B. LOI N° 2014-366 DU 24 MARS 2014 POUR L'ACCÈS AU LOGEMENT ET UN URBANISME RÉNOVÉ
La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi Alur, a vu le nombre de ses articles multiplié par deux au cours de la navette pour atteindre 177 articles. De nombreuses mesures étaient d'application directe.
199 mesures d'application étaient attendues pour cette loi. Malgré l'effort du Gouvernement pour publier les textes, seules 167 mesures ont été prises portant le taux d'application de la loi à 86 % au 31 mars 2017. Cependant, si l'on exclut des statistiques, les mesures relatives à la garantie universelle des loyers qui n'entrera vraisemblablement pas en vigueur, le taux atteint 94 %. Plus de trois ans après son adoption, la loi Alur n'est toujours pas entièrement applicable .
Il convient de noter que la loi Alur a été modifiée à plusieurs reprises 34 ( * ) . Ces modifications ont pu dans certains cas soit rendre obsolètes les mesures règlementaires attendues soit au contraire faciliter leur adoption.
1. Les mesures d'application prises
Sur les 199 mesures d'application attendues (hors rapport), 167 ont été prises au 31 mars 2017.
a) S'agissant des titres I à III relatifs au logement
• La majeure partie des modifications relatives
aux rapports entre les locataires et les bailleurs
sont
applicables. Nécessitaient notamment une mesure d'application : la
définition du contrat-type de location, la définition des
modalités d'établissement de l'état des lieux, le calcul
des honoraires des personnes mandatées pour effectuer la visite,
l'agrément des observatoires locaux des loyers, les modalités de
mise en oeuvre de l'encadrement des loyers ou encore les précisions
relatives aux locations de logement meublé.
Depuis le dernier bilan d'application de la loi, plusieurs mesures ont été publiées en application de l'article 1 er :
- le décret n° 2016-1104 du 11 août 2016 relatif à l'état de l'installation intérieure de gaz dans les logements en location ;
- le décret n° 2016-1105 du 11 août 2016 relatif à l'état de l'installation intérieure d'électricité dans les logements en location.
S'agissant de l'encadrement des loyers ( article 6 ), le Gouvernement a décidé de limiter l'obligation d'encadrer les loyers à Paris et dans les villes qui le demandent. Lille, Hellemmes et Lomme ont demandé l'application de ce dispositif à partir du 1 er février 2017.
Les associations de défense des consommateurs sont très attentives à l'application des mesures relatives aux relations entre les bailleurs et les locataires. Ainsi, on citera à titre d'exemple l'étude publiée par UFC-Que choisir le 21 mars 2016 sur les pratiques des propriétaires et des agences immobilières (documents demandés, honoraires...) ou celle de la CLCV publiée le 25 octobre 2016 sur l'encadrement des loyers.
• L'ensemble des mesures règlementaires
relatives à la
formation, à la déontologie et au
contrôle des professionnels de l'immobilier
prévues
à
l'article 24
ont été prises. Les trois
décrets relatifs aux modalités de contrôle des
activités de transaction et de gestion immobilières prévus
à l'article 24 de la loi ALUR, attendus sont devenus obsolètes en
raison de l'entrée en vigueur de l'article 124 de la loi «
Égalité et citoyenneté ».
• En matière de
prévention
des expulsions
, plusieurs dispositions avaient vocation à
améliorer la prévention des expulsions locatives notamment en
traitant les impayés le plus en amont possible et en renforçant
le rôle des commissions de coordination des actions de prévention
des expulsions locatives (CCAPEX). L'ensemble des mesures attendues ont
été publiées, les deux dernières
étant :
- le décret n° 2016-748 du 6 juin 2016 relatif aux aides personnelles au logement en application de l'article 27 ;
- le décret n° 2016-393 du 31 mars 2016 relatif à la charte pour la prévention de l'expulsion en application de l'article 28 .
