs à contrôler aux frontières extérieures.

La politique d'automatisation et de modernisation des contrôles aux frontières - acquisition de nouveaux sas PARAFE, achat de tablettes Néo connectées, etc. - ainsi que le développement des systèmes d'information et de leur interopérabilité nécessiteront également des investissements importants de l'État à court et moyen termes - même si ces derniers ont vocation à améliorer l'efficience des contrôles et à réduire les besoins en effectifs.

Enfin, le projet de refonte complète de la partie nationale du SIS II166(*), essentiel au bon fonctionnement de Schengen en France, doit constituer une priorité sur le plan budgétaire pour les années à venir.

Proposition n° 16 : adapter les moyens humains et financiers dévolus au contrôle et à la surveillance des frontières à l'évolution du trafic des passagers et aux nouvelles mesures de renforcement des contrôles aux frontières extérieures

III. REVOIR LES CONDITIONS DE CONTRÔLE AUX FRONTIÈRES INTÉRIEURES

Pour de nombreux citoyens européens, la liberté de circulation dans l'espace Schengen sans contrôle aux frontières intérieures est un acquis de la construction européenne à préserver. Le renforcement du contrôle aux frontières extérieures, s'il est indispensable au bon fonctionnement de l'espace Schengen, ne saurait toutefois suffire face au risque terroriste. Force est de constater que, dans certaines circonstances exceptionnelles, les contrôles aux frontières intérieures peuvent être utiles. Pour autant, aucun des interlocuteurs entendus par votre commission d'enquête ne préconise le rétablissement de l'ensemble des infrastructures de contrôle aux points de passage frontaliers préexistant avant 1995.

L'expérience de l'année écoulée l'a montré : Schengen doit être repensé en des termes plus dynamiques et prévoir des modalités de contrôle aux frontières intérieures plus mobiles et plus souples, rendues aujourd'hui possibles grâce aux nouvelles technologies et au développement des systèmes d'information. L'objectif est de rechercher un équilibre - difficile et parfois précaire - entre liberté de circulation et sécurité au sein de l'espace Schengen.

A. EN CAS DE MENACE PERSISTANTE POUR LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE, ÉTENDRE LA POSSIBILITÉ DE RÉTABLISSEMENT DU CONTRÔLE AUX FRONTIÈRES INTÉRIEURES

Six États membres de l'espace Schengen maintiennent à ce jour des contrôles à tout ou partie de leurs frontières intérieures : au motif de la persistance de la menace terroriste dans le cas de la France, et ce dans le cadre général de réintroduction prévu par l'article 25 du code frontières Schengen, et sur le fondement de l'article 29 dudit code dans le cas de l'Allemagne, de l'Autriche, du Danemark, de la Suède et de la Norvège, en raison de « circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l'espace sans contrôle aux frontières intérieures ». Pour ce dernier groupe de pays, la prolongation des contrôles a été autorisée par le Conseil de l'Union européenne jusqu'au 11 mai 2017. En principe, une seule nouvelle prolongation est autorisée, pour une durée de six mois tout au plus.

Dans une lettre du 20 février 2017 adressée à la Commission, les ministres de l'intérieur allemand et français, MM. Thomas de Maizière et Bruno Le Roux, ont indiqué que « la persistance de la menace terroriste et l'efficacité des contrôles actuels aux frontières intérieures témoignent de la nécessité de procéder à la révision du code frontières Schengen relative à la réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures en cas de menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure. Les contrôles doivent être rétablis pour des durées supérieures à celles prévues actuellement ».

En effet, aux termes des articles 25 et 27 du code frontières Schengen, en cas de menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure, un Etat membre est autorisé à réintroduire le contrôle aux frontières intérieures « pendant une période limitée d'une durée maximale de trente jours ou pour la durée prévisible de la menace grave si elle est supérieure à trente jours ». En cas de persistance de la menace, les prolongations sont possibles « pour des périodes renouvelables ne dépassant pas trente jours », la durée totale ne pouvant pas excéder six mois. Ce n'est que dans les circonstances visées à l'article 29 de « péril du fonctionnement global de l'espace Schengen » que cette durée totale peut être étendue à deux ans. Ainsi, le code frontières Schengen n'envisage pas la persistance d'une menace sécuritaire au-delà de six mois.

Pour autant, le directeur général de la sécurité intérieure au ministère de l'intérieur, M. Patrick Calvar, a confirmé aux membres de votre commission d'enquête que « le niveau de cette menace [terroriste] reste à un seuil particulièrement élevé et [que] rien ne permet de dire qu'il baissera dans les mois à venir ». De plus, votre commission d'enquête a pu constater lors de déplacements effectués à différents points de passage autorisés que les contrôles aux frontières intérieures présentent un intérêt dans la lutte contre le terrorisme : par exemple, à l'aéroport Roissy-Charles-de-Gaulle, les contrôles opérés sur les vols « intra-Schengen » ont permis d'identifier 55 personnes recherchées, dont huit faisant l'objet d'une « fiche S » entre le 1er janvier et le 16 février 2017. De surcroît, du point de vue de M. Patrick Calvar « le rétablissement de contrôles à nos frontières a le mérite de déstabiliser les auteurs potentiels d'attentats, susceptibles d'être interceptés à tout moment ».

Dans le contexte de retour d'Irak et de Syrie de milliers de combattants terroristes étrangers européens partis rejoindre l'organisation État islamique et de leurs familles, le niveau de menace terroriste auquel la France et d'autres pays européens sont aujourd'hui confrontés est particulièrement élevé. À cette situation exceptionnelle, l'Europe doit apporter une réponse exceptionnelle. À défaut, elle ne pourra qu'alimenter l'incompréhension à l'égard de l'espace Schengen et de son fonctionnement, voire le rejet.

Votre commission d'enquête est, par conséquent, favorable à une révision ciblée du code frontières Schengen en vue d'autoriser la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures pour une durée maximale supérieure à six mois en cas de menace persistante pour l'ordre public ou la sécurité intérieure. La réintroduction du contrôle ayant vocation à demeurer une mesure temporaire, cette faculté d'extension devrait s'effectuer dans le respect des principes inscrits dans le code frontières Schengen, à savoir :

- la proportionnalité des mesures ;

- l'évaluation de leur incidence sur la libre circulation des personnes au sein de l'espace sans contrôle aux frontières intérieures ;

- enfin, l'autorisation continuerait d'être accordée pour une période définie, renouvelable, seule la durée maximale étant modifiée pour être portée de six mois à deux ans. La prolongation du rétablissement du contrôle au-delà de deux ans pour un même motif demeurerait possible, mais serait soumise à une clause de réexamen en vue d'évaluer l'impact de la mesure au cours des deux années précédentes et devrait faire l'objet d'un avis positif de la Commission et d'une décision du Conseil.

La durée maximale de deux ans prévue à l'article 29 du code frontières Schengen relatif aux circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement de l'espace serait, quant à elle, conservée.

Proposition n° 17 : procéder à une révision du code frontières Schengen afin d'autoriser le rétablissement du contrôle aux frontières intérieures pour une durée maximale supérieure à six mois et limitée à deux ans en cas de persistance d'une menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure. Au-delà de deux ans, la prolongation serait soumise à une clause de réexamen

Depuis le 13 novembre 2015, la réintroduction des contrôles aux frontières en France mobilise un nombre important d'agents de la police aux frontières et des douanes, mais aussi de la gendarmerie, des compagnies de CRS et de l'armée. En outre, le contrôle aux points de passage autorisés s'est révélé difficile en raison du démantèlement en 1995 des installations initialement prévues à cet effet. C'est ce qu'ont pu constater les délégations de votre commission d'enquête qui se sont rendues à Kehl et à l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle, dans les terminaux dévolus aux vols « intra-Schengen ».

Dans l'hypothèse, hautement probable, d'un prolongement des contrôles aux frontières intérieures françaises après juillet 2017, le développement des contrôles mobiles à l'aide d'outils - tablettes ou smartphones - connectés aux bases de données pertinentes, au premier rang desquelles le SIS, VIS et Eurodac, doit être encouragé et soutenu. Pour M. David Skuli, les modalités de contrôle doivent profondément changer et être plus flexibles pour s'adapter à des situations de rétablissement fréquent ou prolongé des contrôles aux frontières intérieures : « Si je procède à un contrôle [...] à Orléans, il faut, qu'avec une tablette ou un smartphone, je puisse avoir accès aux bases de données Schengen et Eurodac et que je dispose d'un capteur multi-doigts me permettant de contacter la base des visas. Telle est la modernité du contrôle [...] à laquelle il nous faut parvenir, si l'on ne souhaite pas rétablir des guérites à chaque kilomètre ! ».

Proposition n° 18 : développer les moyens de contrôle en mobilité, à l'aide d'outils connectés aux systèmes d'information européens (SIS, VIS, Eurodac)

B. DÉVELOPPER LES ACCORDS DE PETIT TRAFIC FRONTALIER

Comme cela a été exposé167(*), le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures a des conséquences non seulement symboliques, mais également économiques. En particulier, ce rétablissement entraîne des difficultés importantes pour un certain nombre de personnes vivant en zone frontalière, notamment les travailleurs frontaliers qui résident dans un État membre de l'espace Schengen et travaillent dans un autre, ce qui implique des trajets réguliers, quotidiens ou hebdomadaires.

Certes, il est difficile de souhaiter davantage de contrôles tout en conservant les bénéfices de l'absence de ceux-ci. Cependant, l'impact de l'allongement des temps de trajet du fait des contrôles sur les quelque 350 000 travailleurs frontaliers français appelle des solutions. Lors de son audition, M. David Skuli évoquait les accords de petit trafic frontalier : « Certains accords transfrontaliers impliquent des démarches plus souples vis-à-vis de travailleurs transfrontaliers identifiés : entre la Sarre et l'Est notamment, on partage des espaces communs. Il faut développer ce type d'accord de petit trafic frontalier. »

L'article 40 du code frontières Schengen prévoit explicitement ce type d'accords dans la mesure où il précise que « le présent règlement est sans préjudice des règles de l'Union applicables au petit trafic frontalier et des accords bilatéraux existants en la matière. »

L'espace Schengen étant fondé sur le principe même de la fin des contrôles aux frontières intérieures, cette notion de petit trafic frontalier fait actuellement référence aux frontières terrestres extérieures à l'espace Schengen. Ainsi, un règlement de 2006168(*) fixe un cadre général pour les accords bilatéraux conclus en la matière.

Ce règlement définit tout d'abord le petit trafic frontalier comme « le passage régulier, fréquent et pour des raisons légitimes de la frontière [...] par des ressortissants de pays [...] voisins résidant dans les zones frontalières ». Il prévoit ensuite que les frontaliers sont autorisés à franchir la frontière s'ils sont en possession d'un permis limité à la zone frontalière délivré en vue de ce franchissement, éventuellement d'un passeport si l'accord bilatéral l'exige, dès lors qu'ils ne sont pas signalés au SIS et qu'ils ne sont pas considérés comme une menace pour l'ordre public. Il précise enfin que « ces accords peuvent faire bénéficier les frontaliers : de points de passage frontaliers qui leur sont réservés ; de couloirs spéciaux aux points de passage ordinaires ; à titre exceptionnel, d'une autorisation de franchir la frontière en dehors des points de passage autorisés et des heures d'ouverture fixées. »

Dès lors que le droit communautaire connaît d'ores et déjà ce type d'accords, il apparaît souhaitable de les étendre aux frontières intérieures afin de les activer en cas de rétablissement des contrôles à celles-ci.

Proposition n° 19 : en contrepartie de la facilitation du rétablissement du contrôle aux frontières intérieures, développer les accords de petit trafic frontalier facilitant la circulation des travailleurs frontaliers

C. EN DEHORS DES PÉRIODES DE RÉTABLISSEMENT, CLARIFIER LES CONDITIONS DE VÉRIFICATION DANS LES ZONES FRONTALIÈRES

En vertu de l'article 22 du code frontières Schengen, en-dehors des périodes exceptionnelles de rétablissement des contrôles, « les frontières intérieures peuvent être franchies en tout lieu sans que des vérifications aux frontières soient effectuées sur les personnes, quelle que soit leur nationalité ». L'article 23 du code frontières Schengen prévoit que des vérifications peuvent toutefois être effectuées par les services de police à l'intérieur du territoire, y compris dans les zones frontalières, à condition qu'elles n'aient « pas un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières » et ce conformément à l'arrêt Melki du 22 juin 2010 de la Cour de justice de l'Union européenne.

Une zone de floue subsiste néanmoins s'agissant des conditions et limites de telles vérifications. À la suite des récentes crises, seules les possibilités de réintroduction des contrôles aux frontières ont été clarifiées dans le cadre de la révision du code frontières Schengen. Selon le directeur général des étrangers en France du ministère de l'intérieur, M. Pierre-Antoine Molina, « en zone frontalière, hors période de rétablissement, prévaut une relative incertitude sur ce qu'il est possible de faire. Plusieurs États membres ont d'ailleurs été confrontés à une telle situation. Ainsi, avant même les attentats du 13 novembre 2015, les contrôles de police dans la zone frontalière avec l'Italie avaient été renforcés. Nous avions cherché à exploiter pleinement les marges de manoeuvre que laisse le code frontières. Nous pourrions cependant être plus performants si les limites qui nous sont imparties étaient plus clairement posées ».

En cohérence avec le principe selon lequel la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures ne doit être envisagée qu'en dernier recours et de manière exceptionnelle, votre commission d'enquête soutient toute démarche visant à préciser les vérifications pouvant être effectuées en zone frontalière.

Proposition n° 20 : clarifier les conditions dans lesquelles les États membres peuvent effectuer des vérifications dans leur zone frontalière en dehors des périodes de rétablissement du contrôle aux frontières intérieures

IV. MIEUX UTILISER ET AMÉLIORER LES SYSTÈMES D'INFORMATION

Au-delà du développement de nouveaux systèmes d'information européens comme l'EES ou l'ETIAS, un vaste chantier en matière d'interopérabilité, d'amélioration des systèmes existants et de mise à niveau des infrastructures de réseau nationales devra être conduit dans les prochaines années.

L'enjeu principal est de disposer, en temps réel des informations pertinentes et de pouvoir procéder à leur mise en relation, tout en garantissant la fiabilité et la résilience de l'ensemble du système qui constitue la pierre angulaire des mesures compensatoires de l'espace Schengen.

A. ASSURER L'INTEROPÉRABILITÉ DES SYSTÈMES D'INFORMATION EUROPÉENS

La fragmentation des bases de données européennes développées parallèlement dans le cadre de Schengen, de la politique d'asile et de la coopération policière (SIS, VIS, Eurodac, SLTD, ECRIS, futurs EES, PNR, etc.) est aujourd'hui une difficulté majeure pour assurer un contrôle efficace des entrées et sorties de l'espace Schengen.

La recherche de solutions pour améliorer l'interopérabilité des systèmes d'information, et ainsi procéder à la mise en relation, sans délais, des informations disponibles, fait aujourd'hui consensus. Un mandat a été donné en ce sens par la Commission à un groupe d'experts à haut niveau sur les systèmes d'information et l'interopérabilité, qui doit rendre ses conclusions en juin 2017.

Parmi les scenarii de développement de l'interopérabilité présentés par la Commission, une interface de recherche unique permettant d'interroger simultanément les différents fichiers européens, mais aussi les bases de données nationales pertinentes, doit être développée en priorité afin de faciliter les requêtes des services utilisateurs. Elle apparaît d'autant plus indispensable dans la perspective de la création d'un nouveau système d'information de gestion des frontières extérieures, à savoir l'EES.

Cette solution permettrait de maintenir un accès différencié aux bases selon les services et, par conséquent, de respecter le principe de finalité applicable en matière de protection des données à caractère personnel - même si un accès plus large des services répressifs à Eurodac169(*) et à l'EES, selon des procédures simplifiées, doit être recherché. Par ailleurs, sur le plan technique, la DCPAF souligne la nécessité de définir un identifiant biométrique commun à l'ensemble des systèmes, compte tenu des risques d'erreur d'enregistrement d'état civil, d'homonymes ou encore de falsification des titres d'identité.

L'interconnexion de l'ensemble des fichiers soulève quant à elle des difficultés à la fois techniques et juridiques - en particulier en termes de protection des données - qui conduisent à écarter cette option.

Proposition n° 21 : à des fins d'interopérabilité, créer une interface européenne unique de consultation des systèmes d'information européens et des bases de données nationales pertinentes

B. AMÉLIORER L'ALIMENTATION DES DIFFÉRENTES BASES DE DONNÉES, EN PARTICULIER DU SIS II

La consultation et le renseignement des systèmes d'information européens ont augmenté sensiblement au cours des dernières années : 1 milliard de consultations supplémentaires du SIS II par les États membres et + 13 % de signalements entre 2014 et 2015, tandis que le nombre d'informations reçues par Europol a progressé de 60 % entre 2015 et 2016. Il n'en demeure pas moins que la participation des différents pays reste inégale, tant sur le plan quantitatif que qualitatif. « À cet égard, la France n'est pas le meilleur élève » a indiqué, lors de son audition à propos du SIS II et des outils de coopération policière, M. Jean-Jacques Colombi, chef de la division des relations internationales de la DCPJ.

La Commission constate également que « la mauvaise qualité des données entrave grandement l'utilisation du SIS II [...]. Lorsque les États membres créent des signalements, ils entrent parfois des données erronées ou incomplètes (par exemple, un nom incomplet ou un nom au lieu d'un numéro de document). En conséquence de la saisie de données peu fiables, les requêtes effectuées dans le système ne permettent pas toujours de retrouver la personne ou l'objet »170(*) signalés. Or, un mécanisme efficace de contrôle de la qualité des données fait défaut dans plusieurs États membres. À cet égard, la CNIL a relevé lors de récents contrôles de nombreux dysfonctionnements concernant la mise à jour des différentes bases.

De plus, l'évaluation du SIS II et l'évaluation Schengen de la France, au niveau des rapports préliminaires, ont conclu qu'un certain nombre de fonctionnalités du SIS II (affichage et ajout de photographies, liens entre signalements, etc.) n'étaient pas encore mises en oeuvre à la fin de l'année 2016, alors même qu'une proposition législative est en cours d'examen pour introduire de nouvelles alertes pour les étrangers irréguliers soumis à des décisions de retour ou encore permettre l'utilisation d'images faciales pour l'identification biométriques, en complément des empreintes digitales.

Proposition n° 22 : améliorer la qualité et la fiabilité des informations renseignées dans les bases de données européennes et nationales et exploiter pleinement les fonctionnalités du SIS II

C. FAIRE DU N-SIS II LE FONDEMENT DE L'ORGANISATION DU SYSTÈME D'INFORMATION NATIONAL

En France, la partie nationale du SIS II (N-SIS II) est alimentée par différents « systèmes sources » nationaux qui sont antérieurs au SIS II : pour les personnes, le FPR ; pour les véhicules volés et les objets signalés, le FOVeS. Le N-SIS II est lui-même consulté par différentes applications ou fichiers nationaux171(*), tandis que des bases de données nationales sur les visas ou les véhicules172(*) sont complétées par des données partielles du N-SIS II.

