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2 pour cent du PIB : les moyens de la défense nationale

24 mai 2017 : 2 pour cent du PIB : les moyens de la défense nationale ( rapport d'information )

C. UN OBJECTIF POLITIQUEMENT MOBILISATEUR

Comprendre le référentiel des « 2 % » dans son contexte d'émergence - l'OTAN -, et conserver à l'esprit les limites techniques qui lui sont propres, doivent inciter à ne pas l'ériger, au plan national, en un quelconque « totem ». L'objectif de dépenses militaires représentant au moins 2 % du PIB ne saurait tenir lieu de politique de défense, ni même servir de critère exclusif pour la conception d'un budget de défense satisfaisant.

Dans le contexte actuel, tant international qu'interne, l'enjeu pour notre pays n'est pas d'affecter au budget de la défense une part de richesse nationale abstraitement prédéterminée ; il est de définir des moyens militaires, et donc un budget, qui répondent comme il convient aux besoins précis que commandent l'ensemble des menaces pesant sur notre sécurité et, à la fois, les ambitions stratégiques que la France entend assumer. En d'autres termes, il s'agit de donner à nos armées les moyens de leurs missions - ni plus, ni moins.

C'est dans cette perspective que la cible des « 2 % » s'avère aujourd'hui susceptible de jouer un rôle utile pour notre défense ; le débat public, d'ailleurs, a d'ores et déjà permis d'en activer la dynamique, d'ordre politique. Ce rôle est celui, nullement d'un but final, mais d'un repère dans une trajectoire haussière d'effort de défense rendue indispensable par l'évolution des enjeux sécuritaires. Sous la réserve de respecter certaines précautions méthodologiques dans l'usage de cet indicateur, la remontée en puissance militaire qu'il a vocation à mesurer paraît désormais, en effet, rallier le consensus.

1. À la condition de fiabiliser l'indicateur...

Dans l'appréhension de l'indicateur des « 2 % », la rigueur intellectuelle suppose en premier lieu de préciser, le cas échéant, de quels « 2 % » l'on parle - le référentiel OTAN ou le produit d'un autre calcul. Comme on l'a noté ci-dessus déjà, l'effort de défense publié par l'OTAN intègre en principe les pensions militaires et cette mesure, pour ce qui concerne l'année dernière ou l'année en cours, reste une estimation, fondée sur les prévisions de dépenses notifiées par chaque État membre de l'Alliance, rapportées aux prévisions de croissance économique.

Dans cette acception « otanienne », l'effort de défense français enregistré pour 2016 correspond à 1,79 % du PIB. Mais, si l'on se réfère au budget de la défense effectivement exécuté l'année dernière, le ratio « dépenses militaires/PIB », comme on l'a signalé déjà plus haut, atteint environ 1,85 %. Par ailleurs, si l'on souhaite raisonner hors pensions militaires (lesquelles représentaient plus de 7,8 milliards d'euros en 2016), l'indicateur, calculé ex ante, c'est-à-dire à partir des dépenses prévues en loi de finances initiale, ou ex post, c'est-à-dire à partir des dépenses effectivement exécutées, se trouvera nécessairement orienté à la baisse.

Budget de la défense français rapporté au PIB en 2016

(en % du PIB)

 

Calcul ex ante (budget prévisionnel)

Calcul ex post (budget exécuté)**

Avec pensions

1,79 %*

env. 1,85 %

Hors pensions

1,61 %

env. 1,66 %

(*) : Donnée OTAN.

(**) : Les données complètes de l'exécution budgétaire 2016 n'étaient pas disponibles au moment de la rédaction du présent rapport.

Source : documentation budgétaire

Tous ces résultats sont recevables par eux-mêmes, mais leur exploitation n'a de sens qu'à la condition que la méthode de calcul soit clairement indiquée. En tout état de cause, les comparaisons en la matière doivent bien évidemment n'être effectuées qu'à partir de données homogènes.

De ce point de vue, il semble nécessaire de s'en tenir aux critères de l'OTAN pour les comparaisons d'efforts de défense entre pays membres de l'Alliance - tout en promouvant l'harmonisation qui s'impose quant aux périmètres de dépenses militaires notifiées par les États et en s'attachant à notifier, pour la France, le plus exact niveau de dépenses, notamment en ce qui concerne la gendarmerie, la recherche duale et le monde combattant (cf. supra). Dans cette perspective, il apparaît à vos rapporteurs qu'un travail technique fin s'impose, à mener conjointement par le ministère de la défense et le ministère chargé des finances ; la direction du budget de celui-ci s'y montre d'ailleurs tout à fait disposée16(*).

Au plan interne, il serait plus pertinent, car plus proche de la réalité, de tenir compte des budgets exécutés, et non seulement des prévisions inscrites en loi de finances initiale, eu égard notamment aux surcoûts d'opérations extérieures et intérieures non budgétés en début d'exercice.

2. ...une remontée en puissance qui fait désormais consensus

L'objectif de consacrer 2 % du PIB au budget de la défense - porté depuis plusieurs années par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées qui l'a fait inscrire, en termes exprès, à l'article 6 de la LPM pour les années 2014 à 2019 - semble désormais faire l'objet d'un large consensus dans notre pays, partagé par les responsables militaires et les décideurs politiques. Ainsi, le chef d'état-major des armées, en décembre 2016, appelait à « une hausse progressive du budget de la défense pour rejoindre la cible de 2 % du PIB, avant la fin du prochain quinquennat17(*) ». L'ancien Président de la République, à l'occasion des voeux qu'il adressait aux armées en janvier dernier, estimait d'une façon convergente que « nous devons aller vers 2 % [du PIB pour la défense]. À quel horizon ? Sûrement sur les cinq prochaines années18(*). » Dès l'Université d'été de la défense qui s'était tenue au mois de septembre 2016, le ministre de la défense avait indiqué qu'« il sera nécessaire de rejoindre l'objectif d'un effort de défense de 2 % du PIB19(*) ». Dans le même cadre, le Premier ministre alors en fonctions, évoquant cet objectif des « 2 % », avait reconnu que « seul un effort de cette nature peut nous permettre de consolider et de crédibiliser notre modèle complet d'armée20(*) ».

