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Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2017

21 juillet 2017 : Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2017 ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 677 (2016-2017) de M. Claude BÉRIT-DÉBAT, déposé le 21 juillet 2017

Disponible au format PDF (5,3 Moctets)


N° 677

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 juillet 2017

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

sur le bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2017,

Par M. Claude BÉRIT-DÉBAT, Président de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire, du contrôle et des études

APPLICATION DES LOIS : LES POINTS MARQUANTS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2015-2016

Les bilans détaillés présentés par les sept commissions permanentes du Sénat sur la mise en application des lois de leur ressort, et les statistiques récapitulatives de l'application des lois telles qu'elles résultent des décomptes concordants tenus d'un côté par le Secrétariat général du Gouvernement, de l'autre par les services du Sénat, font ressortir cette année cinq points marquants :

La plupart des indicateurs-clés de l'application des lois au titre de l'année parlementaire 2015-2016 marquent une progression sensible sur ceux de la session 2014-2015, qui avait elle-même montré certains progrès par rapport aux sessions précédentes.

Concernant la mise en oeuvre des mesures législatives votées sur l'ensemble de la XIVème législature (c'est-à-dire depuis le 20 juin 2012), le taux de parution des textes d'application atteint environ 90 %, en hausse soutenue par rapport aux 80 % de l'an dernier et aux 65% de la session 2013-2014. Rapporté à la seule année parlementaire 2015-2016, ce taux s'élevait, au 31 mars 2016, à 71 %, gagnant 9 points sur l'année précédente. Pour mémoire, le taux d'application des lois de la XIIIème législature était de 73% à la fin du mois de décembre 2011.

Le délai moyen de parution des mesures d'application a légèrement augmenté. Il s'établit cette année à environ 6 mois et 22 jours contre 5 mois et 26 jours, l'an dernier. Il convient cependant de noter que ce délai moyen est obtenu sur un nombre de textes d'application en hausse, qu'il ne concerne, par définition, que les décrets effectivement publiés et ne dit rien de ceux qui paraîtront plus tardivement.

Selon le constat établi par pratiquement toutes les commissions permanentes, le taux de présentation des rapports demandés par le Parlement reste, cette année encore, médiocre. Sur la moyenne des dix dernières sessions, seulement 60 % des lois demandant un rapport ont été suivies d'effet.

La hausse des taux d'application recentre le contrôle de la mise en application vers des aspects qualitatifs tels qu'ils ressortent de la prise en compte de la volonté du législateur dans le contenu des instruments d'application, ainsi que des réponses aux questions posées au Gouvernement sur ce thème particulier.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Après la publication d'un rapport établissant spécifiquement le bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016, et le débat de contrôle qui a eu lieu dans son sillage lors de la séance publique du 21 février 2017, le contrôle de la mise en application des lois reprend ici son format annuel habituel.

Comme pour les précédents bilans annuels, en ma qualité de président de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire, du contrôle et des études, j'ai élaboré le présent rapport en lien direct avec les sept commissions permanentes du Sénat auxquelles incombe en premier lieu le contrôle de l'application des lois. Ce contrôle en temps réel, au long des sessions et des législatures qui se succèdent, intervient dans le domaine de compétence propre à chacune de ces commissions, comme le prévoit d'ailleurs le règlement du Sénat1(*). Il se matérialise notamment par les bilans annuels qu'elles communiquent et dans les rapports d'information publiés sur certaines lois.

S'ils en constituent la majeure partie, ces bilans ne représentent cependant pas la totalité du contenu de ce rapport. En effet, comme pour le précédent rapport annuel, j'ai tenu à relayer les observations formulées par le Président de la commission des Affaires européennes, notre collègue Jean Bizet, sur le suivi des positions du Sénat en matière européenne. Il ne s'agit certes pas de l'application par le pouvoir réglementaire des lois votées par le Parlement, mais d'une question somme toute assez comparable, puisqu'elle s'intéresse à la prise en compte par le Gouvernement et par les autorités européennes des résolutions et avis adoptés par le Sénat. Ces développements font cette année l'objet d'une sous-division du rapport.

Outre ces contributions, l'élaboration du présent rapport s'appuie également, comme les années précédentes, sur les données et statistiques tirées de la base APLEG. Il s'agit d'un instrument privilégié du contrôle quantitatif de l'application des lois dont la mise en place et l'utilisation demeure le gage de l'intérêt particulier porté par le Sénat à la problématique de l'application des lois. Comme à l'accoutumée, le taux d'application de la session 2015-2016 tel que calculé par APLEG a été rapproché de celui fourni par le Secrétariat général du Gouvernement afin de vérifier la concordance des données à la base de ces deux ratios.

Le présent exercice annuel de contrôle s'effectue dans un contexte institutionnel et politique particulier. La période comprise entre le 31 mars 2017, date d'arrêt des statistiques et la date de publication du présent bilan a, en effet, regroupé l'élection présidentielle, les élections législatives et les changements de gouvernement. Nous sommes ainsi passés de la XIVème à la XVème législature de la Vème République. Ce contexte a eu un impact tant sur les modalités d'élaboration que sur les perspectives à donner au contenu de ce rapport.

En effet, compte tenu de ce contexte, ainsi que de la suspension des séances publiques depuis la fin du mois de février et de la proximité de sa dernière audition sur le sujet le 24 janvier dernier, il ne m'est pas paru nécessaire de réentendre le Secrétaire général du Gouvernement pour l'élaboration du présent bilan. Toutefois, afin de respecter le principe d'un échange contradictoire, j'ai souhaité conserver le bénéfice de son expertise. J'ai donc invité le Secrétaire du général du Gouvernement à me transmettre une contribution écrite sur la base du court questionnaire que je lui avais fait parvenir. Cette contribution est disponible en annexe, à la place habituellement réservée au compte rendu de son audition.

Sur le fond, il convient de rappeler que ce bilan annuel s'attache à analyser à titre principal l'application des seules lois dont la promulgation est antérieure au 1er octobre 2016. La date du 31 mars 2017 à laquelle est établi le relevé des textes parus marque la fin du délai de 6 mois que s'est fixé le Gouvernement pour mettre en application les lois de la session précédente2(*). Ainsi, sauf lorsque les commissions en ont pris l'initiative dans des cas particuliers, le présent bilan ne porte pas sur l'application des lois de la XIVème législature promulguées lors de la session en cours puisque notre contrôle ne saurait porter sur la mise en application de textes pour lesquels le délai de 6 mois nécessaire à leur mise en application n'est pas échu. Rappelons que, de manière similaire, les lois de moins de 6 mois avaient été soustraites du champ statistique du bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016. Le taux d'application record de 95% annoncé par l'exécutif au 11 mai 2017 procède de la même logique puisque les taux mensuels communiqués par le Gouvernement ne prennent en compte que les décrets d'application des lois de la XIVème législature ayant été promulguées depuis plus de 6 mois à cette date3(*).

De manière similaire, les statistiques du présent rapport ayant, sauf mention contraire, été arrêtées au 31 mars 2017, elles n'ont, par définition, pas comptabilisé les instruments d'application postérieurs à cette date. Ces textes ont toutefois fait l'objet de certains développements au sein des bilans de chaque commission4(*). Dans sa contribution, le Secrétaire général du Gouvernement a, en outre, précisé les domaines majeurs dans lesquels des décrets restaient à paraître à la fin du quinquennat5(*).

Ce cadre méthodologique rigoureux est le garant de l'homogénéité et de la lisibilité du contrôle opéré par le Sénat sur le moyen et long terme, bilan après bilan. Il est également le gage de la fiabilité des analyses de fonds opérées par ses commissions permanentes ; elles permettent, pour cette année, de dégager les tendances suivantes :

Par rapport à la session précédente, la session 2015-2016 a vu plus de lois promulguées, notamment issues d'une proportion plus grande de propositions de loi. Hors lois liées à des conventions internationales, le nombre de textes est, en effet, passé de 43 à 55, dont 30 issus d'une proposition de loi, soit une proportion quasiment 2 fois supérieure à la session précédente.

Les taux d'application des lois de la session 2015-2016 ainsi que de celles de la XIVème législature ont tous deux augmenté de près de 10% par rapport aux taux constatés il y a un an. Ils atteignent respectivement 71% pour la session 2015-2016 et près de 90% pour la XIVème législature. Pour mémoire, le taux d'application des lois de la XIIIème législature était de 73% à la fin du mois de décembre 20116(*).

Le délai moyen de parution des mesures d'application s'établit cette année à environ 6 mois et 22 jours contre 5 mois et 26 jours, l'an dernier. Il convient cependant de noter que ce délai moyen est obtenu sur un nombre de textes d'application en hausse et qu'il ne concerne, par définition, que les décrets effectivement publiés, et ne dit rien de ceux qui paraîtront beaucoup plus tardivement.

Enfin, le dépôt des rapports au Parlement continue de demeurer le « point noir » dénoncé lors des bilans annuels précédents.

Ces principales tendances révèlent ainsi les progrès significatifs des différents taux d'application puisqu'ils sont historiquement hauts. Certains efforts restent néanmoins de mise, qu'il s'agisse du délai moyen de publication des mesures d'application qu'il faudrait légèrement abréger ou, à l'inverse, du taux de retour des rapports qu'il conviendrait de fondamentalement améliorer. Nous attendons donc du Gouvernement qu'il fasse progresser ces deux points, tout en maintenant les taux d'application à leur niveau très satisfaisant. S'ils ne doivent pas altérer notre vigilance, les progrès de ces indicateurs quantitatifs semblent, pour l'avenir, déplacer le travail de contrôle de la mise en application des lois vers des aspects plus qualitatifs.

*

* *

La première partie du rapport explicite donc plus largement les tendances précédemment évoquées pour la session 2015-2016, ainsi que pour l'ensemble de la XIVème législature, avant que ne soient présentées certaines problématiques en lien direct avec l'application des lois : le nécessaire respect de la volonté du législateur par les textes d'application et les difficultés relatives à l'obtention des réponses aux questions posées au Gouvernement sur le sujet.

La seconde partie du rapport est constituée des bilans des 7 commissions permanentes ainsi que d'une contribution de la commission des affaires européennes portant sur le suivi des suites données aux résolutions et avis européens adoptés par le Sénat.

LES DONNÉES RÉCAPITULATIVES DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS

Le tableau ci-après récapitule les principaux indicateurs de la mise en application des lois de la précédente session7(*), promulguées du 1er octobre 2015 au 30 septembre 2016, ainsi que leur variation par rapport aux données de la session précédente.

Nombre de lois (a) promulguées durant l'année parlementaire de référence

55 (+ 12)

Pourcentage des lois de la XIVème législature (b) mises en application totale ou partielle

98 % (- 1%)

Taux d'application des lois de la XIVème législature (en nombre de mesures)

89 % (+ 9%)

Taux d'application des lois de l'année parlementaire (pourcentage de parution des textes d'application nécessaires à la mise en oeuvre des mesures législatives)

71 % (+ 9%)

Présentation des rapports demandés (période 2006-2016) (c)

- nombre de lois ayant prescrit un ou plusieurs rapports

- pourcentage de lois dont un ou plusieurs rapports ont été rendus

196 (- 2)

61 % (+ 2)

(a) Hors lois de ratification ou d'approbation de conventions internationales

(b) Période du 20 juin 2012 au 30 septembre 2016 - pourcentage en nombre de lois

(c) Lois promulguées du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2016 - Décompte hors rapports « de l'article 67 »

1. Session 2015-2016 : plus de lois et plus de propositions de lois.

Au total, au cours de la période de référence, 55 lois ont été promulguées (hors conventions internationales), dont 30 d'initiative parlementaire soit plus d'une loi sur deux, une proportion quasiment deux fois plus élevée que lors de la session précédente. L'an dernier, le Sénat, avec 12 propositions de loi, a été à l'origine de 22% des lois promulguées, contre 14% l'année précédente.

Ce constat se retrouve dans l'analyse établie par les commissions permanentes. Lors de sa communication du 20 juin 2017 devant la commission des lois, son président, Monsieur Philipe Bas, indiquait : « Trente lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2015-2016 ont été examinées au fond par notre commission, soit 55 % de l'ensemble des lois promulguées hors conventions internationales. Dix-huit étaient d'initiative parlementaire, dont dix issues de propositions de loi sénatoriales »8(*).

Si elles n'atteignent pas en nombre les 66 lois promulguées lors de la session 2013-2014, les 55 lois promulguées lors de la dernière session représentent néanmoins une hausse de 28% par rapport aux 43 lois de la session 2014-2015.

Évolution quinquennale du nombre de lois promulguées (hors conventions internationales)

Année parlementaire

2010-2011

2011-2012

2012-2013

2013-2014

2014-2015

2015-2016

Nombre de lois promulguées

64

57

50

66

43

55

dont issues de propositions de loi (en %)

(23 %)

(47 %)

(38%)

(40%)

(28%)

(55%)

Pour la session 2015-2016, en passant de de 866 à 931 (+ 8%), le nombre de mesures législatives nécessitant un texte d'application a certes cru, mais de manière beaucoup moins importante que le nombre de lois promulguées.

C'est au regard de ce volume particulièrement significatif et constant de mesures d'application à prendre que la qualité de la mise en application des lois par les Gouvernements de la XIVème législature doit être regardée. Le Secrétaire général du Gouvernement indique d'ailleurs à ce titre :

« Ce taux [d'application des lois de 95% au 11 mai 2017] est d'autant plus remarquable que cette législature a été marquée par l'adoption de nombreuses lois nécessitant un très grand nombre de mesures réglementaires d'application. L'ensemble de ces lois présente aujourd'hui des taux d'application excellents.

« On peut notamment citer la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové qui nécessitait 177 mesures et dont le taux d'application s'établit aujourd'hui à 86%. De même, 97 des 100 mesures attendues de la loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt ont été prises.

« S'agissant des lois de l'été 2015, la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques qui comportait 115 renvois est aujourd'hui applicable à 99%, la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (157 mesures attendues) est applicable à 98% et la loi du 8 août 2016 relative au dialogue social et à l'emploi est applicable à 97%.

« Enfin, la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé nécessitant 158 mesures d'application est appliquée à 84% et 122 des 125 mesures de la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels ont été prises, portant le taux d'application de cette dernière à 98% .»9(*)

REPÈRE MÉTHODOLOGIQUE N° 1

LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

Le contrôle de la parution des textes d'application des lois par le Sénat repose principalement sur les données d'une base informatique élaborée et gérée en propre par le Sénat (la base APLEG), tenues à jour par les commissions permanentes, chacune pour les lois qu'elle a examinées au fond. Les commissions recensent ainsi, loi par loi, les dispositions législatives appelant des mesures réglementaires et suivent en temps réel la parution au Journal Officiel des textes attendus.

En outre, le Premier ministre, auquel l'article 21 de la Constitution confie l'exécution des lois, tient de son pouvoir réglementaire la possibilité de prendre toute mesure nécessaire à l'application d'une loi, en dehors des cas où cette loi elle-même l'y invite ; la publication des mesures d'application non prévues par la loi mais identifiées comme telles est donc également renseignée dans la base APLEG.

Les données ainsi collectées font apparaître quatre catégories de lois réparties selon leur état de mise en application :

les lois dites « d'application directe », qui ne prescrivent pas expressément de mesure réglementaire d'application. Une loi « d'application directe » pourra néanmoins être suivie de décrets ou d'arrêtés non formellement prévus par le Parlement ;

les lois « mises en application », c'est-à-dire celles qui ont reçu toutes les mesures réglementaires prescrites par le législateur ;

les lois « partiellement mises en application », qui n'ont reçu qu'une partie des mesures réglementaires prescrites par le législateur. Au sein de cette catégorie, le degré de mise en application de chaque loi est très variable, et s'apprécie par référence au nombre des articles à appliquer et au nombre des décrets ou arrêtés nécessaires. Pour ces lois, l'indicateur pertinent de contrôle n'est plus la loi elle-même, mais le nombre d'articles devant faire l'objet d'un règlement d'application ;

les lois « non mises en application », qui n'ont encore reçu aucune des mesures réglementaires prescrites par le législateur.

Mais cette terminologie usuelle n'a qu'une valeur indicative et doit être interprétée au regard de prescriptions réglementaires du texte considéré : ainsi, une loi contenant une majorité de dispositions d'application directe sera répertoriée parmi les lois « non mises en application » aussi longtemps qu'elle n'a reçu aucun des décrets ou arrêtés attendus -n'y en aurait-il qu'un- alors que l'essentiel des autres articles peut fort bien être déjà entièrement applicable. Inversement un seul décret suffit à rendre une loi « partiellement mise en application », quand bien même un grand nombre d'autres textes réglementaires nécessités par cette même loi resteraient en souffrance.

2. Un taux d'application par loi à relativiser pour la session 2015-2016

Récapitulatif des mises en application des lois de la session 2015-2016

Lois promulguées

D'application directe

Mises en application complète

Mises en application partielle

Non mises en application

55

20

11

20

4

en %

36 %

20 %

36 %

7 %

Sur les 55 lois considérées, 4 lois demeurent non-appliquées alors qu'aucune ne l'était parmi les 43 lois sur lesquelles portait le bilan de l'année dernière. Ce chiffre doit néanmoins être relativisé puisque sur ces 4 lois, 3 doivent, selon leurs propres dispositions, entrer en vigueur au plus tard le 31 décembre 201910(*). La mise en application de ces textes a d'ailleurs été considérée comme différée au sein des statistiques transmises par le Secrétariat général du Gouvernement. La dernière loi non-appliquée est la loi n° 2016-113 du 5 février 2016 portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique relatif à l'application des garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998. Seul texte suivi par la commission des affaires étrangères pour le compte de la session précédente, il nécessitait une mesure d'application non-prise au 31 mars dernier.

La proportion des lois entièrement mises en application demeure stable (19% session précédente) mais il convient toutefois de noter qu'en rapprochant leur nombre de celui des seules lois nécessitant des mesures d'application, leur proportion passe de une sur cinq à près d'une sur trois. Ce même rapprochement fait par ailleurs passer le pourcentage de lois n'étant que partiellement appliquées de 36% à 57%.

Si la méthode de répartition des lois par degrés de mise en application permet d'obtenir un tableau synthétique et global, elle comporte néanmoins certains biais et doit être complétée par une analyse plus fine de chaque mesure législative nécessitant d'être appliquée (cf point méthodologique n°1).

REPÈRE MÉTHODOLOGIQUE N° 2

TAUX D'APPLICATION DES LOIS FORMULÉ PAR LE GOUVERNEMENT ET TAUX D'APPLICATION DES LOIS ISSUS DE LA BASE APLEG : DEUX MÉTHODES DE CALCUL DISTINCTES POUR UN OBJET COMMUN.

Le taux d'application des lois tel que formulé par le Gouvernement et ceux issus des données de la base APLEG présentent parfois certaines différences de valeurs qui s'expliquent en grande partie par des différences de méthodes.

Le taux d'application calculé mensuellement par le Gouvernement

Il était régulièrement communiqué en Conseil des ministres par le secrétaire d'État en charge des relations avec le Parlement des précédents gouvernements ;

Il couvre l'ensemble des lois de la législature en cours dont la promulgation est antérieure de six mois ou plus à la date d'établissement du taux. Ce décalage a pour but de ne retenir que les lois pour lesquelles le délai de six mois que se fixe le Gouvernement pour les appliquer est bien échu11(*) ;

Ce taux ne tient compte que des seules mesures prises par décret et exclut donc les autres types d'instruments d'application (arrêtés ou décisions, pour la grande majorité) ;

Les mesures décrétales d'application sont comptabilisées sur la base de tableaux de programmation. Complétés par chaque ministère en charge de l'application d'une loi donnée, ces tableaux listent l'ensemble des mesures décrétales que le Gouvernement prévoit de prendre en application de cette loi. Le taux d'application donné correspond, en ce sens, au nombre de mesures décrétales effectivement prises à une date donnée sur l'ensemble des mesures décrétales prévues par le tableau ;

Établis par le Gouvernement au 30 juin et 31 décembre de chaque année, les bilans semestriels sont calculés selon le même principe.

Les taux d'application issus des données de la base APLEG

Ces taux ad hoc peuvent aussi bien porter sur une loi en particulier que sur l'ensemble des lois promulguées lors de la session passée ou lors de la législature en cours. Ils sont, le plus souvent, arrêtés au 31 mars pour que le délai de six mois que se donne le Gouvernement pour appliquer les lois soit échu pour l'ensemble des lois promulguées lors de la session précédente ;

Le taux d'application correspond en principe au nombre de mesures d'application prises alors qu'elles étaient prévues par les dispositions des lois concernées, sur l'ensemble des mesures d'application prévues par ces mêmes textes ;

L'ensemble des mesures d'application prévues sont comptabilisées, indépendamment de leur nature, qu'il s'agisse de décrets, d'arrêtés ou de décisions ;

Les mesures d'application prises par le pouvoir exécutif alors qu'elles n'avaient pas été considérées comme « prévues » par la loi selon les commissions en charge du contrôle sont considérées comme « spontanées » et ne sont, sauf mention contraire, pas prises en compte dans le taux d'application ;

Le champ statistique d'un taux de la base APLEG peut donc différer de celui du Gouvernement. Une loi ne nécessitant qu'un ou plusieurs arrêtés d'application sera, par exemple, considérée d'application directe par le Gouvernement, mais pas sur APLEG. À l'inverse, une loi pour laquelle seul un décret d'application jugé « spontané » aura été pris sera considérée comme d'application directe sur APLEG mais pas par le Gouvernement.

3. L'évolution du taux d'application par mesure relatif aux lois promulguées lors de la dernière session ainsi que lors de l'ensemble de la XIVème législature témoigne d'un effort soutenu

Les taux d'application des lois ont pu être, cette année, un motif de satisfaction pour certaines commissions permanentes. Le Président Jean-Pierre Raffarin concluait sa communication devant la commission des affaires étrangères en ce sens : « Pour notre commission, on peut considérer que le Gouvernement sortant a fait correctement son travail d'application »12(*). Cette satisfaction globale semble également ressortir des propos tenus par notre collègue Alain Milon, président de la commission des affaires sociales : « Au total, les lois de cette session 2015-2016 appelaient 500 mesures réglementaires d'application, ce qui constitue, pour la commission des affaires sociales, un record absolu, toutes législatures confondues. Face à cette masse de décrets et arrêtés à publier à l'approche des échéances électorales du printemps 2017, le Gouvernement a réalisé un effort tout particulier puisqu'au 31 mars dernier, 400 mesures avaient été prises sur 500 attendues, soit un taux de 80 %, supérieur à celui généralement constaté dans les six mois qui suivent une session [...] Cet effort doit bien entendu être salué, compte tenu du nombre considérable de mesures à prendre, mais il faut aussi noter qu'environ 60 textes réglementaires restent en attente sur les lois de 2015-2016 »13(*).

Les taux d'application relatifs à la session précédente ainsi qu'à la XIVème législature issus de la base APLEG ont, il est vrai, tous deux connu une augmentation de près de 10% par rapport aux taux mentionnés dans le précédent bilan annuel. Le taux d'application au 31 mars 2017 des lois promulguées lors de la session 2015-2016 atteint 71%, soit 9% de plus que le taux de l'année précédente. La différence avec le taux de 78% mentionné dans la contribution écrite du Secrétaire général du Gouvernement s'explique principalement par des différences de méthode de calcul (cf point méthodologique n°2). En effet, une fois recentré sur les seules mesures d'application de nature décrétale et après y avoir réintroduit les « décrets spontanés » pris par le Gouvernement, le taux APLEG avoisine lui aussi 78%. La variation de + 9% constatée sur le taux APLEG reste comparable à l'augmentation de 12% constatée sur la même période pour le taux calculé par le Secrétariat général du Gouvernement.

Dispositions ayant fait l'objet d'un texte d'application ou restant à prendre pour les lois promulguées lors de la session 2015-2016

Nombre
de textes

Affaires
économiques

Affaires
étrangères

Affaires
sociales

Culture

Amngt
territoire

Finances

Lois

Commission
spéciale
*

TOTAUX

Total, dont

2

1

500

54

89

112

170

3

931

- textes pris

2

-

400

31

29

75

122

3

662

- à prendre

-

1

100

23

60

37

48

-

269

Taux partiel

100%

0%

80%

57%

33%**

67%

72%

100%

71%

(*) Commission spéciale ayant examiné la loi n°2016-444 du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées dont le suivi de l'application a été confié à la commission des affaires sociales.

(**) Le taux relativement faible pour la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable s'explique par un grand nombre de mesures d'application parues après le 31 mars 2017 pour les lois de son ressort promulguées lors de la session 2015-2016, notamment la loi n°2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

Le taux d'application rapporté à l'ensemble de la XIVème législature connait lui aussi une augmentation sensible et tend vers 90% pour le présent rapport (89% en tenant compte des textes spontanés, selon les données de la base APLEG). Il est concordant avec les taux de 91% et 92% constatés par le Gouvernement à la fin des mois de mars et avril 2017. Ce taux demeure également cohérent avec le taux d'application de 86% relevé au 31 décembre 2016 pour les lois significatives du quinquennat14(*). Ce même taux de référence était, pour rappel, de 80% il y a un an contre seulement 65% il y a deux ans. Pour mémoire, le taux d'application des lois de la XIIIème législature était de 73% à la fin du mois de décembre 201115(*).

Au premier abord, le décalage entre le taux apprécié sur la législature (actuellement de l'ordre de 90 %) et le taux sensiblement moindre de l'année parlementaire (71 % pour la précédente session) peut surprendre, mais il résulte d'un simple effet de butoir. En effet, le Gouvernement dispose d'un délai de six mois pour publier les décrets d'application, lequel court donc jusqu'au 31 mars de l'année N pour les dernières lois parues jusqu'au 30 septembre de l'année précédente (N-1). Pour peu qu'un décret attendu au plus tard le 31 mars de l'année N sorte seulement le 1er avril, il détériorera le pourcentage de l'année tout en améliorant celui de la législature. Ce constat s'accentue au fur et à mesure que l'on avance dans la législature. En effet, le taux d'application relatif à la législature s'appuie sur des lois de plus en plus anciennes dont l'application est tendanciellement plus aboutie que celle des lois, plus récentes, promulguées au cours de la dernière session de cette même législature en cours.

Obtenu par des méthodes de calcul distinctes (cf point méthodologique n°2) le taux d'application mensuel calculé par le Gouvernement pour l'ensemble de la législature reflète également cette augmentation.

Courbe des taux mensuels d'application des lois calculés par le Gouvernement du 31  janvier 2015 (date de mise en place de l'indicateur mensuel) au 11 mai 2017

Tableau issu des données communiquées par le Secrétariat général du Gouvernement. La date du 11 mai a été choisie par lui comme point de transition entre les deux quinquennats.

Pour obtenir le taux record de 95% au 11 mai 2017, le Secrétaire général du Gouvernement indique, au sein de la contribution écrite transmise, les efforts importants effectués lors de ces derniers mois : « Ce taux exceptionnel représente un effort considérable de la part de l'ensemble des ministères concernés dont les taux d'application respectifs se situent tous entre 92% et 100%. Cette mobilisation sans précédent de tous les ministères et du Conseil d'État, particulièrement dans les derniers mois du quinquennat, s'est concrétisée par la publication de 79 mesures d'application, toutes lois confondues, au mois de mars 2017, 97 au mois d'avril 2017 et 220 mesures dans les dix premiers jours du mois de mai 2017 ».

Cet effort significatif a également été relevé dans la communication de Monsieur Philippe Bas, président de la commission des lois : « pour les lois relevant de la compétence de notre commission, 92 mesures d'application ont été prises aux mois d'avril et mai 2017, soit une moyenne de 46 par mois, contre une moyenne de 7 mesures d'application par mois entre le 26 juin 2012 et le 30 septembre 2016. Le rythme a donc été 6,5 fois plus élevé au cours des deux derniers mois qu'au cours des cinquante-et-un premiers mois du précédent quinquennat. C'est la preuve que lorsque le Gouvernement veut, il peut ! »16(*).

La présidente de la commission de la culture, notre collègue Catherine Morin-Desailly, constate le même phénomène : « le gouvernement sortant a mis les bouchées doubles afin de publier, avant le second tour de l'élection présidentielle, les textes réglementaires d'application attendus »17(*) ; étayant ce constat par l'exemple de la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (LCAP) : «  si 88 articles sur 119 étaient entrés en vigueur dès le lendemain de sa publication, un seul décret était paru fin 2016, sur les 33 annoncés. Au 31 mars 2017, le taux d'application de la loi calculé sur la base des décrets prévus s'établissait donc à 54 %, mais beaucoup de textes ont été publiés depuis »18(*).

L'analyse qualitative qui sera portée au sein du prochain bilan annuel par les commissions permanentes sera à même de nous éclairer sur la teneur de ces textes pris en un nombre record sur une courte période de temps.

4. Les délais moyens de parution des mesures d'application

Pour respecter la volonté du législateur et en l'absence de disposition expresse dans les lois concernées, les textes d'application des lois nouvelles doivent être publiés dans des délais raisonnables. Le délai réglementaire assigné aux ministères pour prendre tous les décrets relatifs à une loi a été fixé à six mois par une circulaire du 29 février 200819(*), un document d'information élaboré par les ministères responsables -les rapports dits « de l'article 67 »20(*)- ayant été conçu pour permettre au Parlement de s'assurer du respect de cette obligation.

L'analyse des chiffres relatifs à la session précédente montre un léger recul du délai moyen d'adoption des mesures d'application qui doit être pondéré par l'augmentation sensible du nombre de mesures prises. Le délai moyen d'adoption des mesures d'application prises pour les lois promulguées lors de la dernière session est en effet passé de 5 mois et 26 jours à 6 mois et 22 jours. Ce délai moyen est toutefois constaté pour l'adoption de près de 700 mesures d'application contre 522 comme pour la session 2014-2015. Le délai moyen d'adoption des mesures d'application pour l'ensemble des lois promulguées lors de la législature reste globalement stable pour s'établir à 9 mois et 26 jours, contre 9 mois et 12 jours constatés à l'occasion du précédent rapport annuel. Ces chiffres demeurent néanmoins nettement supérieurs aux six mois assignés par la circulaire du 29 février 2008.

Nombre et délais de parution des mesures d'application prises au 31 mars 2015, 2016 et 2017 pour les lois promulguées lors des 3 dernières sessions

La principale limite de cette statistique est, par nature, de ne tenir compte que du délai de publication des seules mesures qui ont été effectivement prises à la date de son établissement. Une mesure d'application prise dans un délai supérieur au délai moyen viendra, en ce sens, détériorer cet indicateur alors que sa publication améliorera, le cas échéant, le taux d'application de la session ou de la législature. L'augmentation du délai moyen d'adoption peut donc être, en fonction de la période sur laquelle elle est appréciée et dans certaines circonstances, la conséquence de certains actes bénéfiques. Il peut s'agir de la diminution d'un stock ancien de lois inappliquées ou la parution de mesures en attente depuis un certain temps.

Le président de la commission des affaires sociales, notre collègue Alain Milon, constatait en ce sens, à l'occasion de sa communication du 21 juin 2017, des efforts du Gouvernement afin d'adopter certains instruments d'application depuis longtemps en attente : « plus d'une cinquantaine de mesures ont été prises au cours de l'année écoulée pour l'application de lois plus anciennes, antérieures à la session 2015-2016. Des lois dont la mise en oeuvre demeurait largement en souffrance, comme la loi de mars 2012 relative aux recherches impliquant la personne humaine ou la loi de 2013 sur la biologie médicale, sont devenues applicables en 2016. Et sept ans après la promulgation de la loi HPST, le gouvernement a pris le décret d'application de son article 63 sur le code de déontologie des infirmiers ! »21(*).

En tout état de cause, cette année encore, la théorie de la relativité parait parfois également s'appliquer au temps législatif. Il semble, en effet, se contracter lors de la phase d'examen de certaines lois, sous l'effet de nombreuses utilisations de la procédure accélérée, avant de se dilater lorsque vient le moment de la publication de leurs textes d'application. Cette double temporalité a également été relevée par le président de la commission des affaires économiques, notre collègue Jean-Claude Lenoir : « nous ne pouvons que nous étonner que 9 lois dont l'application est encore étudiée par la commission cette année, promulguées entre 2006 et 2016 après engagement de la procédure accélérée ou après déclaration d'urgence pour les lois antérieures à la révision constitutionnelle de 2008, ne soient encore que partiellement applicables »22(*). Le président de la commission des lois, notre collègue Philipe Bas, faisait le même constat : « les délais dans lesquels [les mesures d'application] sont publiées sont parfois plus longs que les délais d'adoption des lois elles-mêmes. Le pouvoir exécutif se plaint quelques fois de la lenteur des travaux parlementaires, force est de reconnaître qu'il lui arrive d'être plus lent que nous ! »23(*).

5. Le taux de présentation des rapports demandés au Gouvernement demeure, comme les années précédentes, un véritable point faible.

Beaucoup de lois prévoient que le Gouvernement fournisse dans un certain délai des rapports d'information qui, pour ce qui concerne le contrôle de l'application des lois, se présentent sous deux formes principales : des rapports périodiques ou uniques prévus par les lois de finances, les lois de financement de la sécurité sociale ou par des dispositions ponctuelles d'autres lois et, de création plus récente, les rapports de suivi de la publication des textes d'application, dits « de l'article 67 » (par référence à l'article 67 de la loi de simplification du droit du 9 décembre 2004 qui les a institués).

Il apparait, comme les années précédentes, que le taux de retour de ces rapports est le principal point faible de l'action du Gouvernement en matière d'application des lois. Annonçant un taux de retours des rapports « de l'article 67 » de seulement 48% au 31 mars 2017 pour les lois promulguées lors de la session précédentes, le Secrétaire général du Gouvernement admet lui-même que « le Gouvernement doit encore progresser dans ce domaine », tout en précisant que « le délai de six mois n'est alors pas toujours le plus pertinent pour dresser le bilan de l'application de la loi. C'est notamment le cas pour les lois évoquées précédemment (loi ALUR, la loi d'avenir pour l'agriculture, la loi sur la transition énergétique ou encore la loi santé) ».

Le taux global de dépôt des rapports hors « article 67 » calculé sur la base d'une moyenne décennale stagne, lui aussi, cette année encore, autour des 60% (61% constatés entre 2006 et 2016). Ce chiffre reflète bien la multitude de situations dénoncées par les présidents des différentes commissions permanentes. À la commission des affaires économiques, le Président Jean-Claude Lenoir, regrette, par exemple, que « sur les 26 rapports prévus par la loi " Transition énergétique ", seuls 5 ont été remis jusqu'à présent. Sur les rapports manquants, 14 n'ont pas été déposés alors que le délai de remise prévu par la loi a été dépassé, parfois largement »24(*). Il opère ce même constat pour la loi du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire pour laquelle « aucun des rapports que le Gouvernement devait remettre au Parlement n'a été présenté dans les délais impartis »25(*).

Cette année encore, la carence dans le dépôt des rapports par le Gouvernement est également déplorée par le président de la commission des affaires étrangères. Sur les trois regrets exprimés par notre collègue Jean-Pierre Raffarin dans sa communication, deux portent sur la non-présentation d'un bilan annuel ou d'un rapport spécifique. Est notamment en cause l'absence de retour du bilan annuel politique, opérationnel et financier des opérations extérieures en cours. Devant cette absence, le Président Raffarin explique que « la commission a ainsi fait son propre bilan des OPEX dans son rapport d'information de juillet 2016. Le Gouvernement a finalement organisé, le 19 octobre dernier, un débat prévu pour être annuel, par ce même article 4, et que la commission réclamait quasiment depuis trois ans »26(*).

Rapports au Parlement déposés par le Gouvernement au cours des six dernières sessions

Session

Rap. périodiques

Rap. uniques*

De l'article 67

TOTAL

2010-2011

39

29

22

90

2011-2012

46

26

44

116

2012-2013

38

26

13

77

2013-2014

33

37

17

87

2014-2015

19

21

17

57

2015-2016

27

15

14

56

TOTAL

202

154

127

483

* Ne sont pris en compte dans cette rubrique que les rapports portant à titre principal sur l'application d'une loi ou d'un article.

L'absence du retour des rapports est particulièrement préjudiciable lorsque le législateur, en application de l'article 37-1 de la Constitution, adopte des dispositions à caractère expérimental. Une telle démarche n'a de sens que s'il existe des moyens effectifs de mesurer les résultats des politiques publiques novatrices mises ponctuellement en place par ce biais.

Ce point a notamment été soulevé par notre collègue Jean-Yves Roux, lors du débat qui a suivi la communication du Président Hervé Maurey à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable : «  Identifions la place accrue à [...] accorder [à l'expérimentation et aux tests]. Les études d'impact sont bien souvent trop inégales, les expérimentations proposées jamais mises en oeuvre. Or, celles-ci aideraient à assumer ou rectifier les orientations choisies. Dans la loi Montagne27(*), nous avons pérennisé des expérimentations sur la scolarité, la santé ou la présence du loup. Nous aurions tous intérêt à évaluer qualitativement les conditions de mise en oeuvre de ces expérimentations. Messieurs Darnaud, Vandierendonck, Collombat et Mercier, dans leur rapport "Laisser respirer les territoires", publié le 29 mars 2017 au nom de la commission des lois, préconisent d'assouplir le recours à l'expérimentation pour définir les modalités d'exercice des compétences. Je soutiens cette méthode novatrice pour mieux légiférer »28(*).

6. Questions en lien avec le contrôle qualitatif des instruments d'application : le respect de la volonté du législateur par les textes d'application et la réponse aux questions des sénateurs portant sur l'application des lois

- Le respect de la volonté du législateur par les textes d'application

Si l'absence d'une mesure d'application est, par nature, un grief définitif, les mesures d'application prises par le pouvoir exécutif ne sont pas exemptes de sujets d'analyse ou, éventuellement, de critiques. Le taux d'application des lois d'une session donnée ne représente qu'un indicateur certes objectif, mais limité. La lecture de ces chiffres n'est pertinente que si elle est accompagnée de l'analyse qualitative des instruments d'application, telle qu'elle est retracée dans les bilans d'application de chaque commission permanente.

Au titre de ces remarques de fond, certaines communications des présidents de commissions permanentes soulèvent, cette année encore, le problème du respect de la volonté du législateur par les mesures d'application prises par le pouvoir exécutif. La présidente de la commission des finances, notre collègue Michèle André, constate, par exemple, que si « dans l'ensemble, les textes réglementaires attendus sont publiés et sont conformes à leur objet, qui est de préciser les modalités d'application de mesures voulues par le législateur », néanmoins, le pouvoir réglementaire « est parfois tenté d'aller au-delà [de sa vocation à préciser les modalités de mise en oeuvre des mesures votées par le Parlement] comme notre rapporteur spécial du logement, Philippe Dallier, en a fait l'expérience en 2016, lorsqu'il a pris connaissance d'un projet de décret qui prévoyait des règles de vote au sein du conseil d'administration du Fonds national des aides à la pierre (FNAP) contraires à l'esprit de l'article 144 de la loi de finances pour 2016 »29(*).

Le même constat a pu être partagé par le président Hervé Maurey, dans le cadre du contrat de performance entre l'État et Réseau ferré de France : « Certes, les décrets ont été pris, mais nous sommes très loin de la volonté du législateur »30(*).

Le problème des circulaires dont le contenu dépasse ou contredit la lettre de la loi a de nouveau été posé dans les débats en commission consécutifs aux communications de leurs présidents sur l'application des lois31(*). À ce grief, le Secrétaire général du Gouvernement répondait cependant, lors de son audition du 24 janvier 2017 : « le contexte change, nous vivons désormais dans une société judiciarisée, particulièrement dans les domaines de l'urbanisme, de l'environnement ou des activités commerciales. Aujourd'hui, la moindre circulaire est attaquée, contrairement à ce qui se passait voilà dix ou vingt ans, on ne peut plus, comme cela a pu se faire par le passé, ajouter aux lois voire les contredire par décret. Désormais, hors jurisprudence Jamart32(*) consacrant le pouvoir réglementaire des ministres pour l'organisation de leurs services, le pouvoir réglementaire ne peut s'exercer par voie de circulaire. Le contrôle du juge est, là encore, extrêmement rigoureux et les associations sont très présentes au contentieux ».

Aussi, devant un taux d'application des lois atteignant 90% pour la XIVème législature, il est nécessaire de maintenir notre vigilance quant à la publication effective des instruments d'application, mais il devient a fortiori primordial de continuer à veiller à la régularité de leurs contenus comme la présidente Michèle André l'illustrait à travers un exemple topique : « Nous n'avons pas toujours les moyens d'être vigilants en amont de la prise des textes réglementaires et nous découvrons parfois que le pouvoir réglementaire est effectivement allé au-delà de ce que le législateur a souhaité, comme en témoigne le décret pris pour mettre en oeuvre les dispositions de l'article 111 de la loi de finances pour 2016 [...] le décret crée une possibilité qui n'existait pas jusqu'ici et dont il n'a jamais été question dans le débat parlementaire »33(*).