Cette architecture complexe est à l'origine de nombreuses anomalies (incidents d'exploitation, désalignement des bases, fonctionnalités indisponibles) qui ont d'ailleurs été relevées, au stade préliminaire de la procédure, par la Commission lors de l'évaluation Schengen de la France en 2016.

Pour M. Jean-Jacques Colombi, il faudrait donc « que le SIS II ait la prééminence sur les systèmes d'information nationaux. [...] Aujourd'hui, le système d'information Schengen est considéré comme une sorte d'extension du FPR national, alors qu'il faudrait faire du N-SIS II le fondement de l'organisation de notre système d'information national. C'est ainsi que la Norvège, par exemple, a choisi de mettre à bas tout son système d'information pour recréer une infrastructure conforme à ce que préconisait l'EU-LISA. Les Norvégiens ne sont plus confrontés aux hiatus préjudiciables auxquels nous faisons face de temps en temps en raison de la coexistence de deux systèmes d'information national et européen ».

Proposition n° 23 : dans le cadre du projet de refonte de la partie nationale du SIS II, simplifier l'architecture du système d'information national en établissant le N-SIS II comme fondement de son organisation

D. METTRE À NIVEAU LES INFRASTRUCTURES DE RÉSEAU INFORMATIQUE

Le renforcement des contrôles aux frontières extérieures et le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures en France depuis le 13 novembre 2015 ont sensiblement accru la sollicitation des systèmes d'information et des infrastructures de réseau sur lesquelles ces derniers reposent.

Lors d'un déplacement à l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle, la police aux frontières a ainsi signalé des difficultés ponctuelles de saturation du réseau - une personne se présentant en aubette étant contrôlée sur au moins quatre fichiers différents -, voire des pannes.

Avec le développement de nouveaux systèmes d'information, comme l'EES, le PNR et ETIAS, et le besoin de stocker et traiter un volume important de données, un accroissement de la puissance du réseau informatique français apparaît d'autant plus nécessaire.

Proposition n° 24 : mettre à niveau les infrastructures de réseau informatique nationales en vue de fiabiliser l'utilisation intensive des systèmes d'information, en particulier le N-SIS II, par les autorités françaises

E. UNE MEILLEURE FORMATION AUX SYSTÈMES D'INFORMATION SCHENGEN

Du point de vue de la DCPJ, l'appropriation des outils de la coopération internationale par les services de police français est encore trop faible. Ces derniers ont généralement tendance à s'adresser aux services spécifiquement chargés de la coopération policière internationale.

Or l'utilisation des systèmes d'information Schengen et, plus largement, des outils européens de coopération policière, doit devenir un réflexe pour tirer pleinement parti des possibilités offertes. L'une des réponses se situe certainement au niveau de la formation initiale, dans les écoles de police et de gendarmerie, mais aussi des agents des douanes et des magistrats, qui peuvent désormais avoir recours au SIS II pour signaler une personne faisant l'objet d'un mandat d'arrêt européen.

Proposition n° 25 : renforcer la formation initiale et continue aux systèmes d'information Schengen dans les écoles de police, de gendarmerie, d'agents des douanes et de magistrats

V. PERFECTIONNER LES OUTILS DE DÉTECTION ET D'ENQUÊTE

Des propositions ont été formulées depuis 2015, et certaines d'ores et déjà adoptées, pour doter l'Union européenne d'outils lui permettant de connaître les personnes se rendant et quittant son territoire et de garder trace du passage aux frontières extérieures des ressortissants des pays tiers. Leur champ d'application mériterait cependant d'être étendu et, de façon générale, les capacités de ciblage d'être perfectionnées en vue d'aider à la conduite d'enquêtes, notamment dans le cadre d'opérations communes de police, dans l'espace Schengen.

A. RENFORCER LES CAPACITÉS DE PRÉVENTION ET DE DÉTECTION

L'adoption de la directive européenne relative à l'utilisation des données des dossiers passagers (PNR) constitue sans aucun doute un progrès, en ce qu'un tel système de collecte et de traitement des données de réservation des compagnies aériennes permettra de prévenir certains actes terroristes ou criminels, en détectant en amont les profils à risque. Un retard important ayant déjà été pris dans l'adoption de la directive PNR, une priorité absolue doit être donnée à sa transposition rapide dans l'ensemble des États membres et à la mise en place effective des PNR nationaux.

Les moyens d'analyse de risque et de ciblage pourraient toutefois être accrus pour améliorer l'efficacité des contrôles aux frontières et optimiser les moyens humains disponibles. Il serait donc souhaitable d'étendre, à moyen terme, le traitement automatisé des données PNR :

- aux vols « intra-Union européenne » : la directive du 26 avril 2016 prévoit l'obligation de transfert des données PNR par les compagnies aériennes aux « Unités information passagers » de chaque État membre uniquement pour les vols « extra-Union européenne » - c'est-à-dire au départ d'un pays tiers vers un État membre de l'Union européenne et vice-versa. Seuls les États membres qui le souhaitent sont autorisés à étendre le système aux vols ayant comme point de départ et de destination un État membre de l'Union européenne. Cette situation crée une faille dans le dispositif européen dans la mesure où une personne qui ne souhaiterait pas voir ses données personnelles de réservation transmises aux autorités pourrait voyager entre deux États membres n'appliquant pas le PNR aux vols « intra-UE » et, si l'État membre d'arrivée est situé à une frontière extérieure, utiliser un moyen de transport terrestre pour sortir de l'Union européenne ;

- aux transports internationaux par bateau, train et autocar : dès lors que le PNR serait rendu obligatoire pour les vols à l'intérieur de l'Union européenne, il conviendrait, en toute logique, d'étendre le système de collecte et de traitement automatisé aux données de réservation des passagers des compagnies maritimes, ferroviaires, mais aussi de transport par autocar effectuant un trajet international. Une première étape a été engagée en ce sens en France grâce à la loi du 20 juin 2016 relative à l'économie bleue173(*) qui prévoit, en son article 63, d'étendre le traitement automatisé prévu à l'article L. 232-7 du code de la sécurité intérieure aux déplacements internationaux par voie maritime. L'application d'un PNR maritime au niveau européen gagnerait toutefois en efficacité.

En matière ferroviaire, les ministres de l'intérieur français, belge, néerlandais et britannique ont annoncé, lors du Conseil des ministres Justice et affaires intérieures informel du 26 janvier 2017, leur intention d'étendre leurs systèmes PNR respectifs aux déplacements en train Thalys et Eurostar entre ces pays. Si cette initiative est un premier pas encourageant, l'efficacité d'un tel dispositif passe, ici encore, par son extension à l'échelle de l'Union européenne.

Pour l'essentiel, les enjeux résident dans la mise en oeuvre opérationnelle de tels systèmes pour les transports maritimes, ferroviaires et par autocars et dans l'application harmonisée au niveau européen de ces traitements.

Propositions relatives aux données des dossiers passagers (PNR) :

mettre en place, au niveau de la Commission européenne, un dispositif de suivi de la transposition de la directive PNR et d'assistance à sa mise en oeuvre opérationnelle (proposition n° 26)

rendre obligatoire l'extension du PNR aux vols effectués à l'intérieur de l'Union européenne (proposition n° 27)

étendre la collecte et le traitement des données PNR à l'ensemble des transports internationaux de voyageurs (maritimes, ferroviaires et par autocar) (proposition n° 28)

S'agissant des marchandises, le travail d'analyse de risque et de ciblage en vue de contrôler les flux de marchandises a récemment été renforcé grâce à la création, au sein de la DGDDI, d'un service spécialisé à compétence nationale chargé de réaliser les analyses de risque, de déterminer les critères nationaux de ciblage et d'orienter les contrôles et enquêtes174(*). Dans le cas du fret général et du fret express, ce travail est facilité par les obligations déclaratives pour les envois au-dessus d'un certain seuil de valeur. Il est nettement plus difficile s'agissant des petits colis acheminés par fret postal, qui ne font, dans la majorité des cas, pas l'objet de déclaration préalable et sont extrêmement nombreux. Sur 60 millions d'envois et de réceptions par an, 300 000 contrôles sont opérés par les brigades douanes, situées notamment au sein du hub de La Poste à Roissy.

Votre commission d'enquête considère que les moyens de contrôle ciblé des colis transportés par fret postal - à partir du lieu d'origine de l'envoi, du destinataire ou encore de l'entreprise - doivent être renforcés et le travail d'analyse de risque perfectionné. Un contrôle exhaustif de ce type d'envois n'est ni possible, ni souhaitable - il n'existe d'ailleurs pas pour les marchandises acheminées par d'autres moyens de transport, qui font l'objet d'un ciblage établi par l'outil européen de contrôle des importants Import control system (ICS). Pour autant, l'importance croissante du fret postal sous l'effet du développement du e-commerce présente, au-delà de l'enjeu fiscal lié au recouvrement des droits et taxes, un enjeu de sécurité non négligeable. Ainsi que l'a confirmé Mme Hélène Crocquevieille devant votre commission d'enquête, « dans les paquets, arrivent beaucoup de choses : contrefaçons, armes en pièces détachées, produits stupéfiants, argent liquide, faux-papiers, etc. Beaucoup de produits illicites ».

Le renforcement des effectifs contrôlant les envois postaux grâce aux emplois supplémentaires créés dans le cadre du plan de lutte anti-terroriste est un premier pas encourageant. L'échange d'informations avec les services de police et de renseignement, ainsi que les outils de détection des risques, gagneraient certainement à être développés afin d'accroître l'efficacité de ces contrôles.

Proposition n° 29 : renforcer le contrôle des marchandises acheminées par fret postal grâce au développement des outils d'analyse de risque et de ciblage

B. FACILITER LE TRAVAIL D'ENQUÊTE

Dans un espace sans frontières intérieures tel que l'espace Schengen, la disponibilité de l'information concernant les entrées et sorties de l'espace de libre circulation et la continuité des moyens d'enquête sont cruciaux pour faciliter le travail des services de police dans des délais contraints.

L'article 8-2 du code frontières Schengen a récemment fait l'objet d'une révision afin d'étendre le contrôle aux frontières extérieures aux ressortissants communautaires, en entrée comme en sortie. Or la proposition de création d'un système d'enregistrement des entrées et sorties (EES) de l'espace Schengen concerne uniquement les ressortissants des pays tiers, partant du principe selon lequel l'objectif premier du système est d'identifier les personnes dépassant la durée autorisée de séjour.

Dans le cadre des négociations de la proposition de règlement portant création de l'EES, la France défend l'extension du champ d'application de ce système d'enregistrement à l'ensemble des bénéficiaires de la libre circulation, y compris aux ressortissants de l'Union européenne, afin de renforcer sa fonction d'outil de lutte contre le terrorisme. L'enregistrement des contrôles opérés sur les ressortissants européens, conformément à l'article 8-2 du code frontières Schengen révisé, permettrait en effet de garder pendant six mois une trace des entrées et sorties. Ces informations pourraient s'avérer utiles dans le travail d'enquête, en particulier pour identifier les trajets et les filières de combattants étrangers. Pour l'heure écartée notamment pour des raisons de faisabilité technique, cette option pourrait faire l'objet, à moyen terme, d'un système « EES II », plus complet.

Votre commission d'enquête soutient cette demande des autorités françaises de procéder à l'enregistrement des entrées et des sorties de l'ensemble des bénéficiaires de la libre circulation Schengen. En toute logique, pour tirer pleinement parti de cet outil, les modalités d'accès aux données des autorités répressives à des fins d'identification et de renseignement en matière criminelle devraient être simplifiées. La proposition de règlement créant l'EES prévoit bel et bien une possibilité d'accès, mais selon une procédure jugée très complexe par les autorités françaises (interrogation indirecte du fichier par un organe central puis séquencement des interrogations).

Proposition n° 30 : soumettre les bénéficiaires de la libre circulation, y compris les ressortissants de l'Union européenne, au système entrée / sortie (EES) et faciliter l'accès aux données aux services répressifs des États membres et à Europol

La création des centres de coopération policière et douanière et les accords bilatéraux conclus par la France sur le fondement de l'article 39 de la convention d'application de l'accord de Schengen de 1990 ont permis un développement significatif de la coopération policière opérationnelle dans les zones frontalières, comme ont pu le constater les délégations de la commission d'enquête qui se sont rendues en Alsace et dans les Alpes-Maritimes.

Toutefois, le travail d'enquête au sein de l'espace Schengen pourrait encore être facilité grâce à la modernisation et à la simplification des instruments de coopération policière transfrontalière prévus par la convention d'application de l'accord de Schengen (CAAS) de 1990, en particulier :

- l'observation transfrontalière (article 40 de la CAAS), qui permet aux officiers de police d'un pays de continuer la surveillance et la filature d'un individu sur le territoire d'un autre pays de l'espace Schengen, dans le cadre d'une enquête judiciaire concernant des faits d'une certaine gravité. Elle est soumise à une demande préalable d'entraide judiciaire et, sauf urgence, à l'autorisation de l'État sur lequel l'observation s'effectue ;

- le droit de poursuite (article 41 de la CAAS), qui autorise les agents de police d'un État membre à poursuivre un individu sur le territoire d'un autre État, sans autorisation préalable, en cas de flagrant délit.

Les patrouilles mixtes en zone frontalière et leurs conditions de circulation sont, quant à elles, régies par les accords bilatéraux de coopération policière.

Si, dans l'ensemble, ces instruments fonctionnent correctement, la division des relations internationales de la DCPJ a indiqué à votre rapporteur que leurs modalités de mise en oeuvre pourraient certainement être simplifiées et modernisées - par exemple grâce au recours aux nouvelles technologies - afin de renforcer leur réactivité dans un espace sans contrôles aux frontières intérieures.

Proposition n° 31 : moderniser et simplifier les instruments de coopération policière transfrontalière au sein de l'espace Schengen (observation transfrontalière, droit de poursuite, patrouilles mixtes)

VI. ACCROÎTRE LA TRANSPARENCE DES ÉVALUATIONS DE L'ACQUIS DE SCHENGEN : L'EXEMPLE DE LA FRANCE

A. UN BILAN RELATIVEMENT SATISFAISANT, EN DÉPIT DE POINTS DE NON CONFORMITÉ

La mise en oeuvre de l'acquis de Schengen en France a fait l'objet de trois évaluations, en 2002, en 2009 puis, plus récemment, entre le 9 octobre et le 2 décembre 2016, au titre du programme annuel de travail sur l'ensemble des champs de l'acquis.

Au niveau national, cette évaluation a été pilotée par la direction de la coopération internationale du ministère de l'intérieur, en lien avec les autres administrations concernées : la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) pour l'évaluation de la gestion des frontières extérieures ; la direction générale des étrangers en France (DGEF) pour l'évaluation des visas, du retour et de la protection des données ; la direction centrale de la police judiciaire pour l'évaluation de la protection des données, de la coopération policière et du SIS II-SIRENE ; la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) pour l'évaluation des points de passage frontaliers, la coopération policière et le SIS II et le Secrétariat général de la mer pour l'évaluation du dispositif de contrôle des « frontières » maritimes.

La procédure d'évaluation prévoit qu'à l'issue de la phase de contrôle dans l'État membre, la Commission transmet, pour chacun des six domaines évalués, un rapport préliminaire aux autorités françaises, qui ont ensuite la possibilité de communiquer leurs observations dans un délai de deux semaines à compter de la réception. Une fois les rapports et les propositions de recommandations finalisés par la Commission, les rapports sont présentés au Comité Schengen pour avis et sont ensuite soumis au collège des commissaires pour adoption. In fine, il revient au Conseil d'adopter les propositions de recommandation présentées par la Commission.

Votre rapporteur a pu obtenir du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), qui centralise la transmission des projets de rapports et des réponses des autorités françaises, les rapports d'évaluation préliminaires sur l'application de l'acquis de Schengen par la France, ainsi que les commentaires transmis par les autorités françaises.

Ci-après figurent les principales conclusions de ces évaluations telles qu'elles ont été communiquées par les administrations concernées à votre rapporteur.

· Direction centrale de la police aux frontières

Les évaluateurs ont constaté la forte pression exercée sur les services en raison de la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures en lien avec la menace terroriste. Ils ont souligné les progrès réalisés depuis l'évaluation précédente de 2009 dans la gestion des frontières, notamment sur l'aspect stratégique, avec l'adoption d'un plan national de gestion intégrée des frontières. Ainsi la plupart des recommandations précédentes auraient-elles été mises en oeuvre : elles ont conduit à des améliorations visibles en particulier à Roissy-Charles-de-Gaulle, deuxième aéroport européen, où seuls deux points de non-conformité ont été notés (l'un ne relève pas de la DCPAF, mais du gestionnaire, et l'autre a fait l'objet, dans la réponse des autorités françaises, d'une demande de reclassement).

Les évaluateurs ont également salué un certain nombre de bonnes pratiques sur la plupart des sites visités ainsi que l'investissement réalisé dans les nouvelles technologies au sein des aéroports, tout en pointant, face à un nombre de passagers en continuelle augmentation, dans un contexte sécuritaire difficile pour le pays marqué par le terrorisme et des flux migratoires, un niveau inadéquat en ressources humaines.

GESTION DES FRONTIÈRES EXTÉRIEURES : BONNES PRATIQUES, POINTS CONFORMES AVEC DES AMÉLIORATIONS NÉCESSAIRES ET POINTS DE NON-CONFORMITÉ

Huit bonnes pratiques ont été identifiées par les évaluateurs. Elles concernent : les dispositifs de surveillance (Calais port et emprise du lien fixe trans-Manche, Roissy, Orly) ; la bonne coopération avec les différents acteurs (Gare du Nord, Lyon) ; l'analyse du risque (Roissy) ; la gestion innovante des ressources humaines (Roissy) ; un outil de traduction en aubette (Roissy).

Pour ce qui concerne les points conformes pour lesquels des améliorations sont nécessaires, des remarques générales ont été formulées. Ainsi, les recommandations relatives aux combattants terroristes étrangers ont été mises en oeuvre, les contrôles sont généralement organisés et conformes. Cependant, les connaissances des agents sur les indicateurs spécifiques de risques varient selon les PPF. Par ailleurs, l'apposition d'un cachet sur les documents de voyage n'est pas entièrement conforme. De même, la PAF ne peut contrôler le contenu des bagages et doit contacter les douanes, ce qui pose des problèmes pratiques lors des contrôles.

Les soixante-douze points de conformité concernent en particulier l'organisation, les pratiques de travail, les ressources et la formation.

En revanche, dix-huit points de non-conformité ont été relevés par les évaluateurs : le matériel de contrôle (COVADIS) qui connaît des dysfonctionnements et des problèmes de vitesse de connexion, tandis que le système de secours ne concerne que le fichier des personnes recherchées (FPR) ; l'absence d'analyse du risque (Orly, Nice) ; la qualité du contrôle frontière (Orly, Nice) ; des interrogations sur le respect de la réglementation ; la non-utilisation des outils contre la fraude documentaire ; des lacunes en matière de formation ; des carences dans l'usage de la langue anglaise (Orly, Nice) ; la séparation et l'étanchéité des flux de voyageurs (Roissy, Orly, Lyon, Nice), qui relèverait toutefois de la responsabilité des gestionnaires des aéroports.