La récente campagne des élections présidentielles, de même, a vu plusieurs candidats s'accorder pour faire des 2 % du PIB affectés au budget de la défense un objectif de politique publique, à plus ou moins court terme. En particulier, le programme électoral du Président de la République élu le 7 mai dernier comportait cette visée de « porter les ressources de la défense à 2 % de la richesse nationale, mesurée en termes de produit intérieur brut, en 2025 » mais en prenant expressément pour référence un budget de la défense « hors pensions et hors surcoûts OPEX » : de cette façon, « si on tient compte des hypothèses actuelles de croissance du produit intérieur brut dans les prochaines années, ce budget atteindra [...] plus de cinquante milliards d'euros en 2025, contre trente-deux en 201721(*) ».

En vérité, cette remontée en puissance de l'effort de défense paraît indispensable pour assurer une réponse adéquate aux menaces qui pèsent, aujourd'hui, sur notre sécurité. Le contexte international et interne qui s'est mis en place en quelques années - retour des « États puissances », faillite d'États, accentuation des tensions régionales, montée du péril terroriste d'inspiration djihadiste... - impose en effet de renverser la tendance du budget français de la défense observée dans les vingt-cinq dernières années, en amplifiant l'orientation donnée ces derniers mois.

Il est significatif que, rapportées à la richesse nationale, aux dépenses publiques dans leur ensemble ou aux seules dépenses de l'État, depuis les années 1960, nos dépenses militaires s'avèrent en diminution, ainsi que le montre le graphique ci-après. Cette tendance reflète notamment l'essor plus dynamique d'autres dépenses publiques que celles que notre pays a consacré, alors, à sa défense.

Évolution des dépenses de défense de la France*

(en % du PIB, % des dépenses publiques et % des dépenses de l'État)

(*) : D'après données SIPRI, gendarmerie incluse.

Source : ministère de l'économie et des finances

Nos besoins militaires actuels sont d'ores et déjà clairement identifiés : la suite du présent rapport les détaille. La loi du 28 juillet 2015, actualisant la programmation militaire pour 2014-2019 en donnant aux armées des moyens supplémentaires par rapport à ce qu'avait prévu la version initiale de la LPM, ainsi que les décisions complémentaires prises à la suite par l'Exécutif, formalisées lors du conseil de défense du 6 avril 2016, ont commencé d'aller dans le bon sens ; c'est une orientation qu'il faut sécuriser et amplifier.

À cet égard, le niveau de 2 % du PIB est-il la bonne cible ? Outre qu'il faut espérer pour les prochaines années une élévation tangible de la richesse nationale elle-même, bien que les perspectives à court terme semblent limitées22(*), et comme on l'a déjà fait valoir, sans doute ce « 2 % » est-il à tenir, pour l'avenir proche, davantage comme une étape, palier ou jalon, que comme une fin en soi. Mieux encore, si l'on veut bien considérer, d'une part, la relative proximité où se trouve déjà, par rapport à ce seuil, le budget français de la défense - 1,79 % dans la version prévisionnelle de l'OTAN retenue pour 2016, mais environ 1,85 %, comme on l'a signalé ci-dessus, en prenant en compte l'exécution budgétaire réelle -, et, d'autre part, les nombreuses lacunes capacitaires que connaissent aujourd'hui nos forces armées (cf. infra), alors le « 2 % », plus que comme un but qu'il s'agit en effet de commencer par atteindre, doit être envisagé pour la suite comme un socle, à entretenir et élargir en fonction des besoins militaires.

Vos rapporteurs, sur ce plan, rejoignent les propos tenus par le Premier ministre, lors de son intervention précitée à l'Université d'été de la défense de septembre 2016 : « l'objectif des 2 % est atteignable, et il faut ce niveau, peut-être plus ». Car l'essentiel, au-delà du « symbole » des « 2 % », est de répondre aux besoins de la défense de la France.


* 16 Cf. les propos tenus à ce sujet par Mme Amélie Verdier, directrice du budget, lors de son audition précitée devant nos collègues députés, en janvier dernier : « Sur ce point, la discussion que nous aurons avec le ministère de la défense dans la prochaine période ne présentera pas de difficulté mais doit être conduite. »

* 17 Général Pierre de Villiers, chef d'état-major des armées, « Le prix de la paix, c'est l'effort de guerre », Les Échos, 20 décembre 2016. Il a précisé ses propositions, notamment, lors de son audition du 8 février 2017 par la commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale.

* 18 M. François Hollande, président de la République, lors de ses voeux aux armées prononcés à Mont-de-Marsan le 6 janvier 2017.

* 19 M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense, s'exprimant dans le cadre de la 14e Université d'été de la défense, le 6 septembre 2017, à Paris (École militaire).

* 20 M. Manuel Valls, Premier ministre, ibidem.

* 21 Discours sur la défense prononcé par M. Emmanuel Macron le 18 mars 2017, à Paris (Hôtel des Arts et Métiers).

* 22 Au moment de la rédaction du présent rapport, l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) estimait la progression du PIB français de + 1,4 % en 2017, contre une prévision de + 1,5 % retenue par le Gouvernement, de même qu'en 2018.