• Plusieurs dispositions étaient
destinées à
faciliter les parcours de
l'hébergement au logement
. Les mesures d'application
nécessaires ont été prises, les dernières
étant :
- en application de l'article 30 , le décret n° 2016-404 du 4 avril 2016 relatif à l'information des personnes prises en charge dans les centres d'hébergement ;
- en application de l'article 40 , le décret n° 2016-1440 du 26 octobre 2016 relatif aux instances de concertation permettant d'assurer la participation des personnes prises en charge par le dispositif d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement vers l'insertion et le logement des personnes sans domicile.
• La quasi-totalité des mesures relatives
à
l'habitat participatif
ont été
publiées en application de
l'article 47
, les dernières
étant le décret n° 2016-1153 du 24 août 2016
relatif à la révision des coopératives d'habitants et le
décret n° 2016-1433 du 24 octobre 2016 relatif à la
garantie mentionnée à l'article L. 200-9 du code de la
construction et de l'habitation.
• Plusieurs dispositions avaient vocation
à
lutter contre l'habitat indigne et la dégradation des
copropriétés.
Plusieurs mesures d'application ont
été publiées parmi lesquelles :
- en application de l'article 52 , le décret n° 2016-1167 du 26 août 2016 relatif au registre national d'immatriculation des syndicats de copropriétaires et l'arrêté du 10 octobre 2016 relatif au traitement de données à caractère personnel intitulé « registre national d'immatriculation des syndicats de copropriétaires » pris en application des articles R. 711-1 à R. 711-21 du code de la construction et de l'habitation ;
- en application de l'article 54 relatif au renforcement de la protection des acquéreurs, le décret n° 2016-1822 du 21 décembre 2016 fixant le contenu de la fiche synthétique de la copropriété prévue par l'article 8-2 de la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis ;
- en application de l'article 58 (instauration, pour les copropriétés de plus de 50 lots, d'une obligation de constituer un fonds de prévoyance ; possibilité pour les copropriétés de faire réaliser un diagnostic technique global) , le décret n° 2016-1965 du 28 décembre 2016 relatif aux modalités de réalisation du diagnostic technique global des immeubles à destination partielle ou totale d'habitation relevant du statut de la copropriété ;
- en application de l'article 91 , l'arrêté du 8 décembre 2016 relatif aux modalités de constitution du dossier de demande d'autorisation de travaux conduisant à la création de locaux à usage d'habitation dans un immeuble existant ;
- en application des articles 92 et 93 , le décret n° 2016-1790 du 19 décembre 2016 relatif aux régimes de déclaration et d'autorisation préalable de mise en location, l'arrêté du 27 mars 2017 relatif au formulaire de demande d'autorisation préalable de mise en location de logement et au formulaire de déclaration de transfert de l'autorisation préalable de mise en location de logement et l'arrêté du 27 mars 2017 relatif au formulaire de déclaration de mise en location de logement
• S'agissant de
l'Agence nationale de
contrôle du logement social
(Ancols), l'ensemble des mesures
d'application de
l'article 102
ont été
publiées, la dernière étant le décret
n° 2016-1752 du 15 décembre 2016 relatif au comité
d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail de
l'Agence nationale de contrôle du logement social.
Plusieurs dispositions avaient vocation à harmoniser et sécuriser le cadre d'action des organismes de logements sociaux pour plus de simplicité et de lisibilité. Plusieurs mesures d'application ont été publiées :
- en application de l'article 111 (modernisation du statut des SEM), le décret n° 2016-751 du 6 juin 2016 relatif aux conditions d'agrément des sociétés d'économie mixte exerçant une activité de construction et de gestion de logements sociaux et l'arrêté du 6 juin 2016 fixant le contenu du dossier de demande de l'agrément des sociétés d'économie mixte mentionné à l'article L. 481-1 du code de la construction et de l'habitation ;
- en application de l'article 114 (rattachement de l'OPH communal à l'EPCI compétent en matière d'habitation ; soumission de la vente de logements sociaux au respect de normes de performance énergétique) , le décret n° 2016-1142 du 23 août 2016 relatif aux modalités de rattachement des offices publics de l'habitat communaux aux établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat et aux établissements publics territoriaux.