À la suite de ces points de non-conformité relevés, la DCPAF s'est engagée à développer un plan de formation en matière de réglementation et d'utilisation des outils de e-learning, tout en faisant observer à la Commission que l'outil permettant l'interrogation des bases de données (COVADIS) était en cours d'amélioration, que la mobilisation des ressources était très forte dans cette période de rétablissement des contrôles aux frontières intérieures, que la formation à la menace terroriste restait prioritaire et qu'enfin, les contrôles restaient efficaces au vu du nombre de fiches découvertes. Par ailleurs, une demande de reclassement a été présentée pour certains points de non-conformité : les cheminements des véhicules au port de Sète, le compostage et l'emplacement des tampons ou encore le registre des non-admissions.

· Direction générale des douanes et des droits indirects

Si le rapport intermédiaire de l'équipe d'évaluation ne faisait état d'aucun manquement grave concernant la DGDDI, des évolutions apparaissent néanmoins nécessaires. Parmi celles-ci figurent :

- la consultation non automatisée du FPR lors du passage du titre de voyage de la personne contrôlée, les agents douaniers accédant à ce fichier de façon indirecte et manuelle depuis COVADIS via l'application Judiweb mise à leur disposition par la gendarmerie. Toutefois, ce dysfonctionnement devrait être rapidement résolu car le FPR II, dont la mise à disposition des forces de l'ordre est prévue à compter d'avril 2017, doit venir s'intégrer dans la prochaine version de COVADIS, ce qui permettra une consultation automatisée du FPR par les douanes ;

- une formation insuffisante des agents. Toutefois, des mesures seraient prises pour pallier cette lacune telles que l'organisation de stages « garde-frontières » par l'École nationale des douanes de La Rochelle et de formations « Schengen » dans les directions interrégionales concernées par cette thématique, assurées par la PAF. Au niveau national, les formations initiales des agents douaniers, qu'il s'agisse des inspecteurs-élèves, des contrôleurs stagiaires et des agents de constatation stagiaires, comprennent un volume horaire dédié à la thématique de la gestion des frontières extérieures. Ces différents enseignements sont complétés par des formations continues spécifiques à l'attention des agents affectés sur un point de passage frontalier ou un point de passage autorisé - au total, 1 110 agents des PPF et PPA ont été formés à la mission Schengen dans les directions interrégionales au 1er octobre 2016. Parallèlement à ces formations organisées par la douane, les directions interrégionales mettent en place des stages dédiés à la fraude documentaire et animés par la DCPAF ;

- des formulaires de refus d'entrée pas à jour ;

- un manque d'unicité des composteurs Schengen conformes au code frontières Schengen, l'annexe IV de ce code imposant l'unicité de chaque composteur afin d'identifier nommément le garde-frontières ayant apposé le cachet. Selon la DGDDI, un marché subséquent pour la fourniture de nouveaux cachets Schengen aurait été passé qui permettra l'acquisition de nouveaux cachets avec une numérotation interne simplifiée de telle sorte que l'ensemble des cachets sera ainsi renouvelé. Une nouvelle doctrine d'emploi sera par ailleurs diffusée pour accompagner le déploiement de ces nouveaux cachets afin de se conformer aux exigences du code frontières Schengen ;

- l'absence d'application de la réglementation relative aux amendes aux transporteurs : ce problème aurait été pris en compte par la France et une instruction-cadre serait en cours de rédaction pour une parution début 2017.

· Direction centrale de la police judiciaire

À l'occasion de cette évaluation, la DCPJ a présenté, pour le volet protection des données, son rôle de maîtrise d'ouvrage du N-SIS II et de direction en charge du bureau SIRENE, et, pour le volet coopération policière, sa fonction de point d'entrée unique pour les échanges de coopération policière en tant que direction responsable de la SCCOPOL. L'équipe d'évaluateurs s'est particulièrement intéressée à l'articulation et au partage d'informations entre la DCI, la SCCOPOL et les CCPD, ainsi qu'à la connaissance et à l'utilisation de l'ensemble des outils de coopération par les unités opérationnelles de terrain. À l'occasion de visites programmées et inopinées, treize services et unités relevant de la police nationale, de la préfecture de police, de la gendarmerie nationale, des douanes et du service des étrangers de la préfecture des Bouches-du-Rhône ont été évalués. Les évaluateurs ont ainsi obtenu un aperçu quasi complet de l'ensemble des acteurs français accédant, en alimentation ou en consultation, au SIS.

Au cours de cet exercice, la DCPJ a pu pressentir certains griefs attendus dans les conclusions de l'équipe d'évaluateurs : la non-adéquation de la France à plusieurs prescriptions européennes, en période de crise sécuritaire majeure, une insuffisance de gouvernance de la partie nationale du SIS II en France et un déficit de formation des agents de terrain procédant aux consultations.

· Secrétariat général de la Mer

Lors de cette évaluation, qui a été l'occasion de présenter l'organisation nationale concernant la sûreté maritime et la coordination interministérielle et inter-administrations, les évaluateurs se sont concentrés sur l'acquis Schengen et les failles éventuelles de l'organisation nationale.

L'audit a donné lieu cette année à trois observations : l'insuffisance des moyens du centre opérationnel, fondée sur le constat que les permanences ne sont assurées que par un représentant de chaque administration ; l'application par le Secrétariat général de la Mer du principe de subsidiarité, même si la diversité des façades maritimes françaises explique l'autonomie donnée à chaque préfet maritime ; la surveillance des navires de plaisance.

Les évaluateurs semblent privilégier un rôle renforcé du COFGC dans la centralisation et la diffusion de l'information. Une telle proposition mériterait d'être examinée, sans méconnaître les spécificités administratives et géographiques françaises, qui renvoient notamment à l'existence de trois façades métropolitaines présentant des enjeux spécifiques.

À ce stade de la procédure d'évaluation, une première proposition de recommandation a été transmise par la Commission au Conseil afin de remédier aux manquements constatés dans le Pas-de-Calais dans le domaine de la politique de retour175(*), lors d'une visite effectuée du 23 au 26 mai 2016. Celle-ci concerne principalement les ressortissants de pays tiers présents dans le camp de la Lande - couramment dénommé la « jungle » - à Calais. Or ce camp a été évacué et démantelé en octobre 2016. Par ailleurs, cette recommandation ne concerne pas le camp de la Linière, à Grande-Synthe, dans le département du Nord, dans lequel une délégation de votre commission d'enquête s'est rendue, et où l'on comptait 1 515 personnes au 15 février 2017.

Si l'on peut admettre que le mécanisme d'évaluation Schengen s'inscrive dans un temps long, en revanche, il apparaît indispensable que la Commission s'assure de la pertinence des recommandations qu'elle formule au regard des évolutions intervenues sur le terrain dans l'intervalle.

B. POUR UNE PLUS GRANDE TRANSPARENCE ET UNE MEILLEURE INFORMATION DES PARLEMENTS NATIONAUX

L'article 19 du règlement du Conseil du 7 octobre 2013 portant création du mécanisme d'évaluation Schengen176(*) prévoit que « la Commission informe les parlements nationaux de la teneur et des résultats de l'évaluation » de l'acquis de Schengen. Toutefois, à la connaissance des membres de votre commission d'enquête, aucune démarche spécifique de la Commission n'a été entreprise pour faire connaître les résultats des évaluations de l'acquis de Schengen ces dernières années au Sénat français. Même si ces documents ont été transmis au travers de la plateforme Extranet du Conseil, il serait certainement utile d'informer préalablement les parlements nationaux du lancement des procédures d'évaluation concernant chaque État membre.

Une étude du Parlement européen sur le contrôle aux frontières intérieures dans l'espace Schengen177(*) indique quant à elle qu'il n'existe aucune trace de rapports d'évaluation de l'acquis de Schengen dans les registres de documents parlementaires depuis 2015.

Pour l'avenir, une meilleure communication et une plus grande transparence à l'égard des parlements nationaux est donc nécessaire afin de leur permettre de remplir pleinement leurs missions de contrôle.

Proposition n° 32 : assurer une plus grande transparence des évaluations Schengen, en garantissant l'information effective par la Commission des parlements nationaux, conformément au règlement relatif au mécanisme d'évaluation Schengen

CLASSEMENT DES PROPOSITIONS

Propositions à court terme

Propositions
à moyen terme

Propositions
à long terme

CONSOLIDER L'ESPACE SCHENGEN PRÉALABLEMENT À TOUT NOUVEL ÉLARGISSEMENT

Exclure tout nouvel élargissement de l'espace Schengen à court terme afin de veiller, en priorité, à sa consolidation (proposition n° 1)

   

Donner à la Bulgarie et à la Roumanie un accès au système d'information sur les visas (VIS) en mode consultation afin de garantir le bon fonctionnement du futur système entrée / sortie (EES) (proposition n° 2)

   

RENFORCER LA PROTECTION DES FRONTIÈRES EXTÉRIEURES

Renforcer les capacités de contrôle aux points de passage frontaliers

 

Rechercher les moyens de doter les garde-frontières et garde-côtes de la réserve de réaction rapide déployés sous l'égide de Frontex des mêmes pouvoirs et capacités décisionnelles que leurs homologues nationaux (proposition n° 3)

Créer un véritable corps de garde-frontières et de garde-côtes européens habilités à effectuer les contrôles à la frontière extérieure de l'espace Schengen (proposition n° 4)

Mettre en place une régulation de l'implantation des points de passage frontaliers au niveau national (proposition n° 5)

   

Adapter la répartition des points de passage frontaliers entre la police aux frontières et les douanes aux évolutions du trafic, en particulier transférer les points de passage frontaliers aériens de plus de 200 000 passagers par an à la police aux frontières (proposition n° 6)

Réviser la répartition des points de passage frontaliers à intervalles réguliers (proposition n° 7)

Fusionner les agents de contrôle aux frontières en un corps de garde-frontières unique (proposition n° 8)

Le devenir des hotspots : transformer un dispositif d'urgence en un instrument pérenne de gestion de crise

 

Réfléchir à la mise en place de centres d'accueil, d'enregistrement et d'orientation des migrants (hotspots) dans des États tiers afin de limiter en amont l'immigration irrégulière au sein de l'espace Schengen (proposition n° 9)

 

Développer au niveau européen un dispositif de visas pour l'asile (proposition n° 11)

Dissocier l'orientation des demandeurs d'asile au sein des hotspots externalisés, du traitement des demandes d'asile sur le territoire de l'espace Schengen (proposition n° 10)

 

Accroître le recours aux systèmes automatisés de contrôle des personnes

Mettre rapidement en service les sas PARAFE de seconde génération, à biométrie de reconnaissance faciale (proposition n° 12)

Envisager l'ouverture du dispositif PARAFE aux ressortissants de pays tiers (proposition n° 13)

 
 

Anticiper la mise en place du système d'entrée / sortie (EES) en prévoyant l'interfaçage des sas PARAFE avec ce nouveau système (proposition n° 14)

 
 

Développer le « pré-check » permettant d'accélérer le passage de la frontière en procédant en amont au scan des documents de voyage et à la consultation des bases de données pertinentes (proposition n° 15)

 

Tirer les conséquences budgétaires de l'évolution des flux et des contrôles

Adapter les moyens humains et financiers dévolus au contrôle et à la surveillance des frontières à l'évolution du trafic des passagers et aux nouvelles mesures de renforcement des contrôles aux frontières extérieures (proposition n° 16)

   

REVOIR LES CONDITIONS DE CONTRÔLE AUX FRONTIÈRES INTÉRIEURES

Procéder à une révision du code frontières Schengen afin d'autoriser le rétablissement du contrôle aux frontières intérieures pour une durée maximale supérieure à six mois et limitée à deux ans en cas de persistance d'une menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure. Au-delà de deux ans, la prolongation serait soumise à une clause de réexamen (proposition n° 17)

En contrepartie de la facilitation du rétablissement du contrôle aux frontières intérieures, développer les accords de petit trafic frontalier facilitant la circulation des travailleurs frontaliers (proposition n° 19)

 

Développer les moyens de contrôle en mobilité, à l'aide d'outils connectés aux systèmes d'information européens (système d'information Schengen - SIS, VIS, Eurodac) (proposition n° 18)

   

Clarifier les conditions dans lesquelles les États membres peuvent effectuer des vérifications dans leur zone frontalière en dehors des périodes de rétablissement du contrôle aux frontières intérieures (proposition n° 20)

   

MIEUX UTILISER ET AMÉLIORER LES SYSTÈMES D'INFORMATION

Améliorer la qualité et la fiabilité des informations renseignées dans les bases de données européennes et nationales et exploiter pleinement les fonctionnalités du SIS II (proposition n° 22)

À des fins d'interopérabilité, créer une interface européenne unique de consultation des systèmes d'information européens et des bases de données nationales pertinentes (proposition  n° 21)

 
 

Dans le cadre du projet de refonte de la partie nationale du SIS II, simplifier l'architecture du système d'information national en établissant le N-SIS II comme fondement de son organisation (proposition n° 23)

 
 

Mettre à niveau les infrastructures de réseau informatique nationales en vue de fiabiliser l'utilisation intensive des systèmes d'information, en particulier le N-SIS II, par les autorités françaises (proposition n° 24)

 

Renforcer la formation initiale et continue aux systèmes d'information Schengen dans les écoles de police, de gendarmerie, d'agents des douanes et de magistrats (proposition n° 25)

   

PERFECTIONNER LES OUTILS DE DÉTECTION ET D'ENQUÊTE

Mettre en place, au niveau de la Commission européenne, un dispositif de suivi de la transposition de la directive PNR et d'assistance à sa mise en oeuvre opérationnelle (proposition n° 26)

Rendre obligatoire l'extension du dispositif de collecte et de traitement des données de réservation des passagers (PNR) aux vols effectués à l'intérieur de l'Union européenne (proposition n° 27)

 
 

Étendre la collecte et le traitement des données PNR à l'ensemble des transports internationaux de voyageurs (maritimes, ferroviaires et par autocar) (proposition n° 28)

 

Renforcer le contrôle des marchandises acheminées par fret postal grâce au développement des outils d'analyse de risque et de ciblage (proposition n° 29)

   
 

Soumettre les bénéficiaires de la libre circulation, y compris les ressortissants de l'Union européenne, au système entrée / sortie (EES) et faciliter l'accès aux données aux services répressifs des États membres et à Europol (proposition n° 30)

 
 

Moderniser et simplifier les instruments de coopération policière transfrontalière au sein de l'espace Schengen (observation transfrontalière, droit de poursuite, patrouilles mixtes) (proposition n° 31)

 

ACCROÎTRE LA TRANSPARENCE DES ÉVALUATIONS DE L'ACQUIS DE SCHENGEN

Assurer une plus grande transparence des évaluations Schengen, en garantissant l'information effective par la Commission des parlements nationaux, conformément au règlement relatif au mécanisme d'évaluation Schengen (proposition n° 32)

   

EXAMEN EN COMMISSION

M. Jean-Claude Requier, président. - Notre commission d'enquête tient aujourd'hui sa dernière réunion consacrée à l'examen du rapport de M. François-Noël Buffet.

Conformément à la réglementation en vigueur, vous avez pu consulter le projet de rapport, mis à votre disposition au cours de la semaine qui vient de s'écouler. Plusieurs d'entre vous ont usé de cette faculté.

Notre commission d'enquête a été constituée en application de l'article 6 bis du Règlement du Sénat, relatif à la procédure du « droit de tirage », à l'initiative du groupe Les Républicains, apparentés et rattachés. La Conférence des Présidents a pris acte de cette demande le 16 novembre 2016, ses membres ont été désignés le 22 novembre puis la commission d'enquête a été constituée le 29 novembre.

Elle a débuté ses investigations le 3 janvier 2017. Son rythme de travail a donc été relativement intense puisqu'en deux mois, elle a procédé à vingt-deux auditions, dont plusieurs ont fait l'objet d'une captation vidéo et ont été ouvertes à la presse, tandis que trois ont donné lieu à une visioconférence, avec Frontex, Europol et le Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO). Au total, elle a entendu trente et une personnalités, dont le précédent ministre de l'intérieur. Je regrette, en revanche, que les ambassadeurs d'Italie et de Grèce en France n'aient pas souhaité répondre à notre invitation de venir nous présenter la situation dans leur pays respectif, pourtant éprouvé par la crise migratoire.

Notre commission d'enquête s'est rendue au siège de l'OFPRA et à Bruxelles et a effectué cinq déplacements sur différentes frontières, à Strasbourg, à Calais, Dunkerque et Grande-Synthe, à l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle, dans les Alpes-Maritimes, ainsi qu'en Bulgarie qui présente la particularité d'être membre de l'Union européenne et candidate à l'adhésion à l'espace Schengen tout en devant assumer la protection de la frontière avec la Turquie, qui est une frontière extérieure de l'Union européenne. Au cours de ces différents déplacements, nous avons rencontré plus d'une centaine de personnes.

Je vous indique qu'en dehors des auditions, les travaux des commissions d'enquête restent secrets tant que le rapport n'a pas été publié. Pour le moment, il nous est donc interdit de communiquer sur la réunion d'aujourd'hui et sur le projet de rapport de M. François-Noël Buffet. S'il est adopté, il nous appartiendra de décider si nous voulons que le compte rendu de notre réunion de ce jour figure en annexe. De même, s'il est adopté, il en sera fait dépôt dans la journée dans les conditions fixées par le III du chapitre V de l'Instruction générale du Bureau, modifiée sur ce point en octobre 2016. Désormais, l'ensemble des sénateurs, les groupes politiques et le Gouvernement seront informés, par courrier électronique, du dépôt du rapport. Cette mesure de publicité fait courir le délai de 24 heures durant lequel il peut être demandé que le Sénat se réunisse en comité secret. Si une telle demande n'est pas formulée à l'issue de ce délai, le rapport peut alors être publié. Une demande de prolongation de ce délai de 24 heures peut aussi être formulée dans la limite de quatre jours.

La conférence de presse au cours de laquelle sera présenté, et donc rendu public, le rapport aura lieu le mardi 4 avril à 9h30.

Notre rapporteur va nous présenter ses conclusions. Vous pourrez ensuite intervenir dans le débat.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Ma première partie traite du constat et ma deuxième partie présente les propositions que nous pourrions faire.

L'espace Schengen est un projet européen à la fois ambitieux et pragmatique. Engagée en 1985, la construction de l'espace Schengen, qui visait à concrétiser l'objectif de libre circulation, au coeur du projet européen, a été progressive. En plus de 30 ans, cet espace a connu deux principales évolutions : un élargissement géographique de 5 à 26 membres, dont 22 États membres de l'Union européenne et 4 États associés (Islande et Norvège, Suisse, Lichtenstein). À l'origine de nature purement intergouvernementale, l'acquis de Schengen a été communautarisé par le traité d'Amsterdam en 1997.