- La réponse aux questions des sénateurs sur l'application des lois

Les questions au Gouvernement sont un instrument central du dialogue institutionnel qui se noue entre le Parlement et le Gouvernement autour de l'application des lois. Il n'existe, en effet, pas de recours proportionnel et circonstancié entre les mains du pouvoir législatif pour pallier l'absence de mise en application des lois qu'il vote, le justiciable disposant seul de deux types de recours devant le juge administratif. Le premier est un recours de plein contentieux pour obtenir la réparation d'un éventuel préjudice issu de la publication tardive ou de l'absence de publication d'un instrument d'application. Le second consiste à formuler un recours en excès de pouvoir contre une décision implicite ou explicite de rejet d'une demande tendant à obtenir la publication des décrets auprès de l'autorité réglementaire défaillante.

La place des questions est donc primordiale pour obtenir des réponses à des interrogations précises portant sur l'application d'un texte. Cette place est d'autant plus importante que les rapports portant sur l'application des lois qui ont vocation à délivrer ces informations ne sont que rarement remis, ou très tardivement. Ainsi, lors de la session précédente, près de 5.5% des 5 340 questions écrites au Gouvernement ont porté sur le seul thème de l'application des lois. Une proportion quasi-identique des 274 questions orales posées au cours de la même période portaient notamment sur la mise en application d'une loi.

Constatés de manière globale, le faible volume des réponses, comme le retard dans les réponses aux questions écrites ont également un impact sur les questions portant spécifiquement sur l'application des lois. Sur les 299 réponses apportées à des questions écrites relatives à l'application des lois sur une période allant du 1er octobre 2015 au 30 avril 2017, seules 47 réponses sont intervenues dans le délai réglementaire de 2 mois et 21 dans un délai de 3 mois. 192 questions n'ont obtenu une réponse qu'au-delà de 4 mois, dont 92 au-delà de 6 mois. J'invite donc le nouveau Gouvernement à prendre acte de cette situation afin d'élaborer des pistes d'amélioration.

LES BILANS DES COMMISSIONS PERMANENTES

COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES 27

COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, DE LA DÉFENSE ET DES FORCES ARMÉES 149

COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES 171

COMMISSION DE LA CULTURE, DE L'ÉDUCATION ET DE LA COMMUNICATION 253

COMMISSION DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE 291

COMMISSION DES FINANCES 385

COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DU SUFFRAGE UNIVERSEL, DU RÈGLEMENT ET D'ADMINISTRATION GÉNÉRALE 465

COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

Pages

INTRODUCTION 31

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE 33

I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES 33

A. LES LOIS TOTALEMENT APPLICABLES 33

B. LES LOIS PARTIELLEMENT APPLICABLES 35

C. LES LOIS NON APPLICABLES 36

II. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS D'INITIATIVE SÉNATORIALE 36

III. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE 37

IV. LA PUBLICATION DES RAPPORTS D'INFORMATION 38

A. LA PUBLICATION ET L'EXPLOITATION DES RAPPORTS DE L'ARTICLE 67 38

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE PARLEMENT 39

DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES 53

I. AGRICULTURE, CHASSE ET PÊCHE 53

A. LOI N° 2014-1170 DU 13 OCTOBRE 2014 D'AVENIR POUR L'AGRICULTURE, L'ALIMENTATION ET LA FORÊT 53

B. LOI N° 2011-1843 DU 8 DÉCEMBRE 2011 RELATIVE AUX CERTIFICATS D'OBTENTION VÉGÉTALE 60

C. LOI N° 2010-874 DU 27 JUILLET 2010 DE MODERNISATION DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE 61

D. LOI N° 2008-595 DU 25 JUIN 2008 RELATIVE AUX ORGANISMES GÉNÉTIQUEMENT MODIFIÉS 65

II. URBANISME, VILLE ET LOGEMENT 66

A. LOI N° 2016-719 DU 1ER JUIN 2016 HABILITANT LE GOUVERNEMENT À ADOPTER DES MESURES RELEVANT DU DOMAINE DE LA LOI POUR SIMPLIFIER ET RATIONALISER L'ORGANISATION DE LA COLLECTE DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS À L'EFFORT DE CONSTRUCTION ET LA DISTRIBUTION DES EMPLOIS DE CETTE PARTICIPATION 66

B. LOI N° 2014-366 DU 24 MARS 2014 POUR L'ACCÈS AU LOGEMENT ET UN URBANISME RÉNOVÉ 67

1. Les mesures d'application prises 68

a) S'agissant des titres I à III relatifs au logement 68

b) S'agissant du titre IV relatif à l'urbanisme 71

2. 28 mesures d'application restent à prendre 73

3. Peu de rapports effectivement remis 74

C. LOI N° 2014-173 DU 21 FÉVRIER 2014 DE PROGRAMMATION POUR LA VILLE ET LA COHÉSION URBAINE 76

D. LES AUTRES LOIS 76

III. POSTE ET TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION 77

A. LOI N° 2015-136 DU 9 FÉVRIER 2015 RELATIVE À LA SOBRIÉTÉ, À LA TRANSPARENCE, À L'INFORMATION ET À LA CONCERTATION EN MATIÈRE D'EXPOSITION AUX ONDES ÉLECTROMAGNÉTIQUES 77

1. Huit mesures d'application ont été adoptées 78

a) Trois mesures étaient déjà en vigueur ou sont devenues superfétatoires 78

(1) La définition des valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques et leur contrôle 78

(2) L'application de l'objectif de sobriété en ce qui concerne les établissements accueillant les personnes vulnérables et modalités de rationalisation et de mutualisation des installations lors du déploiement de nouvelles technologies 79

b) Cinq mesures ont été adoptées à la suite de la promulgation de la loi 80

(1) La transmission des dossiers établissant l'état des lieux des installations radioélectriques soumises à avis ou à accord de l'Agence nationale des fréquences 80

(2) L'instance de concertation départementale dans le cadre d'un projet d'installation ou de modification d'une antenne 81

(3) L'information et consultation des habitants en cas de nouvelle installation radioélectrique ou de modification substantielle d'une installation existante 81

(4) Le comité national de dialogue de l'ANFR relatif aux niveaux d'exposition du public aux champs électromagnétiques 82

2. Deux mesures d'application restent à prendre 83

3. Une mise en oeuvre inégale des actions prévues par la loi 84

a) Actions mises en oeuvre 84

(1) La mise à disposition des communes d'une carte à l'échelle communale des antennes relais existantes 84

(2) La mission de veille et de vigilance de l'ANSES en matière de radiofréquences 85

(3) L'adoption de lignes directrices en vue d'harmoniser la présentation des résultats issus des simulations de l'exposition générée par l'implantation d'une installation radioélectrique par l'ANFR 85

b) Actions restant à mettre en oeuvre 86

(1) Le recensement national des points atypiques 86

(2) La mise en place d'une politique de sensibilisation et d'information concernant l'usage des terminaux mobiles 86

4. Une loi modifiée à plusieurs reprises depuis son entrée en vigueur 87

B. LOI N° 2010-123 DU 9 FÉVRIER 2010 RELATIVE À L'ENTREPRISE PUBLIQUE LA POSTE ET AUX ACTIVITÉS POSTALES 88

1. Extension du dispositif de participation des salariés aux résultats de l'entreprise à La Poste 88

2. Exemption de contribution au fonds de compensation du service universel postal 88

IV. ÉNERGIE 89

A. LOI N° 2015-992 DU 17 AOÛT 2015 RELATIVE À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE POUR LA CROISSANCE VERTE 89

B. LOI N° 2013-312 DU 15 AVRIL 2013 VISANT À PRÉPARER LA TRANSITION VERS UN SYSTÈME ÉNERGÉTIQUE SOBRE ET PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS SUR LA TARIFICATION DE L'EAU ET SUR LES ÉOLIENNES 102

C. LOI N° 2010-1488 DU 7 DÉCEMBRE 2010 PORTANT NOUVELLE ORGANISATION DU MARCHÉ DE L'ÉLECTRICITÉ 102

V. PME, COMMERCE ET ARTISANAT 103

A. LOI N° 2016-298 DU 14 MARS 2016 RELATIVE AUX RÉSEAUX DES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE ET DES CHAMBRES DE MÉTIERS ET DE L'ARTISANAT 103

B. LOI N° 2015-990 DU 6 AOÛT 2015 RELATIVE À LA CROISSANCE, À L'ACTIVITÉ ET À L'ÉGALITÉ DES CHANCES ÉCONOMIQUES 105

1. Dispositions relatives aux communications électroniques 105

a) Adoption d'ordonnances par le Gouvernement 105

b) Statut de zone fibrée 105

c) Équipement des immeubles en fibre optique 106

d) Rapport de l'ARCEP sur l'effort d'investissement des opérateurs mobiles 108

e) Délégation de pouvoirs au président de l'ARCEP 108

f) Adoption par l'ARCEP de lignes directrices relatives à la tarification des réseaux d'initiative publique 109

g) Couverture mobile du territoire 111

(1) L'article 129 fixe un terme aux précédents programmes et prévoit l'identification de nouvelles zones blanches. 112

(2) Il prévoit également la signature d'une convention afin d'étendre le programme au-delà des centres-bourgs dans le cadre du dispositif dit « France Mobile ». 115

(3) Il entend, enfin, renforcer l'information du public relative à la couverture du territoire, à travers la publication de nouvelles cartes. 119

2. Dispositions relatives à certaines activités sur Internet 120

a) Réglementation de la publicité sur internet 120

b) Transparence et loyauté des sites de place de marché et de l'économie collaborative 122

C. LOI N° 2014-856 DU 31 JUILLET 2014 RELATIVE À L'ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE 123

D. LOI N° 2014-626 DU 18 JUIN 2014 RELATIVE À L'ARTISANAT, AU COMMERCE ET AUX TRÈS PETITES ENTREPRISES 125

E. LOI N° 2014-344 DU 17 MARS 2014 RELATIVE À LA CONSOMMATION 126

1. Sur le volet télécommunications 130

a) Obligations d'information imposées aux sites comparateurs en ligne 130

b) Protection du consommateur contre le recours abusif aux numéros de téléphone dits « surtaxés » 132

(1) La consécration législative du dispositif « 33700 » 132

(2) La mise en place de l'annuaire inversé 132

(3) L'option gratuite permettant de bloquer les communications à destination des numéros « surtaxés » 135

F. LOI N° 2010-737 DU 1ER JUILLET 2010 PORTANT RÉFORME DU CRÉDIT À LA CONSOMMATION 136

VI. TOURISME 136

A. LOI N° 2009-888 DU 22 JUILLET 2009 DE DÉVELOPPEMENT ET DE MODERNISATION DES SERVICES TOURISTIQUES 136

VII. OUTRE-MER 137

A. LOI N° 2012-1270 DU 20 NOVEMBRE 2012 RELATIVE À LA RÉGULATION ÉCONOMIQUE OUTRE-MER ET PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES AUX OUTRE-MER 137

EXAMEN EN COMMISSION 139

INTRODUCTION

Le rapport établi cette année par la commission des affaires économiques sur les lois dont elle assure le suivi prend en compte vingt-sept lois promulguées jusqu'au 30 septembre 2016. Exception faite de certains textes anciens dont l'étude n'est plus jugée pertinente, le bilan mesure l'application de la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire jusqu'à celle de la loi du 1er juin 2016 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures relevant du domaine de la loi pour simplifier et rationaliser l'organisation de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction et la distribution des emplois de cette participation. Plusieurs projets de loi de ratification d'ordonnances récemment adoptés au cours de la session 2016-2017 n'entreront dans le champ d'étude qu'à compter du prochain bilan ; il en va de même pour la proposition de loi relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle, promulguée au mois de mars dernier.

Comme les années précédentes, afin d'apprécier l'objectif du Premier ministre énoncé dans la circulaire du 29 février 2008 relative à l'application des lois, le calendrier établi cette année pour l'élaboration du rapport permet l'étude des mesures réglementaires prises dans un délai de six mois suivant la promulgation des textes. Les mesures réglementaires publiées jusqu'au 31 mars 2017 entrent ainsi dans le champ d'étude de notre bilan.

Cet exercice est aussi primordial que délicat. Si les taux d'application doivent être mesurés, ceux-ci ne constituent que des indicateurs qui ne sauraient traduire fidèlement la mise en oeuvre effective des lois. Le bilan sectoriel détaillé présenté en deuxième partie procède à une étude fouillée de l'application de toutes les lois que la commission suit et permet une analyse qualitative des textes règlementaires pris au cours de l'année écoulée au regard des attentes formulées par le législateur.

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE

I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

A. LES LOIS TOTALEMENT APPLICABLES

Sur les vingt-sept lois dont la commission des affaires économiques a choisi de présenter le suivi de l'application au 31 mars 2017, douze sont totalement applicables. À noter que les deux lois entrant pour la première fois dans le champ d'étude de la commission sont pleinement applicables :

loi n° 2016-719 du 1er juin 2016 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures relevant du domaine de la loi pour simplifier et rationaliser l'organisation de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction et la distribution des emplois de cette participation, texte d'application directe qui a été suivi par l'adoption par le Gouvernement de deux ordonnances dans le délai imparti et du dépôt sur le bureau du Sénat des projets de loi de ratification respectifs ;

loi n° 2016-298 du 14 mars 2016 relative aux réseaux des chambres de commerce et d'industrie et des chambres de métiers et de l'artisanat, qui renvoyait pour sa mise en application à la prise de deux mesures réglementaires, lesquelles sont intervenues moins d'un an après la promulgation de la loi.

Parmi les douze lois totalement applicables, huit étaient déjà mentionnées comme totalement applicables dans le dernier bilan annuel de l'application des lois. L'étude de ces lois s'avère pertinente cette année encore puisque des rapports, qui ne sont pas des mesures réglementaires intervenant dans le calcul du taux d'application, n'ont toujours pas été remis au Parlement :

loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, votée selon la procédure accélérée : en application de l'article 1er, le Gouvernement aurait dû remettre au Parlement, dans les douze mois suivant la promulgation de la loi, un rapport sur les caractéristiques que pourrait revêtir un mécanisme d'encadrement de la définition de la valeur foncière fondé sur des indicateurs concrets et adossé à l'évolution de l'indice de la construction ;

loi n° 2011-835 du 13 juillet 2011 visant à interdire l'exploration et l'exploitation des mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique et à abroger les permis exclusifs de recherches comportant des projets ayant recours à cette technique, votée selon la procédure accélérée : aucun rapport annuel, demandé à l'article 4 par le législateur sur l'évolution des techniques d'exploration et d'exploitation et la connaissance du sous-sol français, européen et international en matière d'hydrocarbures liquides ou gazeux, sur les conditions de mise en oeuvre d'expérimentations réalisées à seules fins de recherche scientifique sous contrôle public, sur les travaux de la Commission nationale d'orientation, de suivi et d'évaluation créée par l'article 2, sur la conformité du cadre législatif et réglementaire à la Charte de l'environnement de 2004 dans le domaine minier et sur les adaptations législatives ou réglementaires envisagées au regard des éléments communiqués dans ce rapport, n'a été remis au Parlement ;

loi n° 2010-238 du 9 mars 2010 visant à rendre obligatoire l'installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d'habitation : le rapport au Parlement sur l'application et l'évaluation des articles 1er à 4 de la loi est toujours attendu ;

loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques : quatre rapports - sur les difficultés de mise aux normes rencontrées par les établissements hôteliers (article 11), sur le classement dans l'ensemble des hébergements touristiques marchands (article 14), sur la situation globale de l'offre d'hébergement touristique en France (article 23) et sur le régime des chèques-vacances (article 31) - n'ont toujours pas été remis au Parlement ;

loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, votée selon la procédure accélérée : un rapport étudiant les solutions les plus adéquates pour permettre un accès aussi simple que possible aux appels publics à la concurrence pour les entreprises candidates est, encore à ce jour, attendu par le législateur ;

Les rapports encore attendus par le législateur dans le bilan annuel au 31 mars 2015 pour l'application des articles 3 et 23 de la loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer, votée selon la procédure accélérée, ne sont plus considérés comme devant être remis. En effet, en raison de la fréquence prévisionnelle de ces dépôts (semestriels et annuels) et du fait que ces rapports n'émanent pas du Gouvernement, la commission des affaires économiques a décidé de ne plus les prendre en compte.

Deux lois déjà étudiées dans de précédents bilans d'application, toutes votées selon la procédure accélérée, sont pour la première fois considérées comme totalement applicables :

loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine pour laquelle la dernière mesure réglementaire attendue a été prise ;

loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes, pour laquelle l'arrêté encore attendu est paru.

B. LES LOIS PARTIELLEMENT APPLICABLES

Sur les vingt-sept lois dont la commission des affaires économiques a choisi de présenter le suivi de l'application au 31 mars 2017, quinze sont partiellement applicables :

- la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, applicable à hauteur de 88 % ;

- la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, qui affiche un taux d'application de 90 % ;

- la loi n° 2015-136 du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l'information et à la concertation en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques, dont le taux d'application atteint 75 % au terme de la période d'étude de ce bilan ;

- la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, applicable à hauteur de 86 % ;

- la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire, dont 95 % des dispositions sont désormais applicables ;

- la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises, dont le taux d'application s'établit à 70 % ;

- la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dont le taux d'application atteint en 2017 86 % ;

- la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, dont 95 % des dispositions sont applicables ;

- la loi n° 2011-1843 du 8 décembre 2011 relative aux certificats d'obtention végétale, dont le taux d'application s'établit toujours à 12 % ;

- la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité, applicable à 95 % ;

- la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche, dont 87 % des dispositions sont applicables ;

- la loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services, applicable à 96 % ;

- la loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation, qui présente un taux d'application de 89 % ;

- la loi n°  2010-123 du 9 février 2010 relative à l'entreprise publique La Poste et aux activités postales, applicable à hauteur de 82 % ;

- la loi n° 2008-595 du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés, dont 50 % des dispositions sont applicables ;

Les taux d'application de ces lois partiellement applicables varient donc de 12 % à 96 %. Une grande majorité des lois partiellement applicables prises en compte dans le bilan de la commission au 31 mars 2017 affichent un taux d'application supérieur à 80 %. Pour autant, on ne doit pas en déduire une bonne applicabilité de ces lois et regretter a contrario que d'autres soient statistiquement très faiblement applicables. En effet, comme indiqué dans le bilan sectoriel, ces taux ne constituent en définitive que des indicateurs qui ne sauraient traduire fidèlement la mise en oeuvre effective des lois et ne permettent en aucun cas de procéder à une évaluation de leur application, qui ne peut être véritablement pertinente que lorsqu'elle est qualitative.

C. LES LOIS NON APPLICABLES

Comme en 2016 et en 2015, aucune loi dont l'application est suivie cette année par la commission des affaires économiques est totalement inapplicable.

II. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS D'INITIATIVE SÉNATORIALE

Sur les vingt-sept lois dont la commission des affaires économiques a choisi de présenter le suivi de l'application au 31 mars 2017, cinq seulement sont issues de propositions de loi, parmi lesquelles une seule déposée par des sénateurs. En termes statistiques, cela signifie que seulement 20 % des textes issus de propositions de loi sont d'origine sénatoriale et qu'à peine 4 % des lois dont l'application est suivie cette année par la commission émanent de textes présentés par des sénateurs.

Ce tableau assez peu satisfaisant étant brossé, il convient cependant de rappeler que quelques lois promulguées au cours de la dernière décennie et issues de propositions sénatoriales ont été retirées du stock des lois suivies par la commission des affaires économiques en raison de leur totale applicabilité.

La seule loi d'origine sénatoriale prise en compte dans le bilan cette année est la loi n° 2011-1843 du 8 décembre 2011 relative aux certificats d'obtention végétale. Si le taux d'application de cette loi votée selon la procédure accélérée, actuellement de 12 %, paraît extrêmement faible plus de cinq ans après sa promulgation, une seule de ses dispositions essentielles est inapplicable. L'article L. 623-24-3 du code rural et de la pêche maritime, introduit par l'article 16, prévoit qu'un décret en Conseil d'État fixe la rémunération de l'obtenteur, faute d'accord interprofessionnel définissant celle-ci pour l'utilisation par les agriculteurs de semences de ferme. Le Gouvernement n'ayant toujours pas pris ce décret et ne prévoyant pas de le faire, l'obtenteur ne dispose d'aucune solution en cas de désaccord avec les utilisateurs de semences de ferme.

III. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE

Engagée par le Gouvernement, la procédure accélérée autorise le non-respect des délais, prévus à l'article 42 de la Constitution, entre la discussion en séance publique d'un projet ou d'une proposition de loi et son dépôt ou sa transmission en première lecture. Elle permet également la réunion d'une commission mixte paritaire, provoquée par le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, par décision conjointe des présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, après une seule lecture dans chaque assemblée au lieu de deux.

Le recours à la procédure accélérée pour l'examen des textes envoyés à la commission des affaires économiques a été systématique pour les deux nouvelles lois entrant dans le champ d'étude cette année. Sur les vingt-sept lois dont l'application est suivie par la commission des affaires économiques dans le cadre du bilan annuel au 31 mars 2017, dix-sept ont été votées selon la procédure accélérée ou après déclaration d'urgence pour les lois antérieures à la révision constitutionnelle de 2008. Parmi ces dix-sept lois, neuf ne sont encore que partiellement applicables, alors qu'elles ont été pour certaines d'entre elles promulguées il y a déjà plusieurs années.

IV. LA PUBLICATION DES RAPPORTS D'INFORMATION

A. LA PUBLICATION ET L'EXPLOITATION DES RAPPORTS DE L'ARTICLE 67

L'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit dispose qu'« à l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi ». L'article précise que « ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».

Sur les vingt-six lois promulguées postérieurement à la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire dont l'application, indirecte, est suivie cette année par la commission des affaires économiques, deux ont fait l'objet de la remise d'un rapport en application de l'article 67 de ladite loi depuis le bilan établi en 2016 :

- le rapport sur la mise en application de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, remis avec un retard de cinq mois ;

- le rapport portant sur la mise en application de loi n° 2016-298 du 14 mars 2016 relative aux réseaux des chambres de commerce et d'industrie et des chambres de métiers et de l'artisanat, déposé trois mois après le délai normalement fixé.

Au final, ce sont à peine 51 % des rapports attendus par le Parlement en application de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit qui ont été établis par le Gouvernement.

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE PARLEMENT

 

Rapports remis au Parlement entre le 1er octobre 2015 et le 31 mars 2017 pour les lois promulguées entre le 1er octobre 2015 et le 30 septembre 2016 ou remis entre le 1er avril 2016 et le 31 mars 2017 pour les lois promulguées avant le 1er octobre 2015

Rapports dont la remise au Parlement est toujours attendue

Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte

· Rapport sur le statut des colonnes montantes dans les immeubles d'habitation, remis en avril 2017.

· Rapport évaluant l'opportunité de réserver, sur les autoroutes et les routes nationales comportant deux chaussées de trois voies séparées par un terre-plein central et traversant ou menant vers une métropole, une voie aux transports en commun, aux taxis, à l'auto-partage, aux véhicules à très faibles émissions et au covoiturage.

· Rapport sur les expérimentations en matière d'affichage de la durée de vie des produits afin de favoriser l'allongement de la durée d'usage des produits manufacturés grâce à l'information des consommateurs, remis en avril 2017.

· Rapport sur l'impact d'une extension éventuelle à la maroquinerie de la filière à responsabilité élargie des textiles

· Rapport indiquant quelles mesures spécifiques d'accompagnement le Gouvernement entend développer en faveur de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et de Wallis-et-Futuna, afin de permettre à ces trois collectivités territoriales d'appliquer les principaux dispositifs de la présente loi, remis en décembre 2016.

· Rapport sur l'atteinte des objectifs de la politique énergétique définis au I de l'article L. 100-4 dans les six mois précédant l'échéance d'une période de la programmation pluriannuelle de l'énergie

Rapport prévu par l'article 1er.

· Rapport remis tous les cinq ans détaillant la stratégie nationale à l'échéance 2050 pour mobiliser les investissements en faveur de la maîtrise de l'énergie dans le parc national de bâtiments publics ou privés, à usage résidentiel ou tertiaire

Rapport prévu par l'article 4.

· Rapport annuel d'activité du centre scientifique et technique du bâtiment

Rapport prévu à l'article 9, remis au Gouvernement et déposé sur les bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat, qui en saisissent l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.

· Rapport sur les moyens de substituer une aide globale à l'ensemble des aides fiscales attachées à l'installation de certains produits de la construction

Rapport prévu à l'article 14, remis au plus tard six mois après la publication du décret mentionné à l'article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation.

· Rapport d'évaluation concernant la mise en place d'un mécanisme financier visant à inciter, via un bonus, les propriétaires dont le bien atteint des objectifs de performance énergétique supérieurs à un référentiel d'économie d'énergie minimale à déterminer, et à pénaliser, via un malus, ceux dont le bien présente des performances énergétiques inférieures à ce référentiel

Rapport prévu à l'article 14, à remettre au plus tard le 17 août 2016.

· Rapport faisant état :

1° De l'ensemble des financements permettant l'attribution de subventions pour la rénovation énergétique des logements occupés par des ménages aux revenus modestes ;

2° De l'opportunité de leur regroupement au sein d'un fonds spécial concourant à la lutte contre la précarité énergétique ;

3° Des modalités d'instauration d'un tel fonds

Rapport prévu par l'article 19 qui devait être remis au plus tard le 17 février 2016.

· Rapport sur l'opportunité d'aides fiscales à l'installation de filtres à particules sur l'installation de chauffage au bois pour particuliers

Rapport prévu par l'article 21 à remettre au plus tard le 17 août 2016.

· Rapport établissant un bilan chiffré des émissions de particules fines et d'oxydes d'azote dans le secteur des transports, ventilé par source d'émission

Le rapport, prévu par l'article 57, doit être remis au plus tard le 17 août 2016.

· Stratégie nationale de transition vers l'économie circulaire, qui doit être soumise au Parlement tous les cinq ans

Rapport prévu par l'article 69.

· Rapport étudiant les avantages et les inconvénients du développement d'installations de broyeurs d'évier de déchets ménagers organiques

Le rapport, prévu par l'article 70, doit être remis au plus tard au 1er janvier 2017.

· Rapport sur la possibilité de convertir une partie des aides ou des allocations publiques versées sous forme monétaire aux personnes physiques en valeur d'usage

Le rapport, prévu par l'article 70, doit être remis au plus tard le 17 août 2016.

· Rapport sur l'opportunité de l'extension de la durée de garantie légale de conformité de deux à cinq ans, voire à dix ans, pour certaines catégories ciblées de produits

Le rapport, prévu par l'article 70, doit être remis au plus tard le 1er janvier 2017.

· Rapport sur l'impact économique et environnemental de la mise en oeuvre de l'interdiction de la mise à disposition des sacs en matières plastiques à usage unique et de la production, la distribution, la vente, la mise à disposition et l'utilisation d'emballages ou de sacs fabriqués, en tout ou partie, à partir de plastique oxo-fragmentable

Le rapport, prévu par l'article 75, doit être remis au plus tard le 1er janvier 2018.

· Rapport sur le principe de réversibilité du stockage, en vue d'assurer le réemploi, le recyclage ou la valorisation des déchets enfouis dans les installations de stockage de déchets

Le rapport, prévu par l'article 100, doit être remis au plus tard le 17 août 2016.

· Rapport identifiant les produits qui, ne faisant pas l'objet d'un dispositif de responsabilité élargie du producteur, ont un potentiel de réemploi et de recyclage insuffisamment développé et sont susceptibles de concerner des activités de l'économie sociale et solidaire

Le rapport, prévu par l'article 101, doit être remis au plus tard le 17 août 2016.

· Rapport définissant un plan de développement du stockage des énergies renouvelables par hydrogène décarboné.

Le rapport, prévu par l'article 121, doit être remis au plus tard le 17 août 2016.

· Rapport sur les modalités d'intégration, dans les critères de risques au titre d'un environnement physique agressif mentionnés à l'article L. 4161-1 du code du travail, des rayonnements ionisants subis, le cas échéant, par les travailleurs du secteur nucléaire

Le rapport, prévu par l'article 125, doit être remis au plus tard le 17 février 2016.

· Rapport sur la mise en oeuvre d'un scénario de tests de résistance réguliers représentatifs des risques associés au changement climatique

Le rapport, prévu par l'article 173, doit être remis avant le 31 décembre 2016.

· Rapport d'évaluation de l'expérimentation du chèque énergie dans certains territoires

Le rapport, prévu par l'article 201, doit être remis dans un délai de trois mois avant le terme de l'expérimentation.

Loi n° 2015-136 du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l'information et à la concertation en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques

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· Rapport sur l'électro-hypersensibilité

Rapport prévu par l'article 8 qui devait être remis au Parlement le 9 février 2016 au plus tard.

Loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt

· Rapport sur les règles applicables aux exportations et aux importations de bois et de produits fabriqués en bois, précisant notamment les conditions phytosanitaires dans lesquelles elles se déroulent, évaluant les dispositifs de surveillance et de contrôle les concernant et indiquant des mesures à prendre afin de les renforcer, remis en mai 2016.

-

Loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire

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· Rapport pour déterminer si la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération pourrait être modifiée pour créer des unions d'entreprises de l'économie sociale et solidaire qui constitueraient un nouvel instrument de coopération entre les différentes familles de l'économie sociale et solidaire

Ce rapport, prévu par l'article 26, devait être remis au Parlement avant le 31 décembre 2014.

· Rapport concernant l'accès aux responsabilités des jeunes navigants dans les coopératives maritimes

Ce rapport, prévu par l'article 49, devait être remis au Parlement avant le 1er septembre 2015.

· Rapport portant sur l'intérêt de modifier les règles applicables aux administrateurs d'une mutuelle, union ou fédération, afin de renforcer leurs droits et de faciliter l'accomplissement de leurs missions

Ce rapport, prévu par l'article 52, devait être remis au Parlement dans les douze mois suivant la promulgation de la loi.

· Rapport portant sur les conditions d'introduction, dans le code des assurances, de dispositions similaires à celles figurant à l'article L. 114-24 du code de la mutualité, relatives aux droits et obligations des administrateurs des sociétés d'assurance mutuelles, salariés du secteur privé ou agents du secteur public

Ce rapport, prévu par l'article 58, devait être remis au Parlement avant le 15 juillet 2015.

· Rapport sur l'évaluation des dispositifs de congés existants pour favoriser le bénévolat associatif et sur la création d'un congé d'engagement pour l'exercice de responsabilités associatives bénévoles

Ce rapport, prévu par l'article 67, devait être remis au Parlement dans les six mois suivant la promulgation de la loi et après une concertation avec les partenaires sociaux.

Loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises

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· Rapport sur l'établissement d'un statut unique de l'entreprise individuelle, précisant les conditions dans lesquelles les statuts juridiques actuels, notamment de l'entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée, de l'entreprise individuelle à responsabilité limitée et de l'entreprise individuelle, peuvent être simplifiés en vue de parvenir à un statut juridique unique

Ce rapport, prévu par l'article 32 de la loi, devait être remis au Gouvernement et au Parlement dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi.

Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové

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· Rapport sur l'opportunité de réviser le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris pour l'application de l'article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains

Ce rapport, prévu par l'article 2 de la loi, devait être remis au Parlement dans les six mois suivant la promulgation de la loi (24 septembre 2014).

· Rapport sur la possibilité de sanctuariser les dépôts de garantie par la création d'un dispositif permettant que la garantie locative soit déposée sur un compte ouvert auprès d'une institution financière, au nom du locataire et déblocable d'un commun accord entre le locataire et le bailleur

Ce rapport est prévu par l'article 7.

· Rapport d'évaluation de la garantie universelle des loyers

Ce rapport, prévu par l'article 23, est remis au Parlement dans un délai de trois ans à compter du 1er janvier 2016.

· Rapport présentant les conditions et modalités de mise en oeuvre d'un statut unique pour les établissements et services de la veille sociale, de l'hébergement et de l'accompagnement

Ce rapport, prévu par l'article 32, devait être transmis par le Gouvernement au Parlement avant le 31 décembre 2014.

· Rapport bisannuel de suivi et d'évaluation du dispositif expérimental visant à assurer la protection et la préservation de locaux vacants par occupation par des résidents temporaires

Ce premier rapport bisannuel, prévu par l'article 51, devait être déposé au Parlement dans un délai de dix-huit mois après la promulgation de la loi.

· Rapport sur les aides techniques de l'État aux collectivités territoriales en matière d'urbanisme, de gestion du foncier et d'aménagement du territoire

Ce rapport, prévu par l'article 134, devait être remis au Parlement au plus tard le 1er janvier 2015.

· Rapport sur l'opportunité et les modalités de mise en oeuvre d'un permis de diviser (qui serait délivré lors de toute division par lots et mise en copropriété d'un immeuble comprenant au moins cinq locaux à usage d'habitation)

Ce rapport, prévu par l'article 175, devait être remis au Parlement dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi.

Loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation

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· Rapport évaluant les conditions de mise en oeuvre de la procédure d'action de groupe et proposant les adaptations nécessaires

Ce rapport, prévu par l'article 2 de la loi, est remis au Parlement trente mois au plus tard après la promulgation de la loi.

· Rapport étudiant les possibilités d'une modulation de l'éco-participation en fonction de la durée de la garantie commerciale des produits, de la disponibilité des pièces détachées et du prix raisonnable de ces dernières

Ce rapport, prévu par l'article 8 de la loi, devait être remis au Parlement dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi.

· Rapport sur l'obsolescence programmée, sa définition juridique et ses enjeux économiques

Ce rapport, prévu par l'article 8 de la loi, devait être remis au Parlement dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi.

· Rapport sur la situation et les enjeux en matière de protection des consommateurs

Ce rapport, prévu par l'article 8 de la loi, est remis annuellement au Parlement.

· Rapport sur l'état des lieux et les perspectives de l'économie circulaire en France

Ce rapport, prévu par l'article 16 de la loi, devait être remis au Parlement avant le 1er janvier 2015.

· Rapport présentant et évaluant les conditions de mise en oeuvre, la pertinence et l'impact de la réduction de la durée des mesures de traitement des situations de surendettement et des autres mesures prises en matière de prévention et de traitement du surendettement.

Ce rapport, prévu par l'article 43, est remis au Parlement au plus tard cinq ans après la promulgation de la loi.

· Rapport relatif au micro-crédit

Ce rapport, prévu par l'article 55 de la loi, devait être remis au Parlement avant le 1er juillet 2014.

· Rapport sur les conséquences de la fin de l'application du règlement (CE) n° 1400/2002 de la Commission, du 31 juillet 2002, concernant l'application de l'article 81, paragraphe 3, du traité à des catégories d'accords verticaux et de pratiques concertées dans le secteur automobile

Ce rapport, prévu par l'article 160 de la loi, devait être remis au Parlement dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi.

Loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine

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· Rapport annuel élaboré par l'Observatoire national de la politique de la ville sur l'évolution des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Ce rapport, prévu par l'article 1er, est remis au Gouvernement et au Parlement. Il est rendu public.

· Rapport sur la possibilité de création d'une fondation destinée à mobiliser, au bénéfice des quartiers prioritaires, des financements permettant l'accompagnement d'actions et de projets présentés par leurs habitants en faveur de la cohésion sociale et dans le respect des valeurs de liberté, d'égalité, de fraternité et de laïcité

Ce rapport, prévu par l'article 9 de la loi, devait être remis au Parlement au plus tard six mois après la promulgation de la loi (21 août 2014).

· Rapport sur les modalités de mise en oeuvre de mesures permettant la création d'emplois et d'entreprises dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ainsi que sur les conditions de renforcement des emplois d'avenir dans ces territoires

Ce rapport, prévu par l'article 28 de la loi, devait être remis au Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi (21 août 2014).

Loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social

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· Rapport sur les caractéristiques que pourrait revêtir un mécanisme d'encadrement de la définition de la valeur foncière fondé sur des indicateurs concrets et adossé à l'évolution de l'indice de la construction

Ce rapport, prévu par l'article 1er, devait être remis dans les douze mois suivant la promulgation de la loi.

Loi n° 2011-835 du 13 juillet 2011 visant à interdire l'exploration et l'exploitation des mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique et à abroger les permis exclusifs de recherches comportant des projets ayant recours à cette technique

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· Rapport au Parlement sur l'évolution des techniques d'exploration et d'exploitation et la connaissance du sous-sol français, européen et international en matière d'hydrocarbures liquides ou gazeux, sur les conditions de mise en oeuvre d'expérimentations réalisées à seules fins de recherche scientifique sous contrôle public, sur les travaux de la Commission nationale d'orientation, de suivi et d'évaluation créée par l'article 2, sur la conformité du cadre législatif et réglementaire à la Charte de l'environnement de 2004 dans le domaine minier et sur les adaptations législatives ou réglementaires envisagées au regard des éléments communiqués dans ce rapport.

Ce rapport, prévu par l'article 4 de la loi, devrait être remis chaque année.

Loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité

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· Rapport au Parlement sur le dispositif d'accès régulé à l'électricité nucléaire historique

Ce rapport, prévu par l'article 1er, devait être remis une première fois au Parlement avant le 31 décembre 2015, puis tous les 5 ans.

Loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche

-

· Rapport sur les conditions et modalités d'un mécanisme de réassurance publique qui pourrait être mis en place en réponse à des circonstances exceptionnelles touchant le secteur agricole

Ce rapport, prévu par l'article 27, devait être remis au Parlement dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi.

· Rapport d'analyse sur les modes de financement alternatifs de la protection sociale agricole, notamment par voie fiscale

Ce rapport, prévu par l'article 38, devait être remis au Parlement dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi.

· Rapport sur l'état des biens de section, identifiant les obstacles à leur gestion durable et proposant des solutions qui pourront faire l'objet d'un projet ou d'une proposition de loi

Ce rapport, prévu par l'article 58, devait être remis au Parlement dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi.

· Rapport présentant le bilan de la mise en oeuvre du compte épargne d'assurance pour la forêt

Ce rapport, prévu par l'article 68, devait être remis au Parlement dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la loi.

Loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services

-

· Rapport dressant un bilan précis de la mise en oeuvre et de l'impact du nouveau régime de la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie de région et du fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région entre 2011 et 2013. Ce rapport propose, le cas échéant, les adaptations et évolutions du mode de financement des chambres de commerce et d'industrie de région qui s'avéreraient opportunes au vu de ce bilan.

Ce rapport, prévu par l'article 9, devait être remis au Parlement avant le 1er janvier 2014.

· Bilan de l'organisation des marchés d'intérêt national, portant en particulier sur la mise en oeuvre et l'efficacité des périmètres de référence au regard des objectifs poursuivis, présenté au Parlement par l'autorité administrative compétente afin de déterminer s'il y a lieu, ou non, de maintenir ce dispositif ou de le faire évoluer à compter du 1er janvier 2013. L'élaboration de ce bilan associe notamment les établissements publics et les organisations interprofessionnelles concernés.

Ce rapport, prévu par l'article 20, devait être remis au Parlement au plus tard le 31 décembre 2012.

Loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation

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· Rapport d'activité annuel de l'Institut national de la consommation

Ce rapport, prévu par l'article 62, n'a jamais été remis au Parlement.

Loi n° 2010-238 du 9 mars 2010 visant à rendre obligatoire l'installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d'habitation

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· Rapport sur l'application et sur l'évaluation des dispositions de cette loi à l'issue d'un délai de cinq ans ainsi que sur les actions d'information du public sur la prévention des incendies domestiques et sur la conduite à tenir en cas d'incendie

Rapport prévu par l'article 5.

Loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques

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· Rapport sur les difficultés de mise aux normes rencontrées par les établissements hôteliers

Rapport prévu par l'article 11.

· Rapport relatif au classement dans l'ensemble des hébergements touristiques marchands

Rapport prévu par l'article 14.

· Rapport sur la situation globale de l'offre d'hébergement touristique en France

Rapport prévu par l'article 23.

· Rapport relatif au régime des chèques-vacances

Rapport prévu par l'article 31.

Loi n° 2008-595 du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés

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· Rapport relatif aux possibilités de développement d'un plan de relance de la production de protéines

Ce rapport, prévu à l'article 1er, était attendu avant le 31 décembre 2008.

DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES

I. AGRICULTURE, CHASSE ET PÊCHE

A. LOI N° 2014-1170 DU 13 OCTOBRE 2014 D'AVENIR POUR L'AGRICULTURE, L'ALIMENTATION ET LA FORÊT

La loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (LAAAF) est le texte majeur de l'actuelle législature en matière d'agriculture. Près de trois ans après avoir été voté, ce texte de 96 articles est en quasi-totalité applicable.

Le titre préliminaire, contenant le seul article 1er, était d'application directe, ne nécessitant aucune mesure d'application.

Le titre Ier, comprenant les articles 2 à 23, consacré à la performance économique et environnementale des filières agricoles et agro-alimentaires, nécessitait plusieurs mesures d'application, qui ont été presque toutes prises.