• Enfin,
l'
article 125
de la loi
habilitait le gouvernement à légiférer par ordonnances
pour procéder à une nouvelle rédaction des dispositions
législatives du code de la construction et de l'habitation
afin
d'en clarifier la rédaction et le plan et de compléter le code de
la construction et de l'habitation pour y codifier les dispositions de
la :
- loi n° 48-1360 du 1 er septembre 1948 portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel et instituant des allocations de logement ;
- loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ;
- loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement ;
- loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, pour ce qui relève des règles relatives à l'habitation et à la construction ;
- loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, pour ce qui relève des règles relatives à l'habitation, la construction et la rénovation urbaine.
L'ordonnance n'ayant pas été adoptée dans le délai de deux ans, la demande d'habilitation est devenue caduque.
b) S'agissant du titre IV relatif à l'urbanisme
Le titre IV de la loi ALUR , qui vise à moderniser les documents de planification et d'urbanisme, comprend 52 articles, dont 39 (soit 75 %) sont entièrement d'application directe. Si l'on tient compte du fait que les articles 134 et 175 consistent en une demande de rapport adressée au Gouvernement et si on calcule le taux d'application du titre IV uniquement sur la base des articles de portée normative, soit 50 articles au lieu de 52, le taux d'application immédiate de cette partie de la loi s'établit à 78 % .
Pour les onze articles normatifs du titre IV nécessitant au moins une mesure d'application réglementaire, le Gouvernement a, au 31 mars 2017, publié douze décrets :
- le décret en Conseil d'État n° 2014-1302 du 30 octobre 2014 modifiant le code de la construction et de l'habitation et le décret n° 2011-873 du 25 juillet 2011 relatif aux installations dédiées à la recharge des véhicules électriques ou hybrides rechargeables dans les bâtiments et aux infrastructures pour le stationnement sécurisé des vélos ;
- le décret en Conseil d'État n° 2014-1572 du 22 décembre 2014 fixant la liste des documents susceptibles d'être demandés au propriétaire d'un immeuble par le titulaire du droit de préemption en application de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, ainsi que le décret n° 2014-1573 du même jour fixant les conditions de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption en application de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme ;
- le décret en Conseil d'État n° 2015-482 du 27 avril 2015 portant diverses mesures d'application de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové et relatif à certaines actualisations et corrections à apporter en matière d'application du droit des sols ;
- le décret en Conseil d'État n° 2015-165 du 12 février 2015 relatif à l'aménagement commercial ;
- le décret en Conseil d'État n° 2015-649 du 10 juin 2015 modifiant les décrets n° 96-478 du 31 mai 1996 portant règlement de la profession de géomètre-expert et code des devoirs professionnels et n° 2010-1406 du 12 novembre 2010 relatif au diplôme de géomètre-expert foncier délivré par le Gouvernement ;
- le décret en Conseil d'État n° 2015-1353 du 26 octobre 2015 relatif aux secteurs d'information sur les sols prévus par l'article L. 125-6 du code de l'environnement et portant diverses dispositions sur la pollution des sols et les risques miniers, ainsi que le décret en Conseil d'État n° 2015-1004 du 18 août 2015 portant application de l'article L. 512-21 du code de l'environnement ;
- le décret en Conseil d'État n° 2015-1676 du 15 décembre 2015 relatif aux schémas régionaux et départementaux des carrières ainsi qu'à l'application du code de l'environnement outre-mer ;
- le décret en Conseil d'État n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre I er du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme, ainsi que le décret en Conseil d'État n° 2015-1782 du même jour modifiant diverses dispositions de la partie réglementaire du code de l'urbanisme ;
- le décret n° 2016-1215 du 12 septembre 2016 relatif aux organismes de foncier solidaire ;
- le décret n° 2016-1514 du 8 novembre 2016 relatif aux associations foncières urbaines.