Le fonctionnement de l'espace Schengen repose sur deux principes fondamentaux : la suppression des contrôles aux frontières intérieures en vue d'assurer la libre circulation - avec toutefois la possibilité de les rétablir temporairement sous certaines conditions. Ensuite, des mesures dites « compensatoires » ont été instaurées afin de limiter les conséquences de la suppression des contrôles aux frontières intérieures (la politique commune des visas, la surveillance des frontières extérieures, la création de bases de données pour faciliter les échanges d'information, la coopération policière et la coopération avec les pays tiers).

Les crises auxquelles l'espace Schengen a été confronté ont révélé ses failles. Je pense en particulier à la double crise de 2015 liée à l'afflux migratoire et aux attaques terroristes sans précédent sur le sol européen. Jusqu'à présent, la libre circulation avait été privilégiée au détriment de la sécurité. La conséquence de ces deux crises fut le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures au sein de l'espace Schengen sans concertation préalable.

Les réactions en domino de repli sur les frontières nationales (Allemagne puis Autriche, Slovénie, Hongrie, Suède, Norvège, Danemark) sont le symptôme d'un manque de réactivité de l'Union européenne et d'une certaine défiance entre États membres.

Aujourd'hui, les contrôles aux frontières intérieures, rétablis en France depuis le 13 novembre 2015, sont maintenus dans notre pays jusqu'au 15 juillet 2017 en raison de la menace pour la sécurité intérieure. En Allemagne, ces contrôles s'exercent à la frontière terrestre avec l'Autriche, en Autriche à la frontière terrestre avec la Hongrie et la Slovénie, au Danemark et dans les ports de Norvège et de Suède, et ce jusqu'au 11 mai 2017, en raison de la persistance de « circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l'espace Schengen ».

En dépit de ces faiblesses et des critiques parfois virulentes, « sortir de Schengen » ne serait pas une bonne idée. Les Européens sont très attachés à la liberté de circulation, qui est l'une des réalisations les plus concrètes de l'Europe (81 % des Européens interrogés, et 80 % des Français, soutiennent la libre circulation des personnes, selon l'Eurobaromètre de l'automne 2016).

L'idée selon laquelle les frontières sont un moyen de protection infaillible est dépassée. Nous l'avons constaté à l'occasion de nos divers déplacements et entretiens. Les contrôles peuvent être nécessaires, mais ne sont pas suffisants. Yves Bertoncini, directeur de l'Institut Jacques Delors, nous a dit qu'« on n'arrête pas les terroristes aux frontières ». Les faits l'ont démontré.

L'abandon ou le démantèlement de Schengen aurait des coûts administratifs élevés et des incidences économiques très négatives pour certains secteurs, en particulier le tourisme, le transport de marchandises et les travailleurs frontaliers. À Strasbourg et à Menton, nous avons été sensibilisés sur le sujet.

À partir des études de France Stratégie et de RAND Europe, on peut estimer le coût total annuel pour la France à 1,15 milliard, en retenant une hypothèse basse, et à 10 milliards d'ici 2025 en termes d'impact sur les échanges commerciaux.

Le rétablissement des contrôles aux frontières dans notre pays mobilise des moyens importants : ainsi en est-il du redéploiement d'effectifs de la PAF qui a porté le nombre de garde-frontières à 4 300, contre 3 000 en temps normal. De même, le surcoût de la mission immigration/sûreté des douanes est estimé à 25 millions.

D'importantes réformes ont déjà été adoptées pour rééquilibrer le fonctionnement de l'espace Schengen vers davantage de sécurité.

La nécessité de renforcer les frontières extérieures fait aujourd'hui l'unanimité. Lors de nos auditions, personne n'a contesté ce fait. Même si ce fut généralement sous la pression des événements, de nombreuses mesures ont été adoptées depuis fin 2015, le plus souvent grâce à des initiatives franco-allemandes : création des hotspots, transformation de Frontex en Agence européenne de garde-frontières et garde-côtes, révision de l'article 8-2 du code frontières Schengen pour permettre le contrôle systématique des ressortissants de l'Union lors du franchissement des frontières extérieures, adoption de la directive PNR, etc.

Un certain nombre d'autres propositions sont en cours d'examen : création d'un système d'enregistrement des entrées et sorties (EES), d'un système d'information et d'autorisation de voyage (ETIAS), nouveaux signalements et alertes pour compléter le système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II) et augmenter le recours à la biométrie, etc.

Beaucoup a été fait pour améliorer le fonctionnement de l'espace Schengen - plus d'avancées en 2 ans qu'au cours des 10 dernières années - mais ces mesures restent incomplètes et leurs effets prendront du temps, notamment pour la mise en oeuvre réelle du PNR. Mais c'est à la faveur des crises que nous avons connues que l'Europe a décidé de réagir et de mettre en oeuvre des moyens pour assurer sa sécurité.

L'espace Schengen doit donc être préservé et sa disparition serait illusoire, compte tenu de la volonté des Européens de le maintenir et du coût d'une telle mesure, sans aucun avantage en contrepartie.

J'en viens à mes propositions. À l'issue des travaux, nous avons identifié 32 propositions, classées selon des horizons de court, moyen et long termes, et formulées dans l'objectif d'un retour complet à la libre circulation au sein de l'espace Schengen.

Je vais vous présenter les six principales propositions. Les autres propositions ont essentiellement un caractère technique.

La première concerne le périmètre de l'espace Schengen : malgré les efforts importants observés en Bulgarie pour appliquer l'acquis de Schengen et protéger les frontières extérieures, le contexte n'est pas propice à un nouvel élargissement de cet espace du fait d'une pression migratoire toujours forte en Méditerranée, de la menace terroriste élevée, des mesures de protection qui ne sont pas encore adoptées ou entrées en vigueur comme le système entrée/sortie. Il convient donc d'exclure tout nouvel élargissement de l'espace Schengen à court terme pour veiller, en priorité, à sa consolidation.

Dans l'immédiat, il serait souhaitable de donner à la Bulgarie et à la Roumanie un accès au système d'information sur les visas (VIS) en mode consultation afin de garantir le bon fonctionnement du futur système entrée/sortie (EES) - conformément à la demande des autorités bulgares.

Ma deuxième proposition concerne l'organisation des garde-frontières : au niveau européen, il faudrait tendre vers la création d'un véritable corps de garde-frontières et de garde-côtes européens habilités à effectuer les contrôles à la frontière extérieure de l'espace Schengen, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. La réserve de réaction rapide de 1 500 garde-frontières et garde-côtes est un premier pas, mais il s'agit uniquement d'un dispositif ponctuel qui permet de répondre à des situations de crise.

Dans l'intervalle, au niveau national, il conviendrait sans doute de fusionner les agents de contrôle de la police aux frontières (PAF) et des douanes en un corps de garde-frontières unique. En dépit des efforts de coordination et des problèmes logistiques et juridiques qui sont en voie d'être résolus - notamment pour permettre l'accès direct des douaniers au fichier des personnes recherchées (FPR) - police aux frontières et douanes continuent de fonctionner selon des logiques différentes : les douanes, à l'inverse de la police, laissent d'abord entrer sur le territoire avant de procéder à un contrôle. En contrôlant sur la frontière, la police évite qu'on y pénètre. Ces deux propositions s'inscrivent dans une logique de long terme.

Ma troisième proposition concerne les hotspots. Leur bilan est, dans l'ensemble, plutôt positif car ils permettent d'identifier et d'enregistrer les étrangers entrés sur le territoire de l'espace Schengen. En revanche, la question du retour reste entière. C'est pourquoi il conviendrait de réfléchir à la mise en place de hotspots dans des États tiers afin de limiter en amont l'immigration irrégulière au sein de l'espace Schengen. Cette proposition nécessite un travail important, mais ce n'est pas irréaliste. Elle permettrait d'éviter que des passeurs ne profitent de la situation pour embarquer des réfugiés en mer.

En outre, il conviendrait de dissocier l'orientation des demandeurs d'asile au sein des hotspots externalisés, du traitement des demandes d'asile sur le territoire de l'espace Schengen. En effet, le traitement des demandes d'asile dans les hotspots extérieurs reviendrait à une extra-territorialisation, ce qui est contraire à la tradition juridique française et risquerait de porter atteinte à l'économie générale du règlement Dublin.

Pour mémoire, cette proposition de hotspots extérieurs rejoint l'une des propositions de nos collègues Jean-Yves Leconte et André Reichardt dans une résolution européenne d'avril 2016 sur la réforme de l'espace Schengen et la crise des réfugiés.

Mon quatrième point a trait aux contrôles aux frontières intérieures de l'espace Schengen. En France, le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures a donné lieu à 85 millions de contrôles et à 63 000 décisions de non admission en 2016, contre 15 000 en 2015. Le contrôle des vols intra Schengen permet quotidiennement d'identifier des personnes recherchées ou qui font l'objet d'une « fiche S ». Le contrôle aux frontières est efficace et répond aux exigences du niveau de menace terroriste très élevé en France. Or, le code frontières Schengen ne permet pas le rétablissement des contrôles au-delà de six mois pour un même motif de menace sécuritaire. La période maximale de deux ans ne concerne que les circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement de l'espace Schengen.

Il est donc nécessaire de procéder à une révision du code frontières afin d'autoriser le rétablissement du contrôle aux frontières intérieures pour une durée maximale supérieure à six mois, et limitée à deux ans, en cas de persistance d'une menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure. Au-delà de deux ans, la prolongation serait soumise à une clause de réexamen. L'objectif ne doit pas être de prolonger les contrôles indéfiniment, mais d'apporter une réponse exceptionnelle à une situation exceptionnelle. Cette proposition rejoint la position des ministres français et allemand de l'intérieur, qui ont appelé, le 20 février 2017 dans une lettre commune, à une telle révision.

Le cinquième point concerne les systèmes d'information. Au-delà du développement de nouveaux systèmes d'information comme l'EES, la priorité doit être donnée à l'interopérabilité des systèmes. Parmi les différents scenarii identifiés par la Commission européenne, la création d'une interface européenne unique de consultation des systèmes d'information européens et des bases de données nationales doit être développée en priorité. Cette solution permettrait de répondre à la fragmentation actuelle tout en maintenant des niveaux d'accès différenciés selon les services. Une telle évolution serait préférable à l'interconnexion de l'ensemble des fichiers, qui présente des difficultés techniques et juridiques majeures.

Après de longues négociations, la directive relative à l'utilisation des données des dossiers passagers (PNR) a enfin été adoptée en avril 2016. C'est un premier pas, mais l'essentiel reste à faire pour garantir le caractère opérationnel des PNR nationaux et leur application harmonisée. Je vous rappelle la visite que nous avons organisée à Roissy. Il est donc proposé de mettre en place, au niveau de la Commission, un dispositif de suivi de la transposition de la directive PNR et d'assistance à sa mise en oeuvre opérationnelle. Il faut également rendre obligatoire l'extension du PNR aux vols effectués à l'intérieur de l'Union européenne, conformément à une demande constante de la France. En outre, nous proposons d'étendre la collecte et le traitement des données PNR à l'ensemble des transports internationaux de voyageurs (maritimes, ferroviaires et par autocar).

Je note quelques signaux encourageants : en France, la loi sur l'économie bleue prévoit un PNR maritime et, en matière ferroviaire, les ministres de l'intérieur français, belge, néerlandais et britannique ont annoncé leur intention d'étendre le PNR aux Eurostar et Thalys. Mais, pour éviter les failles, un système harmonisé au niveau européen doit être envisagé.

En conclusion, le rééquilibrage entre libre circulation et sécurité au sein de l'espace Schengen est un travail au long cours. Nous regrettons qu'il ait fallu attendre la crise de 2015 pour mettre en oeuvre les dispositifs actuels.

Des solutions existent, mais elles nécessitent une volonté politique et le développement de nouvelles technologies (systèmes d'information, contrôles automatisés, contrôles mobiles à l'aide d'outils connectés...). Les moyens de contrôles existent, encore faut-il que les politiques veuillent les mettre en oeuvre. Je vous renvoie aux débats au sein du Parlement européen lors des discussions sur le PNR. On nous a d'ailleurs dit que ce PNR ne fonctionnerait pas réellement avant 2022.

Les mutations en cours conduisent à dissocier le contrôle et la frontière et à définir une nouvelle « souveraineté partagée pour des frontières partagées », comme l'a dit Yves Bertoncini. Certains pays craignent de perdre une partie de leur souveraineté, mais je reste convaincu que ce n'est pas de moins d'Europe qu'il nous faut mais de plus d'Europe.

M. Didier Marie. - Les travaux de cette commission d'enquête se sont déroulés dans un très bon esprit. Je regrette que le bureau de notre commission ne se soit pas réuni avant la rédaction de ce rapport : cette réunion nous aurait permis de mesurer les convergences, les éventuelles divergences et les possibilités d'amélioration du texte.

Ce rapport rappelle très opportunément que Schengen est un acquis de la construction européenne, qu'il n'est pas le problème mais la solution pour assurer notre protection et gérer la crise migratoire. Nous prenons donc acte de cette affirmation et nous la faisons nôtre. En outre, le rapport souligne la démarche volontariste du Gouvernement depuis janvier 2015 pour retrouver la pleine et entière maîtrise de l'espace Schengen avec le renforcement et la sécurisation des frontières extérieures, l'amélioration des échanges d'informations et la nécessité d'une réponse coordonnée pour le contrôle des flux migratoires. Certaines réformes ont déjà été adoptées en Europe, comme le mécanisme de relocalisation, les contrôles systématiques aux frontières, la création d'un corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, le lancement du PNR européen et la révision de la directive « armes à feu ». D'autres réformes sont en cours et il faudra veiller à ce qu'elles aboutissent : ainsi en est-il du système européen d'asile, de l'amélioration de l'utilisation du SIS et du EES, du dispositif ETIAS dont les délais de mise en oeuvre devront être tenus. Notre futur gouvernement devra y veiller. Enfin, d'autres dispositifs devraient intervenir au second semestre de cette année, comme l'interopérabilité des systèmes d'information et la révision d'Eurodac. Le Gouvernement français a été la plupart du temps à l'origine de ces réformes, soutenu le plus souvent par l'Allemagne, ce qui a permis d'améliorer la situation.

J'en viens aux propositions de notre rapporteur. Nous notons un certain décalage entre le texte du rapport et ses propositions. Certaines sont très techniques, d'autres soulèvent des réserves, voire des oppositions.

Nous partageons l'avis du rapporteur sur le développement au niveau européen d'un dispositif de visa pour l'asile, sur la nécessité d'améliorer la gouvernance, de renforcer la transparence et d'informer les parlements nationaux. Nous souhaitons également la simplification et l'amélioration de la coopération policière. Nous sommes aussi d'accord sur la nécessité de transposer la directive PNR et d'accompagner sa mise en oeuvre.

Nous approuvons aussi les propositions techniques permettant d'améliorer la collecte et la circulation des informations, la formation des personnels, l'augmentation des effectifs ainsi que la généralisation des dispositifs PARAFE.

J'en viens aux réserves, voire à l'opposition de notre groupe sur diverses propositions.

Nous ne partageons pas l'idée d'une mise en oeuvre de hotspots dans les pays hors espace Schengen. Cette externalisation n'est, à nos yeux, pas acceptable pour des raisons juridiques et politiques. Sur le plan juridique, la jurisprudence du Conseil d'État fait une lecture stricte du préambule de la Constitution de 1946 en soulignant que le droit d'asile ne peut être sollicité que sur le territoire de la République et, par extension, sur le territoire européen. D'autre part, de sérieux doutes pourraient être émis quant à la réalité des garanties en matière de libertés et de droits fondamentaux des personnes concernées si ces hotspots étaient installés dans des pays tiers ou de transit loin d'être considérés comme des pays sûrs. Nous sommes par ailleurs favorables à la mise en place d'une liste européenne de pays d'origine sûrs. Il serait également difficile de dissocier dans ces hotspots extérieurs les réfugiés qui relèvent du droit d'asile des migrants économiques, ce qui pourrait rompre l'accès équitable aux procédures d'asile.

Nous considérons qu'il y a lieu de faire évoluer le code frontières Schengen, mais avec mesure et discernement, en s'appuyant sur la demande de la France et de l'Allemagne qui ont indiqué leur souhait de moduler, après négociation, l'article 25. En revanche, nous ne sommes pas favorables à l'alignement des articles 25 et 29 du code frontières, considérant que les risques et les menaces aux frontières intérieures et extérieures ne sont pas de même nature. De plus, la possibilité de prolonger jusqu'à deux ans les contrôles aux frontières ne doit pas être automatique.

Le rapport mentionne la création d'une interface européenne unique de consultation des systèmes d'information et des bases de données nationales. Si l'interopérabilité des systèmes européens de fichiers de police est indispensable, elle doit être réservée à la vérification de l'identité déclarée, à la consolidation des données d'identité et permettre de nourrir les bases de données existantes. Rappelons qu'en France, l'interconnexion des fichiers de police n'est pas autorisée. Nous appelons donc à la plus extrême vigilance quant à la création de cette interface si elle devait aboutir à une interconnexion des fichiers de police à l'échelle européenne.

Nous partageons les propositions qui visent à s'assurer de la mise en oeuvre effective du PNR aérien, mais nous sommes beaucoup plus réservés sur un PNR spécifique à l'ensemble des transports internationaux car sa mise en oeuvre nous semble impossible. Tenons-nous à la déclaration de Paris du 29 août 2015 portant sur la sécurité dans les transports ferroviaires frontaliers qui estime qu'il faut privilégier « le plein usage » des outils de coopération policière et judiciaire déjà existants et l'ensemble des outils et des ressources d'informations disponibles, qu'il faut un meilleur partage des informations et qu'il convient de permettre aux agents habilités des polices ferroviaires de consulter les bases de données pertinentes.

Enfin, nous estimons que certains points auraient mérité d'être développés. Ainsi, il conviendrait d'achever la mise en place du système européen d'asile avec l'adoption de la révision de la directive « accueil » et la transformation des directives « procédures » et « qualifications » en règlements, la transformation de l'EASO en agence dotée de pouvoirs renforcés. Il faudrait aussi définir de façon précise la procédure permettant de déclencher les mécanismes de solidarité.

Il conviendrait également de réformer le système de Dublin et de mettre en oeuvre un mécanisme de solidarité en trois phases : renforcement des mécanismes du système Dublin en vigueur en cas d'afflux normal, mise en oeuvre d'un mécanisme de solidarité en cas d'afflux plus élevé et, en cas de crise exceptionnelle, déclenchement d'un mécanisme spécifique fondé sur la base du volontariat. Cette proposition a été émise par la France.

Nous pensons qu'il est très important d'étendre et de renforcer le Partenariat pour les migrations, notamment en développant les accords de réadmission. Il faut aussi mettre en oeuvre le plan Juncker d'investissements extérieurs et augmenter les contributions européennes et nationales à l'aide au développement à destination des pays d'origine et de transit.