Les mesures règlementaires relatives à l'adaptation de la gouvernance agricole prévue à l'article 2 ont été adoptées : deux décrets n° 2015-490 du 29 avril 2015 et n° 2015-667 du 10 juin 2016 sont intervenus pour préciser la façon dont les régions sont représentées respectivement au Conseil d'administration de FranceAgrimer et au Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire (CSO). Le décret sur le CSO a été de nouveau modifié fin 2015. Un autre décret n° 2015-729 du 24 juin 2015 a été pris en application de l'article 2 pour déterminer la liste des informations devant être transmises à FranceAgrimer par les opérateurs du secteur laitier.

Le décret n° 2014-1173 a été pris dès le 13 octobre 2015, c'est-à-dire le jour même de la publication de la loi, pour définir le statut des GIEE, en application de l'article 3. En revanche, il a fallu attendre avril 2015 et le décret n° 2015-467 du 23 avril 2015 pour préciser les modalités d'intervention des commissions régionales de l'économie agricole et du monde rural sur les demandes de reconnaissance de GIEE. La montée en puissance des GIEE est progressive : on recensait 240 GIEE agréés début 2016, il y en aurait 407 début 2017, d'après le ministère de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt.

Le décret n° 2016-610 du 13 mai 2016 relatif au réseau des chambres d'agriculture est venu préciser les modalités de contribution du réseau des chambres d'agriculture à l'amélioration de la performance économique, sociale et environnementale des exploitations agricoles et de leurs filières, comme le prévoyait l'article 3.

Les mesures d'application de l'article 4 sont intervenues : le décret n° 2015-591 du 1er juin 2015 a précisé les clauses pouvant être incluses dans les baux environnementaux et le décret n° 2015-228 du 27 février 2015 a précisé les délais de saisine du tribunal paritaire des baux ruraux en cas de désaccord entre copreneurs d'un bail rural.

Trois décrets ont été pris pour l'application de l'article 11 relatif aux groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC) : le décret n° 2014-1515 du 14 décembre 2014 sur les conditions d'accès de ces GAEC aux aides de la politique agricole commun (PAC), le décret n° 2015-215 du 25 février 2015 sur leurs conditions d'agrément et enfin, le décret n° 2015-216 du 25 février 2015 précisant qu'une absence de réponse vaut refus d'agrément. Un décret sur les modalités de renforcement des GAEC par des apports des partenaires est encore en attente.

En application de l'article 13, le décret n° 2015-665 du 10 juin 2015 a précisé les pouvoirs d'opposition du commissaire du Gouvernement aux délibérations du Haut Conseil de la coopération agricole (HCCA).

En application de l'article 15, le dispositif applicable aux relations commerciales agricoles a été complété : le décret n° 2015-548 du 18 mai 2015 a précisé le statut du médiateur des relations commerciales agricoles et le décret n° 2016-1373 du 12 octobre 2016 a précisé la manière de considérer que des produits différents peuvent être considérés comme relevant de la même production pour l'application du droit de la contractualisation en agriculture.

En application de l'article 17, le décret n° 2015-226 du 26 février 2015 a apporté des précisions sur les modalités d'extension des accords interprofessionnels relatifs à la contractualisation en agriculture.

En application de l'article 19, un décret n° 2015-756 du 24 juin 2015 est intervenu en application de l'article 19 pour organiser la coopération entre employeurs et travailleurs indépendants agricoles sur un même lieu de travail.

En application de l'article 23, un décret n° 2016-1913 du 27 décembre 2016 a été pris après deux ans de concertation pour préciser le cahier des charges applicable aux dispositifs d'authentification unitaire du vin et des boissons spiritueuses sous appellation d'origine, pour lutter contre la fraude.

En outre, toutes les ordonnances prévues à l'article 21 ont été prises par le Gouvernement.

Au final, une seule disposition du titre Ier reste à ce jour non applicable : l'article 18 prévoyait la mise à disposition d'espaces d'information gratuits par les radios et télévisions au profit des interprofessions, afin de faire la promotion collective des produits agricoles et alimentaires. Mais le Gouvernement avait annoncé n'avoir aucune intention de prendre les décrets d'application de cet article, ayant été lors des débats en désaccord avec cette proposition.

Le titre II, comprenant les articles 24 à 38, est consacré à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers et au renouvellement des générations en agriculture. Sa mise en application a beaucoup progressé entre la fin 2015 et la fin 2016.

Un décret n° 2015-686 du 17 juin 2015 a été pris en application de l'article 24 pour modifier les conditions de présentation et d'approbation du plan régional de l'agriculture durable (PRAD).

L'ensemble des mesures d'application de l'article 25 relatif à la préservation des terres agricoles ont également été prises :

- Le décret n° 2015-644 du 9 juin 2015 a organisé les commissions départementales de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) en métropole, suivi par le décret n° 2015-1488 du 16 novembre 2015 pour les CDPENAF en outre-mer et le décret n° 2016-161 du 17 février 2016 pour la même commission en Corse.

- Le décret n° 2015-779 du 29 juin 2015 a précisé la composition de l'Observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers.

- Enfin, le décret n° 2016-1886 a précisé la définition de la réduction substantielle des surfaces affectées à des productions bénéficiant d'une appellation d'origine protégée et de l'atteinte substantielle aux conditions de production de l'appellation, cette situation entraînant la nécessité d'un avis conforme des CDPENAF.

Le décret n° 2015-955 du 31 juillet 2015 a été pris pour permettre l'application de l'article 27 afin d'organiser l'enquête préalable à l'aliénation d'un chemin rural pour cause d'utilité publique.

Le décret n° 2016-1190 du 31 août 2016 a été pris en application de l'article 28 pour préciser les modalités de la compensation agricole qui doit désormais être mises en oeuvre dans le cadre de projets qui sont susceptibles d'avoir des conséquences négatives importantes sur l'économie agricole. La compensation agricole avait été introduite dans la loi à l'initiative du Sénat.

Les mesures d'application de l'article 29 consacré aux sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) ont-elles aussi été toutes prises :

- Le décret n° 2015-954 du 31 juillet 2015 a précisé les conditions d'information des SAFER par les notaires et a indiqué les modalités d'adhésion des SAFER à un fonds de péréquation.

- Le décret n° 2015-1018 du 18 août 2015 a précisé les conditions de préemption par les SAFER des droits à paiement.

La réforme des régions a conduit au regroupement des SAFER, entraînant en outre l'adoption de plusieurs décrets précisant le champ d'intervention de leur droit de préemption.

Les mesures d'application de l'article 31, qui concernait l'encouragement de l'installation des jeunes agriculteurs, ont, elles aussi, été toutes prises :

- Le décret n° 2016-78 du 29 janvier 2016 institue un nouveau dispositif d'installation progressive et le décret n° 2016-1141 du 22 août 2016 ainsi que deux arrêtés pris à la même date précisent les aides à l'installation disponibles.

- Le décret n° 2015-972 du 31 juillet 2015 met en place un contrat de couverture sociale pour les jeunes en parcours d'installation.

- le décret n° 2015-777 du 29 juin 2015 précise la durée et le montant de l'aide dont peuvent bénéficier les exploitations employant un salarié ou un stagiaire dans la perspective de lui transmettre l'entreprise ainsi que les conditions dans lesquelles cette aide est remboursée lorsque les engagements ne sont pas tenus ;

- le décret n° 2015-781 du 29 juin 2015 fixe les conditions de participation des chambres d'agriculture à la politique d'installation en agriculture, notamment en matière d'information des candidats à l'installation, de suivi et de tenue du répertoire de l'installation, et de pré-instruction des demandes d'aides.

- Le décret n° 2015-665 du 10 juin 2015 désigne le préfet comme autorité administrative gestionnaire du dispositif d'installation et destinataire des informations sur les cessations d'exploitation.

Les mesures d'application de l'article 32 consacré à la rénovation du contrôle des structures ont aussi été toutes prises : un décret n° 2015-713 du 22 juin 2015 a précisé les modalités d'élaboration et de révision du schéma directeur régional des exploitations agricoles ou encore les modalités de publicité des décisions prises par l'autorité administrative. Des arrêtés du 20 juillet 2015 ont fixé les modes de calcul des équivalences pour l'évaluation des seuils du contrôle des structures, et le modèle d'arrêté préfectoral portant schéma directeur.

Les décrets n° 2015-310 et 2015-311 du 18 mars 2015 rendent aussi pleinement applicable l'article 33 en précisant les modalités de calcul de l'activité minimale d'assujettissement (AMA), qui permet l'affiliation au régime social agricole.

Le décret n° 2015-227 du 27 février 2015 a été pris pour permettre la retraite anticipée pour pénibilité des salariés et non-salariés agricoles des trois départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, en, application de l'article 36.

Le rapport au Parlement étudiant l'opportunité d'affilier au régime social agricole les personnes exerçant des activités d'accueil social à la ferme prévu par l'article 38 a été remis en avril 2016.

Finalement, deux séries de dispositions sont encore en attente de mesures d'applications :

- Les décrets prévus par l'article 35 pour préciser les conditions de tenue du registre des actifs agricoles sont encore en cours d'écriture.

- Le décret prévu par l'article 37 pour définir les nouvelles modalités d'utilisation du titre-emploi-service-agricole (TESA) est encore attendu.

Le titre III, comprenant les articles 39 à 59, et consacré à la politique de l'alimentation et aux mesures en matière sanitaire, dépendait de nombreuses mesures règlementaires pour être réellement applicable.

Des progrès ont été enregistrés dans la mise en oeuvre de ces mesures.

Un décret n° 2016-119 a été pris le 5 février 2016 pour permettre l'identification des camélidés et leur enregistrement auprès de l'Institut français du cheval et de l'équitation, comme le prévoyait l'article 41.

L'article 45 est également pleinement applicable, avec le décret n° 2015-189 du 18 février 2015 qui précise les modalités de publication des résultats des contrôles sanitaires et le décret n° 2015-228 du 27 février 2015 qui désigne le préfet de département et le ministre de l'agriculture comme autorités compétentes pour décider des fermetures des établissements de la chaîne alimentaire.

L'application de l'article 46 est également assuré par le décret n° 2015-1902 du 30 décembre 2015 qui précise les conditions d'exécution par les laboratoires départementaux de leurs missions de service public.

L'article 47 est également applicable, depuis la prise du décret n° 2016-1307 du 3 octobre 2016 fixant les compétences adaptées à la réalisation d'actes de médecine vétérinaire par les techniciens sanitaires apicoles.

L'article 48 visait à mieux encadrer l'utilisation des antibiotiques en médecine vétérinaire. Les nombreuses mesures d'application prévues pour l'application de cet article ont été prises :

- Le décret n° 2016-317 du 16 mars 2016 est intervenu pour limiter à un mois la durée de validité des prescriptions des vétérinaires concernant des antibiotiques d'importance critique. Un arrêté du 18 mars 2016 a par ailleurs fixé la liste des antibiotiques d'importance critique.

- Le décret n° 2016-1788 du 19 décembre 2016 a, pour sa part, précisé les modalités de transmission à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) des données sur les ventes d'antibiotiques à usage vétérinaire, pour permettre le suivi du plan Ecoantibio.

- Le décret n° 2016-1795 du 20 décembre 2016 fixe le régime des conventions devant être passées entre les vétérinaires et les firmes pharmaceutiques et précise les informations qui doivent être transmises au Conseil national de l'ordre des vétérinaires ou au Conseil national de l'ordre des pharmaciens.

- Le décret n° 2017-89 du 26 janvier 2017 a pour sa part défini les modalités d'information du public sur les rémunérations et avantages versés par les entreprises produisant ou commercialisant des médicaments vétérinaires à certains acteurs de la santé animale. Ces dispositions entreront en vigueur au 1er juillet 2017.

- Un décret n° 2016-624 du 18 mai 2016 a été pris pour définir les conditions de qualification des personnes chargées de l'information ou du démarchage dans le secteur du médicament vétérinaire, y compris des aliments médicamenteux pour animaux.

- Enfin, un décret n° 2016-1363 du 12 décembre 2016 précise les règles applicables aux études post-autorisation de mise sur le marché des médicaments vétérinaires.

L'article 50, qui encourage à l'utilisation d'alternatives aux pesticides, nécessitait des mesures règlementaires d'application qui ont été prises :

- Les décrets n° 2015-228 du 27 février 2015 et n° 2015-791 du 30 juin 2015 ont organisé l'intervention de l'ANSES sur les produits de bio-contrôle.

- Le décret n° 2016-532 du 27 avril 2016 a mis en place une procédure simplifiée d'autorisation des substances naturelles à usage biostimulant.

- Le décret n° 2016-1595 du 24 novembre 2016 a précisé les règles applicables en matière de phytopharmacovigilance.

- Enfin, le décret n° 2015-780 du 29 juin 2015 et le décret n° 2015-890 du 21 juillet 2015 adaptent la partie réglementaire du code rural et de la pêche maritime pour tenir compte des transferts de compétence à l'ANSES, permettant aussi la pleine application des articles 51 et 53. Le décret n° 2015-1184 du 25 septembre 2015 a également organisé les transmissions d'informations à l'ANSES dans le cadre de sa compétence concernant les matières fertilisantes et supports de culture.

En outre, un décret n° 2015-757 du 24 juin 2016 définit les micro-distributeurs, dispensés de certiphyto par l'article 53.

Au final, le titre III est désormais intégralement applicable.

Le titre IV, comprenant les articles 60 à 65, consacré à l'enseignement, la recherche et le développement agricole et forestier est en totalité applicable suite à la prise de plusieurs décrets :

- Les décrets n° 2014-1218 et 2014-1219 du 21 octobre 2014 sur le comité consultatif ministériel compétent à l'égard des personnels enseignants et de documentation ;

- Le décret n° 2015-365 du 30 mars 2015 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'institut agronomique et vétérinaire de France (IAVF), créé par l'article 64 de la loi. En application de ce même article, un arrêté du 24 juillet 2015 a été pris pour habiliter l'École nationale supérieure agronomique de Toulouse (ENSAT) à délivrer les masters « métiers de l'enseignement, de l'éduction et de la formation ».

- Le décret n° 2015-457 du 21 avril 2015 sur le médiateur de l'enseignement agricole technique et supérieur ;

- Le décret n° 2015-730 du 24 juin 2015 qui définit le statut des groupements d'établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricoles ;

- Le décret n° 2015-1519 du 23 novembre 2015 sur l'acquisition progressive des diplômes ;

- Le décret n° 2015-1375 du 28 octobre 2015 sur le statut des agents publics contractuels des établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricole et des établissements d'enseignement supérieur agricole.

Le titre V, qui comprend l'ensemble du volet forestier de la loi d'avenir, comprenant les articles 66 à 82, est lui aussi pour l'essentiel, applicable.

L'article 67, qui comporte à lui seul 110 alinéas, réaménage les missions ainsi que la gouvernance de la politique forestière et institue le fonds stratégique de la forêt et du bois. Les quatre mesures réglementaires prévues par cet article ont été publiées dans trois décrets :

- Le décret n° 2015-666 du 10 juin 2015 relatif au programme national de la forêt et du bois et aux programmes régionaux de la forêt et du bois, d'une part, précise les modalités d'élaboration du programme national et, d'autre part, dresse la liste des documents d'orientation régionaux, départementaux et locaux arrêtés par l'État ou par les collectivités publiques qui ont une incidence sur la forêt et la filière bois et doivent tenir compte du programme régional de la forêt et du bois.

- Le décret n° 2015-228 du 27 février 2015 portant diverses mesures d'application de la loi du 13 octobre 2014 et clarification du droit fixe le montant de l'indemnité annuelle d'occupation par des ouvrages, infrastructures ou équipements implantés sous terre, en vue d'éviter les atteintes à la propriété foncière forestière

- Le décret n° 2015-776 du 29 juin 2015 relatif à la gouvernance du fonds stratégique de la forêt et du bois et aux règles d'éligibilité à son financement définit, comme son nom l'indique, les modalités de gouvernance du fonds par un comité stratégique de 26 membres et les conditions d'éligibilité à son financement.

Par ailleurs, au titre des mesures réglementaires non prévues par la loi, le décret n° 2015-778 du 29 juin 2015 relatif aux commissions régionales de la forêt et du bois, précise les missions - dont la principale est d'élaborer le programme régional de la forêt et du bois et la composition - qui comprend 30 catégories de membres - de ces commissions.

Le titre VI, comprenant les articles 83 à 88, qui adapte les dispositions de la loi aux outre-mer, est totalement applicable.

Le titre VII, comprenant les articles 89 à 96, comporte des dispositions transitoires et diverses. Il est désormais totalement applicable, le seul décret en attente relatif aux conditions d'exercice de missions juridiques, administratives et comptables et actions de communication par les chambres régionales d'agriculture au bénéfice des chambres départementales, prévu par l'article 89, ayant été pris (décret n° 2016-610 du 13 mai 2016).

Au final, la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt est en quasi-totalité applicable, l'année 2016 ayant vu les derniers textes d'application sur le volet sanitaire être pris par le Gouvernement.

B. LOI N° 2011-1843 DU 8 DÉCEMBRE 2011 RELATIVE AUX CERTIFICATS D'OBTENTION VÉGÉTALE

Votée en 2011, la loi relative aux certificats d'obtention végétale (COV) visait à harmoniser le droit national avec le droit européen en matière de propriété intellectuelle sur les semences, et à donner un cadre juridique à la pratique des semences de ferme. Ses dispositions essentielles sont presque toutes applicables.

L'article 1er, d'application directe, prévoyait la création d'une instance nationale des obtentions végétales (INOV), sous forme de groupement d'intérêt public regroupant l'État et l'Institut national de la recherche agronomique. Le décret n° 2014-731 du 27 juin 2014 relatif à l'instance nationale des obtentions végétales est venu modifier la partie réglementaire du code de la propriété intellectuelle pour tirer les conséquences de la loi.

Un autre texte réglementaire, le décret n° 2015-164 du 12 février 2015 instituant la commission paritaire de conciliation spécifique au domaine des obtentions végétales, est également intervenu pour calquer la composition et le fonctionnement de la commission paritaire sur celle existant en matière de brevets, le directeur de l'Institut national de la propriété industrielle étant remplacé par le responsable de l'instance nationale des obtentions végétales. La commission de conciliation est chargée de statuer sur les différends entre salariés et employeurs lorsque l'obtention a été découverte par le salarié, notamment dans le cadre de l'exécution de son contrat de travail ou dans le domaine des activités de l'entreprise.

Les textes règlementaires en vigueur sont encore valables pour permettre l'application des articles L. 661-8 et suivants du code rural et de la pêche maritime, qui avaient été modifiés par l'article 2 de la loi. L'article L. 661-9 prévoit un décret pour dispenser l'activité de multiplication de semences pour le compte de tiers (trieurs à façon) de l'obligation de déclaration à l'autorité administrative, mais ce décret n'est pas intervenu, si bien que cette activité reste soumise au droit commun de la déclaration.

L'article L. 623-24-1 du code rural et de la pêche maritime avait été modifié par l'article 16 de la loi ainsi que par la loi n° 2014-315 du 11 mars 2014 renforçant la lutte contre la contrefaçon. Il permet qu'un décret en Conseil d'État étende la liste des espèces pour lesquelles la pratique des semences de ferme est autorisée, au-delà des 21 espèces pour lesquelles il existe un cadre juridique communautaire. Ce décret est intervenu en août 2014 : le décret n° 2014-869 du 1er août 2014 permet la pratique des semences de ferme pour 13 nouvelles espèces (dont le trèfle et le lupin).

L'article L. 623-24-3 du même code, introduit par l'article 16 de la loi, prévoit qu'un décret en Conseil d'État doit fixer la rémunération de l'obtenteur, faute d'accord interprofessionnel définissant celle-ci pour l'utilisation par les agriculteurs de semences de ferme. Le Gouvernement n'a toujours pas pris ce décret et ne prévoit pas de le faire, ce qui n'offre pas de solution à l'obtenteur en cas de désaccord avec les utilisateurs de semences de ferme. Il s'agit de la seule disposition substantielle de la loi qui n'est pas pleinement applicable.

L'article 18 de la loi renvoyait au décret la définition des conditions d'enregistrement et de reconnaissance ainsi que la conservation des ressources phytogénétiques pour l'agriculture et l'alimentation et des ressources phytogénétiques patrimoniales. Ces décrets n'ont pas été pris, la résolution de la question de l'accès et de l'utilisation des ressources génétiques et connaissances traditionnelles trouvant sa place dans le dispositif prévu au titre IV du projet de loi relatif à la biodiversité.

C. LOI N° 2010-874 DU 27 JUILLET 2010 DE MODERNISATION DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE

Texte important de la précédente législature, la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) a fait l'objet d'une attention particulière dans sa mise en oeuvre : elle est aujourd'hui quasi-totalement applicable.

Le titre Ier, comprenant les articles 1er à 11 concernait la mise en oeuvre de la politique de l'alimentation. Il est intégralement applicable, les décrets d'application ayant été pris en 2011 et 2012. Les dispositions qui n'avaient pas fait l'objet d'une application immédiate comme celles relatives à l'étiquetage de l'origine des produits agricoles et alimentaires, ont été remplacées par d'autres dispositions législatives, qui ont-elles-mêmes fait l'objet de mesures d'application.

Les dispositions sur l'étiquetage de l'origine des produits agricoles et alimentaires, prévues par l'article 3, ont en effet été modifiées par l'article 6 de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation et l'article 111 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique. L'étiquetage de l'origine est désormais régi par les articles L. 412-4 et L. 412-5 du code de la consommation, dont les mesures d'application ont été prévues par le décret n° 2016-1137 du 19 août 2016.

Le titre II, comprenant les articles 12 à 30, visait pour sa part à renforcer la compétitivité de l'agriculture française. Il est lui aussi pleinement applicable, sous réserve des modifications législatives intervenues depuis 2010.

En particulier, l'obligation de contractualisation dans le secteur du lait et des fruits et légumes a bien été mise en place. Le cadre législatif applicable à la contractualisation a toutefois été modifié par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (LAAAF) puis par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite loi Sapin II, mais sans remettre en cause les principes de la loi de 2010.

De même, les dispositions concernant le médiateur des relations commerciales agricoles ont été modifiées par la même loi LAAAF. Les décrets d'application ont été modifiés en conséquence, sans remettre en cause l'esprit général de la loi de 2010.

Une seule disposition n'a pas été prise : un décret était prévu par l'article 22 pour préciser les conditions d'application des règles relatives aux indications géographiques protégées à Saint-Pierre-et-Miquelon. La nécessité d'une telle disposition n'est pas apparue évidente, raison pour laquelle elle n'a pas été prise à ce jour.

Le titre III, comprenant les articles 31 à 48 concernait la compétitivité des exploitations agricoles.

Là encore, les principales mesures prévues pour l'application de ces articles ont été prises. Dès mars 2011, un décret a été pris pour faciliter l'exercice d'une activité extérieure de membres des groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC). Le décret sur les transmissions d'informations de la caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA) a également été pris.

Finalement, seules quelques dispositions de ce titre III n'ont pas fait l'objet de mesures d'application prévues : les conditions d'exercice en France des vétérinaires des États non membres de l'Union européenne n'ont pas été précisées, et les possibilités pour les agriculteurs d'effectuer des prestations de salage et de déneigement pour le compte des collectivités locales n'ont pas été encadrées par voie réglementaire. Enfin, le rapport au Parlement sur les modes de financement alternatifs de la protection sociale agricole, prévu par l'article 38, n'a pas été rendu.

Les titres IV, comprenant les articles 49 et 50 et V comprenant les articles 51 à 69, sont pleinement applicables, à l'exception de rares dispositions relatives à la forêt :

- Les plans régionaux de l'agriculture durable, prévus à l'article 50, ont pu commencer à être élaborés, dans la mesure où le décret n° 2011-531 du 16 mai 2011 en a précisé les contours et les conditions de préparation, d'adoption et d'évaluation. L'Observatoire de la consommation des espaces agricoles a également été constitué.

- La taxe sur la cession à titre onéreux de terrains agricoles rendus constructibles, créée à l'article 55 de la loi, s'applique désormais, le décret n° 2011-2066 du 30 décembre 2011 ayant donné sa pleine portée opérationnelle au dispositif.

- L'assimilation de la méthanisation à une activité agricole, prévue par l'article 59, est effective depuis le décret n° 2011-190 du 16 février 2011.

- La modification des modalités de calcul de l'indice des fermages était prévue à l'article 62 mais nécessitait l'intervention du pouvoir réglementaire. Le décret n° 2010-1126 est intervenu très rapidement, dès le 27 septembre 2010, pour préciser les modalités de calcul du nouvel indice national remplaçant les indices départementaux.

- Seul le rapport sur les biens de section, prévu à l'article 58, n'a pas été rendu.

- En matière forestière, la mise en application de la loi a été conduite à son terme, avec le décret n° 2011-587 du 25 mai 2011, qui définit les zones géographiques dans lesquelles les propriétaires de plusieurs petites parcelles doivent mettre en oeuvre un plan simple de gestion, et fixe à 4 hectares la taille des parcelles isolées en deçà de laquelle le plan simple de gestion n'est plus obligatoire. Le décret n° 2011-271 du 16 mars 2011 a précisé la composition du Comité national de gestion des risques en forêt. Le décret n° 2011-2067 du 30 décembre 2011 a détaillé les conditions pour bénéficier de l'avantage fiscal du DEFI-Forêt. Enfin, trois ans après la publication de la loi, le décret n° 2013-461 du 3 juin 2013 relatif au compte épargne d'assurance pour la forêt a précisé les conditions d'utilisation de cet outil financier : celui-ci s'apparentait à un livret réservé aux propriétaires de bois et forêts dont les intérêts étaient exonérés d'impôt sur le revenu dans la limite d'une rémunération de 2%. L'insuccès de ce compte d'épargne a justifié son remplacement par le compte d'investissement forestier et d'assurance (CIFA) créé par l'article 32 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 et appliqué par le décret n° 2015-31 du 15 janvier 2015 relatif au compte d'investissement forestier et d'assurance. L'avantage fiscal du CIFA ne porte plus sur les intérêts, qui sont soumis à l'impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux, mais sur les sommes déposées qui sont, à 75%, exonérées d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et, en cas de donation ou de succession, de droits de mutations à titre gratuit.

Le titre VI comprenant les articles 70 à 81, consacré à la simplification, est pleinement applicable : l'ensemble des textes d'application prévus par la loi concernant la gouvernance des chambres d'agriculture a été pris. Il en va de même des mesures d'application de dispositifs techniques concernant les centres de rassemblement d'animaux ou la collecte de céréales (article 73), l'échange d'informations entre administration des impôts et agence de services et de paiements (article 77), ou encore les modalités de dissolution de l'Agence française d'information et de communication agricole et rurale (AFICAR).

Il en va de même pour le titre VII, comprenant les articles 82 à 92, consacré à la pêche et l'aquaculture. La modification des instances de gouvernance de la pêche prévue par la loi a été mise en oeuvre : le comité de liaison scientifique et technique des pêches maritimes et de l'aquaculture, prévu à l'article 82, a été mis en place, suite à la publication du décret n° 2011-433 du 19 avril 2011. De même, l'organisation et le fonctionnement du Comité national des pêches maritimes ont été précisés par le décret n° 2011-776 du 28 juin 2011 et les conseils de façade maritime sont désormais régis par un arrêté du 27 septembre 2011. Le décret n° 2011-888 du 26 juillet 2011 a précisé les modalités d'élaboration des schémas régionaux de développement de l'aquaculture marine et a fixé à cinq ans le délai pour établir un premier bilan de leur mise en oeuvre. Le décret n° 2012-64 a réglementé, en application de l'article 86 de la loi, les ventes en criées. Seul le décret modifiant la composition du conseil supérieur des politiques halieutique, aquacole et halio-alimentaire manque encore.

Enfin, la plupart des mesures concernant l'outre-mer, figurant au titre VIII, comprenant les articles 93 à 96, sont aujourd'hui prises : le rapport sur un projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche spécifique à l'Outre-mer, établi en application de l'article 93, a été publié en juillet 2011 et les ordonnances d'adaptation à l'Outre-mer des dispositions de la LMAP ont été publiées courant 2011.

En définitive, six ans après avoir été votée, la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche de 2010 est en quasi-totalité applicable.

D. LOI N° 2008-595 DU 25 JUIN 2008 RELATIVE AUX ORGANISMES GÉNÉTIQUEMENT MODIFIÉS

La mise en application de la loi n° 2008-595 du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés (OGM) est globalement satisfaisante :

1° Les articles concernant la gouvernance du dispositif d'évaluation et de suivi des OGM peuvent être considérés comme pleinement applicables :

- Les dispositions règlementaires concernant la composition, les compétences et missions et le fonctionnement du Haut conseil des biotechnologies (HCB) prévues par l'article 3 de la loi ont été prises à travers le décret n° 2008-1273 du 5 décembre 2008. Le dispositif réglementaire a connu une évolution ultérieure puisque le décret n° 2014-992 du 1er septembre 2014 a modifié la composition du comité scientifique ainsi que du comité économique, éthique et social du HCB et a transféré à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) le traitement du volet sanitaire des avis du HCB concernant les demandes d'autorisation de denrées alimentaires génétiquement modifiées et d'aliments génétiquement modifiés pour animaux.

- Le comité de surveillance biologique du territoire (CSBT), prévu par l'article 9 de la loi, a été supprimé par l'ordonnance n° 2015-1242 du 7 octobre 2015 relative à l'organisation de la surveillance en matière de santé animale, de santé végétale et d'alimentation, qui a totalement réorganisé la surveillance sanitaire et biologique du territoire.

2° Les articles concernant les conditions d'utilisation des OGM ont, pour la plupart, fait l'objet de mesures réglementaires.

L'article 2 renvoyait à un décret le soin de définir les seuils du « sans-OGM ». Le décret n° 2012-128 du 30 janvier 2012 est intervenu en retenant trois catégories d'ingrédients : les ingrédients d'origine végétale (contenant moins de 0,1 % d'OGM), ceux d'origine animale (avec des mentions distinctes selon que les animaux sont nourris avec des aliments contenant moins de 0,1 % ou moins de 0,9 % d'OGM) et les ingrédients apicoles (lorsqu'ils sont issus de ruches situées à plus de 3 km de cultures génétiquement modifiées).

L'article 10 créait un article L. 663-1 du code rural et de la pêche maritime qui impose une information préalable à la mise en culture des OGM : les modalités de déclaration de cette mise en culture ont été précisées par le décret n° 2011-841 du 13 juillet 2011.

L'article 13, qui organise l'utilisation confinée d'OGM, n'était applicable qu'à condition que plusieurs mesures réglementaires soient prises :

- Les critères du classement des OGM en classes de risques pour une utilisation confinée, prévus par l'article L. 532-1 du code de l'environnement, ont été définis par le décret n° 2011-1177 du 23 septembre 2011, et codifiés à l'article D. 532-2 du même code. Ce même décret a défini les règles applicables à l'utilisation confinée d'OGM à des fins de recherche, de développement ou d'enseignement.

- Les conditions de l'étiquetage des OGM mis à disposition de tiers à l'occasion d'une utilisation confinée avaient été définies par le décret n° 2009-45 du 13 janvier 2009. Le décret de 2011 précité a transféré ces dispositions dans le nouvel article D. 532-24 du code de l'environnement.

Finalement : seules deux mesures d'application n'ont pas été prises :

- L'article 1er de la loi prévoyait un rapport au Parlement sur un plan en faveur de la production de protéines végétale. Ce rapport n'a pas été remis et ce sujet est régulièrement évoqué dans les débats parlementaires.

- L'article 8 de la loi prévoyait un décret concernant les garanties financières que doivent souscrire les agriculteurs procédant à la mise en culture d'OGM. Il est encore en attente mais sans intérêt dès lors que la mise en culture d'OGM n'est pas autorisée en France.

II. URBANISME, VILLE ET LOGEMENT

A. LOI N° 2016-719 DU 1ER JUIN 2016 HABILITANT LE GOUVERNEMENT À ADOPTER DES MESURES RELEVANT DU DOMAINE DE LA LOI POUR SIMPLIFIER ET RATIONALISER L'ORGANISATION DE LA COLLECTE DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS À L'EFFORT DE CONSTRUCTION ET LA DISTRIBUTION DES EMPLOIS DE CETTE PARTICIPATION

Cette loi habilite le gouvernement à légiférer par ordonnances afin de simplifier et rationaliser l'organisation de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction et la distribution des emplois de cette participation (PEEC).

Deux ordonnances ont été adoptées par le gouvernement dans le délai imparti.

L'ordonnance n° 2016-1408 du 20 octobre 2016 relative à la réorganisation de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction, prise en application de l'article 1er, a notamment pour objet :


· de créer la nouvelle structure d'Action Logement ;


· de définir la forme juridique, sociale et fiscale des nouveaux organismes composant la nouvelle structure ;


· de préciser les modalités de transfert des droits et obligations des anciennes structures vers la nouvelle ;


· d'instaurer des garanties d'absence de discrimination dans la distribution des emplois de la PEEC entre les sociétés ayant pour actionnaire Action Logement et les autres personnes morales exerçant les mêmes missions ;


· d'adapter les missions de l'Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) à cette nouvelle organisation et en confiant à cette agence le contrôle du respect de l'obligation de non-discrimination précitée.

Plusieurs mesures règlementaires ont acté la dissolution de l'Union des entreprises et salariés pour le logement, retiré aux comités interprofessionnels du logement leur agrément à collecter la PEEC et approuvé les nouveaux statuts du groupe Action Logement.

Le projet de loi de ratification de cette ordonnance a été déposé sur le Bureau du Sénat le 4 janvier 2017.

L'ordonnance n° 2017-52 du 19 janvier 2017 modifiant l'objet de l'Association pour l'accès aux garanties locatives et de l'association Foncière Logement, prise en application de l'article 2, a pour objet  de modifier le champ et les modalités d'intervention des associations mentionnées aux articles L. 313-33 et L. 313-34 du code de la construction et de l'habitation, c'est-à-dire de l'Association pour l'accès aux garanties locatives (APAGL) et de l'Association foncière logement (AFL).

Le projet de loi de ratification de cette ordonnance a été déposé sur le Bureau du Sénat le 5 avril 2017. Outre la ratification de l'ordonnance, il prévoit d'intégrer l'APAGL et l'AFL dans le « groupe action logement » et comporte plusieurs mesures de coordination.

B. LOI N° 2014-366 DU 24 MARS 2014 POUR L'ACCÈS AU LOGEMENT ET UN URBANISME RÉNOVÉ

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi Alur, a vu le nombre de ses articles multiplié par deux au cours de la navette pour atteindre 177 articles. De nombreuses mesures étaient d'application directe.

199 mesures d'application étaient attendues pour cette loi. Malgré l'effort du Gouvernement pour publier les textes, seules 167 mesures ont été prises portant le taux d'application de la loi à 86 % au 31 mars 2017. Cependant, si l'on exclut des statistiques, les mesures relatives à la garantie universelle des loyers qui n'entrera vraisemblablement pas en vigueur, le taux atteint 94 %. Plus de trois ans après son adoption, la loi Alur n'est toujours pas entièrement applicable.

Il convient de noter que la loi Alur a été modifiée à plusieurs reprises34(*). Ces modifications ont pu dans certains cas soit rendre obsolètes les mesures règlementaires attendues soit au contraire faciliter leur adoption.

1. Les mesures d'application prises

Sur les 199 mesures d'application attendues (hors rapport), 167 ont été prises au 31 mars 2017.

a) S'agissant des titres I à III relatifs au logement


· La majeure partie des modifications relatives aux rapports entre les locataires et les bailleurs sont applicables. Nécessitaient notamment une mesure d'application : la définition du contrat-type de location, la définition des modalités d'établissement de l'état des lieux, le calcul des honoraires des personnes mandatées pour effectuer la visite, l'agrément des observatoires locaux des loyers, les modalités de mise en oeuvre de l'encadrement des loyers ou encore les précisions relatives aux locations de logement meublé.

Depuis le dernier bilan d'application de la loi, plusieurs mesures ont été publiées en application de l'article 1er :

- le décret n° 2016-1104 du 11 août 2016 relatif à l'état de l'installation intérieure de gaz dans les logements en location ;

- le décret n° 2016-1105 du 11 août 2016 relatif à l'état de l'installation intérieure d'électricité dans les logements en location.

S'agissant de l'encadrement des loyers (article 6), le Gouvernement a décidé de limiter l'obligation d'encadrer les loyers à Paris et dans les villes qui le demandent. Lille, Hellemmes et Lomme ont demandé l'application de ce dispositif à partir du 1er février 2017.

Les associations de défense des consommateurs sont très attentives à l'application des mesures relatives aux relations entre les bailleurs et les locataires. Ainsi, on citera à titre d'exemple l'étude publiée par UFC-Que choisir le 21 mars 2016 sur les pratiques des propriétaires et des agences immobilières (documents demandés, honoraires...) ou celle de la CLCV publiée le 25 octobre 2016 sur l'encadrement des loyers.


· L'ensemble des mesures règlementaires relatives à la formation, à la déontologie et au contrôle des professionnels de l'immobilier prévues à l'article 24 ont été prises. Les trois décrets relatifs aux modalités de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières prévus à l'article 24 de la loi ALUR, attendus sont devenus obsolètes en raison de l'entrée en vigueur de l'article 124 de la loi « Égalité et citoyenneté ».


· En matière de prévention des expulsions, plusieurs dispositions avaient vocation à améliorer la prévention des expulsions locatives notamment en traitant les impayés le plus en amont possible et en renforçant le rôle des commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX). L'ensemble des mesures attendues ont été publiées, les deux dernières étant :

- le décret n° 2016-748 du 6 juin 2016 relatif aux aides personnelles au logement en application de l'article 27 ;

- le décret n° 2016-393 du 31 mars 2016 relatif à la charte pour la prévention de l'expulsion en application de l'article 28.


· Plusieurs dispositions étaient destinées à faciliter les parcours de l'hébergement au logement. Les mesures d'application nécessaires ont été prises, les dernières étant :

- en application de l'article 30, le décret n° 2016-404 du 4 avril 2016 relatif à l'information des personnes prises en charge dans les centres d'hébergement ;

- en application de l'article 40, le décret n° 2016-1440 du 26 octobre 2016 relatif aux instances de concertation permettant d'assurer la participation des personnes prises en charge par le dispositif d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement vers l'insertion et le logement des personnes sans domicile.


· La quasi-totalité des mesures relatives à l'habitat participatif ont été publiées en application de l'article 47, les dernières étant le décret n° 2016-1153 du 24 août 2016 relatif à la révision des coopératives d'habitants et le décret n° 2016-1433 du 24 octobre 2016 relatif à la garantie mentionnée à l'article L. 200-9 du code de la construction et de l'habitation.


· Plusieurs dispositions avaient vocation à lutter contre l'habitat indigne et la dégradation des copropriétés. Plusieurs mesures d'application ont été publiées parmi lesquelles :

- en application de l'article 52, le décret n° 2016-1167 du 26 août 2016 relatif au registre national d'immatriculation des syndicats de copropriétaires et l'arrêté du 10 octobre 2016 relatif au traitement de données à caractère personnel intitulé « registre national d'immatriculation des syndicats de copropriétaires » pris en application des articles R. 711-1 à R. 711-21 du code de la construction et de l'habitation ;

- en application de l'article 54 relatif au renforcement de la protection des acquéreurs, le décret n° 2016-1822 du 21 décembre 2016 fixant le contenu de la fiche synthétique de la copropriété prévue par l'article 8-2 de la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis ;

- en application de l'article 58 (instauration, pour les copropriétés de plus de 50 lots, d'une obligation de constituer un fonds de prévoyance ; possibilité pour les copropriétés de faire réaliser un diagnostic technique global), le décret n° 2016-1965 du 28 décembre 2016 relatif aux modalités de réalisation du diagnostic technique global des immeubles à destination partielle ou totale d'habitation relevant du statut de la copropriété ;

- en application de l'article 91, l'arrêté du 8 décembre 2016 relatif aux modalités de constitution du dossier de demande d'autorisation de travaux conduisant à la création de locaux à usage d'habitation dans un immeuble existant ;

- en application des articles 92 et 93, le décret n° 2016-1790 du 19 décembre 2016 relatif aux régimes de déclaration et d'autorisation préalable de mise en location, l'arrêté du 27 mars 2017 relatif au formulaire de demande d'autorisation préalable de mise en location de logement et au formulaire de déclaration de transfert de l'autorisation préalable de mise en location de logement et l'arrêté du 27 mars 2017 relatif au formulaire de déclaration de mise en location de logement


· S'agissant de l'Agence nationale de contrôle du logement social (Ancols), l'ensemble des mesures d'application de l'article 102 ont été publiées, la dernière étant le décret n° 2016-1752 du 15 décembre 2016 relatif au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail de l'Agence nationale de contrôle du logement social.