Ces décrets rendent entièrement applicables les articles 129, 132, 133, 149, 155, 163, 164, 169, 171 et 173 portant à 49 (soit 98 %) le nombre d'articles normatifs du titre IV entièrement applicables.
Demeure partiellement non applicable l'article 159 (I) relatif à la mobilisation des terrains issus du lotissement. Manque la mesure règlementaire précisant les modalités de publication au bureau des hypothèques ou au livre foncier du cahier des charges d'un lotissement, prévue au 3° du I. Le Gouvernement a cependant indiqué que le décret requis était en cours d'élaboration et serait pris avant la fin de la mandature.
2. 28 mesures d'application restent à prendre
S'agissant des titres I à III , selon les informations transmises par la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), est en cours d'examen devant le Conseil d'État le décret définissant la liste des matériaux ou produits de la construction contenant de l'amiante dont l'absence ou la présence est à signaler dans le diagnostic technique ( article 1 er ).
D'autres mesures nécessitent un arbitrage et des consultations plus longues au regard des enjeux. Tel est le cas du décret relatif à l'adaptation des caractéristiques de la décence aux locaux des établissements recevant du public aux fins d'hébergement prévu par l'article 20 qui pourrait conduire à faire sortir du parc de logements nombreux d'entre eux dans un contexte de crise du logement.
En outre, lors de l'élaboration de certaines mesures d'application, des difficultés juridiques ont pu apparaître nécessitant de modifier la loi . Tel est par exemple le cas :
- du décret relatif aux conditions de décence d'un logement en colocation , prévu en application de l'article 1 er . Lors de l'examen de la loi « Égalité et citoyenneté », le gouvernement a indiqué qu'« il existe une incompatibilité entre l'article L. 111-6-1 du code de la construction et de l'habitation et les dispositions du décret du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris en application de l'article 187 de la loi du 13 décembre 2000 dite SRU. (...) Cette incompatibilité nous empêche de prendre les mesures réglementaires que nous souhaitions. » L'article 121 de la loi « Égalité et citoyenneté » qui devait résoudre cette question en précisant les caractéristiques de la décence d'un logement en colocation a été déclaré non conforme à la Constitution ;
- du décret relatif à la définition des parts sociales en industrie en application de l'article 47 . Le projet de décret a été rédigé et soumis à la consultation du Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique et du Conseil d'État. Selon la DHUP, cette consultation a mis en évidence un manque de cadre législatif entourant l'obligation d'assurance et la responsabilité en cas de dommage à l'immeuble. Aussi, le gouvernement a-t-il ajourné momentanément l'élaboration de ce décret afin de mener une étude juridique pour sécuriser l'apport travail des associés d'une coopérative d'habitants ;
- du décret fixant le plafond des honoraires ou frais perçus par le syndic pour la réalisation de l'état daté en application de l'article 59 . Selon la DHUP, le retard pris pour la parution du décret résulte de la combinaison de deux difficultés. D'une part, le gouvernement ne disposait pas d'éléments concrets suffisants pour permettre l'adoption d'un décret déterminant le juste niveau au-delà duquel les honoraires peuvent être considérés comme abusifs au regard de la réalité des prestations fournies par les syndics. La ministre du logement et de l'habitat durable avait en conséquence demandé au CNTGI de lui faire part de propositions relatives au montant maximal des honoraires que les syndics pourront percevoir pour l'établissement de l'état daté et pour les diligences effectuées pour le recouvrement d'une créance à l'encontre d'un copropriétaire défaillant. La seconde difficulté tient à la rédaction de la disposition législative : la mention du plafonnement des « frais perçus par le syndic » pour les prestations relatives au recouvrement des impayés de charges ne permet pas au dispositif d'atteindre les objectifs attendus et visent en réalité le plafonnement des honoraires pour la réalisation de ces prestations. L'article 122 de la loi « Égalité et citoyenneté » qui modifiait ces dispositions afin de lever ces difficultés a été déclaré contraire à la Constitution ;
L'arrêté visant à déterminer le contenu de la notice d'information relative aux droits et obligations des copropriétaires ainsi que le fonctionnement des instances du syndicat de copropriété prévu par l'article 54 est en cours d'élaboration .