Enfin, nous avons tous constaté la grande détresse dans laquelle les migrants se trouvent. Il convient de mieux garantir leur dignité, leur sécurité dans les hotspots de Grèce ou d'Italie, mais aussi dans les camps de Calais ou de Grande-Synthe. Il faut renforcer la lutte contre le trafic des migrants, accorder une attention toute particulière à la situation des mineurs isolés et, bien évidemment, veiller à ce que les conditions de vie soient meilleures.

En conclusion, beaucoup a été fait depuis 2015, en particulier à l'initiative de la France. Désormais, ces mesures doivent être consolidées et l'équilibre entre protection, sécurité et préservation de la liberté de circulation garanti.

M. Michel Billout. - Je partage en grande partie ce qui vient d'être dit.

Certes, vous avez respecté scrupuleusement les règles en vigueur pour les commissions d'enquête, mais il faudrait qu'elles évoluent, car il est difficile de rédiger une contribution en quelques heures après la présentation du rapport. Il faudrait que nous disposions du rapport en amont pour avoir le temps d'en prendre connaissance, ce qui nous permettrait d'avoir des échanges fructueux.

Les travaux se sont plutôt bien déroulés.

Certes, il faut préserver Schengen qui ne peut être tenu responsable de la crise migratoire ni des actes terroristes. Ne tombons pas dans le syndrome Trump en érigeant un mur autour de l'espace Schengen. Le Sénat s'est déjà penché sur ces questions : le rapport de MM. Legendre et Gorce nous a éclairés sur la nécessité de développer en Europe une véritable politique migratoire mieux à même de combattre les flux que nous connaissons. Je regrette que les conclusions de ce rapport ne s'en inspirent pas davantage. Par ailleurs, l'attentat de Londres nous rappelle que la plupart des terroristes sont des nationaux vivant dans l'espace Schengen.

Je suis donc un peu surpris par certaines de vos propositions qui ne correspondent pas tout à fait au contenu du rapport, ce qui m'amènera, avec mon collègue Gattolin, qui m'a délégué son vote, à voter contre.

La mission d'information, dont j'étais rapporteur, qui a travaillé sur la problématique de l'accord entre l'Union européenne et la Turquie a conclu qu'il s'agissait sans doute de la moins mauvaise solution, mais que ce type d'externalisation des migrants ne pouvait devenir la règle. Ces accords ont en effet des conséquences financières importantes, mais aussi des conséquences politiques qui le sont encore plus et qui peuvent soumettre l'Union européenne à des chantages politiques inacceptables. Ne mettons donc pas le doigt dans cet engrenage.

En outre, les propositions 9 et 10 se contredisent.

Le rétablissement du contrôle aux frontières intérieures sur une période plus longue n'est pas indispensable. De plus, il est contraire aux règles en vigueur. L'interopérabilité complète des systèmes informatiques est inutile et dangereuse si elle n'est pas encadrée. Or, je doute de notre capacité à y parvenir.

Ma contribution écrite que je vous remettrai cet après-midi sera bien sûr beaucoup plus détaillée.

M. Claude Kern. - Je souhaite rendre hommage au bon déroulement de nos travaux. Comme mes collègues, il me semble essentiel de conserver l'espace et le dispositif Schengen. Certes, beaucoup a été fait depuis 2015, mais il faudra encore du temps pour que tous ces dispositifs, et en particulier le PNR, soient efficaces.

Nous sommes favorables aux 32 propositions, dont certaines ont été portées par le groupe UDI-UC depuis longtemps.

Nous devrions demander à tous les pays de l'espace Schengen de véritablement jouer le jeu. Ainsi, la Grèce devrait mieux contrôler les migrants qui frappent à sa porte.

Comme M. Marie, nous estimons indispensable d'accueillir dignement les migrants qui arrivent en Europe et notamment dans notre pays.

Notre groupe votera en faveur de ce rapport.

M. Jean-Yves Leconte. - Il est difficile de travailler sur un tel sujet en ne se préoccupant que des éventuelles fuites. Il est vraiment dommage de ne pas pouvoir disposer au préalable du rapport. Ainsi, la proposition 29, qui confond l'Union européenne, le marché unique et le contrôle aux frontières des personnes, risque de décrédibiliser notre rapport alors que nous aurions pu la supprimer si nous avions pu l'étudier un peu plus tôt.

Ces deux dernières années, l'espace Schengen a dû s'adapter à une situation nouvelle à laquelle il n'était pas du tout préparé. En peu de temps, nos pays ont dû apprendre à travailler ensemble sur les questions des frontières et des migrations.

Certes, la sécurité est un axe fort qu'il convient de préserver, mais les attentats commis en France, en Grande-Bretagne et en Belgique l'ont été en grande partie par des nationaux.

Le rapport propose de renforcer Frontex pour mieux contrôler les frontières, mais pourquoi remettre en cause le principe de la responsabilité de chaque État en communautarisant la surveillance des frontières ? Si tel était le cas, les accords de Dublin tomberaient. Le renforcement de la surveillance implique la communautarisation de toutes les politiques d'accueil, en particulier l'asile. Or, le rapport est muet sur ce point.

Les hotspots ont été créés en Italie et en Grèce pour enregistrer les arrivées. Avec votre proposition de créer des hotspots dans des pays extérieurs à l'espace Schengen, vous proposez d'enregistrer les départs, et non les arrivées. Les pays méditerranéens, notamment la Turquie et l'Égypte, font face à une immigration qui vient hors de leurs frontières. S'ils ont le sentiment que seule notre sécurité nous importe, comment leur demander de jouer le jeu ? Trouvons les moyens de travailler avec nos voisins et ne les considérons pas comme les exécutants des basses oeuvres dont nous ne voulons pas sur nos territoires.

Le rapport fait l'impasse sur la politique de réadmission. La police française ne peut pas lire les passeports allemands. Il est indispensable que tous les États de l'espace Schengen puissent lire les passeports de leurs ressortissants, grâce à la généralisation de PARAFE.

Si d'autres pays veulent rejoindre Schengen, nous devons les accepter, mais la situation géographique de la Bulgarie et de la Roumanie change effectivement la donne compte tenu des difficultés. Si ces pays rejoignaient Schengen, il faudrait néanmoins poursuivre les contrôles de certaines frontières. En revanche, les visas pour l'espace Schengen et ceux pour la Roumanie et la Bulgarie devraient être identiques. Apprenons à travailler ensemble.

Nous ne pourrons interconnecter les fichiers que si l'État de droit est scrupuleusement respecté par tous nos partenaires. Les informations figurant dans nos fichiers ne doivent pas être utilisées à des fins différentes dans certains pays. Or, aujourd'hui, nous avons des difficultés avec certains pays, à commencer par la Hongrie.

Soyons cohérents si nous voulons réformer le code frontières. On ne peut vouloir renforcer les contrôles aux frontières tout en s'effrayant des conséquences économiques. Le principe de la libre circulation serait remis en cause si les deux propositions du rapport étaient mises en oeuvre.

Le fichier PNR ne sert à rien si les contrôles d'identité ne sont pas réalisés. Or, à part la France, aucun pays ne vérifie l'identité des passagers aériens. Comment imaginer que demain de tels contrôles soient réalisés dans les trains, dans les cars et pour le covoiturage ? La liberté de circulation n'existerait plus !

Pour l'instant, beaucoup de propositions posent problème.

M. Jean-Pierre Vial. - Merci pour cet excellent rapport que je voterai. Comme lui, je pense que Schengen n'est pas le problème, mais la solution. J'admire la capacité d'anticipation de l'Europe lorsqu'elle a mis en place Schengen. En revanche, on ne peut en dire autant de Dublin, qui a dû être revu à plusieurs reprises.

Je doute qu'il faille plus d'Europe. Si l'on développe Schengen, les pays européens perdront leur pouvoir régalien dans le domaine de la surveillance de leurs frontières. M. Le Roux n'a pas vraiment répondu à nos questions lorsque nous avons évoqué Frontex qui doit se substituer à notre marine et à nos garde-côtes. L'Europe serait plus forte si elle utilisait les capacités de surveillance de chaque État. C'est d'ailleurs ce que nous a dit l'ambassadeur d'Espagne dont le pays ne connaît pas de difficulté migratoire majeure.

Lorsque nous avons rencontré le directeur de l'OFPRA, il nous a dit son souhait de la création d'une agence européenne. Lorsque tel sera le cas, les États perdront le contrôle de leurs politiques nationales en ce domaine. Alors, plus d'Europe, mais à condition que les politiques régaliennes de chaque État soient renforcées.

Je suis réservé sur des hotspots à l'extérieur de l'espace Schengen. Aujourd'hui, nous ne savons pas si M. Erdogan va continuer à appliquer l'accord conclu avec l'Europe. Peut-on imaginer des hotspots en Libye ? Ne sommes-nous pas hypocrites ? Alors que nous savons parfaitement ce qui se passe sur les côtes de ce pays, nous laissons les migrants prendre la mer avant de leur venir en aide. L'Europe devrait développer son aide au développement et à la réinstallation.

M. René Danesi. - Je me joins aux précédentes félicitations pour ce rapport complet. L'espace Schengen doit être maintenu, mais régulièrement réformé pour des raisons politiques mais aussi technologiques. Cet espace doit être le plus efficace possible.

Élu d'une zone frontalière, à 20 km de la Suisse et à 20 km de l'Allemagne, je me souviens qu'il était difficile de franchir les frontières lorsque j'étais jeune. À une époque, les douaniers suisses vérifiaient le niveau d'essence de chaque voiture alsacienne qui franchissait leur frontière, à l'aller et au retour.

Comme notre rapporteur, j'estime nécessaire le rééquilibrage entre la libre circulation et la sécurité, qui est la raison d'être de Schengen en ces temps difficiles.

Vous dites qu'il faut exclure tout élargissement de Schengen à court terme. Mais il faut l'écarter jusqu'à temps que cette maison soit consolidée, ce qui peut prendre de nombreuses années. Je ne suis pas convaincu que les petits pays qui pourraient nous rejoindre, notamment les États balkaniques, soient les mieux outillés pour assurer la sécurité extérieure de l'espace Schengen. D'ailleurs, ne faudrait-il pas envisager d'exclure les éventuels mauvais élèves ? Nous déléguons en effet un pouvoir régalien aux pays qui assurent les contrôles à l'extérieur. Si l'un d'entre eux ne fait pas usage de ce pouvoir, il faut le sanctionner en l'excluant de l'espace Schengen.

La création d'un corps de garde-frontières et de garde-côtes européen ne pourra intervenir qu'à long terme.

Réfléchir à la création de hotspots ? Je préfèrerais que l'on demande la mise en place de ces centres dans les meilleurs délais. Poursuivre la réflexion équivaut à ne rien demander. La Libye a été transformée en champs de ruines : comment imaginer qu'on puisse y installer des hotspots alors que l'État y a disparu et que les trafics en tous genres y prolifèrent ? Pourtant, nous n'hésitons pas à intervenir lorsque nous y trouvons notre compte...

M. Philippe Kaltenbach. - Félicitation à ceux qui ont rédigé ce rapport.

Lorsque Les Républicains ont demandé la création de cette commission d'enquête, je craignais que son objet ne soit de conclure au rétablissement des frontières dans le contexte électoral que nous connaissons. Je suis heureux de lire dans ce rapport que la liberté de circulation est au coeur de la construction européenne, que Schengen est un acquis précieux et qu'il ne faut pas envisager de sortie mais des réformes. Je remercie notre rapporteur d'avoir noté tous les efforts effectués par le Gouvernement depuis deux ans pour réformer Schengen et apporter des solutions concrètes à la crise migratoire et à la lutte contre le terrorisme.

Nous n'avons, en revanche, pas eu suffisamment de temps pour examiner chacune de vos propositions dont certaines mériteraient d'être précisées ou retravaillées. Si j'approuve le renforcement de PARAFE, le visa asile, les garde-frontières européens, je m'interroge sur la proposition 9. On ne peut proposer de poursuivre la réflexion : cela affaiblit notre rôle ! Comment demander à la Libye d'installer des hotspots et aux migrants qui ne sont pas encore arrivés en Europe de demander l'asile ? Cela pose un problème constitutionnel ! Cette proposition ne me semble pas réalisable et il conviendrait de la supprimer.

Notre rapporteur propose d'adapter les moyens humains pour mieux contrôler et surveiller les frontières, mais il ne chiffre pas les besoins. Certains candidats à l'élection présidentielle proposent de supprimer des postes de fonctionnaires. Ici, il est question d'en créer, mais combien ? 5 000 ?

Ce rapport fait un peu l'impasse sur Dublin et sur les processus de réadmission. Notre rapporteur estime-t-il que ses propositions sont amendables ou ne veut-il rien changer ?

M. Jacques Legendre. - J'approuverai cet excellent rapport.

Nous devons sauver la zone Schengen qui est menacée par la crise migratoire. Mais nous devons aussi rappeler que ceux qui exploitent la détresse de malheureux migrants sont des maffieux. Lors des travaux que j'ai menés avec M. Billout et avec M. Gorce, j'ai été frappé par l'importance des sommes en cause et des mafias. Il conviendrait de créer des services de police offensifs à l'égard de ces groupes. Parfois, des États utilisent ces problèmes migratoires pour faire pression sur d'autres États.

Je tiens aussi à dénoncer sur nos frontières des zones de non droit et d'États effondrés. Certains pays sont sûrs, d'autres le sont moins, mais nous sommes obligés de discuter avec eux. Et puis, il y a la Libye d'où partent de nombreux réfugiés. Installer des hotspots en Libye ? Mais dans quelles conditions ? Lorsque les navires de guerre sauvent des réfugiés, ils ne peuvent les ramener qu'en Europe : ils font donc une part du travail des organisations maffieuses qui ont mis ces malheureux migrants sur des bateaux. Ce détournement n'est pas acceptable, d'autant qu'il conforte les mafias. Il nous faudrait discuter de cette affaire à l'ONU pour savoir que faire de ces réfugiés et s'il est possible d'instaurer des camps en Libye pour faire le tri entre les migrants que l'Europe doit accueillir et ceux qui doivent repartir dans leur pays d'origine. Comment sortir de cette situation absurde qui nous rend complice de ces mafias ?

M. Yannick Vaugrenard. - Merci pour ce rapport.

Dans nos échanges, nous avons abordé les questions de sécurité, mais aussi celles qui ont trait à l'humanitaire. Il serait dommage que le rapport n'en dise rien. Quel rôle l'Europe doit-elle avoir par rapport à ces nouvelles migrations qui tiennent aux guerres, mais aussi à des questions économiques et, bientôt, environnementales. La sécurité de l'Europe est nécessaire, mais elle ne doit pas perdre de vue son humanité.

Dans votre conclusion, vous disiez, Monsieur le Rapporteur, qu'il ne fallait pas moins d'Europe mais plus d'Europe ; j'ajouterais mieux d'Europe. Soyons ambitieux, mais aussi prudents et pragmatiques.

M. André Gattolin. - Je tiens aussi à souligner la qualité du travail réalisé. En revanche, je m'élève contre la procédure en vigueur pour les commissions d'enquête qui infantilise les parlementaires. En une heure, impossible de prendre connaissance d'un rapport aussi important et touffu, d'autant que le bureau de la commission ne s'est pas réuni pour présenter les grandes lignes du rapport.

Je suis un fédéraliste européen convaincu et je suis conscient des problèmes de sécurité : je suis donc favorable au renforcement des frontières de l'espace Schengen. Dans toute maison, il faut surveiller les portes et les fenêtres. La création de Frontex, de garde-côtes et de garde-frontières communs vont dans le bon sens et évitent aux États les plus fragiles d'assumer seuls la régulation et l'entrée des migrants. En revanche, vous proposez ceinture et bretelle : ceinture européenne avec le renforcement des systèmes de contrôles à l'entrée aux frontières de l'Union, mais aussi bretelles nationales avec le prolongement jusqu'à deux ans des mesures de sécurité aux frontières. Certes, Schengen prévoyait cette possibilité en cas d'événements graves, mais nous entrons ici dans un système permanent avec le rétablissement des frontières, notamment avec l'utilisation du système PNR pour les vols intra-européens.

De même, que penser de la proposition 28 qui prévoit d'étendre le PNR aux voyages maritimes, ferroviaires et par autocar ? En outre, si ces contrôles sont établis, les passeurs passeront par voitures ou par vélos. Nous avons eu le cas de milliers de migrants qui, avec la bienveillance des autorités russes, ont traversé la frontière norvégienne à vélo, puisque ce cas n'était pas prévu dans la législation de ce pays.

Il nous faut aussi chiffrer le coût du renforcement des moyens. Que penser en effet de la proposition 12 qui prévoit la généralisation des systèmes biométriques de reconnaissance faciale ? En outre, ce n'est pas aux frontières que l'on arrête les terroristes, mais grâce à un travail de terrain au quotidien. Je crois à la coopération policière. L'utilisation généralisée de tous les fichiers ne va pas dans le bon sens.

La création de garde-côtes et de garde-frontières européens impliquent une perte de souveraineté des États. Ensuite, il faudra créer un corps de police volant, une sorte de FBI à l'européenne.

Si l'on soumet les ressortissants de l'Union européenne au système entrée/sortie, il deviendra impossible de voyager. Nous reprochons aux Britanniques de quitter l'Union européenne car ils sont opposés à la liberté de circulation des personnes, mais nous sommes en train de la limiter considérablement. Va-t-on mettre des portiques aux sommets des Alpes ? De quelle Europe voulons-nous ?

Je voterai contre ce rapport.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je veux tout d'abord rappeler l'objet de cette commission d'enquête. Elle n'avait pas pour but de définir la politique migratoire de l'Union européenne, mais de travailler sur le maintien de la circulation des membres de l'espace Schengen tout en assurant leur sécurité.

Nous avons demandé par écrit à M. Sapin, ministre de l'économie, le coût des moyens humains pour renforcer l'espace Schengen. Il ne nous a pas répondu : il semble qu'il n'existe pas d'évaluation à ce jour.

Pour ce qui est de l'interopérabilité, nous sommes dans une logique d'interface et non d'interconnexion des fichiers. Certaines informations pourront donc être consultées sans pour autant que toutes les autorités aient accès à l'ensemble des données des fichiers.

L'idée d'avoir un PNR maritime et pour d'autres moyens de transports a été émise à l'occasion de plusieurs auditions et le Gouvernement français s'est engagé sur ce point, avec le texte sur l'économie bleue.

MM. Leconte et Reichardt sont à l'origine d'une résolution européenne qui aborde la question des hotspots. M. Pascal Brice, auditionné sur le sujet, estime que cette solution est envisageable, sous réserve de résoudre le problème juridique relatif aux demandes d'asile. Bien évidemment, il n'est pas question d'installer des hotspots en Libye. Notre rapport propose de poursuivre la réflexion pour que cette solution soit réalisable.

Enfin, plusieurs d'entre vous ont critiqué ma proposition de modifier le code frontières Schengen pour permettre les contrôles aux frontières intérieures. Le délai de deux ans répond à l'idée qu'il faut fixer une durée maximale afin d'instaurer une sorte de garde-fou, alors qu'aujourd'hui il n'y a aucune date butoir. En outre, il est proposé d'évaluer la demande et non pas seulement de la motiver.