Plusieurs dispositions avaient vocation à harmoniser et sécuriser le cadre d'action des organismes de logements sociaux pour plus de simplicité et de lisibilité. Plusieurs mesures d'application ont été publiées :

- en application de l'article 111 (modernisation du statut des SEM), le décret n° 2016-751 du 6 juin 2016 relatif aux conditions d'agrément des sociétés d'économie mixte exerçant une activité de construction et de gestion de logements sociaux et l'arrêté du 6 juin 2016 fixant le contenu du dossier de demande de l'agrément des sociétés d'économie mixte mentionné à l'article L. 481-1 du code de la construction et de l'habitation ;

- en application de l'article 114 (rattachement de l'OPH communal à l'EPCI compétent en matière d'habitation ; soumission de la vente de logements sociaux au respect de normes de performance énergétique), le décret n° 2016-1142 du 23 août 2016 relatif aux modalités de rattachement des offices publics de l'habitat communaux aux établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat et aux établissements publics territoriaux.


· Enfin, l'article 125 de la loi habilitait le gouvernement à légiférer par ordonnances pour procéder à une nouvelle rédaction des dispositions législatives du code de la construction et de l'habitation afin d'en clarifier la rédaction et le plan et de compléter le code de la construction et de l'habitation pour y codifier les dispositions de la :

- loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel et instituant des allocations de logement ;

- loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ;

- loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement ;

- loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, pour ce qui relève des règles relatives à l'habitation et à la construction ;

- loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, pour ce qui relève des règles relatives à l'habitation, la construction et la rénovation urbaine.

L'ordonnance n'ayant pas été adoptée dans le délai de deux ans, la demande d'habilitation est devenue caduque.

b) S'agissant du titre IV relatif à l'urbanisme

Le titre IV de la loi ALUR, qui vise à moderniser les documents de planification et d'urbanisme, comprend 52 articles, dont 39 (soit 75 %) sont entièrement d'application directe. Si l'on tient compte du fait que les articles 134 et 175 consistent en une demande de rapport adressée au Gouvernement et si on calcule le taux d'application du titre IV uniquement sur la base des articles de portée normative, soit 50 articles au lieu de 52, le taux d'application immédiate de cette partie de la loi s'établit à 78 %.

Pour les onze articles normatifs du titre IV nécessitant au moins une mesure d'application réglementaire, le Gouvernement a, au 31 mars 2017, publié douze décrets :

- le décret en Conseil d'État n° 2014-1302 du 30 octobre 2014 modifiant le code de la construction et de l'habitation et le décret n° 2011-873 du 25 juillet 2011 relatif aux installations dédiées à la recharge des véhicules électriques ou hybrides rechargeables dans les bâtiments et aux infrastructures pour le stationnement sécurisé des vélos ;

- le décret en Conseil d'État n° 2014-1572 du 22 décembre 2014 fixant la liste des documents susceptibles d'être demandés au propriétaire d'un immeuble par le titulaire du droit de préemption en application de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, ainsi que le décret n° 2014-1573 du même jour fixant les conditions de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption en application de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme ;

- le décret en Conseil d'État n° 2015-482 du 27 avril 2015 portant diverses mesures d'application de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové et relatif à certaines actualisations et corrections à apporter en matière d'application du droit des sols ;

- le décret en Conseil d'État n° 2015-165 du 12 février 2015 relatif à l'aménagement commercial ;

- le décret en Conseil d'État n° 2015-649 du 10 juin 2015 modifiant les décrets n° 96-478 du 31 mai 1996 portant règlement de la profession de géomètre-expert et code des devoirs professionnels et n° 2010-1406 du 12 novembre 2010 relatif au diplôme de géomètre-expert foncier délivré par le Gouvernement ;

- le décret en Conseil d'État n° 2015-1353 du 26 octobre 2015 relatif aux secteurs d'information sur les sols prévus par l'article L. 125-6 du code de l'environnement et portant diverses dispositions sur la pollution des sols et les risques miniers, ainsi que le décret en Conseil d'État n° 2015-1004 du 18 août 2015 portant application de l'article L. 512-21 du code de l'environnement ;

- le décret en Conseil d'État n° 2015-1676 du 15 décembre 2015 relatif aux schémas régionaux et départementaux des carrières ainsi qu'à l'application du code de l'environnement outre-mer ;

- le décret en Conseil d'État n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme, ainsi que le décret en Conseil d'État n° 2015-1782 du même jour modifiant diverses dispositions de la partie réglementaire du code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2016-1215 du 12 septembre 2016 relatif aux organismes de foncier solidaire ;

- le décret n° 2016-1514 du 8 novembre 2016 relatif aux associations foncières urbaines.

Ces décrets rendent entièrement applicables les articles 129, 132, 133, 149, 155, 163, 164, 169, 171 et 173 portant à 49 (soit 98 %) le nombre d'articles normatifs du titre IV entièrement applicables.

Demeure partiellement non applicable l'article 159 (I) relatif à la mobilisation des terrains issus du lotissement. Manque la mesure règlementaire précisant les modalités de publication au bureau des hypothèques ou au livre foncier du cahier des charges d'un lotissement, prévue au 3° du I. Le Gouvernement a cependant indiqué que le décret requis était en cours d'élaboration et serait pris avant la fin de la mandature.

2. 28 mesures d'application restent à prendre

S'agissant des titres I à III, selon les informations transmises par la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), est en cours d'examen devant le Conseil d'État le décret définissant la liste des matériaux ou produits de la construction contenant de l'amiante dont l'absence ou la présence est à signaler dans le diagnostic technique (article 1er).

D'autres mesures nécessitent un arbitrage et des consultations plus longues au regard des enjeux. Tel est le cas du décret relatif à l'adaptation des caractéristiques de la décence aux locaux des établissements recevant du public aux fins d'hébergement prévu par l'article 20 qui pourrait conduire à faire sortir du parc de logements nombreux d'entre eux dans un contexte de crise du logement.

En outre, lors de l'élaboration de certaines mesures d'application, des difficultés juridiques ont pu apparaître nécessitant de modifier la loi. Tel est par exemple le cas :

- du décret relatif aux conditions de décence d'un logement en colocation, prévu en application de l'article 1er. Lors de l'examen de la loi « Égalité et citoyenneté », le gouvernement a indiqué qu'« il existe une incompatibilité entre l'article L. 111-6-1 du code de la construction et de l'habitation et les dispositions du décret du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris en application de l'article 187 de la loi du 13 décembre 2000 dite SRU. (...) Cette incompatibilité nous empêche de prendre les mesures réglementaires que nous souhaitions. » L'article 121 de la loi « Égalité et citoyenneté » qui devait résoudre cette question en précisant les caractéristiques de la décence d'un logement en colocation a été déclaré non conforme à la Constitution ;

- du décret relatif à la définition des parts sociales en industrie en application de l'article 47. Le projet de décret a été rédigé et soumis à la consultation du Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique et du Conseil d'État. Selon la DHUP, cette consultation a mis en évidence un manque de cadre législatif entourant l'obligation d'assurance et la responsabilité en cas de dommage à l'immeuble. Aussi, le gouvernement a-t-il ajourné momentanément l'élaboration de ce décret afin de mener une étude juridique pour sécuriser l'apport travail des associés d'une coopérative d'habitants ;

- du décret fixant le plafond des honoraires ou frais perçus par le syndic pour la réalisation de l'état daté en application de l'article 59. Selon la DHUP, le retard pris pour la parution du décret résulte de la combinaison de deux difficultés. D'une part, le gouvernement ne disposait pas d'éléments concrets suffisants pour permettre l'adoption d'un décret déterminant le juste niveau au-delà duquel les honoraires peuvent être considérés comme abusifs au regard de la réalité des prestations fournies par les syndics. La ministre du logement et de l'habitat durable avait en conséquence demandé au CNTGI de lui faire part de propositions relatives au montant maximal des honoraires que les syndics pourront percevoir pour l'établissement de l'état daté et pour les diligences effectuées pour le recouvrement d'une créance à l'encontre d'un copropriétaire défaillant. La seconde difficulté tient à la rédaction de la disposition législative : la mention du plafonnement des « frais perçus par le syndic » pour les prestations relatives au recouvrement des impayés de charges ne permet pas au dispositif d'atteindre les objectifs attendus et visent en réalité le plafonnement des honoraires pour la réalisation de ces prestations. L'article 122 de la loi « Égalité et citoyenneté » qui modifiait ces dispositions afin de lever ces difficultés a été déclaré contraire à la Constitution ;

L'arrêté visant à déterminer le contenu de la notice d'information relative aux droits et obligations des copropriétaires ainsi que le fonctionnement des instances du syndicat de copropriété prévu par l'article 54 est en cours d'élaboration.

S'agissant du décret relatif aux modalités de révision de la redevance en application de l'article 72, il est lié à un dispositif expérimental créé par la loi ALUR permettant l'expropriation des parties communes dans le cadre d'une procédure de carence à l'encontre d'une copropriété. La parution du décret a été selon la DHUP repoussée, les collectivités potentiellement intéressées n'ayant pas encore manifesté le souhait de passer en phase opérationnelle.

Enfin, les 17 mesures d'application de la garantie universelle des loyers prévue à l'article 23 ne devraient pas être prises, le gouvernement ayant renoncé à ce dispositif jugé complexe et coûteux au profit du dispositif VISALE mis en oeuvre par Action logement depuis le 1er janvier 2016.

3. Peu de rapports effectivement remis

Neuf rapports devaient être remis par le gouvernement au Parlement en application de cette loi. Or, force est de constater que seuls deux rapports ont été effectivement remis.

Doivent encore être remis :

- le rapport sur l'opportunité de réviser le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris pour l'application de l'article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, notamment sur la possibilité d'une évolution de la définition du seuil minimal de surface habitable en deçà duquel un logement est considéré comme indécent et d'une intégration de la performance énergétique parmi les caractéristiques du logement décent (article 2 de la loi). Cette demande est cependant partiellement obsolète, la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte ayant introduit le critère de la performance énergétique dans les caractéristiques du logement décent ;

- le rapport sur la possibilité de sanctuariser les dépôts de garantie par la création d'un dispositif permettant que la garantie locative soit déposée sur un compte ouvert auprès d'une institution financière, au nom du locataire et déblocable d'un commun accord entre le locataire et le bailleur (article 7 de la loi). Le CGEDD a publié le 21 avril 2017 un rapport relatif à « l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative », ayant vocation à contribuer à l'élaboration du rapport précité ;

- le rapport d'évaluation de la garantie universelle des loyers (article 23 de la loi). Toutefois, la parution de ce rapport est lié à l'entrée en vigueur de la garantie universelle des loyers ;

- le rapport présentant les conditions et modalités de mise en oeuvre d'un statut unique pour les établissements et services de la veille sociale, de l'hébergement et de l'accompagnement (article 32 de la loi). Ce rapport est depuis le début d'année 2017 sur le bureau de la ministre de l'égalité des territoires et du logement en vue de sa transmission au Parlement ;

- le rapport bisannuel de suivi et d'évaluation du dispositif expérimental visant à assurer la protection et la préservation de locaux vacants par occupation par des résidents temporaires (article 51 de la loi). L'élaboration du rapport a été confiée à la Délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (Dihal). Il convient cependant de noter que l'article 112 de la loi « Égalité et citoyenneté » a modifié les modalités de mises en oeuvre de ce dispositif sans toutefois modifier les délais de l'expérimentation ;

- le rapport sur les aides techniques de l'État aux collectivités territoriales en matière d'urbanisme, de gestion du foncier et d'aménagement du territoire (article 134 de la loi). Selon la DHUP, le contexte de rédaction de la directive nationale d'orientations relative à l'ingénierie de l'État n'a pas permis de réaliser ce rapport.

La publication de l'arrêté du 8 décembre 2016 sur le permis de diviser qui a fixé les modalités de mise en oeuvre du dispositif rend désormais sans objet la publication du rapport sur l'opportunité et les modalités de mise en oeuvre d'un permis de diviser qui serait délivré lors de toute division par lots et mise en copropriété d'un immeuble comprenant au moins cinq locaux à usage d'habitation (article 175 de la loi).

C. LOI N° 2014-173 DU 21 FÉVRIER 2014 DE PROGRAMMATION POUR LA VILLE ET LA COHÉSION URBAINE

La loi est entièrement applicable, la dernière mesure règlementaire attendue (un arrêté du ministre chargé de la ville précisant les modalités d'application de l'article 7 et en particulier les garanties de représentativité et d'autonomie des conseils citoyens) ne devant être prise selon le gouvernement qu'en tant que de besoin.

En outre, plusieurs rapports devaient être remis au Parlement en application de la loi. L'Observatoire national de la politique de la ville a présenté, mardi 3 mai 2016, son premier rapport annuel pour l'année 2015 à Mme Hélène Geoffroy, secrétaire d'État à la Politique de la Ville (article 1er).

Deux rapports n'ont cependant pas encore été remis :

- un rapport sur la possibilité de création d'une fondation destinée à mobiliser, au bénéfice des quartiers prioritaires, des financements permettant l'accompagnement d'actions et de projets présentés par leurs habitants en faveur de la cohésion sociale et dans le respect des valeurs de liberté, d'égalité, de fraternité et de laïcité prévu par l'article 9 de la loi.

- un rapport sur les modalités de mise en oeuvre de mesures permettant la création d'emplois et d'entreprises dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ainsi que sur les conditions de renforcement des emplois d'avenir dans ces territoires prévu par l'article 28.

Mmes Annie Guillemot et Valérie Létard désignées rapporteures par la commission des affaires économiques ont débuté fin avril 2017 leurs travaux d'évaluation de cette loi.

D. LES AUTRES LOIS

· Loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social

Toutes les mesures règlementaires d'application ont été prises.

Le rapport sur les caractéristiques que pourrait revêtir un mécanisme d'encadrement de la définition de la valeur foncière fondé sur des indicateurs concrets et adossé à l'évolution de l'indice de construction, qui devait être remis avant janvier 2014, en application de l'article 1er, n'a toujours pas été remis au Parlement.

· Loi n° 2010-238 du 9 mars 2010 visant à rendre obligatoire l'installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d'habitation

Cette loi est intégralement applicable.

L'article 5 de la loi prévoit la remise d'un rapport sur l'application et sur l'évaluation des dispositions de cette loi à l'issue d'un délai de cinq ans à compter de la promulgation de la loi ainsi que sur les actions d'information du public sur la prévention des incendies domestiques et sur la conduite à tenir en cas d'incendie menées depuis la publication de cette loi. Ce rapport n'a pas encore été remis au Parlement.


· Loi
n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés

Cette loi est intégralement applicable.

Un rapport étudiant les solutions les plus adéquates pour permettre un accès aussi simple que possible aux appels publics à la concurrence pour les entreprises candidates est encore attendu.

III. POSTE ET TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION

A. LOI N° 2015-136 DU 9 FÉVRIER 2015 RELATIVE À LA SOBRIÉTÉ, À LA TRANSPARENCE, À L'INFORMATION ET À LA CONCERTATION EN MATIÈRE D'EXPOSITION AUX ONDES ÉLECTROMAGNÉTIQUES

La loi du 9 février 2015 provient d'une proposition de loi déposée par le groupe écologiste de l'Assemblée nationale et qui vise à limiter l'exposition aux ondes électromagnétiques. À cette fin, elle encadre le déploiement des infrastructures radioélectriques (articles 1 et 2), confie à l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) une mission de veille et de vigilance en matière de radiofréquences (article 3), définit l'information obligatoire de l'acheteur d'équipements radioélectriques (article 4), encadre la publicité pour la promotion de l'usage d'un téléphone mobile (article 5), oblige le vendeur de téléphone mobile à fournir un kit « mains libres » adapté aux enfants de moins de quatorze ans (article 5), encadre l'installation d'équipements radioélectriques dans certains établissement accueillant des enfants (article 7) et demande au Gouvernement la production d'un rapport sur l'électro-hypersensibilité (article 8).

Huit mesures d'application étaient attendues en application de l'article 1er, dont le 2° réécrit l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques. Elles ont toutes été adoptées (1).

En revanche, deux mesures d'application n'ont toujours pas été prises : le décret prévu à l'article 4 et le rapport au Parlement figurant à l'article 8 (2).

Par ailleurs, la loi confiait à certaines administrations la mission d'effectuer certaines actions, mais leur mise en oeuvre a jusqu'alors été inégale (3).

Enfin, la loi du 9 février 2015 a été modifiée à la marge par des lois ultérieures (4).

1. Huit mesures d'application ont été adoptées
a) Trois mesures étaient déjà en vigueur ou sont devenues superfétatoires
(1) La définition des valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques et leur contrôle

Le I de l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques tel que modifié par le 2° du I de l'article 1er de la loi nécessitait deux mesures d'application. Ces mesures d'application devaient porter, d'une part, sur la définition des valeurs limites des champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de communications électroniques ou par les installations radioélectriques n'utilisant pas de fréquences spécifiquement assignées à leur utilisateur, lorsque le public y est exposé et, d'autre part, sur les exigences de qualité à respecter pour les organismes vérifiant le respect de ces valeurs limites.

Or, dans la mesure où les dispositions prévoyant ces décrets se limitent à reformuler les termes de l'article L. 34-9-1 précité, et n'apportent pas de modification de fond, les deux mesures d'application prévues existaient déjà avant même l'entrée en vigueur de la loi.

Le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002 pris en application du 12° de l'article L. 32 du même code et relatif aux valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunication ou par les installations radioélectriques, pris en application de l'ordonnance n° 2001-670 du 25 juillet 2001 portant adaptation au droit communautaire du code de la propriété intellectuelle et du code des postes et télécommunications, définit, dans son annexe, les valeurs limites à respecter pour un équipement et pour plusieurs installations sur un même lieu35(*). Il exige des exploitants de réseau qu'ils veillent au respect de ces valeurs limites (articles 2 et 3). Il établit, par ailleurs, une présomption de conformité lorsque les installations respectent les normes techniques publiées aux journaux officiels français ou européen (article 4). Enfin, en vue de contrôler le respect de ses exigences par les exploitants, le décret établit notamment droit de communication au bénéfice de l'administration, qui peut demander aux exploitants d'obtenir un dossier contenant soit une déclaration selon laquelle l'équipement ou l'installation est conforme aux normes techniques, soit les documents justifiant du respect des valeurs limites d'exposition ou, le cas échéant, des niveaux de référence (article 5, alinéa 1er). Le décret précise que la justification du respect des limitations de l'exposition du public aux champs électromagnétiques peut notamment être apportée en utilisant un protocole de mesure in situ du niveau d'exposition du public aux champs électromagnétiques. Un protocole de référence a été proposé par l'arrêté du 3 novembre 2003 relatif au protocole de mesure in situ visant à vérifier, pour les stations émettrices fixes, le respect des limitations, en termes de niveaux de référence, de l'exposition du public aux champs électromagnétiques prévu par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002. Un arrêté du 23 octobre 2015 modifie cet arrêté de 2003 afin que le texte se réfère à la dernière version du protocole.

La loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle est venue renforcer le dispositif de contrôle en prévoyant que celui-ci pouvait être effectué sur place par un organisme indépendant. En application de son article 12, le décret n° 2006-61 du 18 janvier 2006 relatif aux exigences de qualité imposées aux organismes mentionnés à l'article L. 34-9-1 précité et modifiant le même code, codifié aux articles D. 100 et D. 101 dudit code fixe, comme son intitulé l'indique, les exigences de qualité auxquelles doivent répondre les organismes vérifiant le respect des valeurs limites des champs électromagnétiques. Il prévoit que ces organismes doivent être accrédités par un comité et éviter les conflits d'intérêts avec les exploitants de réseaux.

(2) L'application de l'objectif de sobriété en ce qui concerne les établissements accueillant les personnes vulnérables et modalités de rationalisation et de mutualisation des installations lors du déploiement de nouvelles technologies

Est devenu inutile l'adoption du décret définissant les modalités d'application de l'objectif de sobriété, en ce qui concerne les établissements accueillant des personnes vulnérables, et de rationalisation et de mutualisation des installations lors du déploiement de nouvelles technologies et du développement de la couverture du territoire (prévu au II H de l'article L. 34-9-1 précité, tel qu'introduit par le 2° du I de l'article 1er de la loi, provenant d'un amendement sénatorial).

En effet, son volet « établissements accueillant des personnes vulnérables » est déjà couvert par l'article 5 alinéa 2 du décret n° 2002-775 précité, qui prévoit que le dossier pouvant être demandé par l'administration aux exploitants de réseaux doit préciser « les actions engagées pour assurer qu'au sein des établissements scolaires, crèches ou établissements de soins qui sont situés dans un rayon de cent mètres de l'équipement ou de l'installation, l'exposition du public au champ électromagnétique émis par l'équipement ou l'installation est aussi faible que possible tout en préservant la qualité du service rendu ».

Son volet « rationalisation et mutualisation » des installations lors du déploiement de nouvelles technologies a été supprimé par l'article 127 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, introduit en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale par un amendement de Lionel Tardy, sous-amendé par Laurence Abeille et plusieurs autres députés du groupe écologiste, compte tenu des dispositions en faveur de la mutualisation figurant dans la loi du 6 août 2015.

b) Cinq mesures ont été adoptées à la suite de la promulgation de la loi
(1) La transmission des dossiers établissant l'état des lieux des installations radioélectriques soumises à avis ou à accord de l'Agence nationale des fréquences

En application des A et B du II de l'article L. 34-9-1 précité, tel que modifié par le 2° du I de l'article 1er de la loi, l'arrêté du 12 octobre 2016 relatif au contenu et aux modalités de transmission des dossiers établissant l'état des lieux des installations radioélectriques soumises à avis ou à accord de l'Agence nationale des fréquences a été adopté.

Les dispositions du A et B de l'article 34-9-1 issues de la loi commentée organisent les modalités d'information des maires et des présidents d'intercommunalités au sujet tant des installations radioélectriques existantes que des modifications substantielles de telles installations ou encore du déploiement de nouvelles installations.

S'agissant des installations existantes, tout exploitant d'installation radioélectrique soumise à l'accord ou à l'avis de l'Agence nationale des fréquences (ANFR) doit transmettre, à sa demande, au maire ou au président de l'intercommunalité, un dossier établissant l'état des lieux de ces installations. Ces dispositions ont été introduites par la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique dans le code des postes et des communications électroniques. Le contenu et les modalités de transmission de ce dossier ont été définis par un arrêté du 4 août 2006. L'arrêté du 12 octobre 2016 modifie en conséquence cet arrêté. La loi de 2015 ici commentée ayant limité cette procédure aux installations radioélectriques soumises à l'accord ou à l'avis de l'ANFR, l'arrêté supprime la partie de l'arrêté de 2006 relative aux installations non soumises à accord ou avis de l'ANFR. Les exigences applicables aux installations soumises à accord ou avis restent similaires à celles posées en 2006 : le dossier doit comprendre les éléments actualisés constitutifs du dossier fourni à l'ANFR dans le cadre de la demande d'accord ou d'avis, une liste des actions de concertation engagées par l'exploitant auprès des riverains et des documents qui leur ont été transmis, le cas échéant, et enfin, les résultats des mesures de champs électromagnétiques effectuées par un organisme indépendant et répondant aux exigences posées par le décret n° 2006-61 précité (article 1er).

Quant aux installations nouvelles ou aux modifications substantielles d'installations radioélectriques existantes soumises à avis ou accord de l'ANFR, l'arrêté du 12 octobre 2016 énumère treize éléments devant figurer dans le dossier (article 2). Quatre éléments supplémentaires sont requis pour les installations nouvelles (article 3).

(2) L'instance de concertation départementale dans le cadre d'un projet d'installation ou de modification d'une antenne

Le E du II de l'article L. 34-9-1 précité, tel que modifié par le 2° du I de l'article 1er de la loi, permet au représentant de l'État dans le département de réunir, de sa propre initiative ou à la demande du maire ou du président d'un établissement public de coopération intercommunale, une instance de concertation départementale lorsqu'il estime qu'une médiation est requise concernant une installation radioélectrique existante ou projetée. En application de ces dispositions, le décret n° 2016-1106 du 11 août 2016 relatif à la composition et aux modalités de fonctionnement de l'instance de concertation départementale mentionnée au E du II de l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques fixe, comme l'indique son intitulé, la composition et les modalités de fonctionnement de cette instance de concertation.

(3) L'information et consultation des habitants en cas de nouvelle installation radioélectrique ou de modification substantielle d'une installation existante

Le D du II de l'article L. 34-9-1 précité, toujours tel que modifié par le 2° du I de l'article 1er de la loi, dispose que le maire ou le président d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) doit mettre à disposition des habitants, par tout moyen qu'il juge approprié, les informations qu'il recueille à propos des nouvelles installations radioélectriques ou des modifications substantielles d'installations radioélectriques existantes soumises à accord ou avis de l'ANFR. Il peut également leur donner la possibilité de formuler des observations, dans les conditions définies par un décret en Conseil d'Etat.

C'est en application de ces dispositions qu'a été adopté le décret n° 2016-1211 du 9 septembre 2016 relatif à l'information locale en matière d'exposition du public aux champs électromagnétiques et au comité national de dialogue de l'Agence nationale des fréquences. Son article 2 précise, d'abord, les dispositions du C du II de l'article L. 34-9-1, en fixant un délai maximum de huit jours à compter de la réception du dossier d'information demandé par le maire ou le président d'un EPCI pour que l'un ou l'autre puisse demander la simulation de l'exposition aux champs électromagnétiques générée par l'installation.

Il exige, ensuite, du maire ou du président d'EPCI de mettre à disposition du public le dossier et la simulation dix jours après leur réception.

L'article 2 du décret précise alors, comme l'y invitait la loi, les modalités par lesquelles les habitants peuvent formuler des observations. Le maire ou le président d'EPCI doit informer les habitants qu'il souhaite recueillir leurs observations dès la transmission du dossier. Il lui revient alors de préciser aux habitants les moyens mis à leur disposition pour formuler ces observations. Les habitants disposent d'un délai de trois semaines à compter de la mise à disposition du dossier pour formuler leurs observations.

Enfin, le décret précise que ces observations doivent être transmises aux membres du comité départemental de concertation lorsque celui-ci est réuni.

(4) Le comité national de dialogue de l'ANFR relatif aux niveaux d'exposition du public aux champs électromagnétiques

Le F du II de l'article L. 34-9-1 précité, toujours tel que modifié par le 2° du I de l'article 1er de la loi, prévoit la création, au sein de l'ANFR, d'un comité national de dialogue relatif aux niveaux d'exposition du public aux champs électromagnétiques. Ce comité doit participer à l'information des parties prenantes sur ces questions. A cette fin, l'ANFR doit lui présenter le recensement annuel des résultats de l'ensemble des mesures de champs électromagnétiques ainsi que les dispositions techniques de nature à réduire le niveau de champs dans les points atypiques (les points atypiques sont définis au G du II de l'article L. 34-9-1 précité comme les lieux dans lesquels le niveau d'exposition aux champs électromagnétiques dépasse substantiellement celui généralement observé à l'échelle nationale, selon des critères déterminés par l'ANFR).

C'est également le décret n° 2016-1211 du 9 septembre 2016 relatif à l'information locale en matière d'exposition du public aux champs électromagnétiques et au comité national de dialogue de l'Agence nationale des fréquences qui, comme la loi l'y invitait, détermine la composition et le fonctionnement de ce comité.

Selon son article 3, le comité réunira des élus (parlementaires, associations d'élus locaux), des représentants des ministres concernés (représentants du ministre chargé des communications électroniques, de l'environnement, de la santé, et de la communication), des autorités administratives indépendantes et agences compétentes en la matière (ARCEP, CSA, ANSES), des administrations affectataires de fréquences radioélectriques, des associations représentant les professionnels du secteur (exploitants d'installations radioélectriques, fournisseurs de services de communications électroniques, équipementiers), des utilisateurs professionnels et particuliers des services de communications électroniques et, enfin, des associations agréées concernées (environnement, consommateurs, santé, famille).

Le même article en fixe les modalités de fonctionnement, l'ANFR étant chargée d'en assurer le secrétariat et d'en rendre publique une synthèse des travaux.

Néanmoins, à ce jour, le comité ne s'est toujours pas réuni, car le décret renvoie à deux arrêtés qui n'ont toujours pas été adoptés. Le premier concerne la désignation des associations représentées au comité national de dialogue. Le second est relatif à la désignation du président du comité, qui doit être désigné parmi les parlementaires membres du comité.

2. Deux mesures d'application restent à prendre

Le décret définissant le seuil à partir duquel les équipements émetteurs de champs électromagnétiques ne peuvent être installés dans un local privé à usage d'habitation sans qu'une information claire et lisible ne soit donnée aux occupants, prévu à l'article 4 introduisant le 2° du II de l'article 184 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, doit toujours être adopté. La disposition initiale de la proposition de loi entendait imposer une autorisation des occupants pour toute installation d'un équipement émetteur de champs électromagnétique dans un local privé. Seule une obligation d'information a, in fine, été retenue dans le texte définitif. Toute installation d'un équipement émetteur de champs électromagnétique dans un local privé à usage d'habitation doit donc, selon les dispositions de l'article 4, donner lieu à une information des occupants concernant l'existence d'un rayonnement et, le cas échéant, les recommandations d'usage permettant de minimiser l'exposition à celui-ci. Afin de circonscrire le champ d'application de cette disposition, alors que les équipements émetteurs sont toujours plus présents dans les intérieurs, l'article 4 renvoie à un décret le soin de définir le seuil d'émissions déclenchant l'application de l'obligation d'information. Cette exigence de seuil avait été introduite par la commission des affaires économiques du Sénat, alors que la version issue de l'Assemblée renvoyait à une liste définie par décret.

Des travaux en cours pourraient mener à l'adoption de mesures non prévues

Le Gouvernement conduit actuellement des travaux visant à prendre en compte le I de l'article 184 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement dans sa rédaction issue de l'article 4 de la loi ici commentée. Ces dispositions exigent l'indication de façon lisible, intelligible et en français du débit d'absorption spécifique (DAS) pour tout équipement terminal radioélectrique et équipement radioélectrique proposé à la vente et pour lequel le fabricant a l'obligation de le faire mesurer.

Les travaux engagés devraient conduire à l'adoption de plusieurs mesures non prévues par la loi en vue d'étendre l'application de dispositions couvrant actuellement les équipements terminaux radioélectriques à l'ensemble des équipements radioélectriques. Ainsi, un décret en Conseil d'Etat devrait modifier le décret n° 2010-1207 du 12 octobre 2010 relatif à l'affichage du DAS des équipements terminaux radioélectriques et un arrêté devrait modifier l'arrêté du 12 octobre 2010 relatifs à l'affichage du DAS des équipements terminaux radioélectriques et l'arrêté du 8 octobre 2003 fixant des spécifications techniques applicables aux équipements terminaux radioélectriques.

En application de l'article 8, un rapport du Gouvernement au Parlement sur l'électro-hypersensibilité, qui devait pourtant être remis dans l'année suivant la promulgation de la loi, n'a toujours pas été rédigé. Le Gouvernement confirme néanmoins sa volonté de publier un rapport, lequel s'appuierait sur deux travaux préliminaires :

- un rapport rédigé par un groupe d'experts sous l'égide de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) : une première version du rapport a été soumise à consultation publique du 27 juillet au 15 octobre 2016, et le rapport définitif devrait être publié durant l'été 2017 ;

- une étude pratique réalisée par une équipe spécialisée à l'hôpital Cochin, qui devrait être communiquée au ministère cet été.

3. Une mise en oeuvre inégale des actions prévues par la loi
a) Actions mises en oeuvre
(1) La mise à disposition des communes d'une carte à l'échelle communale des antennes relais existantes

Le II de l'article 1er de la loi confie la mission à l'ANFR de mettre à la disposition des communes de France, dans le délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, une carte à l'échelle communale des antennes relais existantes.

L'ANFR a mis en place depuis plusieurs années un outil intitulé « cartoradio » permettant de connaître l'emplacement des stations radioélectriques. Dorénavant, il est possible de visualiser, sur ce site, les déploiements commune par commune. Ce site internet permet également de prendre connaissance, pour une installation donnée, des résultats des mesures de champ électromagnétique effectuées, comme prévu par le I de l'article L. 34-9-1 précité, selon lequel « le résultat des mesures est transmis par les organismes (...) à l'Agence nationale des fréquences, qui en assure la mise à disposition du public » (cette disposition a été introduite par l'article 183 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement).

(2) La mission de veille et de vigilance de l'ANSES en matière de radiofréquences

L'article 3 de la loi confie à l'ANSES (ci-après, « l'Agence ») une mission de veille et de vigilance en matière de radiofréquences. L'Agence doit notamment évaluer périodiquement les risques potentiels et les effets de ces radiofréquences et mettre en oeuvre des programmes de recherche scientifiques et techniques dans ce domaine.

Comme le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat, Daniel Raoul, l'avait souligné, l'ANSES avait déjà mis en oeuvre des structures spécifiques et réalisé d'importants travaux relatifs à l'impact des radiofréquences sur la santé. Après la publication d'un avis sur le thème de la téléphonie mobile en 2003, actualisé en 2005 et étendu à l'ensemble du domaine des radiofréquences en 2009, l'Agence a créé un groupe de travail pérenne intitulé « radiofréquences et santé », afin de définir et coordonner ses travaux en la matière. En parallèle, elle a installé, la même année, un comité de dialogue sur ce thème composé de représentants de scientifiques, d'associations, d'industriels et de syndicats. Enfin, dès 2011 également, l'Agence a mobilisé des financements spécifiques pour des programmes de recherche relatifs à cette thématique.

Cette disposition consacre donc au niveau législatif une mission déjà exercée par l'Agence. Depuis son adoption, l'ANSES a poursuivi ses travaux dans ce domaine. Elle a, par exemple, publié un avis relatif à l'exposition des enfants aux radiofréquences en juillet 2016, organisé en mai 2017 un colloque effectuant un bilan des programmes de recherche en la matière, et devrait publier cet été, comme vu plus haut, son rapport définitif sur l'électro-hypersensibilité. En 2017, l'Agence a lancé trois appels à projets, dont un dédié au thème « radiofréquences et santé », contenant quatre volets : recherche de mécanismes d'action des radiofréquences au niveau cellulaire, recherche d'effets physiologiques ou sanitaires des radiofréquences, hypersensibilité électromagnétique, et caractérisation des expositions.

(3) L'adoption de lignes directrices en vue d'harmoniser la présentation des résultats issus des simulations de l'exposition générée par l'implantation d'une installation radioélectrique par l'ANFR

L'article 2 de la loi confie à l'ANFR la mission de publier, dans un délai de six mois à compter de sa promulgation, « des lignes directrices nationales, en vue d'harmoniser la présentation des résultats issus des simulations de l'exposition générée par l'implantation d'une installation radioélectrique ». Il s'agit des simulations pouvant être demandées par le maire ou le président d'un établissement public de coopération intercommunale déjà mentionnées dans le cadre de l'étude du décret n° 2016-1211 du 9 septembre 2016 relatif à l'information locale en matière d'exposition du public aux champs électromagnétiques.

Ces lignes directrices ont été publiées par l'ANFR en décembre 2015. Elles précisent les données techniques des stations radioélectriques à intégrer au calcul du niveau d'exposition, les critères techniques retenus pour la simulation, la présentation des résultats de simulation de l'exposition et la trame du rapport de simulation remis par l'exploitant.

b) Actions restant à mettre en oeuvre
(1) Le recensement national des points atypiques

Le G de l'article L. 34-9-1, dans sa rédaction issue de l'article 1er de la loi commentée, confie à l'ANFR la mission d'établir chaque année un recensement national des points atypiques. Ces points atypiques sont définis dans la loi comme « les lieux dans lesquels le niveau d'exposition aux champs électromagnétiques dépasse substantiellement celui généralement observé à l'échelle nationale, conformément aux critères déterminés par l'ANFR et révisés régulièrement en fonction des résultats des mesures qui lui sont communiqués ». Ces dispositions complètent celles issues de l'article 183 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, qui prévoyait déjà l'établissement d'un recensement national des points atypiques - alors définis comme les points du territoire « dans lesquels les taux d'exposition dépassent sensiblement la moyenne observée à l'échelle nationale » - en vue d'une publication au plus tard le 31 décembre 2012.

Au 31 mars 2017, le recensement prévu par la loi commentée n'a pu être effectué, dans l'attente de la détermination des critères par l'ANFR dans le cadre du comité national de dialogue relatif aux niveaux d'exposition du public aux champs électromagnétiques évoqué plus haut.

A fortiori, le rapport périodique sur les modalités de traitement et la trajectoire de résorption des points atypiques n'a donc pas, non plus, été publié.

(2) La mise en place d'une politique de sensibilisation et d'information concernant l'usage des terminaux mobiles

L'article 6 de la loi prévoyait, dans un délai d'un an à compter de sa promulgation, la mise en place d'une politique de sensibilisation et d'information concernant l'usage responsable et raisonné des terminaux mobiles ainsi que les précautions d'utilisation des appareils utilisant des radiofréquences.

À ce jour, cette politique n'a pas été mise en oeuvre.

4. Une loi modifiée à plusieurs reprises depuis son entrée en vigueur

Plusieurs modifications à la marge ont été effectuées par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

Outre une modification d'ordre rédactionnel de l'article L. 32-1 du CPCE et la suppression évoquée plus haut, l'article L. 34-9-1 du CPCE issu de l'article 1er de la loi de février 2015 ici commentée a été modifié plusieurs fois par la loi d'août 2015.

Son article 127 invite l'ANFR à prendre en compte des critères techniques dans la détermination des critères de définition de la notion de points atypiques.

Son article 130 harmonise les délais requis pour la transmission d'un dossier d'information au maire ou au président d'EPCI, qu'il s'agisse d'une installation nouvelle ou de la modification substantielle d'une installation existante. Alors que, dans le premier cas, la loi de février 2015 avait prévu une transmission deux mois avant le dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme pour construire l'installation, elle disposait, dans le second cas, que cette transmission devait être effectuée « au moins » deux mois avant le début des travaux de modification. L'article 130 supprime les mots « au moins » pour fixer le délai à deux mois dans les deux cas.

Les dispositions relatives à la publicité introduites par l'article 5 de la loi ont également été modifiées par cette même loi du 6 août 2015.

Son article 128, introduit à l'initiative du Sénat, entend clarifier les dispositions visant à imposer la promotion de l'usage d'un kit « mains libres ». Pour ce faire, il impose la représentation - et non leur simple mention - de tels kits dans les publicités promouvant l'usage d'un téléphone mobile pour les communications vocales. En conséquence, il abroge l'article L. 5232-1-2 du code de la santé publique, créé par la loi de février 2015 ici commentée, qui interdisait les publicités de promotion de l'usage d'un téléphone mobile sans un tel kit.

Des modifications d'ordre rédactionnel figurent également à l'article 61 de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.

B. LOI N° 2010-123 DU 9 FÉVRIER 2010 RELATIVE À L'ENTREPRISE PUBLIQUE LA POSTE ET AUX ACTIVITÉS POSTALES

Afin que cette loi soit totalement applicable, deux mesures devaient encore être adoptées. Néanmoins, la première n'est que facultative (1), et la seconde n'est pas d'actualité (2).

1. Extension du dispositif de participation des salariés aux résultats de l'entreprise à La Poste

Le dernier alinéa du 3° de l'article 12 permet d'étendre, par décret en Conseil d'État, le dispositif de participation aux résultats de l'entreprise figurant dans le code du travail aux employés de La Poste.

Ce décret n'a toujours pas été adopté. Néanmoins, on observera, comme les années précédentes, que l'article 12 ouvre en réalité une faculté pour le pouvoir règlementaire de prendre un tel texte et que le Gouvernement ne souhaite toujours pas, pour l'instant, en faire usage.

2. Exemption de contribution au fonds de compensation du service universel postal

Le décret relatif au seuil d'envois de correspondance au-dessous duquel les prestataires de services postaux sont exemptés de contribution au fonds de compensation du service universel postal, prévu par l'alinéa 2 in fine du 2° de l'article 21, n'a toujours pas été adopté. Cependant, son adoption est, à ce jour, superfétatoire.

Suite à la directive postale du 15 décembre 1997, la loi n° 2005-516 du 20 mai 2005 relative à la régulation postale a institué un fonds de compensation des charges financières imputables aux obligations de service universel supportées par le prestataire de service universel, mentionné à l'article L. 2-2 du code des postes et des communications électroniques.

La Poste n'a jamais sollicité le déclenchement de ce dispositif légal jusqu'à présent. En effet, à ce jour, elle serait le seul opérateur à contribuer au fonds de compensation et à en bénéficier (alors que les frais de gestion du fonds devraient être soustraits de la somme qui lui serait versée). Comme le souligne la réponse à une question parlementaire36(*), La Poste « n'a pas fait état d'une charge financière inéquitable imputable à sa mission de service universel postal. Par ailleurs, en l'absence d'une concurrence significative sur le marché, le rendement du fonds de compensation serait nul ». Le récent rapport de la Cour des comptes relatif à La Poste37(*) rappelle également que « le coût net du service universel postal (...) n'est pas évalué ». Or, en application du premier alinéa du I de l'article 2-2, tel qu'il résulte de la loi de 2010, le fonds est censé assurer « le financement des coûts nets liés aux obligations de service universel ». Ce même rapport rappelle que « la politique tarifaire validée par l'ARCEP (...) tient lieu de compensation pour La Poste, les prix des services proposés dans le cadre du service universel devant être « orientés sur les coûts » (article L. 1 du code) ».