S'agissant du décret relatif aux modalités de révision de la redevance en application de l'article 72 , il est lié à un dispositif expérimental créé par la loi ALUR permettant l'expropriation des parties communes dans le cadre d'une procédure de carence à l'encontre d'une copropriété. La parution du décret a été selon la DHUP repoussée, les collectivités potentiellement intéressées n'ayant pas encore manifesté le souhait de passer en phase opérationnelle.
Enfin, les 17 mesures d'application de la garantie universelle des loyers prévue à l'article 23 ne devraient pas être prises , le gouvernement ayant renoncé à ce dispositif jugé complexe et coûteux au profit du dispositif VISALE mis en oeuvre par Action logement depuis le 1 er janvier 2016.
3. Peu de rapports effectivement remis
Neuf rapports devaient être remis par le gouvernement au Parlement en application de cette loi. Or, force est de constater que seuls deux rapports ont été effectivement remis .
Doivent encore être remis :
- le rapport sur l'opportunité de réviser le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris pour l'application de l'article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, notamment sur la possibilité d'une évolution de la définition du seuil minimal de surface habitable en deçà duquel un logement est considéré comme indécent et d'une intégration de la performance énergétique parmi les caractéristiques du logement décent ( article 2 de la loi ). Cette demande est cependant partiellement obsolète , la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte ayant introduit le critère de la performance énergétique dans les caractéristiques du logement décent ;
- le rapport sur la possibilité de sanctuariser les dépôts de garantie par la création d'un dispositif permettant que la garantie locative soit déposée sur un compte ouvert auprès d'une institution financière, au nom du locataire et déblocable d'un commun accord entre le locataire et le bailleur ( article 7 de la loi ). Le CGEDD a publié le 21 avril 2017 un rapport relatif à « l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative », ayant vocation à contribuer à l'élaboration du rapport précité ;
- le rapport d'évaluation de la garantie universelle des loyers ( article 23 de la loi ). Toutefois, la parution de ce rapport est lié à l'entrée en vigueur de la garantie universelle des loyers ;
- le rapport présentant les conditions et modalités de mise en oeuvre d'un statut unique pour les établissements et services de la veille sociale, de l'hébergement et de l'accompagnement ( article 32 de la loi ). Ce rapport est depuis le début d'année 2017 sur le bureau de la ministre de l'égalité des territoires et du logement en vue de sa transmission au Parlement ;
- le rapport bisannuel de suivi et d'évaluation du dispositif expérimental visant à assurer la protection et la préservation de locaux vacants par occupation par des résidents temporaires ( article 51 de la loi ). L'élaboration du rapport a été confiée à la Délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (Dihal). Il convient cependant de noter que l'article 112 de la loi « Égalité et citoyenneté » a modifié les modalités de mises en oeuvre de ce dispositif sans toutefois modifier les délais de l'expérimentation ;
- le rapport sur les aides techniques de l'État aux collectivités territoriales en matière d'urbanisme, de gestion du foncier et d'aménagement du territoire ( article 134 de la loi ). Selon la DHUP, le contexte de rédaction de la directive nationale d'orientations relative à l'ingénierie de l'État n'a pas permis de réaliser ce rapport.
La publication de l'arrêté du 8 décembre 2016 sur le permis de diviser qui a fixé les modalités de mise en oeuvre du dispositif rend désormais sans objet la publication du rapport sur l'opportunité et les modalités de mise en oeuvre d'un permis de diviser qui serait délivré lors de toute division par lots et mise en copropriété d'un immeuble comprenant au moins cinq locaux à usage d'habitation ( article 175 de la loi) .
* 34 La liste de ces modifications est précisée dans le rapport d'information de M. Claude BÉRIT-DÉBAT, Président de la Délégation du Bureau chargée du travail parlementaire, du contrôle et des études n° 396 (2016-2017), page 41