Bien sûr, je suis favorable à l'aide au développement et aux accords de réadmission, mais cela relève plus de la politique migratoire que de l'espace Schengen, d'autant plus que nous ne sommes pas là pour réécrire des rapports qui ont déjà été publiés ; je pense en particulier à celui de MM. Billout et Legendre sur l'accord Union européenne/Turquie et à celui de MM. Legendre et Gorce qui aborde les problématiques migratoires. Enfin, la commission des affaires sociales est en train de rédiger un rapport sur les mineurs étrangers isolés. Notre but était plutôt d'aborder la question de la sécurité et de la libre circulation dans l'espace Schengen.

Mes 32 propositions sont de valeur inégale, car certaines sont très techniques et d'autres plus « politiques », mais elles reprennent pour l'essentiel les conclusions de nos auditions. Je vous renvoie notamment à l'audition de M. Skuli, directeur de la PAF, mais aussi aux réunions que nous avons eues à Bruxelles, en Bulgarie et à Roissy. Les praticiens nous ont assuré qu'ils avaient besoin d'évolutions et d'un meilleur contrôle pour assurer la liberté de circulation. Il n'est pas question de plus contrôler, mais de faire vivre l'espace Schengen pour qu'il ne s'effondre pas. J'ai dit que la lutte contre le terrorisme n'est pas uniquement liée au contrôle des frontières, mais la liberté de circulation dans un espace sécurisé impose des moyens nouveaux dont nous ne disposons pas encore.

M. Jean-Claude Requier, président. - Voulez-vous modifier le rapport sur des points précis ou préférez-vous rédiger des contributions qui seront annexées au rapport ?

M. Didier Marie. - L'intervention du rapporteur atteste qu'il n'est pas disposé à modifier les questions qui posent problème. Nous déposerons donc une contribution.

M. Jean-Claude Requier, président. - Chaque groupe pourra donc déposer une contribution, aujourd'hui même.

M. Didier Marie. - Le groupe socialiste et républicain prend acte que le rapport réaffirme que Schengen est un acquis de la construction européenne et que la liberté de circulation est une liberté fondamentale. Schengen est une solution et non un problème.

Nous prenons acte aussi que le rapport souligne les progrès considérables effectués depuis 2015, sous l'impulsion en particulier du Gouvernement français. Mais nous prenons également acte de désaccords sur les hotspots extérieurs et sur la révision du code frontières, même si notre rapporteur nous a rassurés sur ce point.

Nous nous abstiendrons donc sur ce rapport.

M. Jean-Claude Requier, président. - Êtes-vous d'accord pour intégrer le compte rendu de cette réunion au rapport ? (Approbation) Nous allons passer au vote sur ce rapport.

La commission adopte le rapport, ainsi que les annexes.

CONTRIBUTIONS DES MEMBRES DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

Contribution du groupe socialiste et républicain

L'espace Schengen est un acquis de la construction européenne. Conçu dès l'origine comme un espace de liberté, il a tout au long de son évolution, de manière pragmatique, garanti la libre circulation des personnes et le bon fonctionnement du marché unique. Garantir cette liberté est essentiel. Elle contribue au développement économique de l'Union européenne et donne corps à la citoyenneté européenne. En favorisant une mobilité intra-européenne sans cesse croissante, Schengen a entraîné le rapprochement et l'émergence de nombreux droits pour ses citoyens que ce soit en matière sociale, éducative ou de justice.

Depuis la fin de l'année 2014, l'espace Schengen est soumis à une très forte tension sous le double effet de la crise migratoire internationale et de la menace terroriste. Ces événements ont souligné que Schengen était inachevé et la question de notre sécurité s'est posée avec acuité. Alors que le dispositif reposait sur la confiance, la rupture de celle-ci a amené certains pays à rétablir des contrôles aux frontières intérieures et à refuser de faire jouer les mécanismes de solidarité proposés par la Commission européenne.

Pour rétablir cette indispensable confiance, il faut renforcer les coopérations, assurer la sécurité des frontières extérieures et de nouveau faire preuve de solidarité.

Schengen n'est pas le problème, mais la solution. Il ne faut pas moins, mais plus d'Europe pour assurer notre protection.

Le Groupe socialiste et républicain tient à souligner l'intérêt des travaux menés par la commission d'enquête qui ont permis de clarifier le fonctionnement du système Schengen, de mesurer les capacités d'actions qu'il peut offrir à l'Union européenne en matière de sécurité, d'identifier les dysfonctionnements et les difficultés persistantes et de valider les avancées mises en oeuvre par la Commission européenne sous l'impulsion de la France et de l'Allemagne. Ces travaux ont confirmé le caractère incontournable de Schengen dans le fonctionnement de l'Union européenne, et pour garantir notre sécurité. Il constitue un espace unique de coopérations qu'il faut renforcer et intensifier. L'heure est à la résolution des difficultés rencontrées, à l'achèvement du dispositif garantissant l'équilibre entre sécurité et liberté, seul à même de rendre tangible une Europe qui protège.

Selon ce principe, le rapporteur fait un certain nombre de propositions. Même si nous souscrivons à plusieurs d'entre elles, nous regrettons le décalage entre le rapport qui reflète bien les analyses des auditions et déplacements, et les propositions pour certaines très techniques, d'autres soulevant des interrogations, des réserves, voire des oppositions, certaines étant absentes, le tout manquant de hiérarchisation et de cohérence.

Nous partageons l'avis du rapporteur sur son souhait de voir développer au niveau européen un dispositif de visa pour l'asile, d'assurer une plus grande transparence du suivi des différents dispositifs, d'améliorer la gouvernance en informant les parlements nationaux, ou de mettre en place un dispositif de suivi de la transposition de la directive PNR et d'assistance à sa mise en oeuvre, de simplification des instruments de coopération policière transfrontalière (droit de poursuite, patrouilles mixtes...), de continuer de renforcer Frontex. Nous approuvons aussi les propositions techniques permettant d'améliorer les contrôles et le traitement des informations au niveau national, la mise à niveau des infrastructures informatiques, le renforcement de la formation initiale et continue des agents, la généralisation des dispositifs PARAFE et de la biométrie, tout en ajoutant la nécessité que l'ensemble des informations contenues dans les passeports puissent être lisibles par l'ensemble des pays de l'Union européenne.

Le Groupe socialiste et républicain tient à souligner que les travaux de cette commission d'enquête sont conduits alors qu'un vaste effort de renforcement des conditions de protection et de sécurité en Europe a été engagé depuis janvier 2015, à la demande du gouvernement français afin de retrouver la maîtrise pleine et entière de l'espace Schengen. Celui-ci a été engagé dans une triple direction : le renforcement et la sécurisation des frontières extérieures, l'amélioration des échanges des informations dans l'espace Schengen et une réponse coordonnée pour le contrôle des flux migratoires. Certaines réformes sont déjà adoptées au niveau européen tel le mécanisme de relocalisation, les contrôles systématiques aux frontières, la création d`un corps européen de garde-frontières et de garde-côtes ou le PNR européen et la révision de la directive armes à feu ; d'autres sont en cours (système européen d'asile, SES, amélioration de l'utilisation du SIS, ETIAS, dont les délais de mise en oeuvre devront être tenus). D'autres enfin devront intervenir au second semestre 2017 (interopérabilité des systèmes d'information, révision d'Eurodac afin de compléter le système biométrique, ...). Ainsi les principales réformes nécessaires à la gestion des défis de sécurité en Europe sont-elles déjà adoptées ou en cours d'adoption. Dans cet effort, le gouvernement français a souvent été à l'initiative et a toujours recherché des solutions équilibrées et proportionnées, dans le respect des exigences de sécurité et de liberté pour les citoyens européens et les personnes que l'Europe a dû accueillir. Il faudra veiller, pour chacune de ces décisions, à leur effectivité.

Le Groupe socialiste et républicain souhaite émettre des réserves sur plusieurs propositions :

- Nous ne partageons pas l'idée d'une mise en oeuvre de hotspots dans les pays hors espace Schengen. Cette externalisation n'est, à nos yeux, pas acceptable pour des raisons juridiques et politiques. Sur le plan juridique, rappelons que la jurisprudence du Conseil d'Etat fait une lecture stricte du préambule de la Constitution de 1946 en soulignant que le droit d'asile ne peut être sollicité que sur le territoire de la République, et par extension que sur le territoire européen ; d'autre part, de sérieux doutes pourraient être émis quant à la réalité des garanties en matière de libertés et de droits fondamentaux des personnes concernées si ces hotspots étaient installés dans des pays tiers et/ou de transit loin d'être considérés comme des pays d'origine sûrs. Nous sommes par ailleurs favorables à la mise en place d'une liste européenne de pays d'origine sûrs, qui s'articule avec les listes nationales. Il serait également difficile de dissocier dans un premier temps, avant l'examen de toute demande, les réfugiés des migrants économiques, ce qui dans les faits pourrait rompre l'accès équitable aux procédures d'asile.

- Le Groupe socialiste et républicain considère qu'il n'y a pas lieu d'aligner les articles 25 et 29 du code frontières Schengen, car il considère que les risques et les menaces aux frontières intérieures et extérieures ne relèvent pas du même plan, ni des mêmes problématiques et n'auraient pas les mêmes conséquences sur le fonctionnement de Schengen. Si la France et l'Allemagne ont indiqué récemment leur souhait de moduler de manière ciblée l'article 25, les modalités exactes doivent encore faire l'objet d'une négociation. Nous considérons que le maintien du contrôle aux frontières intérieures de Schengen n'est pas un objectif, mais doit rester une solution transitoire et dérogatoire au code frontières Schengen.

- La création d'une interface européenne unique de consultation des systèmes d'information et des bases de données nationales doit, en tout état de cause, respecter le principe de protection des libertés individuelles tel que l'indique le droit français qui n'autorise l'interconnexion qu'à titre dérogatoire. Si l'interopérabilité des systèmes européens de fichiers de police est aujourd'hui indispensable, elle doit être en priorité réservée à la vérification de l'existence d'une identité déclarée, à la consolidation des données d'identité, l'accroissement de la qualité des données existantes dans les bases nationales et européennes et à la détection des cas d'usurpation d'identité et de fraude documentaire.

- Le Groupe socialiste et républicain estime qu'il n'est pas nécessaire d'étendre la collecte et le traitement des données PNR à l'ensemble des transports internationaux (maritimes, ferroviaires et autocars). Priorité doit être donnée à la mise en oeuvre du PNR aérien et à la mise en oeuvre des conditions de son utilité. La déclaration de Paris du 29 août 2015 portant sur la sécurité dans les transports ferroviaires frontaliers considère, à juste titre, qu'il faut privilégier « le plein usage » des outils de coopération policière et judiciaire déjà existants et l'ensemble des outils et des ressources d'informations disponibles. Elle appelle également à un meilleur partage des informations et de permettre aux agents habilités des polices ferroviaires de consulter les bases de données pertinentes. Sont déjà envisagés la création de billets nominatifs pour les trains internationaux et un contrôle de l'identité des passagers renforcé « lorsque cela est nécessaire ».

Nous estimons enfin qu'il est opportun d'aller plus loin dans les propositions sur les questions suivantes :

- Achever la mise en place du système européen d'asile avec l'adoption de la révision de la directive « accueil » et la transformation des directives « procédures » et « qualifications » en règlements ; en particulier, il faut parvenir à une définition précise de la procédure permettant de déclencher un mécanisme de solidarité garantissant une répartition équitable et proportionnée des demandeurs d'asile et transformer l'EASO en agence dotée de pouvoirs renforcés. À plus long terme, la réflexion sur la communautarisation de la délivrance des visas doit être engagée pour éviter la différenciation du traitement des demandes.

- Réformer le système de Dublin et mettre en oeuvre un mécanisme de solidarité en 3 phases : renforcement des mécanismes du système Dublin en vigueur en cas d'afflux normal, mise en oeuvre d'un mécanisme de solidarité en cas d'afflux plus élevé et de détérioration de la situation dans les Etats membres de première entrée (relocalisation, contribution financière, renforts humains pour EASO et Frontex), et en cas de crise exceptionnelle, la définition par le Conseil européen d'un mécanisme spécifique fondé sur la base du volontariat.

- Etendre et renforcer le Partenariat pour les migrations, notamment en développant les accords de réadmission. Mettre en oeuvre le Plan Juncker d'investissements extérieurs, tout en assurant, parallèlement, l'augmentation de nos contributions européennes et nationales à l'aide au développement à destination des pays d'origine et de transit.

- Insister sur la responsabilité de l'Europe dans les réponses à apporter à celles et ceux qui demandent la protection internationale, ceux qui fuient leurs conditions de vie, à la fois dans sa capacité à peser dans la résolution des conflits et dans l'aide au développement durable des pays d'origine.

- Insister sur le défi humanitaire qui nécessite de garantir et dignité et sécurité aux migrants dès lors qu'ils touchent le sol européen, ainsi que dans les lieux de rassemblement, en portant une attention particulière à la situation des mineurs isolés. Il convient aussi d'évaluer la situation humanitaire et les risques de déstabilisation aux frontières avec les pays tiers.

- Amplifier, enfin, le plan adopté le 29 mai 2015 visant la lutte contre le trafic des migrants.

Le Groupe socialiste et républicain tient à souligner que le gouvernement français, pendant cette période, a fait preuve de solidité. Il souhaite que les futurs responsables s'inscrivent dans les pas de ce gouvernement qui a toujours recherché l'équilibre entre protection, sécurité et préservation d'une des composantes fondamentales de la citoyenneté européenne, la liberté de circulation.

Si la crise migratoire et la menace terroriste ont conduit l'Union européenne à renforcer les contrôles à ses frontières et la sécurité de ses citoyens, cela ne doit pas se faire au détriment d'une approche humaniste des migrations et de la protection des personnes victimes des conflits, telle que l'Europe l'a toujours pratiqué au nom des valeurs qui fondent son identité.

Contribution de M. Michel Billout pour le groupe communiste, républicain et citoyen (CRC)

Cette commission d'enquête pose des enjeux aussi importants que complexes, notamment la souveraineté des pays européens, les politiques économiques et d'emploi, la géopolitique internationale, la ligne de défense européenne et la gestion des migrations.

De plus, les travaux se sont déroulés dans un contexte de crise migratoire et de menace et d'attaques terroristes.

Nous ne partageons pas l'idée selon laquelle ces crises pourraient être imputables à l'espace Schengen en tant que tel.

Le rapport de la commission d'enquête et les propositions qui en émanent nous inspirent plusieurs remarques :

Sur l'extension des systèmes d'informations

Les 22 mesures proposées d'ordre « technique » visent à renforcer le contrôle aux frontières, et surtout l'interopérabilité des systèmes d'information européens et nationaux - un super « big brother » en quelque sorte - avec pour objectif de constituer le fichier des fichiers.

Sur la crise migratoire

L'afflux migratoire massif qui a connu un pic en 2015 a affecté l'espace Schengen, en même temps qu'il a témoigné de la nécessaire refonte du règlement de Dublin.

C'est dans ce contexte que nous assistons, depuis 2015, à la fermeture de certaines frontières intérieures et à la construction de murs, corrélées à la montée des extrémismes en Europe que nous dénonçons et condamnons avec force. Au fond, nous sommes confrontés à une crise de souveraineté. Doit-on agir sur l'origine de la crise migratoire en amont ou boucler les frontières nationales en aval ?

Nous regrettons la vision poussée à l'extrême d'une Europe forteresse que nous dénoncions dès 1993, que reprend le rapport de la commission d'enquête, notamment à travers sa proposition 17 qui vise à réviser le code Schengen pour permettre le rétablissement du contrôle aux frontières intérieures pour une durée de 6 mois à 2 ans.

Les crises que traverse l'espace Schengen aujourd'hui ne trouveront certainement pas d'issues viables à travers le repli des Etats sur leurs prérogatives. Il s'agit au contraire de réfléchir à une représentation profonde de Schengen, peut-être effectivement en simplifiant la coopération policière aux frontières comme le préconise la proposition 31, ou encore en fusionnant police aux frontières et douane (proposition 18), si tant est que cela ait un objectif autre que l'unique réduction de moyens. Mais faut-il aller jusqu'à la création d'un corps de garde-frontières européen pour la frontière extérieure (proposition 4), comme le préconise également de son côté la Commission européenne ? Alors qu'en parallèle on coupe les budgets des garde-côtes nationaux.

Schengen doit devenir un outil d'ouverture et de coopération vers l'extérieur dans le respect des Etats qui composent l'Union et non pas demeurer un outil d'exclusion et d'organisation du marché européen.

Quant au développement des « hot-spots » dans les pays tiers (proposition 9), l'idée est, au mieux, irréfléchie, au pire, dangereuse. On le voit avec la Turquie : sous-traiter la question migratoire met l'Union européenne sous la pression de chantages. C'est déjà ce que concluait le rapport de la mission d'information du Sénat sur l'accord UE-Turquie178(*) : cet accord mis au point dans l'urgence pour répondre à une situation de crise ne saurait constituer un modèle à reproduire179(*).

S'attaquer aux causes réelles des crises qui frappent Schengen

La réforme de l'espace Schengen qui nous est proposée va dans le sens de plus de sécurité, plus d'efficacité (avec l'interopérabilité des systèmes d'information notamment) ; mais la question de la responsabilité de l'Europe dans les mouvements de population n'est pas posée.

Quel nouvel ordre international, dans le cadre d'une ONU refondée, avons-nous à proposer ? Quelle politique de développement économique digne de ce nom pouvons-nous adopter ?

Le but de la Commission européenne est d'abord de stopper les flux migratoires en direction de l'Europe, et non d'en éteindre les causes. Avec l'agence Frontex, la priorité est non pas de sauver les migrants, mais bien de surveiller les frontières de l'Union européenne. Or, comme l'a souligné lors de son audition Monsieur Patrick Augier, contre-amiral, secrétaire général adjoint de la mer : « La notion de frontière n'a de sens qu'à terre. Cette distinction montre l'importance et la difficulté de la mutation de Frontex d'une agence de garde-frontières vers une agence de garde-côtes. Contrôler un espace maritime affecté de degrés de souveraineté variables invite de plus à travailler plus en amont sur l'origine des flux de migrant ».

Les guerres civiles, l'effondrement d'États, la barbarie née de près de 30 ans de conflits, ont provoqué une crise humanitaire sans précédent depuis la Seconde Guerre mondiale.

En conséquence, chacun doit prendre ses responsabilités, en commençant par faire respecter la convention de Genève sur les réfugiés et mettre aux normes du Haut-Commissariat aux Réfugiés de l'ONU des centres d'accueil et remettre à plat les politiques de visas de l'UE et demander l'abrogation de la directive de Dublin.