Les décrets d'application de l'article L. 2-2 n'ont donc jamais été publiés.

L'article 21 de la loi du 9 février 2010 prévoit l'adoption d'un décret fixant le seuil, défini en nombre d'envois de correspondance acheminé, en-deçà duquel un prestataire en principe soumis à contribution au fonds en est exempté. Le Gouvernement estime toujours qu'il n'y a pas lieu de prendre ce décret puisqu'il repose, de même, sur l'activation du fonds de compensation (en application du III de l'article L. 2-2 du code).

Un texte non prévu par l'article 21 a néanmoins été adopté. Il s'agit du décret n° 2012-1072 du 20 septembre 2012 relatif au fonds de compensation du service universel postal et portant diverses modifications du code des postes et des communications électroniques. Ce décret désigne l'Agence de services et de paiement, établissement public à caractère administratif de l'État, comme gestionnaire du fonds, et procède à certains ajustements du code, rendus nécessaires par la loi de 2010.

IV. ÉNERGIE

A. LOI N° 2015-992 DU 17 AOÛT 2015 RELATIVE À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE POUR LA CROISSANCE VERTE

Totalisant 215 articles à l'issue de son examen parlementaire, la loi « Transition énergétique » attendait logiquement un grand nombre de mesures d'application. Ainsi, la loi comportait 182 renvois à des textes réglementaires38(*), 48 habilitations à légiférer par ordonnances39(*) et 26 demandes de rapport40(*).

Au 31 mars 2017, selon le suivi effectué par votre commission, 161 dispositions, soit 88 % des 182 recensées, étaient devenues applicables à la suite de la publication d'un texte (contre 30 % un an plus tôt et 83 % au 31 décembre 2016). De son côté, le Secrétariat général du Gouvernement revendiquait à la même date un taux d'application de 95 % sur les seules mesures appelant la parution d'un décret (soit 157 dispositions devenues applicables sur les 166 recensées), là où les chiffres de votre commission intègrent aussi les arrêtés.

En intégrant les dernières mesures parues depuis le 1er avril, ces « taux d'application » atteignent respectivement 92 % pour votre commission (167 sur 182) et 98 % pour le SGG (162 sur 166).

Comme souligné en fin d'année dernière à l'occasion du suivi d'application des quelques lois emblématiques de la législature, ce bilan globalement satisfaisant atteste de la forte mobilisation des services, même si les objectifs très volontaristes affichés par le Gouvernement au cours des débats parlementaires - la parution de l'ensemble des textes était alors promise pour la fin de l'année 2015 - n'auront pas été tenus.

Dans le champ des compétences de votre commission, on rappellera en particulier la publication de nombreuses mesures importantes, parmi lesquelles :

- l'application du volet bâtiment (« travaux embarqués », fonds de garantie pour la rénovation énergétique, bonus de constructibilité pour les bâtiments à énergie positive et à haute performance environnementale, dérogations aux règles d'urbanisme pour l'isolation par l'extérieur ou amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments tertiaires, etc.), même si la mise en place du carnet numérique et d'entretien du logement fait toujours défaut ;

- les nouvelles modalités de soutien aux énergies renouvelables (complément de rémunération, contrôle des installations, etc.) et le nouveau cadre réglementaire régissant le renouvellement des concessions hydroélectriques, dont le calendrier de mise en oeuvre reste cependant toujours aussi incertain, le Gouvernement français ayant notamment transmis en mars dernier à la Commission européenne des demandes de prolongation contre travaux de plusieurs concessions41(*) ;

les mesures en faveur des industries électro- et gazo-intensives (réduction du tarif d'utilisation des réseaux de transport, renforcement du mécanisme d'interruptibilité, etc.), dont certaines ont été complétées et renforcées par la loi « Montagne »42(*) ;

- l'expérimentation du chèque-énergie dans quatre départements (Ardèche, Aveyron, Côtes d'Armor et Pas de-Calais), dont les premiers résultats sont encourageants et pour laquelle le Gouvernement devra remettre un rapport d'évaluation au Parlement dans les trois mois précédant sa généralisation au 1er janvier 2018 ;

- enfin, la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) en métropole, finalement publiée en octobre 2016 après plusieurs reports mais qui fait largement l'impasse sur la mesure emblématique de réduction de la part du nucléaire dans le mix électrique ; toute décision sur le dimensionnement du parc est ainsi renvoyée à l'après-2019 à l'exception de la fermeture de la centrale de Fessenheim, finalement actée par un décret, non directement attendu par la loi, paru en avril dernier (décret n° 2017-508 du 8 avril 2017 portant abrogation de l'autorisation d'exploiter la centrale nucléaire de Fessenheim) mais sans portée juridique réelle dès lors qu'il ne s'appliquera, entre autres conditions, qu'à compter de la réception de la demande d'abrogation formulée par l'exploitant avant la mise en service de l'EPR de Flamanville, au plus tard le 11 avril 2020.

Dans le détail, ont été publiés dans la période de contrôle du présent rapport (1er avril 2016 au 31 mars 2017), sur les articles relevant de votre commission :

· Volet bâtiment

- le décret n° 2016-802 du 15 juin 2016 facilitant la délivrance d'une autorisation d'urbanisme pour la mise en oeuvre d'une isolation thermique ou d'une protection contre le rayonnement solaire, en application de l'article 7 ;

- le décret n° 2016-1821 du 21 décembre 2016 relatif aux constructions à énergie positive et à haute performance environnementale sous maîtrise d'ouvrage de l'État, de ses établissements publics ou des collectivités territoriales, en application du II de l'article 8 ;

- le décret n° 2016-856 du 28 juin 2016 fixant les conditions à remplir pour bénéficier du dépassement des règles de constructibilité prévu au 3° de l'article L. 151-28 du code de l'urbanisme, en application de l'article 8 ;

- le décret n° 2016-551 du 4 mai 2016 relatif au Centre scientifique et technique du bâtiment, en application de l'article 9 ;

- le décret n° 2017-312 du 9 mars 2017 modifiant le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris pour application de l'article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, en application de l'article 12. Plusieurs associations (le Cler, la FAP, FNE, la FNH, les Amis de la Terre, Soliha, l'Afoc et la CNL) ont estimé que le décret fixait « des critères flous et de fait, inopérants » réclamant une « réécriture » du texte ;

- le décret n° 2016-711 du 30 mai 2016 relatif aux travaux d'isolation en cas de travaux de ravalement de façade, de réfection de toiture ou d'aménagement de locaux en vue de les rendre habitables, en application de l'article 14 ;

- le décret n° 2016-798 du 14 juin 2016 relatif aux travaux d'isolation acoustique en cas de travaux de rénovation importants, en application de l'article 14 ;

- le décret n° 2016-689 du 27 mai 2016 relatif aux conditions d'éligibilité au fonds de garantie pour la rénovation énergétique, qui a été abrogé par le décret n° 2016-1097 du 11 août 2016 relatif au fonds de garantie pour la rénovation énergétique, en application de l'article 20 ;

- le décret n° 2016-710 du 30 mai 2016 relatif à la détermination individuelle de la quantité de chaleur consommée et à la répartition des frais de chauffage dans les immeubles collectifs et l'arrêté du 30 mai 2016 relatif à la répartition des frais de chauffage dans les immeubles collectifs, en application de l'article 26. Cette disposition a été fortement critiquée au moment de la rédaction des mesures d'application notamment par les associations de défense des consommateurs, les associations de copropriétaires ou encore les organismes HLM. Le Parlement devra vraisemblablement réexaminer ce dispositif ;

- le décret n° 2016-447 du 12 avril 2016 relatif à la mise à disposition de données de comptage d'énergie aux propriétaires ou gestionnaires d'immeuble par les gestionnaires de réseau d'énergie, en application de l'article 28 ;

- le décret n° 2016-1618 du 29 novembre 2016 relatif à l'offre, par les fournisseurs d'électricité et de gaz naturel, de transmission des données de consommation exprimées en euros au moyen d'un dispositif déporté, en application de l'article 28 ;

- l'arrêté non prévu du 15 février 2017 modifiant l'arrêté du 29 décembre 2014 relatif aux modalités d'application de la troisième période du dispositif des certificats d'économies d'énergie en application de l'article 30.

Il est à noter que plusieurs mesures d'application ont fait l'objet de modification quelques mois seulement après leur publication. Tel est le cas du fonds de garantie pour la rénovation énergétique dont le décret d'application publié en mai 2016 a été abrogé et remplacé par un second plus complet publié en août 2016. Tel est également le cas des mesures relatives aux « travaux embarqués » afin de préciser le champ d'application de cette obligation d'une part, en indiquant explicitement la nature des parois concernées par cette obligation de travaux et, d'autre part, en excluant du champ d'application les bâtiments du label « XXe siècle » en application de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine.

· Énergies renouvelables

- le décret n° 2016-691 du 28 mai 2016 définissant les listes et les caractéristiques des installations mentionnées aux articles L. 314-1, L. 314-2, L. 314-18, L. 314-19 et L. 314-21 du code de l'énergie, c'est-à-dire la liste des installations éligibles au complément de rémunération ou à l'obligation d'achat, selon les filières et la puissance des installations concernées (article 104) ;

- le décret en Conseil d'État n° 2016-682 du 27 mai 2016 relatif à l'obligation d'achat et au complément de rémunération prévus aux articles L. 314-1 et L. 314-18 du code de l'énergie et complétant les dispositions du même code relatives aux appels d'offres et à la compensation des charges de service public de l'électricité, qui précise les conditions dans lesquelles les installations bénéficient d'un tarif d'achat ou d'un complément de rémunération (article 104) ;

- le décret en Conseil d'État n° 2016-1726 du 14 décembre 2016 relatif à la mise en service, aux contrôles et aux sanctions applicables à certaines installations de production d'électricité, qui fixe les modalités de contrôle des installations bénéficiant d'un soutien public attribué à « guichet ouvert » ou après appel d'offres, les sanctions encourues par les producteurs et les conditions d'agrément des organismes de contrôle (articles 104, 106 et 107) ;

- le décret en Conseil d'État n° 2016-690 du 28 mai 2016 pris pour l'application de l'article L. 314-6-1 du code de l'énergie, qui permet à un producteur de céder le contrat d'achat conclu avec un acheteur obligé historique - EDF ou les entreprises locales de distribution (ELD) - à un organisme agréé par l'État (article 104) ; cette possibilité, jusqu'alors limitée aux six mois suivant la signature du contrat, peut désormais intervenir à tout moment de la vie du contrat à la suite de la publication de l'ordonnance n° 2016-1059 du 3 août 2016 ;

- le décret n° 2016-399 du 1er avril 2016 relatif au délai de raccordement des installations de production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelable en application d'une disposition introduite par le Sénat pour fixer un délai maximal de dix-huit mois, sauf dérogation, lorsque des travaux d'extension ou de renforcement du réseau sont nécessaires (article 105), ainsi que le décret en Conseil d'État n° 2016-1316 du 5 octobre 2016 fixant le barème des indemnités dues en cas de dépassement du délai de raccordement d'une installation de production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelable d'une puissance installée supérieure à trois kilovoltampères ;

- le décret n° 2016-706 du 30 mai 2016 précisant les modalités d'intervention des collectivités de Corse, de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique, de Mayotte et de La Réunion dans les procédures d'appels d'offres mentionnées à l'article L. 311-11-1 du code de l'énergie (article 106) ;

- le décret en Conseil d'État n° 2016-1272 du 29 septembre 2016 relatif aux investissements participatifs dans les projets de production d'énergie renouvelable, qui précise les caractéristiques à remplir pour que les offres de participation au capital ou au financement des projets ne soient pas considérées comme une offre au public et soient ainsi dispensées du respect d'un certain nombre de formalités (prospectus visé par l'Autorité des marchés financiers (AMF) notamment) (article 111) ;

- le décret n° 2016-530 du 27 avril 2016 relatif aux concessions d'énergie hydraulique et approuvant le modèle de cahier des charges applicable à ces concessions (articles 116 et 118), ainsi que l'ordonnance n° 2016-518 du 28 avril 2016 portant diverses modifications du livre V du code de l'énergie (article 119) qui renforce notamment le régime des sanctions administratives et pénales applicables aux concessions hydroélectriques ;

- l'ordonnance n° 2016-411 du 7 avril 2016 portant diverses mesures d'adaptation dans le secteur gazier (articles 119 et 167) qui permet en particulier de recourir à des appels d'offres pour favoriser l'injection de biométhane dans les réseaux de gaz lorsque les objectifs de la PPE ne sont pas atteints ;

- les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l'autoconsommation d'électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables (article 119), ratifiées par la loi n° 2017-227 du 24 février 2017 ;

- le décret en Conseil d'État n° 2016-835 du 24 juin 2016 relatif à l'obligation d'assurance prévue à l'article L. 164-1-1 du code minier et portant diverses dispositions en matière de géothermie (article 120) ;

· Sûreté nucléaire

- le décret n° 2016-846 du 28 juin 2016 relatif à la modification, à l'arrêt définitif et au démantèlement des installations nucléaires de base ainsi qu'à la sous-traitance (articles 124, 126 et 127) ;

- l'ordonnance n°2016-128 du 10 février 2016 portant diverses dispositions en matière nucléaire (renforcement des contrôles en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection, aménagement des pouvoirs de l'Autorité de sûreté nucléaire, etc.) ;

· Régulation des réseaux et des marchés

- le décret n° 2016-495 du 21 avril 2016 relatif au contenu du compte rendu annuel de concession transmis par les organismes de distribution de gaz naturel aux autorités concédantes et le décret n° 2016-496 du 21 avril 2016 relatif au compte rendu annuel d'activité des concessions d'électricité, prévu à l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales (article 153) ;

- le décret en Conseil d'État n° 2016-705 du 30 mai 2016 relatif au comité du système de distribution publique d'électricité des zones non interconnectées (ZNI) au réseau métropolitain continental (article 153) ;

- le décret n° 2016-1518 du 9 novembre 2016 relatif aux sites fortement consommateurs de gaz naturel éligibles à une réduction de tarif d'utilisation des réseaux de transport et de distribution (article 159) ;

- l'arrêté du 17 août 2016 pris en application de l'article L. 311-13-6 du code de l'énergie, qui définit les niveaux de régularité de consommation et de performance énergétique que doivent respecter les installations de cogénération de plus de 12 MW alimentant une entreprise ou un site consommant de la chaleur en continu pour bénéficier d'un contrat de complément de rémunération (article 159) ;

- le décret n° 2016-1662 du 5 décembre 2016 relatif à la mise en oeuvre de dispositifs de comptage et de tarification sur les réseaux de transport et les réseaux publics de distribution de gaz naturel en application de l'article L. 452-2-1 du code de l'énergie, visant à inciter les utilisateurs des réseaux à limiter leur consommation, notamment à la pointe (article 161) ;

- plusieurs ordonnances techniques prises sur le fondement de l'article 167 : n° 2016-460 du 14 avril 2016 modifiant l'article L. 225-4 du code de la route pour habiliter les fonctionnaires et agents de l'État chargés du contrôle des transports terrestres placés sous l'autorité du ministre chargé des transports à accéder directement aux informations relatives au permis de conduire, n° 2016-461 du 14 avril 2016 précisant les compétences de la Commission de régulation de l'énergie en matière de recueil d'information, de sanction et de coopération, n° 2016-665 du 25 mai 2016 relative au commissionnement des agents de Voies navigables de France et modifiant des dispositions sur les péages fluviaux, n° 2016-1018 du 27 juillet 2016 relative à la communication des données de circulation routière des collectivités territoriales et de leurs groupements et n° 2016-1725 du 15 décembre 2016 relative aux réseaux fermés de distribution ;

- le décret en Conseil d'État n° 2016-1132 du 19 août 2016 modifiant les dispositions de la partie réglementaire du code de l'énergie relatives aux effacements de consommation d'électricité, qui fixe la méthodologie utilisée pour établir les règles permettant la valorisation des effacements de consommation d'électricité sur les marchés de l'énergie et sur le mécanisme d'ajustement, et le décret en Conseil d'État n° 2017-437 relatif à la valorisation des effacements de consommation d'électricité conduisant à des économies d'énergie significatives, qui fixe en particulier la part de versement au fournisseur effacé dont s'acquitte le gestionnaire du réseau de transport (article 168) ;

· Gouvernance et pilotage

- le décret en Conseil d'État n° 2016-1138 du 19 août 2016 pris pour l'application de l'article L. 225-102-1 du code de commerce et relatif aux informations environnementales figurant dans le rapport de gestion des entreprises, qui précise les modalités de prise en compte, dans ledit rapport des sociétés anonymes, des enjeux climatiques (article 173) ;

- l'arrêté du 24 avril 2016, non prévu par la loi, qui relevait, à défaut de parution de la PPE, les objectifs d'énergie renouvelable de la précédente programmation, dite « programmation pluriannuelle des investissements », puis la PPE proprement dite, publiée par le décret n° 2016-1442 du 27 octobre 2016 (article 176) ;

- le décret n° 2016-1098 du 11 août 2016 relatif aux modalités d'évaluation et de révision simplifiée de la PPE (article 176) ;

- le décret n° 2016-973 du 18 juillet 2016 relatif à la mise à disposition des personnes publiques de données relatives au transport, à la distribution et à la production d'électricité, de gaz naturel et de biométhane, de produits pétroliers et de chaleur et de froid (article 179) ;

- l'arrêté du 21 décembre 2016 portant publication de la stratégie nationale de recherche énergétique (article 183) ;

- le décret en Conseil d'État n° 2016-704 du 30 mai 2016 relatif aux expérimentations de services de flexibilité locaux sur des portions du réseau public de distribution d'électricité (article 199) ;

· Lutte contre la précarité énergétique

- le décret n° 2016-555 du 6 mai 2016 relatif au chèque énergie qui en précise les conditions de mise en oeuvre (article 201). Sont éligibles les ménages dont le revenu fiscal de référence annuel par unité de consommation43(*) est inférieur à 7 700 euros, le montant du chèque variant ensuite selon le niveau de revenu et la composition du ménage (de 48 à 227 euros par an) ;

- le décret en Conseil d'État n° 2016-850 du 28 juin 2016 relatif aux modalités de compensation des contributions des fournisseurs d'électricité au fonds de solidarité pour le logement (article 201) ;

· Zones non interconnectées

- le décret n° 2017-457 du 30 mars 2017 relatif à la programmation pluriannuelle de l'énergie de la Guyane (article 203) ;

- le décret n° 2016-434 du 11 avril 2016 portant modification de la partie réglementaire du code de l'énergie relative aux schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR) (article 203) qui encadre les adaptations de ces schémas à l'outre-mer et prévoit en particulier les modalités de plafonnement de la participation des producteurs au coût de raccordement ;

- enfin, l'ordonnance n° 2016-572 du 12 mai 2016 portant extension et adaptation aux îles Wallis et Futuna de diverses dispositions du code de l'énergie (article 214).

*

En outre, depuis le 1er avril 2017, soit au-delà de la période de contrôle du présent rapport, plusieurs mesures nouvelles sont parues en application d'articles suivis par votre commission :

- l'arrêté du 10 avril 2017 relatif aux constructions à énergie positive et à haute performance environnementale sous maîtrise d'ouvrage de l'État, de ses établissements publics et des collectivités territoriales en application du II de l'article 8. Ces dispositions ont fait l'objet de critiques. Selon le quotidien MaireInfo publié par l'Association des maires de France, « ces nouvelles normes sont d'une telle complexité qu'elles pourraient décourager les meilleures volontés » ;

- le décret n° 2017-919 du 9 mai 2017 modifiant les articles R. 131-28-7 et R. 131-28-9 du code de la construction et de l'habitation et relatif aux travaux d'isolation en cas de travaux de ravalement importants, en application de l'article 14 ;

- l'arrêté du 13 avril 2017 relatif aux caractéristiques acoustiques des bâtiments existants lors de travaux de rénovation importants, en application de l'article 14 ;

- le décret n° 2017-918 du 9 mai 2017 relatif aux obligations d'amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments existants à usage tertiaire pris en application de l'article 17 ;

- le décret en Conseil d'État n° 2017-847 du 9 mai 2017 relatif à la péréquation des charges de distribution d'électricité, qui permet aux entreprises locales de distribution (ELD), en application de l'article 165, d'opter pour un système de péréquation fondé sur l'analyse de leurs charges réelles d'exploitation lorsqu'elles estiment que le système de péréquation forfaitaire n'est pas adapté à leurs spécificités ;

- le décret n° 2017-725 du 3 mai 2017 relatif aux principes et modalités de calcul des émissions de gaz à effet de serre des projets publics, qui doit permettre aux financeurs de projets publics de tenir compte, dans le financement qu'ils consentent, de la contribution à la réduction des émissions du projet concerné, en application de l'article 173 ;

- enfin, les décrets n° 2017-570 du 19 avril 2017 et n° 2017-530 du 12 avril 2017 relatifs respectivement à la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) de la Guadeloupe et de la Réunion (article 203) ; restent désormais attendues les PPE de la Martinique, de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

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Plusieurs dispositions suivies par votre commission restent inapplicables :

· Volet bâtiment

Quatre mesures d'application (hors rapport) sont encore attendues.

Selon la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC), sont en cours d'élaboration les arrêtés déterminant le montant unitaire maximal par ménage pour la prise en compte, parmi les charges imputables aux missions de service public, des coûts supportés par les fournisseurs de gaz naturel et les fournisseurs d'électricité en raison de la mise en oeuvre du dispositif de mise à disposition des données de comptage aux consommateurs domestiques bénéficiant de la tarification spéciale (article 28).

S'agissant de la mise en place du carnet numérique prévu par l'article 11, le directeur de la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) a confié à M. Alain Neveü, un travail préparatoire pour faciliter la rédaction du décret d'application de la mesure. Dans son rapport rendu en janvier 2016, il a conclu à la nécessité de compléter la loi et a en conséquence recommandé de ne publier le décret qu'après consolidation de la loi. Toutefois, et en vue d'une future modification législative, il a été décidé de mener une expérimentation avec la profession immobilière pour proposer des solutions techniques et juridiques afin de pallier les carences identifiées.

Enfin, s'agissant de la RT 2018, un travail de concertation technique a été mené en 2015 pour définir le référentiel « Énergie-Carbone » destiné à une phase d'expérimentation et a débouché sur le lancement de démarches volontaires qui se dérouleront en 2016-2017. Les résultats permettront d'établir les niveaux de la future réglementation énergie carbone.

· Énergies renouvelables

Trois mesures, certes non essentielles ou non urgentes mais dont on notera qu'elles sont toutes issues d'initiatives sénatoriales, restent attendues :

l'expérimentation du complément de rémunération pour les petits et moyens projets ainsi que pour les filières non matures, dont les modalités sont toujours à préciser par voie d'arrêté (article 104) ; en pratique, le besoin d'une telle expérimentation n'est sans doute aujourd'hui plus avéré ;

le programme d'investissement que s'engagent à réaliser certaines installations hydroélectriques pour bénéficier plusieurs fois d'un complément de rémunération en vertu de l'article L. 314-21 du code de l'énergie, dont un arrêté doit toujours définir la teneur (article 104) ;

la durée maximale du contrat offrant un complément de rémunération pour chaque filière d'énergies renouvelables, qui reste à préciser par arrêté (article 104).

· Régulation des réseaux et des marchés

Quatre mesures sont encore attendues.

En matière d'interruptibilité gazière (article 158), les deux arrêtés devant fixer le volume de capacités interruptibles, les modalités techniques et les conditions d'agrément et de compensation des participants sont toujours attendus ; en pratique, un tel dispositif s'avère moins justifié en gaz qu'en électricité à raison d'un moindre risque de rupture d'approvisionnement, auquel les capacités de stockage et la redondance des infrastructures permettent par ailleurs de répondre ;

En matière d'effacement de consommation électrique (article 168), deux arrêtés doivent encore intervenir, le premier pour définir les différentes catégories d'effacement « en fonction des caractéristiques techniques et économiques des effacements concernés ou du procédé au moyen duquel sont obtenus les effacements » - seuls les effacements conduisant à des économies d'énergie significatives ayant été définis dans le décret n°2017-437 du 29 mars 2017 -, le second pour lancer l'appel d'offres destiné à sélectionner de nouvelles capacités d'effacement et attendu courant 2017.

En outre, on signalera que l'absence de l'ordonnance relative à la réforme du stockage de gaz naturel prévue à l'article 167 fait craindre aux acteurs du secteur un risque d'approvisionnement en gaz pour l'hiver prochain. Un rapport sur le sujet réalisé par l'Inspection générale des finances, le Conseil général de l'économie et le Conseil général de l'environnement et du développement durable était annoncé pour la fin avril mais n'a à ce jour pas été rendu public.

· Gouvernance et pilotage

Toutes les mesures attendues par ce volet sont parues. On signalera cependant que le Gouvernement n'a pas utilisé l'habilitation qui lui avait été donnée à l'article 200 pour « mener à bien un déploiement expérimental de réseaux électriques intelligents ou de dispositifs de gestion optimisée de stockage et de transformation des énergies ».

*

Enfin, sur les 26 rapports attendus, un est devenu sans objet44(*), et seuls 5 ont été remis jusqu'à présent. Il s'agit des rapports portant sur :

- le statut des colonnes montantes d'électricité dans les immeubles d'habitation, remis en avril 2017 (article 33) ;

- la réservation de voies sur les axes structurants des agglomérations pour améliorer la mobilité quotidienne et favoriser la transition énergétique, remis en septembre 2016 (article 56 délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable) ;

- l'opportunité de l'extension de la durée de garantie légale de conformité de deux à cinq ans, voire à dix ans, pour certaines catégories ciblées de produits, remis en avril 2017 (article 70 délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable) ;

- l'impact d'une extension éventuelle à la maroquinerie de la filière à responsabilité élargie des producteurs des textiles, linge de maison et chaussures (article 92 délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable) ;

- les mesures d'accompagnement en faveur de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et des îles Wallis et Futuna, afin de permettre à ces trois collectivités d'appliquer les principaux dispositifs de la loi, remis en décembre 2016 sur le fondement de l'article 212.

Sur les 19 rapports manquants, 13 n'ont pas été déposés alors que le délai de remise prévu par la loi a été dépassé, parfois largement45(*). Les autres rapports sont attendus soit à une date non encore échue46(*), soit à une date non expressément précisée par la loi47(*).

Dans les champs de compétences de votre commission, doivent encore être remis :

- le rapport sur l'atteinte des objectifs de la politique énergétique, mais dont la première occurrence n'interviendra, conformément à la loi, qu'à la mi-2018, c'est-à-dire dans les six mois précédant l'échéance de la première période de la PPE (article 1er) ;

- le rapport quinquennal détaillant la stratégie nationale à l'échéance 2050 pour mobiliser les investissements en faveur de la maîtrise de l'énergie dans le parc national de bâtiments publics ou privés, à usage résidentiel ou tertiaire (article 4). Selon les informations transmises par la DHUP, la remise de ce rapport est adossée à la remise d'un rapport à la Commission européenne portant sur un sujet proche. Il devait être remis en mars 2017, toutefois selon une dépêche d'AEF, Mme Ségolène Royal aurait demandé à la DHUP de revoir sa copie souhaitant « notamment que l'introduction du rapport soit plus «stratégique», afin notamment qu'elle intègre les "objectifs forts» de la stratégie bas carbone à l'horizon 2050, actuellement «noyés dans le rapport» » ;

- le rapport annuel d'activité du centre scientifique et technique du bâtiment (article 9) ;

- le rapport sur les moyens de substituer une aide globale à l'ensemble des aides fiscales attachées à l'installation de certains produits de la construction (article 14). Ce rapport devait être remis dans un délai de six mois à compter de la publication du décret prévu à l'article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation. Selon la DHUP, une mission a été confiée, le 29 novembre 2016, conjointement à l'Inspection générale des finances et au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD). Elle vise « à formuler des propositions sur l'opportunité et la faisabilité technique et administrative de l'évolution du mécanisme des aides fiscales à la rénovation énergétique des bâtiments pour migrer d'une logique de performances adossées à des équipements et matériaux à une logique d'aides dimensionnées selon un projet complet de rénovation » ;

- le rapport sur la mise en place d'un mécanisme financier visant à inciter, via un bonus, les propriétaires dont le bien atteint des objectifs de performance énergétique supérieurs à un référentiel d'économie d'énergie minimale à déterminer, et à pénaliser, via un malus, ceux dont le bien présente des performances énergétiques inférieures à ce référentiel (article 14). Ce rapport devait être remis avant le 17 août 2016 ;

- le rapport faisant état de l'ensemble des financements permettant l'attribution de subventions pour la rénovation énergétique des logements occupés par des ménages aux revenus modestes, de l'opportunité de leur regroupement au sein d'un fonds spécial concourant à la lutte contre la précarité énergétique et des modalités d'instauration d'un tel fonds (article 19). Ce rapport devait être remis avant le 17 février 2016 ;

- le rapport sur l'opportunité d'aides fiscales à l'installation de filtres à particules sur l'installation de chauffage au bois pour les particuliers (article 21). Ce rapport devait être remis avant le 17 août 2016 ;

- le plan de développement du stockage des énergies renouvelables par hydrogène décarboné (article 121), qui devait être remis avant le 17 août 2016 ;

- le rapport sur les modalités d'intégration, dans les critères de risques au titre d'un environnement physique agressif, des rayonnements ionisants subis, le cas échéant, par les travailleurs du secteur nucléaire (article 125), qui devait être remis avant le 17 août 2016 ;

- le rapport sur la mise en oeuvre, par les établissements de crédit et les sociétés de financement, d'un scénario de tests de résistance réguliers représentatifs des risques associés au changement climatique (article 173), dont la remise était attendue avant le 31 décembre 2016 ;

- enfin, le rapport d'évaluation de l'expérimentation du chèque énergie dans certains territoires, dont la loi attend la remise pour la fin 2017, dans un délai de trois mois avant la fin de l'expérimentation et la généralisation du chèque au 1er janvier 2018 (article 201).

B. LOI N° 2013-312 DU 15 AVRIL 2013 VISANT À PRÉPARER LA TRANSITION VERS UN SYSTÈME ÉNERGÉTIQUE SOBRE ET PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS SUR LA TARIFICATION DE L'EAU ET SUR LES ÉOLIENNES

Cette loi est désormais pleinement applicable depuis la parution, au cours de la période de contrôle du présent rapport, de la dernière mesure attendue.

Il s'agit de l'arrêté du 8 novembre 2016 relatif aux modalités de cession des garanties de capacité liées aux contrats d'approvisionnement d'électricité dont bénéficient les actionnaires des sociétés de capitaux agréées qui ont pour activité l'acquisition de contrats d'approvisionnement à long terme d'électricité mentionnées à l'article 238 bis HV du code général des impôts (contrats dits « Exeltium »). Cet arrêté requis par l'article 17 de la loi (article L. 335-5 du code de l'énergie) dispose que le volume de garanties cédé est calculé sur la base de la puissance du produit contractualisé, moyennée sur les heures éligibles.

C. LOI N° 2010-1488 DU 7 DÉCEMBRE 2010 PORTANT NOUVELLE ORGANISATION DU MARCHÉ DE L'ÉLECTRICITÉ

La loi « Nome » n'attendait plus qu'une seule mesure pour être pleinement applicable. Cette mesure est désormais parue.

Il s'agit du décret n° 2017-976 du 10 mai 2017 relatif aux modalités d'accès par les consommateurs aux données de consommation d'électricité ou de gaz naturel et à la mise à disposition de ces données par les fournisseurs, prévu par l'article 18 (article L. 121-92 du code de la consommation, recodifié depuis aux articles L. 224-8 et L. 224-9). Les fournisseurs ont désormais l'obligation de mettre, gratuitement, à la disposition des les consommateurs équipés d'un compteur permettant la relève à distance un espace internet sécurisé donnant accès aux données ainsi qu'au coût de leurs consommations.

En outre, l'article 1er prévoit la remise, avant le 31 décembre 2015 puis tous les cinq ans, d'un rapport sur le dispositif d'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (ARENH) sur la base de rapports de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et de l'Autorité de la concurrence.

Si l'Autorité de la concurrence a publié son rapport en décembre 2015, celui de la CRE, qui a souhaité organiser une consultation publique préalable à l'été 2015, est toujours attendu et devrait être prochainement examiné par son collège. Au cours des derniers mois, certaines modalités d'accès à l'ARENH ont été réformées pour mieux encadrer les arbitrages semestriels des fournisseurs et les réflexions autour de la pérennisation de l'ARENH au-delà de 2025 se poursuivent.

V. PME, COMMERCE ET ARTISANAT

A. LOI N° 2016-298 DU 14 MARS 2016 RELATIVE AUX RÉSEAUX DES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE ET DES CHAMBRES DE MÉTIERS ET DE L'ARTISANAT

Cette loi de quatre articles impliquait, pour son application, l'adoption de deux mesures réglementaires.

- D'une part, un décret en Conseil d'État était nécessaire pour déterminer les conditions et domaines dans lesquels les chambres de commerce et d'industrie de régions assurent, au bénéfice des chambres de commerce et d'industrie territoriales qui leur sont rattachées, des fonctions d'appui et de soutien ainsi que toute autre mission pouvant faire l'objet d'une mutualisation et figurant dans le schéma régional d'organisation des missions (3° de l'article 1er de la loi, modifiant l'article L. 711-8 du code de commerce).

Pris pour l'application de cette disposition, le décret n° 2016-1894 du 27 décembre 2016 relatif à l'organisation et au fonctionnement des chambres de commerce et d'industrie précise que les fonctions d'appui et de soutien exercées par les CCIR sont, au minimum :

1° La gestion des agents de droit public sous statut comprenant la gestion de la paie de ces agents et le plan de formation ;

2° Les services financiers et comptables ;

3° Les services d'audit ;

4° Les services juridiques ;

5° Les achats et les marchés publics ;

6° La communication ;

7° Les systèmes d'information.

Ces fonctions d'appui et de soutien peuvent couvrir les services et les équipements gérés par les chambres de commerce et d'industrie qui leur sont rattachées.

Néanmoins, le texte ouvre, conformément au I de l'article L. 711-10, des facultés de délégation de ces fonctions d'appui et de soutien, à l'exception de celles qui figurent au 1° ci-dessus qui sont exercées à leur niveau, à l'une des chambres qui leur sont rattachées, mais sans qu'une fonction d'appui et de soutien puisse être fractionnée, ou déléguée à plusieurs chambres.

Le décret adopté a néanmoins un objet plus large, puisqu'il modifie également les dispositions réglementaires antérieures devenues incompatibles avec la loi du 14 mars 2016. Ainsi, il adapte les dispositions relatives aux schémas directeurs afin de leur assurer un caractère opposable, en supprimant notamment leur approbation par le ministre de tutelle. Il fixe les modalités d'adoption des schémas régionaux d'organisation des missions des chambres de commerce et d'industrie, définit leur périmètre et leur rôle par rapport aux schémas sectoriels, dont le contenu est redéfini. Il précise comment les dispositions de ces différents schémas sont prises en compte dans la répartition de la ressource fiscale. Enfin, il complète ou précise les dispositions du code de commerce, notamment afin de prendre en compte les autres modifications introduites par la loi du 14 mars 2016, la création de chambres de commerce et d'industrie dépourvues de la personnalité morale et le renforcement du rôle de l'autorité de tutelle.

- D'autre part, le 8° de l'article 1er renvoyait à un décret le soin de préciser les conditions dans lesquelles il peut être dérogé à la règle selon laquelle chaque chambre de commerce et d'industrie territoriale, locale ou départementale d'Ile-de-France est représentée au sein de la chambre de commerce et d'industrie de région à laquelle elle est rattachée à due proportion de son poids économique, lorsque le nombre de chambres de commerce et d'industrie territoriales, locales ou départementales d'Ile-de-France rattachées à une même chambre de commerce et d'industrie de région est égal à deux (art. L. 713-12 du code de commerce).

Cependant, cette disposition n'a fait que consacrer au niveau législatif une règle d'ores-et-déjà prévue à l'article R. 711-47 du code de commerce précisait ces conditions. En conséquence, aucun nouveau décret n'est nécessaire.

- Enfin, un décret, non prévu par la loi mais nécessaire afin de répercuter au niveau réglementaire les dispositions de son article 3, modifiant les règles d'organisation et de fonctionnement du réseau des chambres de métiers et de l'artisanat a été adopté : le décret en Conseil d'État n° 2017-343 du 16 mars 2017 modifiant les modalités d'organisation et de fonctionnement du réseau des chambres de métiers et de l'artisanat.

La loi du 14 mars 2016 est aujourd'hui entièrement applicable.

B. LOI N° 2015-990 DU 6 AOÛT 2015 RELATIVE À LA CROISSANCE, À L'ACTIVITÉ ET À L'ÉGALITÉ DES CHANCES ÉCONOMIQUES

1. Dispositions relatives aux communications électroniques
a) Adoption d'ordonnances par le Gouvernement

En application de l'article 115, le Gouvernement a adopté, en respectant le délai exigé de neuf mois à compter de la promulgation de la loi :

- l'ordonnance n° 2016-493 du 21 avril 2016 relative à la mise sur le marché d'équipements radioélectriques ;

- l'ordonnance n° 2016-526 du 28 avril 2016 portant transposition de la directive 2014/61/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à des mesures visant à réduire le coût du déploiement de réseaux de communications électroniques à haut débit ;

- et l'ordonnance n° 2016-492 du 21 avril 2016 portant simplification des dispositions du code des postes et des communications électroniques relatives à l'institution de servitudes radioélectriques.

Le projet de loi de ratification de ces ordonnances a été déposé le 14 septembre dernier à l'Assemblée nationale.

b) Statut de zone fibrée

Issu d'un amendement sénatorial, l'article 117 a créé et suite aux recommandations de la mission dirigée par Paul Champsaur sur la transition vers les réseaux à très haut débit et l'extinction du réseau de cuivre, le statut de « zone fibrée », inséré à l'article L. 33-11 du code des postes et des communications électroniques (CPCE). Ce statut vise à favoriser la transition du réseau cuivre vers un réseau en fibre optique en déclenchant des mesures facilitant cette transition sur un territoire donné, dès lors que le réseau fibré a atteint un niveau de développement suffisamment avancé pour devenir le réseau de référence.

L'article 117 prévoyait l'adoption d'un décret pour définir ses modalités d'application. Ce décret n'a pas été publié, alors qu'une question parlementaire sur le sujet est restée sans réponse (question écrite n° 77243 de M. Michel Vergnier, député de la Creuse, publiée le 31 mars 2015). Dans son rapport relatif à l'application de la loi n° 2016-990, en date du 22 mars 2016, le député Richard Ferrand remarquait que le Gouvernement impute ce retard à la « grande complexité technique de l'attribution du statut » et relativisait la gravité de ce retard par le fait que « le nombre de territoires qui pourraient être éligibles au statut de zone fibrée demeure très modeste ». En mars 2016 également, la Fédération des industriels des réseaux d'initiative publique (FIRIP) annonçait mettre en place des opérations pilotes dans au moins trois territoires.

Seul le décret n° 2016-1182 du 30 août 2016 modifiant les articles R. 111-1 et R. 111-14 du code de la construction et de l'habitation prend en compte la création du statut de zone fibrée par la loi, conformément à l'avis n° 2015-1490 de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP ou, ci-après, l'Autorité), qui constate néanmoins qu'il sera ultérieurement nécessaire de modifier l'arrêté d'application de l'article R. 111-14 du code de la construction et de l'habitation une fois que le statut de zone fibrée aura été déterminé. Ce décret supprime l'obligation de relier les bâtiments au réseau cuivre dès lors qu'ils sont connectés en fibre optique et situés dans une « zone fibrée ».

Cependant, l'article 71 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique a modifié, suite à l'adoption d'un amendement sénatorial, l'article L. 33-11 du CPCE pour ajuster la répartition des responsabilités en la matière entre le ministre chargé des communications électroniques et l'ARCEP. Alors que le dispositif de la loi n° 2015-990 prévoyait que le ministre attribuerait ce statut après avis de l'ARCEP, la loi pour une République numérique confie cette tâche à l'ARCEP, tandis que celle de définir les modalités et conditions d'attribution du statut ainsi que les obligations pouvant y être attachées sont confiées au ministre, qui adoptera un arrêté, sur proposition de l'ARCEP.

Cet article 71 a également octroyé un délai supplémentaire pour l'adoption d'un décret d'application - en Conseil d'Etat et non plus un décret simple : il devait être pris dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi pour une République numérique, c'est-à-dire le 7 avril 2017. Ce décret devait, aux termes de la loi, déterminer « notamment les obligations réglementaires pouvant être adaptées en raison de l'attribution de ce statut ainsi que les dispositions facilitant la transition vers le très haut débit ».