L'approfondissement de l'espace Schengen devrait surtout passer par la construction d'une politique migratoire digne de l'Union européenne, évitant de recourir à des accords en urgence et prévoyant l'avenir. Cela pourrait s'appuyer sur un des axes déjà développés dans le rapport d'information de Messieurs Jacques Legendre et Gaëtan Gorce : « L'Europe au défi des migrants : agir vraiment ? », avec la mise en oeuvre d'un nouveau cadre de partenariat européen avec les pays tiers.180(*)

Conclusion

Finalement, « améliorer » Schengen par le renforcement des contrôles et des fichiers interconnectés ne se justifie : ni par la problématique migratoire qui nécessite d'autres réponses (la révision des accords de Dublin par exemple), ni par le terrorisme (dans l'UE, la plupart des attentats ont été commis par des nationaux). Ces mesures s'apparentent donc davantage à des prétextes servant des objectifs de politique intérieure.

Pour toutes ces raisons, le groupe communiste, républicain et citoyen a émis un vote contre ce rapport.

Contribution de M. Jean-Yves Leconte

Les conditions d'étude du rapport de la commission d'enquête sur l'avenir de la zone Schengen n'ont pas permis une évaluation détaillée des propositions du rapporteur. Les parlementaires membres de la commission n'ont pas pu disposer du document préalablement à sa présentation en commission, à l'exception d'une possibilité de lecture sous contrôle d'un administrateur. À la suite de l'examen du rapport, c'est à nouveau sans en disposer que nous sommes invités à apporter nos remarques.

Il est profondément regrettable que les règles prévalant à l'élaboration du rapport d'une commission d'enquête donnent la priorité au souci d'éviter les fuites plutôt que d'offrir aux commissaires des conditions optimales pour terminer leurs travaux en évaluant précisément l'impact et l'équilibre de leur rapport et de leurs propositions.

Il est heureux que les orientations générales du rapport soulignent l'intérêt des coopérations mises en place entre pays européens depuis 1985 par les accords de Schengen. Coopérations favorables à l'économie, à la mobilité des travailleurs mais aussi à la sécurité de l'ensemble des pays partenaires. Sur cette dernière question, c'est cette habitude de coopération, les outils communs en oeuvre depuis la mise en place de cet espace de liberté qui constituent la base qui permet désormais aux pays membres de renforcer leur coopération pour faire face à des défis communs qui sont devenus plus aigus depuis 2015. C'est pour cela que Schengen constitue une base de réponse aux défis de la crise des réfugiés, au besoin de renforcer la sécurisation et les règles d'entrée de notre espace commun.

Je partage les observations des commissaires du groupe socialiste. Mais souhaite les compléter par quelques remarques :

1. Concernant l'inclusion de la Roumanie et de la Bulgarie dans l'espace Schengen. L'entrée de ces deux pays dans la zone Schengen conduirait la Grèce à être directement liée au reste de l'espace Schengen. Dans le contexte actuel, la nouvelle topologie de l'espace Schengen serait porteuse de fragilités. Il est donc légitime d'être prudent. Pour autant, il est aussi essentiel de poursuivre l'inclusion progressive de ces deux pays, mais aussi de la Croatie, à l'espace Schengen. De faire en sorte que les progrès de l'espace Schengen impactent simultanément ces pays, leurs modes de contrôle et leur sécurité.

2. Le rapport propose d'acter à moyen ou long terme une rupture dans la conception de Schengen. Jusqu'à présent c'était un espace commun de libre circulation, où chaque état était responsable de la surveillance de sa partie d'espace extérieur. Le rapport propose que cette compétence principale soit à long terme dévolue à Frontex. Évolution intéressante, souhaitable, mais qui oblige, par voie de conséquence, puisque l'entrée de demandeurs d'asile deviendrait de la responsabilité de Frontex, à l'abandon des principes de Dublin au profit d'une politique unifiée d'asile, portée par l'ensemble des états membres de manière solidaire et offrant aux demandeurs d'asile, puis aux réfugiés, les mêmes chances et les mêmes droits. On ne peut pas communautariser la responsabilité de la surveillance des frontières sans en communautariser les conséquences -c'est une question d'équilibre et de cohérence-. Et ceci pose immédiatement la question de la gouvernance démocratique d'une zone qui assumerait alors d'avoir une politique d'immigration commune.

3. Si la mise en oeuvre de visa pour asile au niveau européen, comme cela est fait par la France de manière assez limitée, est une proposition qui doit être saluée, il est important de souligner que les « hot spots » ont vocation à enregistrer les personnes dont il est constaté qu'elles sont entrées sur l'espace européen. Externaliser des « centres de traitement de la demande d'asile vers l'Europe» hors de l'espace Schengen n'est pas une démarche alternative à l'enregistrement des arrivées dans les « hot spots » avant le traitement éventuel d'une demande d'asile. Surtout cela n'est pas conforme au droit, ne serait pas digne de nos responsabilités humanitaires et remettrait en cause la crédibilité de nos professions de foi sur l'état de droit et les valeurs européennes.

Il est essentiel d'avoir aussi en tête que nos principaux voisins, du Maroc à la Turquie en passant par l'Égypte, font aussi face à ces mêmes défis, que sous-traiter à ceux-ci le traitement de nos difficultés ne favoriserait pas nos relations et fragiliserait leur propre stabilité. À moyen terme, cela contribuerait à augmenter les risques à nos frontières.

4. Enfin des remarques plus ponctuelles mais importantes :

4.1 Le développement d'interopérabilités de fichiers entre les pays de l'espace Schengen doit s'accompagner d'un suivi scrupuleux de l'état de droit dans l'ensemble des pays, afin que les informations disponibles dans les fichiers n'atteignent pas les droits des personnes ;

4.2 Chaque état membre est aujourd'hui compétent pour la délivrance de visa court séjour « Schengen » donnant ensuite le droit de circuler sur l'ensemble de l'espace. Si le code Schengen précise, en fonction du séjour de la personne concernée, les pays susceptibles de délivrer un visa, la réalité permet de circuler sur l'ensemble de l'espace Schengen dès lors qu'un visa est délivré par un état membre. Les procédures, les conditions de délivrance sont aujourd'hui différentes alors que, dans de nombreux pays, les représentations diplomatiques externalisent la réception des demandes et les prises d'empreintes par des prestataires qui servent souvent plusieurs états membres. Les taux de refus sont parfois très différents. Il conviendrait de transmettre cette compétence visa à une agence communautaire, plutôt que de progressivement laisser s'installer des divergences de traitement entre les états membres ;

4.3 Il n'est pas acceptable que l'ensemble des ressortissants des pays de l'Union européenne disposent de passeports biométriques et que ceux-ci ne répondent pas aux mêmes normes de lecture, numérisation des données, sécurisation de celles-ci et inscription des informations contenues dans des fichiers. À très court terme, il conviendrait, à minima, qu'entre membres de l'Union européenne les données biométriques contenues dans un passeport d'un citoyen européen soient lisibles par les gardes-frontières de tous les pays de l'Union européenne ;

4.4 Le PNR pour les vols extracommunautaires est un outil de prévention utile. Toutefois il est important de souligner que pour qu'un PNR donne des résultats fiables il convient d'exercer une vérification systématique de l'identité des passagers. Pour des voyages intracommunautaires cela signifierait de fait un rétablissement des contrôles aux frontières. L'extension du PNR au transport par train ou par autocar présenterait des contraintes lourdes s'il devait être mis en place avec efficacité au regard d'une utilité limitée, car il ne pourra jamais s'appliquer à Blablacar et autres types de transport individuel...

ANNEXES

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* 1 Proposition de résolution n° 96 (2016-2017).

* 2 Article 3, paragraphe 2 du traité sur l'Union européenne : « L'Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d'asile, d'immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène ».

* 3 Article 26, paragraphe 2 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : « Le marché intérieur comporte un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée selon les dispositions des traités ».

* 4 Il convient de rappeler que l'article 80 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne dispose que « les politiques de l'Union visées au présent chapitre [frontières, asile et immigration] et leur mise en oeuvre sont régies par le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres, y compris sur le plan financier ».

* 5 À l'origine, Schengen est un hameau du village luxembourgeois de Remershen - où se trouve un château dans lequel Victor Hugo aurait résidé un temps - qui a changé de nom en 2006 pour adopter celui de son célèbre hameau.

* 6 Règlement (CE) n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen).

* 7 Règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l'Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen).

* 8 Conformément à l'article 72 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : « Le présent titre ne porte pas atteinte à l'exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ».

* 9 Concrètement, la réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures était motivée traditionnellement par la sécurité de réunions de chefs d'État et de gouvernement, l'organisation d'une compétition sportive ou des tensions à la frontière franco-espagnole liées à la situation au Pays basque.

* 10 Deux ressortissants algériens démunis de titres de séjour réguliers, MM. Melki et Abdeli, avaient été contrôlés par la police française dans la bande de 20 kilomètres au-delà de la frontière avec la Belgique sur le fondement de l'article 78-2, alinéa 4 du code de procédure pénale. Chacun d'entre eux a fait l'objet d'un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière et d'une décision de maintien en rétention administrative. Ils ont contesté la régularité de leur interpellation et soulevé l'inconstitutionnalité de l'article 78-2 en ce qu'il portait atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution française, en étant contraire au principe de la libre circulation des personnes.

* 11 Les départements et collectivités d'outre-mer ne font pas partie de l'espace Schengen. Il en va de même des territoires néerlandais d'outre-mer.

* 12 Bien que signataire de l'accord de Schengen, le Danemark bénéficie d'un statut particulier : réticent à la communautarisation de la politique migratoire, il ne participe pas à l'adoption par le Conseil des mesures relevant de ce domaine, en application de l'article 1er du protocole n° 22 annexé au traité sur l'Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, mais prend part aux décisions du Conseil en matière de visa, en application de l'article 6 du même protocole, et peut décider de transposer une mesure arrêtée par le Conseil visant à développer l'acquis de Schengen, cette transposition créant cependant pour lui une obligation de droit international et non de droit communautaire vis-à-vis des autres États membres, en application de l'article 4 du même protocole.

* 13 En application des articles 1er et 2 du protocole n° 21.

* 14 En application des articles 3 et 4 du protocole n° 21.

* 15 En application de l'article 4 du protocole n° 19.

* 16 Le nombre de recherches effectuées sur le SIS par des utilisateurs bulgares est passé de 44,7 millions en 2012 à 96,3 millions en 2016.

* 17 Sur ce point, on pourra se reporter utilement au rapport d'information (n° 663 ; 2015-2016) de M. Didier Marie, intitulé L'Union européenne et les négociations interchypriotes, fait au nom de la commission des affaires européennes.

* 18 En application de la décision 565/2014/UE du 15 mai 2014.

* 19 Décision 1999/435/CE du Conseil du 20 mai 1999 relative à la définition de l'acquis de Schengen en vue de déterminer, conformément aux dispositions pertinentes du traité instituant la Communauté européenne et du traité sur l'Union européenne, la base juridique de chacune des dispositions ou décisions qui constituent l'acquis.

* 20 Décision 1999/436/CE du Conseil du 20 mai 1999 déterminant, conformément aux dispositions pertinentes du traité instituant la Communauté européenne et du traité sur l'Union européenne, la base juridique de chacune des dispositions ou décisions constituant l'acquis de Schengen.

* 21 Le protocole n° 19 est annexé au présent rapport.

* 22 Cf.  I, C ci-dessus.

* 23 L'article 16, paragraphe 3 du code frontières Schengen donne une base juridique à cette complémentarité : « Pour que le contrôle aux frontières soit efficace, chaque État membre veille à assurer une coopération étroite et permanente entre ses services nationaux chargés du contrôle aux frontières ».

* 24 Circulaire interministérielle NOR/INT/C/9500282C.

* 25 Seuls les aérodromes dûment déclarés en tant que PPF sont autorisés à accueillir des vols extra-Schengen.

* 26 En revanche, la DCPAF a indiqué qu'aucun outil ne permet de déterminer le nombre de contrôles, fixes et mobiles, réalisés aux différentes frontières. Il n'existe aucune traçabilité et aucun enregistrement de ces contrôles.

* 27 Trois en métropole : Manche/mer du Nord, Atlantique et Méditerranée ; cinq outremer : zone maritime sud de l'océan Indien, Antilles, Guyane, Polynésie française et Nouvelle-Calédonie ; deux recouvrant uniquement des espaces de haute-mer : océan Indien et océan Pacifique.

* 28 Sauvetage, assistance, pollution, narcotrafic, sûreté, piraterie, terrorisme maritime, immigration, police des pêches, ordre public en mer.

* 29 Cf. B, 2 ci-dessous.

* 30 La couverture radar s'étend à environ 25 milles nautiques au large des côtes françaises.

* 31 Règlement (CE) n° 1683/95 du Conseil du 29 mai 1995 établissant un modèle type de visa, plusieurs fois modifié depuis lors.

* 32 Il convient de rappeler que l'article 79 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne précise que celle-ci a pour objectif de développer une politique migratoire commune et peut à cette fin adopter des mesures portant sur les conditions d'entrée et de séjour, ainsi que les normes concernant la délivrance par les États membres de visas et de titres de séjour de longue durée, y compris aux fins du regroupement familial.

* 33 Règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil du 15 mars 2001 fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation.

* 34 Règlement (CE) n° 810/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas (code des visas).

* 35 Règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2004 portant création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne.

* 36 Règlement (UE) n° 1052/2013 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2013 portant création du système européen de surveillance des frontières (Eurosur).

* 37 Cf. 2e partie, II, B, 1.

* 38 Supplementary Information REquest at the National Entries.

* 39 Décision 2004/512/CE du Conseil du 8 juin 2004 portant création du système d'information sur les visas (VIS) puis règlement (CE) n° 767/2008 du Parlement européen et du Conseil du 9 juillet 2008 concernant le système d'information sur les visas (VIS) et l'échange de données entre les États membres sur les visas de court séjour (règlement VIS).

* 40 Les données saisies dans le VIS sont soumises à des règles strictes de protection des données, notamment la directive 95/46/CE et le règlement CE n° 45/2001. Les données sont conservées pour une période maximale de 5 ans.

* 41 Règlement (CE) n° 2725/2000 du Conseil du 11 décembre 2000 concernant la création du système « Eurodac » pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l'application efficace de la convention de Dublin.

* 42 Règlement (UE) n° 1077/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 portant création d'une agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d'information à grande échelle au sein de l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

* 43 Décision-cadre 2006/960/JAI du Conseil du 18 décembre 2006 relative à la simplification de l'échange d'informations et de renseignements entre les services répressifs des États membres de l'Union européenne.

* 44 Décision 2009/371/JAI du Conseil du 6 avril 2009 portant création de l'Office européen de police (Europol).

* 45 Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.

* 46 Cf. 2e partie, IV, B, 2.

* 47 Les « cayucos » désignent les grandes pirogues de pêche utilisées au Sénégal, avec lesquelles les migrants ont débarqué sur les côtes des Canaries.

* 48 Les données fournies par Frontex sur son site Internet correspondent aux franchissements irréguliers des frontières extérieures de l'espace Schengen détectés, non au nombre de personnes ayant effectivement franchi ces frontières.

* 49 Pour une analyse plus approfondie des flux migratoires, cf. L'Europe au défi des migrants : agir vraiment !, rapport d'information de MM. Jacques Legendre et Gaëtan Gorce, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (n° 795 ; 2015-2016).

* 50 Pour de plus amples développements sur la déclaration conjointe, cf. Accord UE-Turquie du 18 mars 2016 : une réponse fragile, ambiguë et partielle à la question migratoire, rapport d'information de M. Michel Billout, fait au nom de la mission d'information sur la position de la France à l'égard de l'accord de mars 2016 entre l'Union européenne et la Turquie relatif à la crise des réfugiés et sur les conditions de mise en oeuvre de cet accord (n° 38 ; 2016-2017).

* 51 Cf. rapport de la commission d'enquête relative aux moyens mis en oeuvre par l'État pour lutter contre le terrorisme depuis le 7 janvier 2015 (n° 3922 ; XIVe législature), fait par M. Sébastien Pietrasanta.

* 52 Pour une analyse des mutations du terrorisme djihadiste, on peut se reporter à Filières « djihadistes » : pour une réponse globale et sans faiblesse, rapport fait par Mme Nathalie Goulet et M. André Reichardt, co-présidents, et M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur, au nom de la commission d'enquête sur l'organisation et les moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes en France et en Europe (n° 388 ; 2014-2015).

* 53 Article 23 selon l'ancienne numérotation du code frontières Schengen.

* 54 Article 24 selon l'ancienne numérotation du code frontières Schengen.

* 55 Article 25 selon l'ancienne numérotation du code frontières Schengen.

* 56 Article 26 selon l'ancienne numérotation du code frontières Schengen.

* 57 Cf. annexes à la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil « Retour à l'esprit de Schengen - Feuille de route » du 4 mars 2016 (COM(2016) 120 final.

* 58 Décision d'exécution (UE) 2016/894 du Conseil du 12 mai 2016 arrêtant une recommandation relative à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures en cas de circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l'espace Schengen.

* 59 Décision d'exécution (UE) 2016/1989 du Conseil du 11 novembre 2016.

* 60 Décision d'exécution (UE) 2017/246 du Conseil du 7 février 2017.

* 61 Cour EDH, G.C. 21 janvier 2011, M.S.S. c. Belgique et Grèce.

* 62 CJUE, 21 déc. 2011, aff. C-411/10, N.S. et a.

* 63 Eurobaromètre standard, L'opinion publique dans l'Union européenne, premiers résultats, Étude réalisée dans 34 pays ou territoires par TNS Opinion & Social à la demande de la Commission européenne, décembre 2016.

* 64 France Stratégie, Les conséquences économiques d'un abandon des accords de Schengen, note d'analyse n° 39, février 2016.

* 65 European Parliamentary Research Service/RAND Europe, Cost of Non-Europe Report - The Cost of Non-Schengen : Civil Liberties, Justice and Home Affairs aspects, september 2016.

* 66 M. David Boublil, conseiller au cabinet du commissaire européen Pierre Moscovici, a indiqué à une délégation de votre commission d'enquête, lors de son déplacement à Bruxelles, que, d'après cette étude de RAND Europe, le coût total de la « non Europe » s'établissait à 615 milliards d'euros à l'échelle du marché intérieur.

* 67 Cf. encadré 1ère partie, IV, A.

* 68 Règlement (UE) n° 1051/2013 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2013 modifiant le règlement (CE) n° 562/2006 afin d'établir des règles communes relatives à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles.

* 69 Point 22 des conclusions du Conseil européen : « Un mécanisme devrait être mis en place pour faire face à des circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de la coopération Schengen, sans porter atteinte au principe de la libre circulation des personnes. Il devrait comporter une série de mesures applicables de manière progressive, différenciée et coordonnée afin d'aider un État membre soumis à une forte pression aux frontières extérieures. Ces mesures pourraient comprendre des visites d'inspection et un soutien technique et financier, ainsi que le recours à l'agence Frontex dans ses fonctions d'assistance, de coordination et d'intervention. En tout dernier ressort, dans le cadre de ce mécanisme, une clause de sauvegarde pourrait être introduite afin d'autoriser, à titre exceptionnel, le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures en cas de situation véritablement critique, lorsqu'un État membre n'est plus en mesure de respecter ses obligations au titre des règles Schengen. Une telle mesure serait prise sur la base de critères objectifs précis et d'une évaluation commune et aurait une portée et une durée strictement limitées, compte tenu de la nécessité de pouvoir réagir à des situations d'urgence. Cela n'affectera pas les droits des personnes jouissant de la libre circulation en vertu des traités. La Commission est invitée à présenter une proposition concernant un tel mécanisme en septembre [2011] ».

* 70 Règlement (UE) n° 1053/2013 du Conseil du 7 octobre 2013 portant création d'un mécanisme d'évaluation et de contrôle destiné à vérifier l'application de l'acquis de Schengen et abrogeant la décision du comité exécutif du 16 septembre 1998 concernant la création d'une commission permanente d'évaluation et d'application de Schengen.

* 71 Cf. 1ère partie, IV, C.

* 72 Proposé en 2013, le paquet « frontières intelligentes » comprenait trois actes législatifs : un règlement établissant un système d'entrée/sortie (EES), un règlement établissant un programme d'enregistrement des voyageurs (RTP) et un règlement modifiant le code frontières Schengen pour y intégrer le fonctionnement de ces deux nouveaux outils. Il a été modifié le 15 décembre 2015 pour tenir compte des propositions issues de l'Agenda européen en matière de migration présenté en mai 2015.

* 73 Cf. encadré 1ère partie, IV, A.

* 74 Règlement (UE) 2016/1624 du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2016 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, modifiant le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (CE) n° 863/2007 du Parlement européen et du Conseil, le règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil et la décision 2005/267/CE du Conseil.

* 75 L'AFIC réunit Frontex et 28 pays africains.

* 76 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant création d'un système d'entrée/sortie pour enregistrer les données relatives aux entrées et aux sorties des ressortissants de pays tiers qui franchissent les frontières extérieures des États membres de l'Union européenne ainsi que les données relatives aux refus d'entrée les concernant, portant détermination des conditions d'accès à l'EES à des fins répressives et portant modification du règlement (CE) n° 767/2008 et du règlement (UE) n° 1077/2011 (COM(2016) 194 final).

* 77 European Criminal Records Information System qui permet les échanges et interconnexions des casiers judiciaires des États membres.

* 78 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil « Des systèmes d'information plus robustes et plus intelligents au service des frontières et de la sécurité » du 6 avril 2016 (COM(2016) 205 final).

* 79 Article 22, b et c, du règlement (CE) n° 1987/2006 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 sur l'établissement, le fonctionnement et l'utilisation du système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II).

* 80 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'utilisation du système d'information Schengen pour le retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, COM(2016) 881 final.

* 81 Parmi lesquels 26 pays appliquant l'intégralité de l'acquis de Schengen.

* 82 Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'évaluation du système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II), COM(2016) 880 final.

* 83 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'utilisation du système d'information Schengen pour le retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, COM(2016) 881 final.

* 84 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur l'établissement, le fonctionnement et l'utilisation du système d'information Schengen (SIS) dans le domaine de la coopération policière et de la coopération judiciaire en matière pénale, modifiant le règlement (UE) n° 515/2014 et abrogeant le règlement (CE) n° 1986/2006, la décision 2007/533/JAI du Conseil et la décision 2010/261/UE de la Commission, COM(2016) 883 final.

* 85 Proposition de règlement du Conseil et du Parlement européen sur l'établissement, le fonctionnement et l'utilisation du système d'information Schengen (SIS) dans le domaine des vérifications aux frontières, modifiant le règlement (UE) n° 515/2014 et abrogeant le règlement (CE) n° 1987/2006, COM (2016) 882 final.

* 86 Directive (UE) 2016/681 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à l'utilisation des données des dossiers passagers (PNR) pour la prévention et la détection des infractions terroristes et des formes graves de criminalité, ainsi que pour les enquêtes et les poursuites en la matière.

* 87 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur des systèmes d'information plus robustes et plus intelligents au service des frontières et de la sécurité, COM(2016) 205 final.

* 88 La France est représentée au sein du groupe plénier des experts de haut niveau par le directeur des systèmes d'information du ministère de l'intérieur.

* 89 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur des systèmes d'information plus robustes et plus intelligents au service des frontières et de la sécurité, COM(2016) 205 final.

* 90 Feuille de route en vue de renforcer l'échange d'informations et la gestion de l'information, y compris des solutions d'interopérabilité, dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, document 8437/2/16, 6 juin 2016.

* 91 Cf. High level group on information systems and interoperability, Interim report by the chair of the high-level group, december 2016.

* 92 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant création d'un système européen d'information et d'autorisation concernant les voyages (ETIAS), COM(2016) 731 final.

* 93 Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE.

* 94 Directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d'enquêtes et de poursuites en la matière ou d'exécution de sanctions pénales, et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la décision-cadre 2008/977/JAI du Conseil.

* 95 Cf. L'Europe au défi des migrants : agir vraiment !, rapport d'information de MM. Jacques Legendre et Gaëtan Gorce, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (n° 795 ; 2015-2016).

* 96 Cf. L'Europe à l'épreuve de la crise des migrants : la mise en oeuvre de la « relocalisation » des demandeurs d'asile et des hotspots, rapport d'information de M. François-Noël Buffet, fait au nom de la mission de suivi et de contrôle du dispositif exceptionnel d'accueil des réfugiés de la commission des lois (n° 422 ; 2015-2016).

* 97 Cf. II, A, 2, a ci-dessus.

* 98 Règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, dit « Dublin III ». Ce règlement est la refonte du règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers, dit « Dublin II », qui succédait lui-même à la convention de Dublin signée le 15 juin 1990.

* 99 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, Vers une réforme du régime d'asile européen commun et une amélioration des voies d'entrée légale en Europe, du 6 avril 2016 (COM(2016) 197 final).

* 100 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, Vers une réforme du régime d'asile européen commun et une amélioration des voies d'entrée légale en Europe, du 6 avril 2016 (COM(2016) 197 final).

* 101 Décisions (UE) 2015/1523 du Conseil du 14 septembre 2015 et (UE) 2015/1601 du Conseil du 22 septembre 2015 instituant des mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de l'Italie et de la Grèce.

* 102 Considérant 37 de la décision (UE) 2015/1601 du Conseil du 22 septembre 2015.

* 103 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un mécanisme de relocalisation en cas de crise et modifiant le règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (COM(2015) 0450).

* 104 Communiqué de presse de la Commission européenne du 9 septembre 2015.

* 105 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte) (COM(2016) 0270).

* 106 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la création d'« Eurodac » pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l'application efficace du règlement (UE) n° 604/2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, et de l'identification des ressortissants de pays tiers ou apatrides en séjour irrégulier, et relatif aux demandes de comparaison avec les données d'Eurodac présentées par les autorités répressives des États membres et par Europol à des fins répressives (refonte) (COM(2016) 0272).

* 107 Règlement (UE) n° 439/2010 du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 2010 portant création d'un Bureau européen d'appui en matière d'asile.

* 108 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'Agence de l'Union européenne pour l'asile et abrogeant le règlement (UE) n° 439/2010 (COM(2016) 0271).

* 109 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale (refonte) (COM(2016) 0465).

* 110 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant une procédure commune en matière de protection internationale dans l'Union et abrogeant la directive 2013/32/UE (COM(2016) 0467).

* 111 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection, et modifiant la directive 2011/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée (COM(2016) 0466).

* 112 Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale.

* 113 Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale.

* 114 Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection.

* 115 Cf. le considérant 23 de la directive « qualification ».

* 116 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant une liste commune de l'Union de pays d'origine sûrs aux fins de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale, et modifiant la directive 2013/32/UE (COM(2015) 0452).

* 117 Le coût total de fonctionnement et en frais de personnel supporté par l'armée française au titre de sa participation à l'opération Sophia est estimé à environ 6 millions d'euros en 2016.

* 118 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation, COM(2011) 290.

* 119 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relative au code des visas de l'Union, COM(2014) 164 final.

* 120 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil et à la Banque européenne d'investissement relative à la mise en place d'un nouveau cadre de partenariat avec les pays tiers dans le cadre de l'Agenda européen en matière de migration, COM(2016) 385 final.

* 121 Report from the Commission to the European Parliament, the European Council and the Council, Third progress report on the Partnership Framework with third countries under the European Agenda Migration, COM(2017) 205 final.

* 122 37 811 Nigérians identifiés en 2016 selon Frontex.

* 123 Communication conjointe au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil intitulée La migration le long de la route de la Méditerranée centrale. Gérer les flux migratoires, sauver des vies, COM(2017) 4 final.

* 124 Directive (UE) 2016/681 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à l'utilisation des données des dossiers passagers (PNR) pour la prévention et la détection des infractions terroristes et des formes graves de criminalité, ainsi que pour les enquêtes et les poursuites en la matière.

* 125 Selon le secrétariat général des affaires européennes, début janvier 2017, seuls 14 États membres avaient indiqué avoir entamé les travaux de transposition et de mise en oeuvre du PNR.

* 126 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.

* 127 Cf. II, A, 2, c ci-dessus.

* 128 Cf. II, A, 2, c ci-dessus.

* 129 Déclaration à la presse de M. Bernard Cazeneuve à l'issue du Conseil de l'Union européenne du 24 mars 2016.

* 130 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil intitulée Plan d'action visant à renforcer la réponse de l'UE aux fraudes liées aux documents de voyage.

* 131 Selon la Commission , le règlement (UE) n° 2016/1191 du Parlement européen et du Conseil du 6 juillet 2016 visant à favoriser la libre circulation des citoyens en simplifiant les conditions de présentation de certains documents publics dans l'Union européenne, contribue d'ores et déjà à renforcer la lutte contre la fraude grâce à la mise en place d'une coopération administrative dans le cadre de laquelle les États membres communiquent entre eux, via le système d'information du marché intérieur (IMI), en cas de doutes quant à l'authenticité d'un document public, dont les documents sources.

* 132 Proposition de règlement modifiant le règlement (CE) n° 1683/1995 du 2 mai 1995 établissant un modèle type de visa (COM(2015) 303 final) et proposition de règlement modifiant le règlement (CE) n° 1030/2002 établissant un modèle uniforme de titre de séjour pour les ressortissants de pays tiers (COM(2016) 434 final).

* 133 Ce rapport d'expertise est annexé au présent rapport.

* 134 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions intitulée Le programme européen en matière de sécurité, COM(2016) 185 final.

* 135 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la lutte contre le terrorisme et remplaçant la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil relative à la lutte contre le terrorisme, COM(2015) 0625 final.

* 136 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 91/477/CEE du Conseil relative au contrôle de l'acquisition et de la détention d'armes, COM(2015) 750 final.

* 137 Règlement (UE) 2016/794 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relatif à l'Agence de l'Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol) et remplaçant et abrogeant les décisions du Conseil 2009/371/JAI, 2009/934/JAI, 2009/935/JAI, 2009/936/JAI et 2009/968/JAI.

* 138 Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Slovaquie et Slovénie.

* 139 Annexe au projet de loi de finances pour 2017 « Relations financières avec l'Union européenne », p. 118.

* 140 Annexe au projet de loi de finances pour 2017 « Relations financières avec l'Union européenne », p. 119.

* 141 Maximum 1 % du revenu national brut (RNB) de l'Union européenne.

* 142 Règlement (UE) 2016/369 du Conseil du 15 mars 2016 relatif à la fourniture d'une aide d'urgence au sein de l'Union.

* 143 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil intitulée Réexamen/révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel 2014 -2020. Un budget de l'UE axé sur les résultats, COM(2016) 603 final.

* 144 Cf. encadré au I, C ci-dessus.

* 145 Rapport spécial de M. Philippe Dominati, annexe n° 30 A au rapport général n° 140 (2016-2017) fait par M. Albéric de Montgolfier sur le projet de loi de finances pour 2017, au nom de la commission des finances du Sénat.

* 146 Rapport spécial de MM. Michel Bouvard et Thierry Carcenac, annexe n° 16 au rapport général n° 140 (2016-2017) fait par M. Albéric de Montgolfier sur le projet de loi de finances pour 2017, au nom de la commission des finances du Sénat.

* 147 Rapport spécial de M. Roger Karoutchi, annexe n° 17 au rapport général n° 140 (2016-2017) fait par M. Albéric de Montgolfier sur le projet de loi de finances pour 2017, au nom de la commission des finances du Sénat.

* 148 Rapport d'information (n° 434 - tome I ; 2016-2017), intitulé Relancer l'Europe : retrouver l'esprit de Rome, fait par MM. Jean-Pierre Raffarin et Jean Bizet, au nom du groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne sur la refondation de l'Union européenne.

* 149 Cf. 2e partie, II, A, 2, b.

* 150 Article 10, paragraphe 8, du règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2004 portant création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne.

* 151 Article 40, paragraphe 8, du règlement (UE) 2016/1624 du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2016 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, modifiant le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (CE) n° 863/2007 du Parlement européen et du Conseil, le règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil et la décision 2005/267/CE du Conseil.

* 152 Pour ce qui est de la contribution française à la réserve de réaction rapide, si la Marine nationale a indiqué que son effectif théorique serait en fait constitué de « jours-hommes », les douanes ont expliqué qu'elles étaient en train de constituer un vivier via appel à candidature. Ce seront donc des agents nommément désignés et spécifiquement formés qui seront mobilisés à la demande de Frontex.

* 153 Cf. 1ère partie, III, A, 2.

* 154 Cf. 2e partie, II, A, 2, a.

* 155 Cf. 1ère partie, IV, A.

* 156 Cf. 2e partie, II, A, 2, b.

* 157 « 4. Considérant qu'aux termes du quatrième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 auquel renvoie le préambule de la Constitution de 1958 : « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République » ; que si le droit constitutionnel d'asile a pour corollaire le droit de solliciter en France la qualité de réfugié, les garanties attachées à ce droit fondamental reconnu aux étrangers se trouvant sur le territoire de la République n'emportent aucun droit à la délivrance d'un visa en vue de déposer une demande d'asile en France ; » (Conseil d'État, ordonnance du 9 juillet 2015, ministère de l'intérieur contre MM. A..., n° 391392).

* 158 Résolution européenne (n° 130, 2015-2016) du 29 avril 2016.

* 159 Humanitarian visas: option or obligation ?, study of the Policy department for citizens' rights and constitutional affairs, European Parliament, 2014.

* 160 Pour de plus amples développements au sujet des visas pour asile, L'Europe au défi des migrants : agir vraiment !, rapport d'information de MM. Jacques Legendre et Gaëtan Gorce, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (n° 795 ; 2015-2016).

* 161 Décret n° 2007-1182 du 3 août 2007 portant création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel relatives à des passagers des aéroports français franchissant les frontières extérieures des États parties à la convention signée à Schengen le 19 juin 1990.

* 162 À la suite de la construction du lien fixe transmanche (le tunnel sous la Manche), la France et le Royaume-Uni ont signé des accords bilatéraux de coopération en matière de contrôle des frontières. En vertu du protocole de Sangatte, signé le 25 novembre 1991 et du protocole additionnel du 29 mai 2000, les agents de l'État d'arrivée sont autorisés à exercer des contrôles sur le territoire de l'État de départ dans des bureaux à contrôles nationaux juxtaposés (BCNJ) ; ainsi, les autorités des deux pays s'assurent successivement que les personnes peuvent quitter le territoire d'un État et qu'elles disposent des documents requis et remplissent les conditions pour être autorisées à entrer dans l'autre État.

* 163 Biométrie : mettre la technologie au service des citoyens, rapport d'information de MM. François Bonhomme et Jean-Yves Leconte, fait au nom de la commission des lois (n° 788 ; 2015-2016).

* 164 Règlement (CE) n° 2252/2004 du Conseil du 13 décembre 2004 établissant des normes pour les éléments de sécurité et les éléments biométriques intégrés dans les passeports et les documents de voyage délivrés par les États membres

* 165 Le certificat de sécurité des passeports français est par exemple modifié tous les trois mois.

* 166 Cf. IV, C ci-dessous.

* 167 Cf. 2ème partie, I.

* 168 Règlement (CE) n° 1931/2006 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 fixant des règles relatives au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des États membres et modifiant la Convention de Schengen.

* 169 La possibilité d'une consultation d'Eurodac par les autorités répressives dans le cadre d'enquêtes contre des faits de terrorisme et de condamnations pénales graves à partir d'une photo et non seulement des empreintes digitales est prévue par la proposition de refonte du règlement relatif à Eurodac (COM(2016) 272 final) en cours d'examen.

* 170 Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'évaluation du système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II), COM(2016) 880 final, p. 13.

* 171 FPR, FOVeS et l'AGDREF.

* 172 Base Réseau mondial visa (RMV), base lecture automatisée des plaques d'immatriculation (LAPI et la base satellite des véhicules volés (SAT-VV).

* 173 Loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue.

* 174 Arrêté du 29 février 2016 portant création d'un service à compétence nationale dénommé « service d'analyse de risque et de ciblage ».

* 175 Proposition de décision d'exécution du Conseil arrêtant une recommandation pour remédier aux manquements constatés lors de l'évaluation de 2016 de l'application, par la France (Pas-de-Calais), de l'acquis de Schengen dans le domaine de la politique de retour.

* 176 Règlement (UE) n° 1053/2013 du Conseil du 7 octobre 2013 portant création d'un mécanisme d'évaluation et de contrôle destiné à vérifier l'application de l'acquis de Schengen et abrogeant la décision du comité exécutif du 16 septembre 1998 concernant la création d'une commission permanente d'évaluation et d'application de Schengen.

* 177 Elspeth Guild et al., Internal border controls in the Schengen area : is Schengen crisis proof ?, étude remise à la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures du Parlement européen, PE 571 356, juin 2016

* 178 Accord UE-Turquie du 16 mars 2016, une réponse fragile, ambigüe et partielle à la question migratoire.

* 179 « La nécessité de négocier des contreparties d'ordre politique dans des domaines éloignés de l'objet place les parties contractantes dans une situation de rapport de force préjudiciable à l'atteinte des objectifs. Il donne en outre un caractère de marchandage à une solution qui ne devrait prendre en compte que la solidarité à l'égard de populations en grande détresse. »

* 180 Extrait du rapport : « Dans une communication du 7 juin dernier, dont le Conseil européen a pris acte le 28 juin dernier, la Commission européenne a proposé un nouveau cadre de partenariat avec les pays tiers tendant à une meilleure articulation des politiques migratoire, commerciale et d'aide au développement de l'UE. Il s'agit de mobiliser différents instruments et sources de financement en vue de renforcer le caractère incitatif de l'aide apportée aux pays d'origine et de transit afin qu'ils coopèrent davantage avec l'UE en matière de contrôle de leurs frontières et de réadmission de leurs ressortissants (...) Selon la Commission, ces fonds doivent permettre de lutter contre les causes profondes de la migration irrégulière en donnant des perspectives d'avenir chez elles ou près de chez elles à des personnes qui seraient prêtes à risquer leur vie pour venir en Europe. »