Le Gouvernement et l'ARCEP ont organisé, en janvier, un premier atelier de réflexion sur le sujet réunissant les opérateurs et les collectivités. Le Gouvernement considère dorénavant que l'adoption de ce décret n'est pas nécessaire, aucune obligation réglementaire autre que celle concernée par le décret n° 2016-882 précité n'ayant été identifiée comme devant être adaptée. S'agissant de l'arrêté que l'ARCEP doit proposer au ministre chargé des communications électroniques, l'Autorité a décidé, le 18 avril 2017, de lancer une consultation publique courant jusqu'au 24 mai 2017, visant à définir les modalités et conditions d'attribution de ce statut avant de les proposer au Gouvernement. Selon les termes de l'article 71, l'arrêté devait être proposé dans les trois mois suivant l'adoption du décret en Conseil d'État, soit au plus tard le 7 juillet 2017.

c) Équipement des immeubles en fibre optique

L'article L. 111-5-1 du code de la construction de de l'habitation (CCH), alinéa 2, introduit par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie impose que tout un immeuble neuf groupant plusieurs logements ou locaux à usage professionnel - dits immeubles collectifs - soit pourvu, lors de sa construction, en lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique, afin qu'il soit ensuite possible de desservir chacun de ces logements ou locaux. Cette obligation est applicable depuis le 1er janvier 2010 pour les immeubles de moins de vingt-cinq logements et depuis le 1er janvier 2012 pour ceux de plus de vingt-cinq logements.

L'article 118 de la loi commentée étend cette obligation d'équipement en fibre optique :

- aux travaux effectués dans les immeubles collectifs lorsque ces travaux sont soumis à permis de construire et que le coût des travaux d'équipement ne paraît pas disproportionné par rapport au coût des travaux couverts par le permis de construire (article L. 111-5-1-2 du CCH, introduit par un amendement sénatorial) ;

- à d'autres constructions neuves : celle des immeubles et maisons ne comprenant qu'un seul logement ou local à usage professionnel (article L. 111-5-1-1 du CCH) - dits immeubles et maisons individuels -, d'une part, et celle des lotissements, d'autre part.

Cette nouvelle obligation s'applique aux immeubles, maisons et lotissements dont le permis de construire ou le permis d'aménager est délivré après le 1er juillet 2016.

L'article 118 prévoit, pour chacune de ces trois extensions, l'adoption d'un décret en Conseil d'État.

S'agissant de l'extension à la construction de lotissements, le Gouvernement considère que la rédaction de la loi est suffisamment explicite et détaillée et que l'adoption d'un décret n'est, en conséquence, pas nécessaire.

Quant à l'extension à la construction d'immeubles et maisons individuels, le décret n° 2016-1182 du 30 août 2016 modifiant les articles R. 111-1 et R. 111-14 du code de la construction et de l'habitation, évoqué à propos des zones fibrées, a été publié.

En revanche, l'obligation d'équipement en lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique applicable aux travaux effectués dans les immeubles collectifs figurant à l'article L. 111-5-1-2 du CCH n'avait - au 31 mars 2017 - toujours pas été précisée par un décret en Conseil d'Etat. Ce décret a néanmoins été adopté le 5 mai dernier : il s'agit du décret n° 2017-832 du 5 mai 2017 relatif à l'application de l'article L. 111-5-1-2 du code de la construction et de l'habitation. Selon son article 1er, est disproportionné le coût des travaux d'équipement en lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique, y compris les travaux induits, qui est supérieur à 5 % du coût des travaux faisant l'objet du permis de construire.

Le décret renvoie à un arrêté conjoint des ministres chargés de la construction et des communications électroniques pour déterminer les modalités techniques de raccordement de chaque logement ou local professionnel à une ligne de communications électroniques à très haut débit en fibre optique.

d) Rapport de l'ARCEP sur l'effort d'investissement des opérateurs mobiles

Conformément à l'article 123, l'ARCEP a publié un premier rapport sur l'effort d'investissement des opérateurs mobiles le 3 décembre 2015. Ce rapport, qui évaluait les investissements réalisés par chacun des opérateurs dans le déploiement d'infrastructures nouvelles et vérifiait que les conventions de partage de réseaux radioélectriques ouverts au public n'étaient pas de nature à entraver ce déploiement, avait néanmoins été publié en retard par rapport à l'échéance fixée au II de l'article 123 (au plus tard trois mois après la promulgation de la loi). Les travaux parlementaires liant expressément l'examen du niveau des investissements à leur compatibilité avec les déploiements réalisés, l'ARCEP a, de plus, lancé le 18 février 2016 un observatoire trimestriel de suivi des déploiements mobiles en zones peu denses, qui complète ce rapport.

Cependant, l'Autorité n'a pas publié ce rapport cette année. Dans son rapport d'activité publié en juin 2016, l'autorité considérait pourtant que le rapport sur l'effort d'investissement des opérateurs publié en décembre 2015 « permet de visualiser des différences importantes de qualité de service entre les opérateurs et permet donc de valoriser les investissements qu'ils ont réalisés. Au-delà du simple contrôle des obligations des opérateurs, l'ARCEP s'assure ainsi, plus largement, du maintien d'une forte incitation à l'investissement dans les réseaux de demain ». Néanmoins, des éléments relatifs à l'investissement des opérateurs figurent dans ce rapport d'activité, qui distingue entre fixe et mobile (le montant des investissements des opérateurs est intégré au rapport d'activité de l'autorité depuis 2002 : il est recueilli dans le cadre d'une enquête annuelle reposant sur les déclarations des opérateurs).

Surtout, le 5° de l'article 30 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, introduit en deuxième lecture à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, intègre l'effort d'investissement réalisé par les opérateurs dans le cadre des déploiements des réseaux de communications électroniques au rapport annuel de l'ARCEP, et supprime le rapport sur l'effort d'investissement des opérateurs mobiles.

e) Délégation de pouvoirs au président de l'ARCEP

L'article 125 permet à l'ARCEP de déléguer à son président ses pouvoirs relatifs à l'adoption des décisions individuelles d'attribution, d'une part, des autorisations d'utilisation de fréquences (articles L. 42-1 et L. 42-2 du code des postes et des communications électroniques, ci-après CPCE) et, d'autre part, de ressources en numérotation - préfixes, numéros ou blocs de numéros (article L. 44 du CPCE). Une telle délégation se justifiait pour les raisons suivantes :

- ces décisions ne posent pas de problème de rareté ou de concurrence ;

- elles sont adoptées de façon quasi-automatique ;

- enfin, et surtout, elles représentaient, lors de l'adoption de l'article, 88% du total des délibérations de l'autorité (70% pour les autorisations d'utilisation de fréquences et 18% pour les décisions individuelles en matière de numérotation). En 2016, elles constituaient environ 87% du total des décisions prises par l'Autorité (68% au titre des fréquences et 19% au titre de la numérotation).

Il s'agissait donc à la fois de réaliser des gains de productivité dans un contexte de moyens budgétaires contraints et d'accélérer le délai de traitement des demandes des entreprises du secteur.

En application de cet article, l'ARCEP a donc effectué cette délégation par une décision n°2015-1160 du 29 septembre 2015 portant délégation de pouvoirs. Elle exige du président qu'il rende compte au collège de l'ARCEP de l'exercice des activités déléguées à un rythme trimestriel et annuel.

Comme le lui permettait l'article 125, le président a également délégué ce pouvoir au directeur général, au directeur général adjoint et, en dernier lieu, aux directeurs.

Cette mesure a permis de réduire fortement les délais de traitement des demandes par les services. Ainsi, s'agissant des décisions en matière de numérotation, le délai de traitement est passé d'environ 15 jours à une semaine.

f) Adoption par l'ARCEP de lignes directrices relatives à la tarification des réseaux d'initiative publique

L'article 126 de la loi confie à l'ARCEP la mission d'adopter des lignes directrices portant sur les conditions tarifaires d'accès aux réseaux d'initiative publique (RIP) à très haut débit en fibre optique.

Pour rappel, les RIP sont des réseaux de communications électroniques établis et exploités par des collectivités territoriales ou leurs groupements. Cette compétence leur a été octroyée par la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique. Les collectivités peuvent donc, depuis 2004, déployer ces réseaux et proposer l'accès à ceux-ci, sur le marché de gros, aux opérateurs privés actifs sur le marché de détail. Cette intervention des collectivités est nécessaire pour permettre le déploiement des réseaux de communications électroniques dans les zones du territoire caractérisées par une densité de population insuffisante pour inciter les opérateurs privés à établir un réseau.

Sous l'impulsion du plan France très haut débit, initié en 2010 et poursuivi en 2013, et qui vise à couvrir 100% de la population française en très haut débit d'ici à 2022, dont 80% par la fibre, les collectivités territoriales ont développé cet outil. Elles doivent assurer, dans le cadre du plan, la couverture en réseaux fixes à très haut débit de 43 % de la population, sur près de 90 % du territoire national. L'investissement nécessaire pour la couverture de cette zone d'initiative publique est estimé à 13 à 14 milliards d'euros. Le financement de ces RIP doit être porté par des subventions de l'État (pour 3,3 milliards d'euros), l'apport des collectivités territoriales, des prêts accordés par la Caisse des Dépôts et - ce qui concerne plus particulièrement l'article 126 - la commercialisation des réseaux aux fournisseurs d'accès à internet.

Afin d'aider les collectivités territoriales à déterminer un tarif d'accès pertinent, le législateur a donc confié à l'ARCEP la mission de les accompagner, à travers deux outils.

Un outil général, qui consiste en la définition de lignes directrices, dans le respect du droit européen48(*). Elles ont été adoptées en décembre 2015, suite à une consultation publique lancée en octobre49(*). À la demande de plusieurs contributeurs, l'ARCEP a construit une tarification progressive, permettant aux collectivités territoriales de proposer des remises au début de la commercialisation et prévoyant ensuite une montée en charge, en vue d'atteindre finalement les tarifs constatés en zone d'initiative privée. A l'initiative du Sénat, l'article 30 de la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne consacre au niveau législatif cette possibilité de pratiquer des remises en phase initiale, en précisant que les collectivités territoriales « peuvent proposer des conditions tarifaires préférentielles à titre temporaire, en vue de faciliter l'ouverture commerciale de leurs réseaux ».

Le second outil, mettant en oeuvre une approche au cas par cas, consiste en un droit de regard sur les conditions tarifaires des collectivités. Celles-ci doivent adresser leur projet à l'ARCEP au moins deux mois avant leur entrée en vigueur, l'Autorité pouvant émettre un avis - qu'elle peut rendre public - invitant à les modifier si elle estime que ces conditions soulèvent des difficultés au regard des exigences concurrentielles posées au VI de l'article 1425-1 du code général des collectivités territoriales (objectivité, transparence, non-discrimination, proportionnalité, garantie du respect du principe de libre concurrence et du caractère ouvert des réseaux, prise en compte de l'apport d'aides publiques). L'objectif est ici d'éviter que ces réseaux d'initiative publique ne soient proposés à des tarifs inférieurs à ceux proposés dans les zones d'initiative privée, à la fois pour préserver les finances publiques, éviter une requalification en aide d'Etat, et permettre une commercialisation homogène sur l'ensemble du territoire.

g) Couverture mobile du territoire

Introduit par voie d'amendement au Sénat par le Gouvernement afin de mettre en oeuvre ses engagements pris au Comité interministériel à la ruralité du 13 mars 2015, qui faisaient eux-mêmes suite au dépôt de plusieurs initiatives sénatoriales en ce sens50(*), l'article 129 de la loi poursuit les programmes de résorption des zones blanches, c'est-à-dire des zones non couvertes, dans les centres-bourgs51(*) des communes (1). Il entend également aller au-delà des centres-bourgs (2) et améliorer l'information du public sur la couverture mobile (3).

Le programme de couverture des zones blanches en centres-bourgs

Pour rappel, le programme de couverture des centres-bourgs en réseau mobile de deuxième génération (2G), a été défini en juillet 2003, à travers la signature de la convention nationale de mise en oeuvre du plan d'extension de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile par l'Etat, l'Autorité de régulation des télécommunications (ancêtre de l'ARCEP), les associations d'élus locaux et les opérateurs de téléphonie mobile. Il a ensuite été inscrit au niveau législatif par l'article 52 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique (dont le dispositif reprend une proposition de loi sénatoriale déposée le 26 septembre 2002 sur le bureau du Sénat52(*)), et les obligations de couverture des opérateurs ont été intégrées à leurs autorisations d'utilisation de fréquences 2G en 2006 pour Orange et SFR et en 2009 pour Bouygues Telecom.

Ce programme repose sur l'établissement d'une liste de centres-bourgs effectué après une campagne de recensements menée sous l'égide des préfets de régions (un premier a été réalisé en 2003, un second en 2008), et sur une répartition du financement entre les collectivités publiques et les opérateurs privés. Alors que les collectivités territoriales devaient financer, avec l'aide de l'État, 1258 pylônes (ou « points hauts » ou encore « infrastructures passives ») et leur alimentation en énergie (« phase I » du programme), les opérateurs devaient prendre à leur charge le financement de 976 pylônes (« phase II »). Les opérateurs pouvaient ensuite installer les infrastructures actives, ou antennes, en en supportant la charge financière. Une fois ces pylônes construits, les opérateurs pouvaient exploiter les sites selon le schéma de l'itinérance locale ou de la mutualisation passive, conformément à l'article 52 précité.

L'extension de ce programme au réseau mobile de troisième génération (3G) a été lancée par l'article 119 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, qui confie à l'ARCEP le soin de déterminer les conditions dans lesquelles sera mis en oeuvre un partage des installations de réseau de troisième génération en métropole, c'est-à-dire les conditions d'utilisation commune par les opérateurs d'équipements actifs et de leurs fréquences assignées. L'objectif était, comme l'indique l'exposé des motifs de l'amendement à l'origine de l'article, d'obtenir « le déploiement d'un réseau commun aux opérateurs » dans les zones les moins peuplées, les points hauts déployés pour la 2G étant réutilisés53(*).

Suite à la décision de l'Autorité n° 2009-0328 du 9 avril 2009, un accord-cadre de partage d'installations de réseau 3G a ensuite été signé par les opérateurs le 11 février 2010, dit de « RAN sharing » (dénomination de la technologie permettant la mutualisation active). L'application de cet accord devait permettre de faciliter et d'accélérer l'extension de la couverture en 3G dans environ 3600 communes, correspondant à celles déjà identifiées dans le cadre du programme « zones blanches » 2G auxquelles s'ajoutaient environ 300 communes. Ce volet est entièrement financé par les opérateurs puisqu'il ne s'agit que du déploiement de nouvelles installations actives à installer sur des pylônes déjà construits.

(1) L'article 129 fixe un terme aux précédents programmes et prévoit l'identification de nouvelles zones blanches.

° Prenant acte de la nécessité d'achever le programme de couverture en 2G initié en 2003 et du retard pris par les opérateurs dans la mise en oeuvre de leurs engagements de couverture en 3G, les I et II de l'article 129 fixent un terme aux précédents volets du programme, en exigeant une couverture dans les zones résiduelles, c'est-à-dire déjà comprises dans ces programmes, mais pas encore couvertes :

- en 2G le 31 décembre 2016 et au plus tard six mois après la mise à disposition effective des infrastructures passives (mise en place des pylônes et leur raccordement) par les collectivités territoriales ou leurs groupements auprès des opérateurs54(*) - selon l'ARCEP55(*), au 1er janvier 2017, 28 communes n'avaient pas encore mis à disposition des opérateurs les infrastructures passives, alors que les opérateurs n'avaient pas déployé les leurs dans 4 autres communes ;

- en 3G le 30 juin 2017 (le nouvel article 119-1 de la loi de modernisation de l'économie de 2008, introduit par l'article 129 ici commenté, fixe cette échéance et inscrit au niveau législatif l'accord de 2010).

° Les I et II de l'article 129 étendent également le précédent programme en prévoyant le recensement de nouveaux centres-bourgs en zone blanche et en y intégrant les centres-bourgs des communes dites polycentrées - c'est-à-dire les anciens centres-bourgs de communes ayant fusionné avec une autre commune depuis 1965, qui n'étaient pas concernés par les précédents recensements. Ces nouvelles zones doivent être couvertes en 2G56(*) et 3G57(*) ou 4G avant le 31 décembre 2016 et au plus tard six mois après la mise à disposition effective des infrastructures par les collectivités territoriales ou leurs groupements. Pour ces nouvelles zones, les modalités du programme reposent de nouveau sur un recensement, l'établissement d'une liste, et une répartition du financement entre acteurs publics et privés (les collectivités territoriales, avec l'aide de l'Etat, financent les infrastructures passives, et les opérateurs prennent en charge les infrastructures actives).

C'est en application de ces dispositions qu'a d'abord été publié, dans les trois mois à compter de la promulgation de la loi, l'arrêté du 5 novembre 2015 fixant la liste complémentaire des centres-bourgs de communes bénéficiant de l'extension du programme de couverture du territoire en services mobiles. Il recensait 171 centres-bourgs identifiés par une campagne de mesures organisée entre juillet et novembre 2015. Cet arrêté a néanmoins été modifié ultérieurement - et au-delà du délai de trois mois prévu par le législateur - par un arrêté du 8 février 2016, qui complète, suite à une deuxième campagne de mesures, la liste des centres-bourgs couverts, notamment avec les anciens centres-bourgs avant fusion de communes. L'annexe de cet arrêté mentionne 268 centres-bourgs, portant l'ensemble des centres-bourgs couverts par le programme à près de 3800. Afin d'aider les collectivités à financer les infrastructures destinées à accueillir les antennes mobiles des opérateurs, l'État s'est engagé, dans le cadre de l'appel à projets publié en janvier 2017, à financer jusqu'à 100 000 euros par commune et 130 000 euros en zone de montagne. L'enveloppe mobilisée par l'État à ce titre s'élève à 30 millions d'euros.

Afin de garantir qu'aucune commune éligible au plan de résorption des zones blanches n'aura été omise, le comité interministériel aux ruralités qui s'est tenu à Privas le 20 mai 2016 a décidé le lancement d'une nouvelle campagne de mesures, laquelle a eu lieu à la fin de l'année 2016. En conséquence, l'arrêté fixant la liste des communes concernées a une nouvelle fois été modifié par un arrêté du 5 mai 2017, qui identifie 273 nouvelles communes à couvrir, portant la liste des centres-bourgs concernés à 541 et le total des communes concernées par le programme de couverture des zones blanches en centres-bourgs à 4089. Les financements mis à disposition par l'État au titre de ce nouvel arrêté s'élèveront également à 30 millions d'euros. Ses modalités restent à définir dans un nouvel appel à projets. Au total, cette extension du programme de couverture des zones blanches en centres-bourgs représente, pour l'État, une enveloppe financière de 63,5 millions d'euros (3,5 millions d'euros s'ajoutant aux 60 millions déjà évoqués pour financer le marché d'assistance à maîtrise d'ouvrage).

Enfin, mentionnons que l'article 81 de la loi pour une République numérique a, par ailleurs, permis à chaque commune ne figurant pas sur la liste des nouveaux centres-bourgs et communes polycentrées concernés, mais répondant aux critères du programme, de demander à y être inscrite, par un arrêté conjoint des ministres chargés des communications électroniques et de l'aménagement du territoire (cet arrêté n'a, au moment de la rédaction du présent rapport, pas été publié). Enfin, l'article 28 de la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne précise que la commune effectuant une telle demande « obtient une réponse motivée dans un délai de deux mois à compter de sa demande » et que, « en cas d'acceptation de la demande, l'arrêté (...) est publié dans un délai d'un mois à compter de cette décision d'acceptation ».

° Selon l'observatoire des déploiements mobiles en zone peu dense publié par l'ARCEP - dont les résultats ne distinguent pas selon les volets du programme de couverture -, en avril 2017, la couverture 2G des centres-bourgs était réalisée à 92%, contre 91% depuis janvier 2016. L'Autorité précisait que 296 centres-bourgs ne disposaient toujours pas d'un pylône mis à disposition par la collectivité (entre juillet 2016 et avril 2017, seul un pylône supplémentaire a donc été construit), alors que seuls 4 centres-bourgs attendaient, depuis janvier dernier, que les opérateurs déploient leurs infrastructures actives sur leur pylône (contre 25 en avril 2016), dont 3 pour lesquels ils indiquaient rencontrer des difficultés d'implantation du pylône.

A la même date, la couverture 3G de l'ensemble des zones concernées par le programme était réalisée à 82%, contre 51% en avril 2016 et 75% en janvier 2017. La couverture en 3G progresse donc rapidement, dans le contexte d'un suivi accru de la part des pouvoirs publics. Selon l'ARCEP, 380 centres-bourgs attendaient le déploiement des infrastructures par les opérateurs (contre 1551 en avril 2016 et 669 en janvier 2017), et 296 pylônes devaient encore être construits par les pouvoirs publics (seul un pylône a été construit depuis juillet 2016).

Notons que, en juillet dernier, l'ARCEP - à laquelle le 9° de l'article 129 confie la mission de veiller au respect de la mise en oeuvre, par les opérateurs, des programmes de couverture - a, pour la première fois, décidé de sanctionner des opérateurs pour les retards pris sur le programme de couverture en 2G. Ainsi, après avoir été mis en demeure en juillet 2015, SFR et Orange ont été sanctionnés à verser respectivement 380 000 et 27 000 euros d'amende en raison de retards portant sur 47 et 5 communes. Dans un communiqué de presse en date du 20 septembre dernier, l'ARCEP prévenait que « la formation de poursuite et d'instruction de l'Arcep (resterait) vigilante et (suivrait) avec attention les déploiements des opérateurs ».

(2) Il prévoit également la signature d'une convention afin d'étendre le programme au-delà des centres-bourgs dans le cadre du dispositif dit « France Mobile ».

Le second levier d'extension de la couverture mobile du territoire figurant à l'article 129 consiste à mettre en place un nouveau dispositif en vue d'aller au-delà des centres-bourgs, conformément à l'engagement du Gouvernement d'ouvrir un guichet « couverture mobile » afin de couvrir 800 sites dits « stratégiques » dans un délai de quatre ans, énoncé lors du comité interministériel à la ruralité du 13 mars 2015. Le 2° du III de l'article 129 exige ainsi, dans un délai de trois mois après la promulgation de la loi, la signature, par l'État, les représentants des collectivités territoriales et les opérateurs, d'une convention définissant les conditions dans lesquelles est assurée la couverture des zones où aucun service mobile n'est disponible en dehors des zones déjà concernées par le programme de couverture des zones blanches.

° Avant la signature de cette convention, un premier appel à projets visant à équiper, au-delà des centres-bourgs, 800 sites dits « stratégiques », c'est-à-dire des zones de développement économique, des zones touristiques ou des équipements publics ayant un intérêt économique, qui ne seraient pas couverts, a été publié en avril 2016. Selon cet appel à projets, l'État participe à hauteur de la moitié des dépenses des collectivités territoriales pour mettre en place et raccorder les points hauts, dans la limite de 50 000 euros par commune (75 000 euros dans les communes situées en zone de montagne). Les opérateurs doivent, en contrepartie, mutualiser l'installation et l'entretien de leurs équipements sur ces sites.

Cet appel à projets a été clôturé fin 2016. Plus de 80 zones ont été sélectionnées pour recevoir une subvention de l'État.

° Afin d'améliorer les modalités d'identification des sites concernés, et alors que le Gouvernement et les opérateurs se sont accordés pour étendre le dispositif à 1300 sites en mai 2016, le Gouvernement a, le 25 octobre 2016, annoncé le lancement de la plateforme « France mobile », gérée par l'Agence du numérique, qui vise à collecter les problèmes de couverture rencontrés par les collectivités territoriales en zone rurale. Ce mode de recensement des signalements des problèmes de couverture est plus large que celui défini dans le cadre de l'appel à projets d'avril 2016, car il ne fixe pas de critère a priori. Peuvent ainsi être signalés : une situation de couverture partielle du territoire d'une commune, des difficultés localisées de réception, une couverture assurée par certains mais pas par l'ensemble des opérateurs (situation dénommée « zone grise »). Tous les types de zones peuvent donc faire l'objet d'une identification par les élus : zones d'habitat (y compris hameaux), zones économiques ou touristiques, axes de transport, etc.

° La mise en place de cette plateforme constituait la première étape de la mise en place du dispositif « France mobile », qui a été précisé par la convention prévue par l'article 129, signée le 17 février 2017 et complétée, pour sa mise en oeuvre dans les territoires, par une circulaire de la même date relative à la mise en oeuvre de commissions régionales de stratégie numérique. Cette convention - dite « France mobile » - a donc été signée plus d'un an et trois mois après le délai exigé par la loi, alors même que ses dispositions provenaient d'un amendement du Gouvernement et que certains sénateurs s'étaient particulièrement inquiétés du sort des zones hors centres-bourgs en séance publique au cours de la première lecture de ce texte.

Conformément aux termes de la loi, cette convention permet aux collectivités, de mettre à disposition des exploitants une infrastructure comprenant un point haut support d'antenne, un raccordement à un réseau d'énergie et un raccordement à un réseau fixe ouvert au public, après constatation de la carence de l'initiative privée.

Le dispositif qu'elle prévoit, tel que rappelé par la circulaire du 17 février dernier, s'articule concrètement en plusieurs phases. D'abord, les problèmes sont signalés sur la plateforme. Ensuite, ils font l'objet d'une priorisation concertée au niveau régional (un plafond annuel de 1260 cas transmis doit cependant être respecté). Les difficultés ayant été identifiées comme prioritaires sont alors traitées par les opérateurs, qui proposent, lorsqu'ils l'estiment possible, une solution d'amélioration de la couverture. Si les opérateurs n'identifient pas de solution, un financement de l'Etat pourra être sollicité par la collectivité concernée. En cas de désaccord entre les opérateurs et la collectivité, une mesure de terrain pourra être effectuée et, si elle démontre le défaut de couverture, la collectivité pourra également solliciter un financement étatique. Les modalités du financement de l'Etat figureront dans un futur appel à projet, seront similaires à celles décrites plus haut dans le cadre de l'appel à projet d'avril 2016 relatif aux 800 sites stratégiques (prise en charge de la moitié des coûts de construction dans la limite de 50 000 euros par commune et 75 000 euros en zone de montagne). Lorsque les pylônes auront été construits dans ce cadre, les opérateurs se sont engagés à installer la 3G et la 4G au plus tard six mois après leur mise à disposition.

° Début mai 2017, 292 premiers dossiers ont été considérés comme prioritaires (sur 2681 dossiers soumis sur la plateforme). Ils ont été transmis aux opérateurs le 24 mars dernier. Les opérateurs disposaient d'un délai de 45 jours ouvrés pour restituer leur réponse. Les services centraux de l'Etat transmettront, après leur réception, les réponses des opérateurs aux collectivités individuellement via la plateforme France Mobile.

La répartition géographique des signalements a été cartographiée par l'Agence du numérique :

L'Agence a également cartographié les projets considérés comme prioritaires lors de cette « première vague » de dossiers :

Enfin, elle a établi un premier bilan chiffré de la plateforme, retranscrit ci-après.

· Dossiers déposés par région sur la plateforme France Mobile :

· « Première vague » de priorisation

· Nature des problèmes remontés

° Deux textes doivent donc encore être publiés pour la mise en oeuvre du dispositif France Mobile : le nouvel appel à projets pour la définition des modalités de contribution de l'État au financement des infrastructures passives par les collectivités ; et les conditions techniques et tarifaires pour l'accès à ces infrastructures, qui doivent encore être définies par l'ARCEP (conformément au 7° du III de l'article 129).

S'agissant du volet financier, l'État estime que la couverture des 1300 sites devra mobiliser une enveloppe financière de 73,5 millions d'euros. En additionnant ce montant à celui mobilisé dans le cadre de l'extension du programme de couverture des zones blanches en centres-bourgs, on obtient donc un total de 137 millions d'euros pour le financement des mesures résultant de l'article 129 de la loi ici commentée. Ces financements proviendront du Fonds national pour la société numérique, constitué dans le cadre du Programme d'investissements d'avenir. Pour rappel, l'État avait contribué, entre 2004 et 2011, à hauteur de 40,8 millions d'euros au financement du programme de couverture de zones blanches en centres-bourgs.

(3) Il entend, enfin, renforcer l'information du public relative à la couverture du territoire, à travers la publication de nouvelles cartes.

Le 7° du III de l'article 129 confiait à l'ARCEP la responsabilité de préciser les règles concernant l'information du public sur la disponibilité, la qualité, et la couverture des réseaux et services de communications électroniques. C'est en application de ces dispositions que l'Autorité a adopté la décision n° 2016-1678 en date du 6 décembre dernier, homologuée par un arrêté du 11 janvier 2017. Comme l'évoquait Martine Lombard, membre du collège de l'ARCEP, lors de son audition par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale le 31 janvier dernier, « ce dispositif va produire un véritable choc de transparence, parce qu'il y aura un avant et un après ». Et de poursuivre : « avant, ce sont les cartes de couverture actuelles qui sont binaires - couvert ou pas couvert. (...) Après, il y aura quatre niveaux de couverture : pas de couverture ; couverture limitée - c'est-à-dire couverture uniquement à l'extérieur des bâtiments ; bonne couverture - c'est-à-dire couverture probable à l'intérieur des bâtiments ; enfin très bonne couverture - c'est-à-dire couverture dans les bâtiments à peu près garantie sauf cas particuliers, comme pour les bâtiments très haute qualité environnementale dont l'isolation, thermique mais pas uniquement, est parfaite ».

À ce jour, seule la région Nouvelle-Aquitaine, définie comme région pilote, est concernée par ces nouvelles cartes. La décision homologuée octroie aux opérateurs un délai de six mois pour la première publication des cartes de couverture sur l'ensemble du territoire métropolitain, et établit au 1er juillet 2018 l'échéance concernant des territoires ultramarins.

Afin de vérifier la fiabilité des cartes transmises par les opérateurs à l'ARCEP, chaque opérateur pourra, conformément au 1° du III de l'article 129, faire l'objet de campagnes de mesures effectuées par des organismes indépendants désignés par l'Autorité mais dont la prestation sera mise à la charge de l'opérateur concerné.

2. Dispositions relatives à certaines activités sur Internet
a) Réglementation de la publicité sur internet

L'article 131 vise à adapter les règles de transparence sur le marché de la publicité - définies par la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques - à l'économie numérique. L'article 23 de cette loi entendait, comme de nombreuses autres dispositions de la loi de 1993, mettre fin à l'opacité qui caractérisait auparavant le secteur de la publicité. À cette fin, il met à la charge du vendeur d'espace publicitaire une obligation de rendre compte à l'acheteur de l'espace publicitaire. Concrètement, il s'agit pour le premier de communiquer au second les conditions dans lesquelles les prestations ont été effectuées. En cas de modification devant intervenir dans les conditions de diffusion du message publicitaire, le vendeur d'espace publicitaire doit aussi avertir l'annonceur et recueillir son accord sur les changements prévus. Enfin, dans le cas où l'achat d'espace publicitaire est effectué par l'intermédiaire d'un mandataire, ces obligations incombent tant au vendeur à l'égard du mandataire qu'au mandataire à l'égard de l'annonceur.

Selon l'observatoire de l'e-publicité réalisé par PWC pour le syndicat des régies Internet (SRI) et l'union des entreprises de conseil et achat médias (Udecam), le marché de la publicité en ligne représentait, en 2016, 3,4 milliards d'euros en France, correspondant à 29,6% du marché publicitaire français (devant la télévision, qui représente 28,1% du marché). Prenant acte de l'importance économique de ce marché, l'article 131 entend adapter les règles applicables au marché publicitaire en matière d'obligation de compte rendu à la publicité en ligne, en prévoyant que les modalités de ces obligations sur ce marché sont précisées par décret en Conseil d'Etat. Il entend ainsi tenir compte des nouveaux acteurs de la commercialisation des espaces publicitaires et des nouveaux modes de cette commercialisation, qui sont apparus au gré du développement de l'économie numérique. L'achat d'espaces publicitaires sur internet fait, par exemple, intervenir des systèmes d'enchères automatisées en temps réel en fonction de critères variables qui ne sont pas toujours susceptibles d'être fixés a priori. Lors de la première lecture, le rapport de la commission spéciale chargée, à l'Assemblée nationale, d'examiner le texte, a donné un autre exemple d'adaptation nécessaire, à savoir les entreprises spécialisées dans le reciblage de la publicité. Ce reciblage fonctionne en temps réel et s'appuie sur un algorithme de recommandation. Cet algorithme analyse les recherches effectuées par un internaute sur un site en particulier en vue, ensuite, d'y incruster, dans une bannière personnalisée, une publicité, qui sera ultérieurement diffusée sur un réseau de sites où est susceptible de se rendre l'internaute ciblé, identifié grâce à un « cookie » déposé sur son ordinateur.

Le rapport précité indique, par ailleurs, qu'un groupe de travail sur ce sujet a été formé à l'initiative du Gouvernement et que le renvoi à un décret ultérieur permettait de laisser se poursuivre cette concertation, menée dans le cadre du Conseil national du numérique.

Le Gouvernement a, en effet, organisé une concertation sur une période étendue. Elle a débuté par une consultation publique sur internet dans le cadre du Conseil national du numérique en janvier 2015. Plusieurs réunions de concertation avec l'ensemble des acteurs de la chaîne de valeur ont également eu lieu. L'économie générale du texte a été approuvée par l'ensemble des acteurs en décembre 2015. Le projet de décret a ensuite été notifié à la Commission européenne, conformément à la directive 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information. Le 27 avril 2016, la Commission a émis un avis circonstancié sur le projet de décret, ce qui entraînait une prolongation jusqu'au 30 mai 2016 du statu quo à respecter, ainsi que l'obligation d'apporter une réponse sur les suites que les autorités françaises envisageaient de donner aux objections de la Commission. Les autorités françaises ont répondu à la Commission européenne le 23 août 2016. Le 7 novembre dernier, la Commission a communiqué sa réponse à l'administration, ce qui a permis la transmission du projet de décret au Conseil d'État, lequel a examiné le texte en décembre dernier.

Après une ultime transmission, pour information, à la Commission européenne, le décret n° 2017-159 du 9 février 2017 relatif aux prestations de publicité digitale, a pu être publié.

Il précise, d'abord, qu'il s'applique aux prestations de publicité digitale, c'est-à-dire « celles ayant pour objet la diffusion de messages sur tous supports connectés à internet tels qu'ordinateurs, tablettes, téléphones mobiles, téléviseurs et panneaux numériques ».

Il distingue, ensuite, deux types d'obligation de compte rendu différents. Le premier constitue le droit commun, et le second ne s'applique qu'à certains types de campagnes.

L'obligation de droit commun consiste, pour le vendeur d'espace publicitaire, à préciser à l'annonceur :

- la date et les emplacements de diffusion des annonces, les sites ou ensemble des sites internet sur lesquels les annonces sont diffusées pouvant être regroupés en fonction de leur nature ou de leurs contenus éditoriaux ;

- le prix global de la campagne ;

- le prix unitaire des espaces publicitaires facturés.

L'obligation spécifique ne s'applique qu'aux campagnes publicitaires s'appuyant sur des méthodes d'achat de prestations en temps réel sur des espaces non garantis, notamment par des mécanismes d'enchères, pour lesquelles les critères déterminants de l'achat sont le profil de l'internaute et l'optimisation de la performance du message. Le vendeur doit alors communiquer à l'annonceur des informations visant, d'une part, à s'assurer de l'exécution effective des prestations et de leurs caractéristiques comme de la qualité technique des prestations ainsi que, d'autre part, à renseigner l'annonceur sur les moyens mis en oeuvre pour protéger son image de marque et, le cas échéant, sur les conditions de mise en oeuvre des engagements souscrits dans le cadre de chartes de bonnes pratiques.

Afin de ne pas faire peser des obligations excessives sur les entreprises prestataires de services situées dans les autres pays de l'Union européenne ces obligations ne s'appliquent pas aux vendeurs établis au sein de l'Union européenne lorsqu'ils sont soumis à des obligations équivalentes dans leur État d'établissement.

Ce décret n'entrera en vigueur que le 1er janvier 2018.

b) Transparence et loyauté des sites de place de marché et de l'économie collaborative

L'article 134 de la loi entendait compléter l'encadrement des plateformes sur internet débuté par l'article 147 de la loi de 2014 relative à la consommation (obligation de loyauté des sites comparateurs en ligne) en mettant à la charge des sites de place de marché et de l'économie collaborative une obligation d'information loyale, claire et transparente. Tout manquement à ces dispositions était passible d'une amende administrative.

Le contenu des informations à fournir et leurs modalités de communication devaient être définis par décret. Ce décret n'a pas été adopté.

Néanmoins, cette disposition est aujourd'hui obsolète, dans la mesure où l'article 49 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique en a totalement modifié les termes. L'article L. 111-7 du code de la consommation encadre en effet aujourd'hui, comme étudié pour la loi relative à la consommation, l'ensemble des plateformes en ligne, qu'il s'agisse de celles exerçant une activité de place de marché ou de comparateur en ligne, ou de celles faisant partie de l'économie collaborative.

Comme évoqué lors de l'étude de l'application de la loi relative à la consommation, le décret d'application des dispositions relatives à la loyauté des plateformes issues de la loi pour une République numérique devrait être bientôt publié.

Dans le secteur de l'hébergement touristique, aujourd'hui caractérisé par le poids prépondérant des plateformes dans le marché des réservations, il convient de rappeler que l'article 133 de la loi dite « Macron » indique que les hôteliers - antérieurement soumis à des exigences restrictives imposées par certaines agences en lignes dites « OTA » (Online Travel Agency) - ont désormais la liberté de consentir au client des rabais. La loi précise même que toute clause contraire est réputée non écrite. Ce texte d'application directe prolonge les recommandations de l'Autorité de la concurrence sur la liberté tarifaire et celle-ci en assure un suivi régulier : elle a ainsi publié en février 2017 un « Bilan de l'efficacité des engagements pris par Booking.com devant l'Autorité de la concurrence ».

C. LOI N° 2014-856 DU 31 JUILLET 2014 RELATIVE À L'ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE

Sur les 61 mesures d'application prévues pour cette loi, toutes ont été adoptées. En revanche, les divers rapports prévus par la loi n'ont pas été remis au Parlement.

Les nouvelles mesures réglementaires d'application prises concernent :

- l'article 3 de la loi, relatif au guide, adopté par le Conseil supérieur de l'économie sociale et solidaire, définissant les conditions d'amélioration continue des bonnes pratiques des entreprises de l'économie sociale et solidaire. Cette disposition prévoit notamment qu'à l'occasion de la tenue de leur assemblée générale annuelle, les entreprises de l'économie sociale et solidaire présentent des informations sur l'application des pratiques définies par ce guide. Cette obligation s'impose au plus tard deux ans après la publication du guide pour les entreprises de moins de deux cent cinquante salariés et au plus tard un an après cette publication pour les entreprises d'au moins deux cent cinquante salariés, les modalités de calcul des effectifs autres que salariés présents dans l'entreprise devant être précisées par décret.

Ce décret a été pris le 24 novembre 2016 (décret n° 2016-1593), et prévoit que, pour l'application des dispositions législatives, doit être ajouté au nombre des salariés présents dans l'entreprise au cours de l'année 2015, au titre des effectifs autres que salariés, le nombre de personnes ayant effectué dans l'entreprise une mission dans le cadre du service civique mentionné à l'article L. 120-1 du code du service national, calculé à due proportion de leur temps de présence au cours de l'année 2015 ;

- l'article 6, relatif aux chambres régionales de l'économie sociale et solidaire, qui leur confie notamment le soin de tenir à jour et d'assurer la publication de la liste des entreprises de l'économie sociale et solidaire. Les conditions dans lesquelles cette liste est établie devaient être précisées par décret : tel est l'objet du décret n° 2015-1732 du 22 décembre 2015. Aux termes de ses dispositions, cette liste doit être établie au moins une fois l'an, et doit recenser les entreprises de l'ESS dont le siège social ou l'un des établissements est situé dans le ressort territorial de cette chambre régionale. Le décret détermine également les renseignements d'identification ainsi que les éléments complémentaires figurant sur la liste ;

- l'article 25, relatif au mécanisme de la révision coopérative. Plusieurs décrets destinés à préciser les conditions d'application de ce mécanisme, eu égard aux diverses formes de coopératives, étaient attendus. Certains ont déjà été pris au cours des années antérieures. Plus récemment, le décret n° 2016-1964 du 28 décembre 2016 relatif à la révision des sociétés coopératives de production d'habitations à loyer modéré est venu déterminer les règles applicables en la matière et fixer notamment les dérogations et adaptations nécessaires à ce mécanisme.

En revanche, le décret, prévu par le VI de cet article, ayant pour objet de déterminer les conditions dans lesquelles les dispositions relatives à la révision coopérative sont applicables à l'Union des entreprises et des salariés pour le logement n'a pas été pris. La transformation de cette Union, par l'ordonnance n° 2016-1408 du 20 octobre 2016 relative à la réorganisation de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction, en un « groupe Action logement » constitué d'entités qui sont pour certaines des sociétés par actions simplifiées, conduit à rendre cette disposition désormais sans objet ;

- l'article 55, relatif aux conditions de fonctionnement des unions de mutuelles ayant pour objet de faciliter et de développer, en les coordonnant, des activités sanitaires, sociales et culturelles. Le décret n° 2016-1715 du 13 décembre 2016 précise désormais les conditions de leur fonctionnement, en modifiant à cette fin la partie réglementaire du code de la mutualité ;

- l'article 70, relatif aux titres associatifs dont le remboursement est conditionné à la réalisation d'excédents. L'arrêté destiné à fixer le montant de la majoration pour rémunération appliquée au taux majoré plafond est venu fixer à 200 points de base ce montant (arrêté du ministre de l'économie et des finances et de la secrétaire d'État chargée du commerce, de l'artisanat, de la consommation et de l'économie sociale et solidaire du 7 décembre 2016 fixant la majoration maximale de rémunération des obligations émises par les associations).

Les dispositions de l'article 51 de la loi, permettant au pouvoir réglementaire, par voie d'arrêté (trois arrêtés étant prévus), d'exclure certains risques portant atteinte à l'intégrité physique de la personne ou liés à la maternité, ou certains risques d'incapacité de travail ou d'invalidité, de conclure un contrat de coassurance avec des mutuelles et unions, n'ont pas donné lieu à un arrêté. Cette absence de mesure ne rend cependant pas pour autant la disposition inapplicable ; elle a seulement pour conséquence son application sans restriction.

La loi apparaît donc désormais pleinement applicable.

En revanche, aucun des rapports que le Gouvernement devait remettre au Parlement n'a été présenté dans les délais impartis :

- en application de l'article 26, un rapport sur la création d'un statut des unions d'entreprises de l'économie sociale et solidaire (date-limite de dépôt fixée au 31 décembre 2014) ;

- en application de l'article 49, un rapport sur l'accès aux responsabilités des jeunes navigants dans les coopératives maritimes (date-limite dépôt fixée au 1er septembre 2015). L'inspection générale des affaires maritimes a été saisie en juillet 2015 seulement d'une demande de constitution de mission contribuant à l'élaboration de ce rapport. Les administrateurs généraux Marie-Henriette Esquivié et Henri Poisson ont été désignés et ont rendu leurs travaux le 5 février 2016 au secrétaire d'État chargé des transports. Pourtant, depuis lors, aucun rapport n'a été remis au Parlement ;

- en application de l'article 52, un rapport sur les droits et la formation des administrateurs de mutuelles (date limite de dépôt 31 juillet 2015) ;

- en application de l'article 58, un rapport sur l'alignement des droits et obligations des administrateurs des sociétés d'assurance mutuelles sur ceux existants dans la code de la mutualité (date limite de dépôt 15 juillet 2015) ;

- en application de l'article 67, un rapport d'évaluation des congés favorisant le bénévolat associatif et des possibilités de valorisation des acquis de l'expérience dans le cadre du bénévolat (date limite de dépôt 31 janvier 2016). Toutefois, ce rapport a perdu une partie de son objet dès lors que l'article 10 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a instauré un congé de six jours par an, fractionnable, au profit de tout dirigeant ou encadrant bénévole dans une association déclarée ou inscrite au registre des associations depuis trois ans au moins, ou dans un conseil citoyen reconnu par le préfet.

D. LOI N° 2014-626 DU 18 JUIN 2014 RELATIVE À L'ARTISANAT, AU COMMERCE ET AUX TRÈS PETITES ENTREPRISES

Cette loi, forte de 73 articles répartis en cinq titres, comportait 20 articles devant faire l'objet de mesures réglementaires d'application. Malgré un démarrage difficile (seulement 26 % de taux d'application en 2015), le pouvoir réglementaire a pris l'ensemble des mesures d'application nécessaires prévues par la loi

Seul un article de la loi nécessitait encore formellement des mesures réglementaires. L'article 26 de la loi comporte de nombreuses mesures de coordination en matière de sécurité sociale avec les dispositifs relatifs aux entrepreneurs individuels prévus par la loi et renvoie, à près d'une dizaine de reprises, à des mesures réglementaires d'application. Or, le Gouvernement ne prévoit pas d'adopter de mesures réglementaires spécifiques, les dispositions préexistantes du code de la sécurité sociale suffisant selon lui, sans modification, à assurer la pleine application de ces mesures. Cet article est donc pleinement applicable, nonobstant l'absence de mesures d'application nouvelles.

Par ailleurs, le Gouvernement estime que le rapport, qui devait être remis au Parlement avant le 18 décembre 2015, prévu par l'article 32 de la loi, sur la mise en place d'un statut unique de l'entreprise individuelle, élaboré par un comité chargé de préfigurer cette création, n'a aujourd'hui plus lieu d'être.

La loi du 18 juin 2014 peut donc désormais être considérée comme pleinement applicable.

E. LOI N° 2014-344 DU 17 MARS 2014 RELATIVE À LA CONSOMMATION

Cette loi comporte 161 articles répartis en six chapitres. 77 mesures d'application étaient prévues. L'ensemble des dispositions de la loi est désormais applicable, compte tenu de la prise des décrets prévus. En revanche, plusieurs rapports demandés n'ont pas encore été remis au Parlement, ce qui démontre le peu de pertinence à faire figurer dans les textes de loi des demandes de rapport, compte tenu du faible « taux d'exécution » qu'elles connaissent.

- Trois dispositions ont fait l'objet de mesures d'application au cours de la période de référence.

L'article 6 de la loi avait prévu l'indication du pays d'origine pour les viandes et les produits agricoles et alimentaires à base de viande, dans des conditions prévues par décret. L'adoption de ce décret était conditionnée à l'autorisation de la Commission européenne. Celle-ci ayant accordé cette autorisation, à titre expérimental, le décret n° 2016-1137 du 19 août 2016 relatif à l'indication de l'origine du lait et du lait et des viandes utilisés en tant qu'ingrédient est venu mettre en application cette mesure d'information, en l'étendant au lait, en rendant obligatoire l'indication de l'origine dans des denrées alimentaires, à compter du 1er janvier 2017 et jusqu'au 31 décembre 2018. À l'issue de cette période, un rapport d'évaluation devra être établi et transmis à la Commission européenne, sur la base duquel pourra être envisagée la pérennisation du dispositif.

L'article 54 de la loi, tout en ouvrant un droit de résiliation et de substitution du contrat d'assurance-emprunteur dans un délai de douze mois à compter de l'acceptation de l'offre de prêt, avait précisé que, pendant toute la durée de ce contrat, l'assureur ne pouvait pas le résilier pour cause d'aggravation du risque, sauf dans certaines conditions définies par décret en Conseil d'État, résultant d'un changement de comportement volontaire de l'assuré. Ces conditions ont été définies par le décret n° 2016-1559 du 18 novembre 2016 relatif aux conditions de résiliation d'un contrat d'assurance emprunteur pour cause d'aggravation du risque. Trois conditions cumulatives sont posées pour autoriser une telle résiliation : la pratique régulière d'une nouvelle activité sportive présentant un risque particulier pour sa santé ou sa sécurité, et figurant sur une liste fixée par arrêté du ministre chargé de l'économie ; le fait que cet exercice conduit à rendre inexactes ou caduques les réponses faites par l'assuré en réponse aux questions relatives à sa pratique sportive posées par l'assureur lors de la conclusion du contrat ; l'absence de déclaration de cette nouvelle activité dans les conditions et délais définis au 3° à l'article L. 113-2 du code des assurances.

L'article 148 de la loi prévoyait que les modalités d'organisation des jeux et concours dans le cadre des publications de presse devaient être définies par décret. Ce dernier est intervenu (décret n° 2016-1466 du 28 octobre 2016 fixant les modalités d'organisation des jeux et concours des publications de presse) et fixe les règles relatives au remboursement des frais engagés par le joueur ainsi que les règles de transparence et de bonne information sur l'organisation du jeu-concours et l'espérance de gain.

- Deux renvois à des décrets d'application sont devenus sans objet.

D'une part, le VI de l'article 112 de la loi prévoyait qu'un décret déterminant les principaux bassins de production pour la cotation des animaux vivants et des viandes devait être pris. Selon le Gouvernement, l'adoption d'un tel décret est cependant juridiquement inutile dès lors que l'article D. 654-25 du code rural et de la pêche maritime définit déjà ces bassins comme un « ensemble de lieux de commercialisation, géographiquement indépendants, caractérisés par un nombre suffisant de transactions, d'acheteurs et de vendeurs », qui sont déterminés par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture et de l'économie.

D'autre part, si l'article 145 prévoyait que devait être pris un arrêté déterminant les tranches de numéros à valeur ajoutée pour lesquels les fournisseurs de services téléphoniques au public doivent proposer une option gratuite permettant de blocage des communications, la disposition, désormais inscrite à l'article L. 224-54 du code de la consommation, a été modifiée dans le cadre de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique. Dès lors, la mesure d'application attendue pour la mise en oeuvre de la loi du 17 mars 2014 peut être considérée comme étant devenue sans objet.

- Un rapport prévu par la loi a été remis au Parlement.

L'article 8 de la loi prévoyait la remise au Parlement, dans un délai d'un an, d'un rapport relatif à l'obsolescence programmée, sa définition juridique et ses enjeux économiques. Compte tenu de la définition finalement donnée par l'article 99 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, le Gouvernement a seulement remis son rapport en avril 2016. Longuement attendu, ce rapport propose certaines évolutions, de nature modeste, sur cette problématique. Il est ainsi notamment préconisé de :

- suivre le retour d'expérience sur l'utilisation de la définition et de la pénalisation de l'obsolescence programmée contenues dans la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte ;

- agir sur la conception des produits pour favoriser leur réemploi et faciliter leur réparation, ainsi que soutenir le développement des réseaux de réemploi, de réparation et de promotion de la réutilisation ;

- encourager les entreprises à poursuivre le développement des nouveaux modèles économiques permettant l'allongement de la durée de vie des produits ou leur intensification d'usage, dont les modèles d'économie de la fonctionnalité et d'économie du partage, et poursuivre leur accompagnement et leur soutien par les pouvoirs publics ;

- mettre en place, sous l'égide du ministère en charge de l'environnement et sur la base du volontariat des metteurs sur le marché, des expérimentations sur un nombre limité de produits, consistant en l'affichage de la durée de vie de ces produits, afin d'en tirer les conséquences en termes de normes partagées par les acteurs économiques des filières concernées, sur la notion de durée de vie, et en termes d'amélioration de l'information des consommateurs ;

- expertiser la pertinence de l'allongement de la durée de garantie légale pour certaines catégories de produits et formuler des propositions en conséquence.

En revanche, n'ont pas été remis au Parlement les rapports suivants, malgré l'expiration des délais prescrits :

- les rapports, prévus à l'article 8, d'une part, relatif à la modulation de l'éco-participation en fonction de la durée de la garantie commerciale des produits, de la disponibilité des pièces détachées et du prix raisonnable de ces dernières, et d'autre part, à la situation et aux enjeux en matière de protection des consommateurs (ce dernier rapport devant être remis sur une base annuelle) ;

- le rapport, prévu à l'article 16, sur l'état des lieux et les perspectives de l'économie circulaire en France. Certes, un rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable a été établi en novembre 2014, mais il ne constituait, selon ses auteurs, qu'une « contribution » au rapport prévu par la loi, qui devait être remis avant le 1er janvier 2015 ;

- le rapport, prévu à l'article 55, relatif au micro-crédit ;

- le rapport, prévu à l'article 160, sur les conséquences de la fin de l'application du règlement (CE) n° 1400/2002 de la Commission, du 31 juillet 2002, concernant l'application de l'article 81, paragraphe 3, du traité à des catégories d'accords verticaux et de pratiques concertées dans le secteur automobile.

D'autres rapports sont attendus, pour lesquels la date limite de dépôt n'est pas encore dépassée. Mais deux exemples démontrent à nouveau le peu de pertinence d'inscrire des obligations de remises de rapport à des échéances longues, difficilement compatibles avec l'évolution législative :

- l'article 2 de la loi prévoit la remise d'un rapport avant le 17 septembre 2017, évaluant les conditions de mise en oeuvre de la procédure d'action de groupe et devant proposer les adaptations jugées nécessaires. Ce rapport devait envisager également les évolutions possibles du champ d'application de l'action de groupe, en examinant son extension aux domaines de la santé et de l'environnement. Une partie de ce rapport est donc désormais sans objet, puisque, notamment, l'action de groupe a déjà été étendue au domaine de la santé par la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, et aux actions en matière de discrimination, d'environnement, de relations de travail et de protection des données personnelles par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle ;

- de même, l'article 43 de la loi impose la remise d'un rapport relatif aux conditions de mise en oeuvre, à la pertinence et à l'impact de la réduction de la durée des mesures de traitement des situations de surendettement et des autres mesures prises en matière de prévention et de traitement du surendettement dans le cadre de la présente loi, de la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires et, plus généralement, de la mise en oeuvre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale adopté le 21 janvier 2013. Ce rapport devait examiner la pertinence de nouvelles mesures législatives et réglementaires, en particulier une réduction supplémentaire de la durée des mesures de traitement ou une modification plus significative de la procédure de traitement des situations de surendettement. Or, depuis lors, le droit du surendettement a connu de nouvelles évolutions dans le cadre de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle et de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

1. Sur le volet télécommunications
a) Obligations d'information imposées aux sites comparateurs en ligne

L'article 147, issu d'un amendement sénatorial sous-amendé par le Gouvernement, crée l'article L. 111-6 du code de la consommation (anciennement L. 111-5), qui met une obligation d'information loyale, claire et transparente à la charge de toute personne exerçant une activité de fourniture d'informations en ligne permettant la comparaison des caractéristiques et des prix de produits et de services - autrement dit, il s'agit des sites comparateurs en ligne.

Comme l'y invitait cet article, le Premier ministre a adopté le décret n° 2016-505 du 22 avril 2016 relatif aux obligations d'information sur les sites comparateurs en ligne.

Ce décret fixe les modalités et le contenu de ces obligations. Il précise d'abord le type d'activité de comparaison soumis aux obligations d'information. Sont soumis aux obligations d'information :

- les sites comparant des biens et des services et permettant, le cas échéant, l'accès aux sites de vente de ces biens ou de fourniture de ces services ;

- les sites de vente à distance qui proposent, à titre principal, la comparaison de biens ou de services, vendus par eux-mêmes ou par des tiers ;

- toute personne qui, pour son activité commerciale par voie électronique, utilise les termes de « comparateur » ou de « comparaison ».

Il détaille, ensuite, le contenu de ces obligations. Le site doit ainsi préciser dans une rubrique spécifique le fonctionnement du service de comparaison, cette rubrique devant être directement et aisément accessible sur toutes les pages du site et être matérialisée par une mention ou un signe distinctif. Sept type d'informations doivent obligatoirement figurer dans cette rubrique, tels que les critères de classement.

De plus, après chaque recherche, le site doit faire apparaître, de manière lisible et compréhensible, en haut de la page de résultats de comparaison et avant le classement des offres trois types d'informations : le critère de classement des offres, le caractère exhaustif ou non des offres de biens ou de services comparées et du nombre de sites ou d'entreprises référencés, et le caractère payant ou non du référencement.

Une fois les résultats affichés, le site doit faire apparaître, à proximité de chaque offre dont elle propose la comparaison, certaines informations essentielles comme les caractéristiques du bien ou du service proposé, le prix total à payer et les garanties commerciales.

Enfin, en application de l'article 20 de la loi n° 2004 575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique, le décret oblige le responsable du site à afficher le caractère publicitaire (par la mention du mot « annonces » sur la page d'affichage des résultats) d'une offre référencée à titre payant et dont le classement dépend de la rémunération perçue.

Le décret n° 2016-884 du 29 juin 2016 relatif à la partie réglementaire du code de la consommation a abrogé ce décret du 22 avril 2016 pour modifier l'insertion de ses dispositions dans le code de la consommation.

Par ailleurs, l'article 49 II de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique abroge l'article L. 111-6 du code de la consommation à compter de l'entrée en vigueur des mesures réglementaires nécessaires à l'application de l'article L. 111-7 du code de la consommation dans sa rédaction issue de cette même loi. L'article L. 111-7 (anciennement L. 111-5-1) avait été créé par l'article 134 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 relative à la croissance, à l'activité et à l'égalité des chances économiques, qui traitait des obligations d'information imposées aux places de marché et aux sites de l'économie collaborative. La loi pour une République numérique modifie cette rédaction afin que l'article traite de l'ensemble des plateformes. La commission mixte paritaire examinant le texte a donc souhaité réunir au sein d'un même article du code de la consommation l'ensemble des obligations d'information des opérateurs de plateformes en ligne, en précisant, dans un paragraphe qui leur est consacré, les obligations spécifiques des comparateurs.

Les mesures réglementaires d'application de l'article 49 II de la loi pour une République numérique devaient, pour être adoptées, recueillir l'avis obligatoire du Comité consultatif de la législation et de la règlementation financière. De plus, le projet de décret a été notifié à la Commission européenne en février, conformément à la directive 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information. Cette notification a eu pour effet de reporter de trois mois, à compter de la date de sa réception par la Commission, la publication du projet de décret, ce délai étant considéré comme nécessaire par la directive pour permettre aux Etats membres et à la Commission d'examiner le projet. Ce délai a expiré le 10 mai dernier, et la Commission n'a formulé aucune observation. Le décret peut donc être publié.

S'agissant des obligations d'information sur les sites comparateurs en ligne, le Gouvernement entend reprendre in extenso les dispositions actuellement en vigueur.

b) Protection du consommateur contre le recours abusif aux numéros de téléphone dits « surtaxés »

L'article 145 de la loi a prévu la création de plusieurs mécanismes visant à protéger le consommateur contre le recours abusif aux numéros de téléphone dits « surtaxés », par lesquels sont commercialisés des « services à valeur ajoutée »58(*) - tels que des renseignements, l'assistance client ou la vente à distance. Ces numéros sont constitués de numéros à dix chiffres commençant par 08 (pour les services vocaux) et de numéros courts à quatre chiffres commençant par 1 ou 3 (pour les messages textuels). Ces dispositifs visent à renforcer la transparence des appels vers ces numéros à valeur ajoutée, en contraignant les professionnels les proposant à mieux informer les consommateurs et en permettant à ces derniers de limiter leur utilisation.

(1) La consécration législative du dispositif « 33700 »

L'article 145, dont les dispositions en la matière sont aujourd'hui codifiées aux articles L. 224-51 et L. 224-52 du code de la consommation (anciennement L. 121-45 et L. 121-46), impose aux fournisseurs de services téléphoniques au public de proposer aux consommateurs un dispositif leur permettant de signaler, par messages textuels, les appels et messages textuels non sollicités émis par des professionnels et le numéro de téléphone de leurs émetteurs. Ces dispositions, qui proviennent d'un amendement sénatorial, ont pour objet de consacrer le numéro de messages courts 33700 et le site internet https://spam-vocal.33700.fr. Selon les termes de l'article 145, les opérateurs de communications électroniques exploitant un numéro à valeur ajoutée doivent être informés de ces signalements, les modalités de cette information devant être prévues par décret.

Le décret n° 2016-1238 du 20 septembre 2016 relatif au mécanisme de signalement prévu à l'article L. 224-43 du code de la consommation et à l'information des opérateurs sur les numéros les concernant en application de l'article L. 224-51 précise que les opérateurs sont informés quotidiennement par les fournisseurs d'un service téléphonique au public des signalements adressés au 33700 (article D. 224-19 du code de la consommation).

(2) La mise en place de l'annuaire inversé

L'article 145 a prévu, en insérant les articles L. 224-43 à L. 224-50 au sein du code de la consommation (anciennement L. 121-42 à L. 121-44), la mise en place d'un « annuaire inversé » disponible en ligne pour ces numéros, c'est-à-dire un outil permettant aux consommateurs de rechercher non pas le numéro d'une personne mais la personne derrière le numéro. Cette mise en place doit être effectuée gratuitement par les opérateurs de communications électroniques exploitant un ou plusieurs numéros spéciaux, par leurs abonnés auxquels ces numéros sont affectés et, s'ils sont différents, par les fournisseurs des produits ou services à valeur ajoutés. Deux annuaires inversés, l'un pour les services vocaux, l'autre pour les messages textuels, ont été mis en place de manière anticipée par les opérateurs et éditeurs de services en octobre 2015 (il s'agit du site http://www.infosva.org pour les services vocaux, mis en place à travers l'association SVA+, et du site http://annuaire.infoconso-multimedia.fr/sms-plus/, pour les messages textuels, mis en place par l'Association française du multimédia mobile (AFMM)).

Afin de s'assurer de la fiabilité dans le temps des informations présentes dans l'annuaire inversé, l'article 145 (insérant l'article L. 121-46, aujourd'hui article L. 224-53, au sein du code de la consommation) prévoit la création d'un mécanisme de signalement imposant aux opérateurs de vérifier les renseignements présents dans l'annuaire inversé en vue qu'ils procèdent, en cas d'inexactitude, à la suspension de l'accès au numéro et, le cas échéant, à la résiliation du contrat conclu avec l'éditeur de services. Les modalités de ce mécanisme de signalement devaient être précisées par décret, au plus tard le jour de l'entrée en vigueur de ce dispositif, c'est-à-dire deux ans après la promulgation de la loi. Or, la publication du décret a dépassé de six mois l'échéance prévue par la loi : il s'agit du décret n° 2016-1238 du 20 septembre 2016 relatif au mécanisme de signalement prévu à l'article L. 224-43 du code de la consommation et à l'information des opérateurs sur les numéros les concernant en application de l'article L. 224-51. Ce retard s'explique, selon le rapport d'information rédigé par les députés Damien Abad et Philippe Kemel et publié en octobre dernier, par deux principales raisons. D'abord, « les fusions en cours des organismes d'autorégulation du secteur en matière d'envoi de messages textuels et d'appels vocaux » : les associations SVA+ et l'AFMM ayant fusionné le 29 septembre 2016, il apparaissait nécessaire d'attendre la réalisation de ce projet de fusion car le décret renvoie à « l'organisme professionnel le plus représentatif du secteur des services à valeur ajoutée ». Ensuite, il existait « des difficultés techniques dans la définition des seuils devant déclencher la vérification », dans la mesure où des stratégies de contournement risquaient d'être adoptées par certains éditeurs de services. Toutefois, selon ce même rapport, « les opérateurs auraient d'ores et déjà anticipé une partie des obligations qui devraient découler dudit décret avant sa publication ».

Ce décret précise, d'abord, que l'annuaire inversé mis en place doit permettre au consommateur de signaler et de décrire précisément et avec concision une inexactitude sur les informations présentes dans l'annuaire, une préoccupation sur la déontologie du service associé au numéro, ou encore un problème relatif au contact auquel le consommateur doit pouvoir adresser ses réclamations (article D. 224-17).

Il liste, ensuite, les motifs des signalements pouvant être effectués par les consommateurs (article D. 224-18 du code de la consommation). Il précise la notion d'inexactitude mentionnée par la loi, en donnant au consommateur la possibilité de signaler à la fois une inexactitude sur les informations présentes dans l'annuaire inversé, une préoccupation sur la déontologie du service associé ou encore un problème relatif au contact auquel le consommateur doit pouvoir adresser ses réclamations. Ces différents motifs de signalement ont été accueillis favorablement par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) dans son avis sur le projet de décret en date du 28 juin 2016.

Par ailleurs, il prévoit que les signalements - ceux au titre de l'annuaire inversé comme ceux au titre du dispositif 33700 - peuvent être volontairement mis à disposition de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), de l'ARCEP, du service national de police judiciaire chargé de la lutte contre la cybercriminalité, et des opérateurs de communications électroniques (article D. 224-20). Il renvoie à un arrêté pour en préciser les modalités de mise à disposition. Cependant, selon le Gouvernement, l'AFMM a déjà mis en application la disposition du décret concernée, selon des modalités qui conviennent aux services de l'État. Le Gouvernement estime, dès lors, qu'il n'est pas nécessaire d'adopter cet arrêté, que le décret n'invitait à prendre qu' « en tant que de besoin ».

Enfin, il dispose que l'opérateur de communications électroniques exploitant un ou plusieurs numéros à valeur ajoutée n'aura l'obligation de vérifier les renseignements présents dans l'annuaire inversé que pour les numéros dont le nombres de signalements - aussi bien au titre de l'annuaire inversé qu'au titre du dispositif 33700, étudié infra - dépasse un ou plusieurs seuils fixés chaque année par arrêté du ministre chargé de la consommation, après consultation de l'organisme professionnel « le plus représentatif du secteur de services à valeur ajoutée » (article D. 224-21). Le pouvoir réglementaire a donc proportionné l'application de cette obligation de vérification, conformément aux débats parlementaires qui complétaient en ce sens la lettre de l'article 145.

Cet arrêté relatif à la fixation des seuils de signalement déclenchant l'obligation de vérification des informations figurant dans cet annuaire n'a toujours pas été adopté. Selon le Gouvernement, la définition de tels seuils nécessite de disposer d'un historique suffisant des divers signalements. Le décret prévoyait ainsi que la possibilité de déposer des signalements sur l'annuaire inversé n'était effective que le 1er octobre 2016 ou le 1er janvier 2017, selon le type de signalement. Cependant, actuellement, les signalements sur l'annuaire sont très peu nombreux. Les opérateurs vérifient donc systématiquement les informations qu'ils reçoivent, ce qui rend superfétatoire en pratique la définition d'un seuil. La DGCCRF envisage donc, à l'occasion de la publication de l'arrêté relatif à l'option gratuite de blocage (voir point suivant), de mieux faire connaître aux consommateurs l'existence de l'annuaire inversé et la possibilité d'y déposer des signalements. Cette publicité risque d'augmenter fortement le nombre de signalements, ce qui permettra, alors, de disposer du recul nécessaire pour l'adoption de l'arrêté, après concertation avec les professionnels.

(3) L'option gratuite permettant de bloquer les communications à destination des numéros « surtaxés »

Enfin, l'article 145 de la loi prévoit que les fournisseurs de service téléphonique au public proposent au consommateur une option gratuite permettant de bloquer les communications à destination de certaines tranches de numéros à valeur ajoutée (article L. 224-54 du code de la consommation, anciennement L. 121-47). Ce dispositif repose sur la publication d'un arrêté définissant ces tranches. En 2015, une première version avait été soumise, pour consultation, à l'ARCEP, au Conseil national de la consommation ainsi qu'à la Commission supérieure du service public des postes et des télécommunications (aujourd'hui Commission supérieure du numérique et des postes).

Néanmoins, l'identification d'un risque de blocage des numéros à valeur ajoutée non surtaxés et utiles, comme par exemple ceux des services clients, a rendu nécessaire de modifier le texte issu de la loi relative à la consommation afin d'insérer une référence explicite aux numéros surtaxés. En effet, le caractère surtaxé ou non d'un numéro à valeur ajoutée dépend du choix de l'éditeur de services auquel est attribué le numéro. Un numéro peut donc être surtaxé un mois et ne plus l'être le mois suivant. Le texte initial visant l'ensemble des numéros à valeur ajoutée, il était nécessaire de préciser que, parmi ceux-ci, seuls les numéros surtaxés sont effectivement concernés. Afin d'identifier en temps réel les numéros surtaxés, une base de donnée a été mise en place en 2015 - celle-ci était, au demeurant, nécessaire à la mise en place de l'annuaire inversé.

L'article 88 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique modifie donc en ce sens l'article L. 224-54 du code de la consommation. Il modifie également, par voie de conséquence, son entrée en vigueur, fixée à six mois après la promulgation de la loi pour une République numérique, c'est-à-dire le 7 avril 2017, afin d'octroyer aux opérateurs un délai pour se mettre en conformité avec le nouvel article. Le rapport déjà cité de MM. Abad et Kemel jugeait étonnant « de constater que la loi pour une République numérique contient une disposition fixant l'entrée en vigueur de ce dispositif six mois après sa promulgation, alors que celui-ci est entré en vigueur en mars 2016, comme prévu dans la loi relative à la consommation ».

Alors que le Gouvernement indiquait, début janvier 2017, que le projet d'arrêté pourrait être publié fin février, il faisait état, en mai, de ce qu'une nouvelle concertation a dû être menée. Le délai requis par la loi pour une République numérique n'a donc pas pu être tenu.

F. LOI N° 2010-737 DU 1ER JUILLET 2010 PORTANT RÉFORME DU CRÉDIT À LA CONSOMMATION

N'ont pas fait l'objet des mesures d'application attendues les articles 32 et 33, relatifs à l'intervention pour avis de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution dans les procédures de sauvegarde, de redressement et de liquidation judiciaires des mutuelles et des institutions de prévoyance.

Cependant, ces articles visaient des dispositions du code de la sécurité sociale qui ont été modifiées par l'ordonnance n° 2015-378 du 2 avril 2015 transposant la directive 2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2009 sur l'accès aux activités de l'assurance et de la réassurance et leur exercice (Solvabilité II). Dans ces conditions, le décret d'application attendu doit être considéré sans objet.

L'article 35, relatif à l'extension de l'obligation d'information aux régimes dits « en points » des documents d'information contractuelle (notice et « résumé ») déjà exigés pour les contrats d'assurance sur la vie, n'a pas donné lieu à l'édiction de l'arrêté attendu. Toutefois, les dispositions en cause, sises à l'article L. 441-3 du code des assurances, ont été récemment modifiées par l'ordonnance n° 2017-484 du 6 avril 2017 relative à la création d'organismes dédiés à l'exercice de l'activité de retraite professionnelle supplémentaire et à l'adaptation des régimes de retraite supplémentaire en unités de rente. La mesure d'application prévue en 2010 n'a donc plus d'objet.

VI. TOURISME

A. LOI N° 2009-888 DU 22 JUILLET 2009 DE DÉVELOPPEMENT ET DE MODERNISATION DES SERVICES TOURISTIQUES

La loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques : quatre rapports, prévus à l'article 11 (sur les difficultés de mise aux normes rencontrées par les établissements hôteliers, à l'article 14 (relatif au classement dans l'ensemble des hébergements touristiques marchands), à l'article 23 (portant sur la situation globale de l'offre d'hébergement touristique en France) et à l'article 31, n'ont toujours pas été déposés sur le bureau de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Le suivi de l'application de ce texte a fait l'objet de deux rapports d'information parlementaires : le premier (AN n° 3531 XIIIème législature), en 2011, de M. Jean-Louis Léonard et Mme Pascale Got au nom de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, et le second (n° 45 2013-2014) de MM. Luc Carvounas, Louis Nègre et Jean-Jacques Lasserre au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois et de la commission des affaires économiques.

Ce rapport sénatorial a constaté en 2013 que non seulement les 30 mesures règlementaires d'application attendues ont bien été prises, mais aussi que 8 autres mesures non attendues s'y sont rajoutées. En revanche, il regrettait que les quatre rapports du Gouvernement au Parlement précités soient encore attendus, ce qui est toujours le cas à ce jour.

On peut faire observer qu'un certain nombre d'indicateurs et de réponses aux interrogations formulées par ces demandes de rapport peuvent être trouvés sur les sites internet des opérateurs comme Atout-France, créé par la loi du 22 juillet 2009, ou l'Agence Nationale pour les Chèques-Vacances qui est un établissement public industriel et commercial. De plus, le cadre juridique fixé par la loi de 2009 a été modifié, principalement par la loi du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives ainsi que par l'ordonnance du 26 mars 2015 portant diverses mesures de simplification et d'adaptation du secteur touristique. Ce dernier texte prévoit la possibilité, pour les entreprises du secteur touristique, d'effectuer de manière groupée les travaux de mise aux normes et élargit le dispositif des chèques vacances aux salariés des particuliers employeurs.

VII. OUTRE-MER

A. LOI N° 2012-1270 DU 20 NOVEMBRE 2012 RELATIVE À LA RÉGULATION ÉCONOMIQUE OUTRE-MER ET PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES AUX OUTRE-MER

La loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer est, du point de vue réglementaire, totalement applicable. De plus, les dispositions prévoyant la remise de rapports par le Gouvernement au Parlement ont été presque totalement satisfaites.

Tout d'abord, l'article 2 qui prévoit une étude de la structure des prix pratiqués par les différentes compagnies desservant les départements et collectivités d'outre-mer a été mis en oeuvre : deux rapports ont été publiés sur ce thème les 28 juin et 6 décembre 2013. Ensuite, l'article 3 de la loi du 20 novembre 2012 impose la publication semestrielle d'indicateurs sur l'évolution des tarifs bancaire pratiqués dans les Outre-mer. Cette obligation mise à la charge non pas du Gouvernement mais de l'Observatoire des tarifs bancaires créé par cette loi au sein de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer a été respectée. En effet, cet observatoire a publié des rapports selon une périodicité annuelle ainsi que des lettres semestrielles détaillant la tarification moyenne des services bancaires outre-mer en la comparant à celle de l'hexagone. Enfin, conformément à l'article 23, chacun des observatoires des prix, des marges et des revenus crées en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Wallis-et-Futuna, publie un rapport annuel. Il convient toutefois de signaler que l'article 21 qui demande au Gouvernement une étude sur les solutions visant à faciliter les échanges commerciaux entre le marché intérieur des collectivités d'outre-mer et ceux des Etats voisins n'a pas été strictement appliqué. Cependant, le thème de l'intégration régionale a été traité à diverses occasions et, par exemple, on peut citer le récent rapport remis en juillet 2016 à la ministre des Outre-mer par M. Jean-Jacques Vlody, député de la Réunion, intitulé « Du cloisonnement colonial au co-développement régional : l'insertion des Départements-Régions d'Outre-mer dans leur environnement géographique ». Ce document rappelle que le concept de "grand voisinage" défini par la Commission européenne en 2004 est être un cadre pertinent pour dynamiser l'insertion régionale.

EXAMEN EN COMMISSION

Le 5 juin 2017

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Comme chaque année à cette période, il me revient de vous présenter cet après-midi le bilan d'application des lois relevant du champ de compétences de notre commission. À la différence du bilan de mandature établi au mois de février dernier sur quelques lois significatives du précédent quinquennat, le présent rapport prend en compte l'ensemble des lois promulguées sur une période d'une dizaine d'années. L'exercice n'est pas non plus tout à fait le même : le bilan de janvier était plus qualitatif, le présent bilan a surtout pour but de savoir si le Gouvernement a bien pris les décrets et arrêtés prévus par les textes. Comme toujours, c'est Claude Bérit-Débat qui centralise nos contributions et en rédige un rapport global.

L'étude de certains textes anciens n'étant plus jugée pertinente, le rapport établi cette année examine l'application de 27 lois promulguées depuis 2006 jusqu'au 30 septembre 2016, soit de la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire jusqu'à la loi du 1er juin 2016 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures relevant du domaine de la loi pour simplifier et rationaliser l'organisation de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction et la distribution des emplois de cette participation (Action Logement). Plusieurs projets de loi de ratification d'ordonnances récemment adoptés au cours de la session 2016-2017 n'entreront dans le champ d'étude qu'à compter du prochain bilan ; il en va de même pour la proposition de loi relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle, promulguée au mois de mars dernier. Par ailleurs, le travail de suivi de la mise en application du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, dont l'examen avait été renvoyé au fond à une commission spéciale, incombera dès l'année prochaine à la commission des affaires économiques, s'agissant notamment des dispositions du titre II portant sur le logement et l'urbanisme.

D'un point de vue de la méthodologie et de la même façon que les années précédentes, afin d'apprécier l'objectif du Premier ministre énoncé dans la circulaire du 29 février 2008 relative à l'application des lois, le calendrier établi cette année pour l'élaboration du rapport permet l'étude des mesures réglementaires prises dans un délai de six mois suivant la promulgation des textes. Les mesures réglementaires publiées jusqu'au 31 mars 2017 entrent ainsi dans le champ d'étude de notre bilan.

Sur les 27 lois dont l'application est suivie cette année par la commission des affaires économiques, 12 sont totalement applicables. Comme l'année dernière, il est à noter qu'aucune loi que nous suivons n'apparaît comme totalement inapplicable. En revanche, l'étude des 15 lois partiellement applicables aboutit à un bilan parfois plus nuancé.

L'activité législative de la commission a été en apparence modérée durant la session parlementaire 2015-2016 avec l'adoption définitive de deux textes : la loi du 14 mars 2016 relative aux réseaux des chambres de commerce et d'industrie et des chambres de métiers et de l'artisanat, dont notre regretté collègue Michel Houel avait été le rapporteur ; la loi du 1er juin 2016 habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour réformer Action Logement qui avait été rapportée par Valérie Létard.

Cette dernière loi, d'application directe, a été suivie par l'adoption par le Gouvernement de deux ordonnances dans le délai imparti et du dépôt sur le bureau du Sénat des projets de loi de ratification respectifs.

La loi relative aux réseaux des chambres de commerce et d'industrie et des chambres de métiers et de l'artisanat, définitivement adoptée à la suite d'un accord en commission mixte paritaire, est également considérée comme entièrement applicable à ce jour. Cette loi de quatre articles renvoyait en effet, pour sa mise en application, à la prise de deux mesures réglementaires qui sont intervenues moins d'un an après la promulgation de la loi.

Venons-en à présent aux lois votées ces dernières années. Avec un total de 215 articles à l'issue de son examen parlementaire, la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte attendait logiquement un grand nombre de mesures d'application. Ainsi, la loi comportait 182 renvois à des textes réglementaires, 48 habilitations à légiférer par ordonnance et 26 demandes de rapport.

Au 31 mars 2017, selon le suivi effectué par notre commission, 161 dispositions, soit 88 % des 182 recensées, étaient devenues applicables à la suite de la publication d'un texte (contre 30 % un an plus tôt et 83 % au 31 décembre 2016). J'ajoute que depuis le 1er avril 2017, un certain nombre de textes ont été publiés, portant le taux des mesures rendues applicables à 92 %.

Comme souligné en fin d'année dernière à l'occasion du bilan de mandature, ce constat globalement satisfaisant atteste de la forte mobilisation des services, même si les objectifs très volontaristes affichés par le Gouvernement au cours des débats parlementaires - la parution de l'ensemble des textes était alors promise pour la fin de l'année 2015 - n'auront pas été tenus.

Il est à noter que plusieurs mesures d'application ont fait l'objet de modifications quelques mois seulement après leur publication. Tel est le cas du fonds de garantie pour la rénovation énergétique dont le décret d'application publié en mai 2016 a été abrogé et remplacé par un second plus complet publié en août 2016. Tel est également le cas des mesures relatives aux « travaux embarqués », qui font référence aux travaux se prêtant à la réalisation conjointe d'une isolation thermique performante car une fois les travaux réalisés, les éléments rénovés ne le seront plus avant de nombreuses années (on peut citer, par exemple, les ravalements de façades, réfections de toiture ou aménagements pour augmenter la surface habitable). D'une part, le champ d'application de cette obligation a été précisé, en indiquant explicitement la nature des parois concernées par cette obligation de travaux et, d'autre part, en excluant du champ d'application les bâtiments bénéficiant du label « XXe siècle » en application de la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine.

Sur le volet bâtiment et plus précisément s'agissant de la règlementation thermique RT 2018, un travail de concertation technique a été mené en 2015 pour définir le référentiel « Énergie Carbone » destiné à une phase d'expérimentation et a débouché sur le lancement de démarches volontaires qui se dérouleront en 2016-2017. Les résultats permettront d'établir les niveaux de la future réglementation énergie carbone.

En matière d'effacement de consommation électrique, deux arrêtés doivent encore intervenir, le premier pour définir les différentes catégories d'effacement « en fonction des caractéristiques techniques et économiques des effacements concernés ou du procédé au moyen duquel sont obtenus les effacements », le second pour lancer l'appel d'offres destiné à sélectionner de nouvelles capacités d'effacement et attendu courant 2017.

En outre, on signalera que l'absence de l'ordonnance relative à la réforme du stockage de gaz naturel fait craindre aux acteurs du secteur un risque d'approvisionnement en gaz pour l'hiver prochain. Un rapport sur le sujet réalisé par l'Inspection générale des finances, le Conseil général de l'économie et le Conseil général de l'environnement et du développement durable était annoncé pour la fin avril mais n'a à ce jour pas été rendu public.

Enfin, sur les 26 rapports prévus par la loi « Transition énergétique », seuls 5 ont été remis jusqu'à présent. Sur les rapports manquants, 14 n'ont pas été déposés alors que le délai de remise prévu par la loi a été dépassé, parfois largement. Les autres rapports sont attendus soit à une date non encore échue, ou non précisée par la loi.

Rapportée notamment par notre collègue Dominique Estrosi Sassone, la loi du 6 août 2015 relative à la croissance, à l'activité et à l'égalité des chances économiques, dite loi « Macron », est pour l'essentiel applicable s'agissant des dispositions intéressant la commission des affaires économiques, en matière d'urbanisme et de logement notamment. Deux points d'intérêts méritent cependant d'être évoqués, dans le domaine des télécommunications et du tourisme.

L'article 129 de la loi poursuivait l'objectif de résorption des zones blanches, c'est-à-dire des zones non couvertes, dans les centres bourgs des communes. Il entendait également aller au-delà des centres-bourgs et améliorer l'information du public sur la couverture mobile. Selon l'observatoire des déploiements mobiles en zone peu dense publié par l'ARCEP, en avril 2017, la couverture 2G des centres-bourgs était réalisée à 92 %, contre 91% depuis janvier 2016. À la même date, la couverture 3G de l'ensemble des zones concernées par le programme était réalisée à 82 %, contre 51 % en avril 2016 et 75 % en janvier 2017. La couverture en 3G progresse donc rapidement, dans le contexte d'un suivi accru de la part des pouvoirs publics.

Dans le secteur de l'hébergement touristique, aujourd'hui caractérisé par le poids prépondérant des plateformes dans le marché des réservations, il convient de rappeler que l'article 133 de la loi dite « Macron » indiquait que les hôteliers - antérieurement soumis à des exigences restrictives imposées par certaines agences en lignes dites « OTA » (Online Travel Agency) - ont désormais la liberté de consentir des rabais au client. La loi précise même que toute clause contraire est réputée non écrite. Ce texte d'application directe prolonge les recommandations de l'Autorité de la concurrence sur la liberté tarifaire et celle-ci en assure un suivi régulier : elle a ainsi publié en février 2017 un « Bilan de l'efficacité des engagements pris par Booking.com devant l'Autorité de la concurrence ».

La loi du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l'information et à la concertation en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques était issue d'une proposition de loi déposée par Mme Laurence Abeille et le groupe écologiste de l'Assemblée nationale, visant à limiter l'exposition aux ondes électromagnétiques. Huit mesures d'application étaient attendues en application de l'article 1er : elles ont toutes été adoptées. En revanche, deux autres mesures n'ont toujours pas été prises : le décret prévu à l'article 4 et le rapport au Parlement figurant à l'article 8.

Une disposition de l'article 1er confiait à l'Agence nationale des fréquences (ANFR) la mission d'établir chaque année un recensement national des points atypiques. Ces points atypiques sont définis dans la loi comme « les lieux dans lesquels le niveau d'exposition aux champs électromagnétiques dépasse substantiellement celui généralement observé à l'échelle nationale, conformément aux critères déterminés par l'ANFR et révisés régulièrement en fonction des résultats des mesures qui lui sont communiqués ». Au 31 mars 2017, le recensement prévu par la loi n'a pu être effectué, dans l'attente de la détermination des critères par l'ANFR dans le cadre du comité national de dialogue relatif aux niveaux d'exposition du public aux champs électromagnétiques. A fortiori, le rapport périodique sur les modalités de traitement et la trajectoire de résorption des points atypiques n'a donc pas, non plus, été publié.

La loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt a été le texte majeur de la législature écoulée en matière d'agriculture. Près de trois ans après avoir été voté, ce texte de 96 articles est en quasi-totalité applicable. Sa mise en application a beaucoup progressé entre la fin 2015 et la fin 2016. Certaines dispositions sont toutefois encore en attente de mesures d'application : les décrets prévus par l'article 35 pour préciser les conditions de tenue du registre des actifs agricoles sont encore en cours d'écriture ; le décret prévu par l'article 37 pour définir les nouvelles modalités d'utilisation du titre-emploi-service-agricole (TESA) est lui aussi encore attendu.

Sur les 61 mesures d'application prévues par la loi du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire, toutes ont été adoptées. La loi apparaît donc désormais pleinement applicable. En revanche, aucun des rapports que le Gouvernement devait remettre au Parlement n'a été présenté dans les délais impartis.

La loi du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises, forte de 73 articles répartis en cinq titres, comportait 20 articles devant faire l'objet de mesures réglementaires d'application. Malgré un démarrage difficile (seulement 26 % de taux d'application en 2015), le pouvoir réglementaire a pris l'ensemble des mesures d'application nécessaires prévues par la loi, qui peut donc désormais être considérée comme pleinement applicable.

Seul l'article 26 de la loi nécessitait encore formellement des mesures réglementaires. Cet article comportait de nombreuses mesures de coordination en matière de sécurité sociale avec les dispositifs relatifs aux entrepreneurs individuels prévus par la loi et renvoyait, à près d'une dizaine de reprises, à des mesures réglementaires d'application. Or, le Gouvernement ne prévoit pas d'adopter de mesures réglementaires spécifiques, les dispositions préexistantes du code de la sécurité sociale suffisant selon lui, sans modification, à assurer la pleine application de ces mesures. Cet article est donc pleinement applicable, nonobstant l'absence de mesures d'application nouvelles.

Par ailleurs, le Gouvernement estime que le rapport, qui devait être remis au Parlement avant le 18 décembre 2015, prévu par l'article 32 de la loi, sur la mise en place d'un statut unique de l'entreprise individuelle, élaboré par un comité chargé de préfigurer cette création, n'a aujourd'hui plus lieu d'être.

La loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi « Alur », a vu le nombre de ses articles multiplié par deux au cours de la navette pour atteindre 177 articles. De nombreuses mesures étaient d'application directe.

199 mesures d'application étaient attendues pour cette loi. Malgré l'effort du Gouvernement pour publier les textes, seules 167 mesures ont été prises portant le taux d'application de la loi à 86 % au 31 mars 2017. Cependant, si l'on exclut des statistiques les mesures relatives à la garantie universelle des loyers qui a été abandonnée, le taux atteint 94 %. Plus de trois ans après son adoption, la loi « Alur » n'est donc toujours pas entièrement applicable.

Il convient de noter que cette loi a été modifiée à plusieurs reprises. Ces modifications ont pu dans certains cas soit rendre obsolètes les mesures règlementaires attendues soit au contraire permettre leur adoption. Neufs rapports doivent être remis par le Gouvernement au Parlement en application de cette loi. Or, force est de constater que seuls deux rapports ont été effectivement remis au 31 mars 2017.

La loi du 17 mars 2014 relative à la consommation comportait 161 articles répartis en six chapitres. 77 mesures d'application étaient prévues. L'ensemble des dispositions de la loi est désormais applicable, compte tenu de la prise des décrets prévus. L'article 6 de la loi avait prévu l'indication du pays d'origine pour les viandes et les produits agricoles et alimentaires à base de viande, dans des conditions fixées par décret. L'adoption de ce décret était conditionnée à l'autorisation de la Commission européenne. Celle-ci ayant accordé cette autorisation, à titre expérimental, le décret n° 2016-1137 du 19 août 2016 relatif à l'indication de l'origine du lait et du lait et des viandes utilisés en tant qu'ingrédient est venu mettre en application cette mesure d'information, en l'étendant au lait, en rendant obligatoire l'indication de l'origine dans des denrées alimentaires, à compter du 1er janvier 2017 et jusqu'au 31 décembre 2018. À l'issue de cette période, un rapport d'évaluation devra être établi et transmis à la Commission européenne, sur la base duquel pourra être envisagée la pérennisation du dispositif.

En revanche, plusieurs rapports demandés n'ont pas encore été remis au Parlement. Comme les nombreux cas que j'ai cités précédemment, ceci démontre le peu de pertinence à faire figurer des demandes de rapport dans les textes de loi.

La loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine est désormais entièrement applicable, la dernière mesure règlementaire attendue (un arrêté du ministre chargé de la ville précisant les modalités d'application de l'article 7 et en particulier les garanties de représentativité et d'autonomie des conseils citoyens) ne devant être prise selon le Gouvernement qu'en tant que de besoin. En outre, plusieurs rapports devaient être remis au Parlement en application de la loi. L'Observatoire national de la politique de la ville a présenté, mardi 3 mai 2016, son premier rapport annuel pour l'année 2015 à Mme Hélène Geoffroy, secrétaire d'État à la Politique de la Ville. Nos collègues Annie Guillemot et Valérie Létard ont débuté fin avril dernier leurs travaux d'évaluation de cette loi.

Le niveau d'application des lois récentes est donc plutôt satisfaisant. En revanche, lorsqu'on se penche sur le stock des lois plus anciennes suivies par la commission, force est de constater que très peu de mesures règlementaires ont été prises sur les lois antérieures à 2015, à quelques rares exceptions. Nous pouvons donc nous interroger sur l'éventuelle caducité de dispositions devenues obsolètes et qu'il faudrait peut-être abroger.

Sur les 27 lois dont l'application est suivie cette année par la commission des affaires économiques, 17 ont été votées selon la procédure accélérée, parmi lesquelles les deux lois examinées pour la première fois cette année.

Nous ne pouvons que nous étonner que 9 lois dont l'application est encore étudiée par la commission cette année, promulguées entre 2006 et 2016 après engagement de la procédure accélérée ou après déclaration d'urgence pour les lois antérieures à la révision constitutionnelle de 2008, ne soient encore que partiellement applicables.

Par ailleurs, sur les 27 lois considérées, 2 ont fait l'objet depuis le bilan établi l'année dernière de la remise d'un rapport « de l'article 67 ». Pour mémoire, l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit impose au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport sur la mise en application de toute loi promulguée après le 9 décembre 2004, dans un délai de six mois suivant son entrée en vigueur. Deux rapports ont donc été remis durant la période d'étude, avec de 3 à 5 mois de retard sur le délai normalement prévu, portant respectivement sur la loi relative aux réseaux des chambres de commerce et d'industrie et des chambres de métiers et de l'artisanat et la loi « Macron ».

Au total, ce sont à peine 51 % des rapports attendus par le Parlement en application de l'article 67 de la loi de simplification du droit qui ont été établis par le Gouvernement.

Comme l'année dernière, je tiens à insister particulièrement sur la défaillance constante dont fait preuve l'administration en ce qui concerne la remise des rapports au Parlement. Les chiffres sont éloquents : 8 rapports prévus par des lois dont nous assurons le suivi ont été rendus au cours de la période étudiée cette année, tandis que 62 autres sont encore attendus ! Non seulement l'inefficacité de la mesure est depuis longtemps démontrée, mais ces rapports ont aussi un coût : des agents de l'administration centrale sont mobilisés pour produire ces documents dont on connaît tous le sort. Je crois donc, mes chers collègues, qu'il nous faudra absolument poursuivre lors de la prochaine législature le combat que notre commission a déjà engagé contre cette solution de facilité qui consiste à prévoir la remise d'un rapport sur un dispositif dont on ne peut obtenir l'adoption dans la loi.

Je vous encourage en revanche à solliciter aussi régulièrement que possible le Gouvernement par des questions écrites sur la mise en oeuvre de lois dont l'examen a été assuré par notre commission, afin d'obtenir des réponses précises des ministères concernés.

Pour conclure je ne saurais trop vous recommander de prendre connaissance du bilan sectoriel détaillé qui procède à une analyse fouillée de l'application de toutes les lois que nous suivons : il sera publié à la fin du mois au sein du rapport d'information de notre collègue Claude Bérit-Débat.

M. Franck Montaugé. - Merci pour ce rapport très quantitatif, qui par nature s'intéresse moins à la question de l'efficacité et de l'efficience des lois votées. À ce propos, je trouve que le troisième rôle qui nous est confié - l'évaluation des politiques publiques - n'est pour l'heure pas suffisamment exercé par le Parlement et mériterait d'être développé.

M. Yannick Vaugrenard. - Il serait intéressant de poursuivre une initiative qui avait été engagée par un récent ministre de l'économie, lequel organisait des rencontres régulières avec les parlementaires afin de les informer des débuts de la mise en application d'une loi et des obstacles rencontrés au fil du temps. Peut-être faudrait-il formaliser ces rencontres pour chaque loi votée et leur donner un caractère annuel. Nous avons par ailleurs dans notre pays une insuffisante culture de l'expérimentation et de l'évaluation. En instaurant un dialogue plus étroit avec le ministre, cela permettrait également de pointer nos propres insuffisances au moment d'élaborer la loi.

M. Henri Tandonnet. - Ce rapport est nécessaire, mais il faut en même temps avoir une vision qualitative de l'application des lois sur le terrain. Il existe des situations pour lesquelles l'administration interprète la loi d'une manière différente de celle votée par le Parlement. Il est donc essentiel de vérifier sur le terrain la bonne atteinte des objectifs poursuivis par la loi.

M. Daniel Gremillet. - Il était important en matière agricole que les mesures règlementaires soient prises avant la future négociation concernant la politique agricole commune (PAC). S'agissant de certaines lois, je m'interroge sur la question des priorités dans la prise des mesures règlementaires d'application, l'accessoire prenant parfois le pas sur le principal alors même que régnait un consensus au moment de l'adoption du texte. Les dispositions sur l'assurance emprunteur en sont un exemple, même s'il s'agit d'un texte trop récent pour relever du présent rapport. Ce décalage entre le travail du législateur et la mise en oeuvre des dispositifs met à mal la reconnaissance du travail parlementaire par les citoyens.

M. Martial Bourquin. - Voter des lois est une chose, les appliquer en est une autre. Ce rapport met en exergue le rôle qui doit être celui du Parlement : l'idée serait d'avoir moins de lois, mais mieux de lois, avec une parution rapide des décrets d'application. Il semble également précieux d'avoir un point d'étape systématique et régulier s'agissant de l'application de chaque loi votée. Sur le sujet, il ne faut pas non plus négliger le poids de l'administration : certains décrets ne voient jamais le jour parce qu'ils ne conviennent pas à telle administration. Le respect du Parlement doit prévaloir et cela concerne aussi la thématique du recours aux ordonnances.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Merci pour ces observations extrêmement riches. Il faut bien distinguer le rapport quantitatif présenté cet après-midi et celui, plus qualitatif, présenté en février dernier sur les lois significatives de la mandature écoulée. Des binômes de rapporteurs de cette commission poursuivent un travail de suivi de l'application des lois, en conduisant des auditions et en rencontrant les acteurs sur le terrain. Il y a en effet un vrai rôle des ministres afin d'informer les parlementaires des conditions dans lesquelles les lois sont mises en application.

Il convient aussi de respecter le vote des parlementaires, ce que l'exécutif a parfois semblé négliger sur certains textes. La loi elle-même, parfois trop longue, pourrait certes être améliorée grâce à un dispositif qui nous permettrait d'évaluer l'impact des amendements proposés, évitant le vote de dispositions inapplicables. Mais il faut surtout insister sur le fait que l'administration s'en tient trop souvent à la vision défendue par l'exécutif, sans prendre en compte le texte effectivement adopté. L'exemple du droit de l'urbanisme est à cet égard édifiant. Il arrive ensuite fréquemment que des circulaires produites par l'administration contredisent le point de vue des parlementaires, amenant parfois même à devoir voter une proposition de loi afin de réécrire la circulaire.

M. Bruno Sido. - Le contrôle de l'action du Gouvernement figure au coeur de notre métier. Les lois sont évidemment trop longues et se succèdent à un rythme soutenu : comment vérifier l'application des lois alors que d'autres lois arrivent quelques mois plus tard à peine ? Cela pose la question des moyens : aux États-Unis, chaque parlementaire dispose d'une armada d'administrateurs à sa disposition. Il en va donc également des conditions d'exercice de notre métier.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - L'invocation de l'article 45 de la Constitution, qui permet d'écarter les dispositions qui ne possèdent pas de lien direct avec le texte, constitue un moyen utile pour limiter le phénomène de croissance exagérée des textes au cours de la discussion parlementaire. Il manque cependant un véritable dispositif qui donnerait la possibilité de mieux évaluer la portée des amendements et donc des mesures votées in fine.

La réunion est close à 15 h 55.

COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Pages

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET DE SYNTHÈSE 153

I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION 153

A. LES LOIS TOTALEMENT APPLICABLES 154

B. LES LOIS PARTIELLEMENT APPLICABLES 154

C. LES LOIS NON APPLICABLES 154

II. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS D'INITIATIVE SÉNATORIALE 155

III. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE 155

IV. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DU GOUVERNEMENT 155

A. LA PUBLICATION ET L'EXPLOITATION DES RAPPORTS DE L'ARTICLE 67 DE LA LOI DE 2004 DE SIMPLIFICATION DU DROIT 155

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE PARLEMENT 156

V. LES AVIS ET RAPPORTS D'INFORMATION PUBLIÉS PAR LA COMMISSION 157

DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES 161

I. DÉFENSE ET FORCES ARMÉES 161

A. L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2015-2016 161

II. LES ANNÉES PARLEMENTAIRES PRÉCÉDENTES 161

1. Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la loi de programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense 161

2. Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale 164

III. AFFAIRES ÉTRANGÈRES 164

A. L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2015-2016 164

B. LES ANNÉES PARLEMENTAIRES PRÉCÉDENTES 165

EXAMEN EN COMMISSION 167

Le présent bilan d'application des lois suivies par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées porte sur les lois adoptées au cours de la session parlementaire 2015-2016 - soit entre le 1er octobre 2015 et le 30 septembre 2016. Il étudie également les mesures réglementaires publiées jusqu'au 31 mars 2017 pour les lois adoptées tant au cours de cette session qu'au cours des précédentes.

À titre liminaire, il est à noter que l'essentiel de l'activité législative de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées consiste en l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux.

Au cours de la session parlementaire 2015-2016, le Sénat a adopté en séance publique 32 conventions et accords internationaux relevant de la compétence de la commission. Certains d'entre eux n'ont pas encore été examinés par l'Assemblée nationale et les lois n'ont donc pas toutes été promulguées. Dans tous les cas, ces conventions et accords ne sont pas pris en compte dans le contrôle de la mise en application des lois.

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET DE SYNTHÈSE

I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION

Au cours de la session 2015-2016, une seule loi a été promulguée dans les secteurs de compétence de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées :

- la loi n° 2016-113 du 5 février 2016 portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique relatif à l'application des garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998.

Ce texte initialement déposé en avril 2005 à l'Assemblée nationale, puis, compte tenu de la fin de la législature, redéposé au Sénat, en juin 2007, a été définitivement adopté par l'Assemblée nationale, le 28 janvier 2016, après une adoption en première lecture, au Sénat, le 2 juillet 2013. Il a pour objet de traduire, en droit interne, les obligations françaises nées de la conclusion du protocole précité, en vue de lutter contre la prolifération clandestine des armes nucléaires.

Nombre de lois promulguées dans les secteurs relevant au fond de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées au cours des sessions précédentes

2010-2011

2011-2012

2012-2013

2013-2014

2014-2015

2015-2016

5

3

0

2

2

1

La commission s'est saisie pour avis de la proposition de loi n° 6 (2015-2016) relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales, sur laquelle le Gouvernement avait engagé une procédure accélérée le 15 septembre 2015 et qui est devenue la loi n° 2015-1556 du 30 novembre 2015 relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales ; ainsi que du projet de loi n° 445 (2015-2016) renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale devenu la loi n°°2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.

A la date du 31 mars 2017, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées suivait l'application de cinq lois adoptées jusqu'au 30 septembre 2016 et attendait la remise d'un rapport prévu, pour 2016, par une loi totalement applicable (voir Infra).

Entre le 1er octobre 2015 et le 31 mars 2017, quinze mesures d'application portant sur des lois plus anciennes, promulguées avant le 1er octobre 2016 ont été publiées.

A. LES LOIS TOTALEMENT APPLICABLES

La commission se félicite que les deux lois de programmation militaire soient totalement applicables au 31 mars 2017.

La loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale est devenue totalement applicable pendant la session 2015-2016, avec la publication le 21 mars 2017 de l'arrêté du 13 mars 2017 fixant la liste des écoles dont les élèves peuvent recevoir une rémunération inférieure à la rémunération prévue à l'article L.3231-2 du code du travail.

La loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la loi de programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense est également devenue totalement applicable avec quatorze mesures réglementaires dont cinq non prévues (trois ordonnances, huit décrets et trois arrêtés) prises au 31 mars 2017.

B. LES LOIS PARTIELLEMENT APPLICABLES

Au 31 mars 2017, dans le stock antérieur, on comptait deux lois partiellement applicables avec des taux d'application relativement élevés :

- la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État est applicable à 83 % ; un décret est toujours attendu sur ce texte qui prévoyait six mesures règlementaires ;

- et la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense, qui est applicable à 83 % ; un arrêté est toujours attendu sur ce texte qui prévoyait six mesures règlementaires.

C. LES LOIS NON APPLICABLES

Au 31 mars 2017, la commission constate que la loi n° 2016-113 du 5 février 2016 portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique relatif à l'application des garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998, seule loi adoptée au cours de la session 2015-2016, n'a pas reçu la seule mesure d'application attendue sur ce texte.

II. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS D'INITIATIVE SÉNATORIALE

Lors de la session 2015-2016, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées n'a examiné aucune loi d'origine sénatoriale.

Dans le stock des lois suivies actuellement par la commission, on ne compte aucune loi d'origine sénatoriale.

III. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE

Lors de l'année parlementaire écoulée, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées n'a examiné aucune loi pour laquelle la procédure accélérée aurait été demandée.

Dans le stock de lois plus anciennes suivies par la commission, la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la loi de programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense ainsi que la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État avaient fait l'objet d'une procédure accélérée.

IV. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DU GOUVERNEMENT

A. LA PUBLICATION ET L'EXPLOITATION DES RAPPORTS DE L'ARTICLE 67 DE LA LOI DE 2004 DE SIMPLIFICATION DU DROIT

Aux termes de l'article 67 de la loi n°2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit :

« A l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport mentionne les textes règlementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».

Le 3 juin 2016, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a reçu le rapport prévu pour la mise en application de la loi n°2015-588 du 2 juin 2015 relative au renforcement de la protection des installations civiles abritant des matières nucléaires, soit avec six mois de retard, soit avec six mois de retard. Elle s'était d'ailleurs étonnée, dans son précédent bilan, de ne pas l'avoir reçu à temps car les textes d'application (un décret et un rapport) avaient, quant à eux, été publiés dans un délai de moins de six mois.

En revanche, la commission constate qu'elle n'a pas reçu le rapport article 67 de la loi n°2016-113 du 5 février 2016 portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique relatif à l'application des garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998.

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE PARLEMENT

Pendant la période considérée, la commission enregistre avec une certaine satisfaction la remise du :

rapport n° 447 du 20 octobre 2015 intitulé « L'essor des drones aériens civils en France : enjeux et réponses possibles de l'Etat » en application de l'article 2 de la loi n° 2015-588 du 2 juin  2015 relative au renforcement de la protection des installations civiles abritant des matières nucléaires. Ce rapport, le seul attendu sur ce texte, devait toutefois lui être transmis avant le 30 septembre 2015 mais la commission a apprécié que le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) lui transmette le projet de rapport sous embargo avant son dépôt et vienne le lui présenter en réunion plénière le 14 octobre 2015 ;

rapport n° 488 du 4 mars 2016 intitulé « Conditions d'emploi des armées lorsqu'elles interviennent sur le territoire national pour protéger la population » en application de l'article 7 de la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense, même si ce rapport devait lui être transmis avant le 31 janvier 2016. Ce rapport a fait l'objet d'une déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat, en application de l'article 50-1 de la Constitution, le 15 mars 2016 ;

rapport n° 543 du 16 décembre 2016 intitulé « Le service militaire volontaire : bilan et perspectives », en application de l'article 22 de la loi de 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 ;

rapport n° 560 du 22 février 2017 relatif à la mise en oeuvre de l'ensemble des dispositions relatives à la concertation et au dialogue des militaires, en application de l'article 12 de la loi de 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 ;

- et du rapport n° 570 du 30 mars 2017 d'évaluation sur les conditions de mise en oeuvre de la loi de programmation militaire 2014-2019 actualisée, en application de l'article 5 de la loi de 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 , avant la date limite du 31 mars 2017.

Avec les quatre rapports déposés sur la loi d'actualisation de 2015, pendant la période considérée, la commission est satisfaite d'avoir reçu cinq des sept rapports attendus sur ce texte.

En revanche, la commission regrette de ne pas avoir reçu le bilan annuel politique, opérationnel et financier des opérations extérieures en cours que le Gouvernement aurait dû lui transmettre, en application de l'article 4 de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale, article introduit par un amendement de la commission. La commission a en conséquence procédé à sa propre évaluation en désignant un groupe de travail, qui a rendu son rapport d'information en juillet 2016. Elle déplore d'autant plus l'absence de rapport du Gouvernement que celui-ci a finalement accepté de tenir, le 19 octobre dernier, le débat annuel, également prévu par l'article 4 susmentionné, qu'elle réclamait quasiment depuis trois ans.

La commission tient à souligner qu'elle a reçu, le 18 octobre 2016, un rapport du Gouvernement qui n'était pas attendu. Ce rapport relatif à la programmation militaire 2017-2019 présente les conséquences, dans le cadre pluriannuel de la loi de programmation militaire, des décisions annoncées par le Président de la République, lors du Congrès du 16 novembre 2015, décisions qui se sont traduites ensuite par une hausse du budget 2017 du ministère de la défense.

La commission tient cependant à signaler que, comme par le passé, elle a bien reçu les deux bilans semestriels détaillés prévus par l'article 8 de la loi de 2013 précitée, respectivement en juin et octobre 2016.

Par ailleurs, la commission regrette également de ne pas avoir reçu, avant le 31 mars 2017, le rapport59(*) attendu en 2016 et prévu par l'article 15 de la loi n°  2014-773 du 7 juillet 2014 d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale. Ce rapport du Gouvernement, qui doit être transmis, tous les deux ans, aux commissions permanentes des deux assemblées, fait la synthèse de la politique de développement et de solidarité internationale conduite par la France dans les cadres bilatéral et multilatéral.

V. LES AVIS ET RAPPORTS D'INFORMATION PUBLIÉS PAR LA COMMISSION

Au cours de la session 2015-2016, la commission a rendu 13 avis, répartis entre 11 avis budgétaires et deux avis sur des textes législatifs non budgétaires.

Hors avis budgétaire, la commission a également rendu l'avis n° 100 (2015-2016) du 21 octobre 2015 sur la proposition de loi relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales ainsi que l'avis n° 476 (2015-2016) du 16 mars 2016 sur le projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale

Lors de la session 2015-2016, la commission a adopté 10 rapports d'information contre 4 au cours de la session 2014-2015 et 6 au cours de la session 2013-2014. Les rapports d'information portaient sur les thèmes suivants :

Climat : vers un dérèglement géopolitique ?, rapport d'information n° 14 (2015-2016) du 6 octobre 2015 par M.  Cédric Perrin, Mmes  Leila Aïchi et Éliane Giraud ;

L'Iran : le renouveau d'une puissance régionale ?, rapport d'information n° 22 (2015-2016) du 7 octobre 2015 par MM.  Jacques Legendre, Daniel Reiner, Mme  Michelle Demessine et M.  Joël Guerriau ;

France - Russie : pour éviter l'impasse, rapport d'information n° 21 (2015-2016) du 7 octobre 2015 par M.  Robert del Picchia, Mme  Josette Durrieu et M.  Gaëtan Gorce ;

Expertise France : 3 ans pour devenir une référence internationale, rapport d'information n° 675 (2015-2016) du 8 juin 2016 par M.  Christian Cambon et Mme  Marie-Françoise Perol-Dumont ;

Pour une diplomatie économique utile aux PME, rapport d'information n° 711 (2015-2016) du 22 juin 2016 par M.  Jean-Paul Émorine ;

La Turquie : une relation complexe mais incontournable, rapport d'information n° 736 (2015-2016) du 29 juin 2016 par MM.  Claude Malhuret, Claude Haut et Mme  Leila Aïchi ;

Sahel : repenser l'aide publique au développement, rapport d'information n° 728 (2015-2016) du 29 juin 2016 par M.  Henri de Raincourt et Mme  Hélène Conway-Mouret ;

L'Europe au défi des migrants : agir vraiment !, rapport d'information n° 795 (2015-2016) du 13 juillet 2016 par MM.  Jacques Legendre et Gaëtan Gorce ;

Interventions extérieures de la France : renforcer l'efficacité militaire par une approche globale coordonnée, rapport d'information n° 794 (2015-2016) du 13 juillet 2016 - par MM.  Jacques Gautier, Daniel Reiner, Jean-Marie Bockel, Jeanny Lorgeoux, Cédric Perrin et Gilbert Roger ;

Garde nationale : une réserve militaire forte et territorialisée pour faire face aux crises, rapport d'information n° 793 (2015-2016) du 13 juillet 2016 par M.  Jean-Marie Bockel et Mme  Gisèle Jourda.

Parmi ceux-ci, le rapport d'information Expertise France : 3 ans pour devenir une référence internationale portait sur le Contrat d'objectifs et de moyens (COM) entre l'État et Expertise France pour la période 2016-2018.

En outre, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné, au cours de la session considérée, les 3 propositions de résolution suivantes :

- la proposition de résolution n°346 (2015-2016) au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur les demandes de réforme de l'Union européenne présentées par le Royaume-Uni ;

- la proposition de résolution n°643 (2015-2016) au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, relative au régime de sanctions de l'Union européenne à l'encontre de la Fédération de Russie ;

- et la proposition de résolution n°686 (2015-2016) au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur les perspectives de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC).

Ces propositions de résolution ont donné lieu à la publication du rapport n° 377 (2015-2016) du 9 février 2016 de Mme  Joëlle Garriaud-Maylam, du rapport n° 659 (2015-2016) du 1er juin 2016 de M.  Robert del Picchia et de Mme  Josette Durrieu, ainsi que du rapport n° 686 (2015-2016) du 15 juin 2016 de MM.  Jacques Gautier et Daniel Reiner.

DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES

I. DÉFENSE ET FORCES ARMÉES

A. L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2015-2016

Lors de l'année parlementaire écoulée, aucun texte relevant de ce secteur n'a été soumis à l'examen au fond de la commission, en dépit de la demande de la commission relative à la réactualisation de la loi d'actualisation de la programmation militaire de 2015.

II. LES ANNÉES PARLEMENTAIRES PRÉCÉDENTES

Depuis le dernier bilan d'application des lois, quinze mesures réglementaires d'application des lois ont été publiées sur les deux lois du stock ancien relevant de ce secteur.

1. Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la loi de programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense

Pendant la période considérée, ont été publiées quatorze mesures d'application dont cinq non prévues (trois ordonnances, huit décrets et trois arrêtés):

l'ordonnance n° 2015-1534 du 26 novembre 2015 prise en application de l'article 30 de la loi n°2015-917 du 28 juillet 2015 et portant diverses dispositions concernant la défense, les anciens combattants et l'action de l'État en mer, qui constitue le premier volet des composantes de la politique de défense autorisées à être adoptées par voie d'ordonnance ; elle comporte trois chapitres relatifs respectivement aux matériels de guerre, aux anciens combattants et à l'action de l'État en mer ;

le décret en Conseil d'État n° 2015-1636 du 10 décembre 2015 portant application de l'article L. 4221-4-1 du code de la défense et relative à la réserve opérationnelle, qui, d'une part, modifie le titre II du livre II de la quatrième partie du code de la défense en y créant une section 3-1 qui détermine les conditions de mise en oeuvre des dispositions facilitant l'emploi des réservistes opérationnels en cas de crise menaçant la sécurité nationale et qui, d'autre part, précise les voies de recours des opérateurs d'importance vitale qui souhaitent conserver des réservistes opérationnels visés par un plan de continuité ou de rétablissement d'activité dans leur emploi ;

le décret en Conseil d'Etat n° 2015-1699 du 18 décembre 2015 prorogeant la durée du mandat des membres du Conseil supérieur de la fonction militaire et des conseils de la fonction militaire, qui, d'une part, prolonge pour une durée maximale de deux ans les mandats des membres actuels des instances de concertation et qui, d'autre part, autorise les vice-présidents des conseils de la fonction militaire à procéder à un renouvellement partiel des membres de ces instances en cas de réduction importante de leurs membres conduisant à une vacance totale des sièges d'une force armée ou d'une formation rattachée  ;

l'ordonnance n°2015-1781 du 28 décembre 2015 relative à la partie législative du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, prise en application de l'article 30 (2°) de la loi n°2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense, qui a pour objet la modification du chapitre III du livre IV du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre afin d'abroger les dispositions obsolètes et de modifier la dénomination des lieux de sépulture inhumés dans les conditions prévues au même code. Cette ordonnance est également prévue par l'article 55 (8°) et (9°) de la loi de loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale ;

l'ordonnance n° 2016-982 du 20 juillet 2016 prise en application de l'article 30 de la loi n°°2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense, qui constitue le dernier volet de mise en oeuvre des habilitations. Elle se compose de six chapitres qui portent application du 1°, des c, d, e, f et g du 3° et du 5° de l'article 30 de la loi du 28 juillet 2015 précitée. Les dispositions du chapitre I visent à compléter les dispositions du code de la défense relatives au contrôle a posteriori des opérations d'exportation de matériels de guerre et de matériels assimilés et de transfert intracommunautaire de produits liés à la défense. Le chapitre II se compose de trois articles portant sur diverses dispositions du code de la défense relative au statut des militaires. Le chapitre III a pour objet de modifier le code de la défense afin de préciser et d'harmoniser les notions de « forces armées » et de « formations rattachées ». Le chapitre IV tire les conséquences de la suppression de la commission centrale relative aux bonifications et avantages de carrière des fonctionnaires ayant accompli des services de la Résistance. Le chapitre Va pour objet de modifier l'article L.571-1 du code de l'environnement afin de tenir compte des spécificités des installations classées pour la protection de l'environnement qui relèvent du ministère de la défense. Enfin le chapitre VI détermine les conditions d'application des dispositions des chapitres I, II ; III et IV de l'ordonnance dans les collectivités ultramarines régies par l'article 74 de la constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les terres australes et antarctiques françaises ;

le décret n° 2016-997 du 20 juillet 2016 modifiant diverses dispositions du code de la défense relatives aux organismes consultatifs et de concertation des militaires, qui permet au Conseil supérieur de la fonction militaire de répondre à la possibilité nouvelle offerte par la loi aux associations professionnelles nationales de militaires, leurs fédérations ou unions, reconnues représentatives, de participer au dialogue interne en son sein ;

le décret n° 2016-1043 du 29 juillet 2016 relatif aux associations professionnelles nationales de militaires, qui définit les critères de représentativité des associations professionnelles nationales de militaires, de leurs fédérations ou de leurs unions, détermine les moyens qui leur sont alloués et fixe les règles concernant les formalités et obligations déclaratives ainsi que celles relatives à la transparence financière ;

- l'arrêté du 11 août 2016 relatif à la désignation des membres des instances de représentation du personnel militaire et des membres des commissions participatives locales ;

l'arrêté du 12 août 2016 fixant la composition du Conseil supérieur de la fonction militaire et des conseils de la fonction militaire et les modalités de désignation de leurs membres ;

l'arrêté du 12 août 2016 fixant les dates d'opérations de désignation des membres des instances nationales de concertation et de clôture des candidatures ;

le décret n° 2016-1130 du 17 août 2016 relatif à la médaille des blessés de guerre, qui refond la règlementation en vigueur relative à l'insigne des blessés de guerre en vue de créer la médaille des blessés de guerre ;

le décret n° 2016-1607 du 25 novembre 2016 portant création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel pour les besoins du service militaire volontaire, dénommé « LAGON SMV », qui crée un traitement automatisé de données à caractère personnel pour assurer la gestion administrative, financière et opérationnelle des volontaires stagiaires du service militaire volontaire ;

le décret n° 2017-130 du 3 février 2017 relatif au congé du blessé et modifiant le code de la défense, qui précise les modalités d'application du congé du blessé et qui modifie les modalités d'attribution des congés liés à l'état de santé ainsi que la compétence de la commission de réforme des militaires ;

le décret n° 2017-151 du 8 février 2017 relatif aux procédures d'organisation et de contrôle interne en matière d'exportations et de transferts d'armement et à l'application outre-mer de certaines dispositions de la deuxième partie du code de la défense, qui précise les modalités de mise en oeuvre du pouvoir qu'a l'administration, en cas de carence ou de défaillance des procédures d'organisation et de contrôle interne des exportateurs de matériels de guerre ou des fournisseurs de produits liés à la défense, de prononcer des mises en demeure à peine de sanctions administratives.

Au 31 mars 2017, cette loi est totalement applicable. En cas de besoin, un arrêté pourra être pris pour désigner, au cas par cas, des opérations de sécurité intérieure assimilables à des opérations extérieures ouvrant droit à l'attribution d'un congé au militaire blessé ou ayant contracté une maladie au cours de celle-ci.

2. Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale

Depuis le dernier bilan d'application des lois, ont été publiés :

l'ordonnance n° 2015-1781 du 28 décembre 2015 relative à la partie législative du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre qui a été prise en application de l'article 55 (8°) et (9°) de la loi précitée ainsi qu'en application de l'article 30 (2°) de la loi n°2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense. Cette ordonnance, qui est également comptabilisée comme mesure d'application de la loi d'actualisation de la programmation militaire de 2015, contient des dispositions législatives permettant la refonte, à droit constant, du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, ainsi que l'abrogation des dispositions devenues sans objet ;

l'arrêté du 13 mars 2017 fixant la liste des écoles dont les élèves peuvent recevoir une rémunération inférieure à la rémunération prévue à l'article L.3231-2 du code du travail.

Au 31 mars 2017, cette loi est totalement applicable.

III. AFFAIRES ÉTRANGÈRES

A. L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2015-2016

Pendant cette période, une seule loi relevant de ce secteur a été définitivement adoptée, la loi n° 2016-113 du 5 février 2016 portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique relatif à l'application des garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998. Pour mémoire, ce texte avait été adopté, en première lecture, au Sénat, le 2 juillet 2013.

Au 31 mars 2017, cette loi n'est pas applicable car le seul décret attendu n'a pas été publié. Ce décret, qui devra être pris en Conseil d'Etat, a pour objet de préciser les modalités d'application de la loi.

B. LES ANNÉES PARLEMENTAIRES PRÉCÉDENTES

Depuis le dernier bilan d'application des lois, aucune mesure réglementaire d'application des lois et aucun rapport n'ont été publiés sur les lois du stock ancien relevant de ce secteur.

La commission exprime à nouveau ses vifs regrets de ne pas avoir reçu le premier rapport60(*) qu'elle attendait, en 2016, conformément à l'article 15 de la loi n°  2014-773 du 7 juillet 2014 d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale.

En outre, comme les années précédentes, la Commission souhaiterait comprendre pourquoi le décret d'application de la loi n°2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État n'a toujours pas été publié.

Le décret attendu est relatif aux conditions de ressources et aux modalités d'application du versement de l'allocation au conjoint ou au partenaire lié par un pacte civil de solidarité de l'agent civil de l'Etat en service à l'étranger.

EXAMEN EN COMMISSION

Le 22 mai 2017

La commission entend une communication sur le contrôle de l'application des lois relevant de la commission pour l'année parlementaire 2015-2016.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Mes chers collègues, nous devons, comme chaque année, faire le bilan de l'application des lois de notre commission. Je vous ai présenté le 21 février dernier un bilan quinquennal, c'est pourquoi je serai bref.

Comme vous le savez, l'essentiel de l'activité législative de la commission consiste en l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux, qui ne sont pas pris en compte dans le contrôle de la mise en application des lois. Au cours de la session parlementaire 2015-2016, le Sénat a adopté 32 accords internationaux relevant de la compétence de la commission.

Une seule loi a été promulguée dans les secteurs de compétence de notre commission, la loi du 5 février 2016 traduisant, en droit interne, les obligations nées de la conclusion du protocole de Vienne en 1998, en vue de lutter contre la prolifération clandestine des armes nucléaires. Examiné au Sénat, en 2013, ce texte a été définitivement adopté par l'Assemblée nationale, le 28 janvier 2016. C'est notre collègue Robert del Picchia, qui en avait été le rapporteur pour notre commission.

Je vous rappelle que la commission s'est saisie pour avis de la proposition de loi relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales, sur laquelle le Gouvernement avait engagé une procédure accélérée, ainsi que du projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement. Ces deux textes sont devenus des lois, respectivement en novembre 2015 et en juin 2016. Suite à la censure du Conseil constitutionnel, nous savons qu'il faudra revenir sur la loi sur la surveillance des communications électroniques internationales d'ici le 31 décembre 2017.

La commission a, en outre, examiné 3 propositions de résolution, au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement : la première, sur les demandes de réforme de l'Union européenne présentées par le Royaume-Uni avant le référendum ; la deuxième, relative au régime de sanctions de l'Union européenne à l'encontre de la Fédération de Russie et la troisième, sur la politique de sécurité et de défense commune (PSDC).

Au 31 mars 2017, la commission suivait donc l'application de cinq lois adoptées au 30 septembre 2016.

La commission a plusieurs motifs de satisfaction.

En premier lieu, les deux lois de programmation militaire -celle de 2013 et celle de 2015, qui l'actualise - sont devenues totalement applicables. Le 21 mars 2017, a enfin été publié le dernier arrêté attendu sur la loi de 2013. Mission accomplie pour le ministre sortant même si nous aurions préféré une deuxième actualisation gravant dans le marbre les décisions du Conseil de défense du 6 avril 2016, comme nous l'avons déjà dit plusieurs fois.

En deuxième lieu, la commission a reçu, en octobre 2015, l'unique rapport attendu sur la loi de 2015 relative au renforcement de la protection des installations civiles abritant des matières nucléaires. Ce rapport intitulé « L'essor des drones aériens civils en France : enjeux et réponses possibles de l'Etat » a été déposé, avec seulement deux semaines de retard sur le calendrier prévu, mais le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) l'avait transmis, préalablement et sous embargo, à la commission, et le Secrétaire général est venu le présenter lui-même, en réunion plénière, le 14 octobre 2015.

En troisième lieu, la commission a reçu quatre rapports prévus par la loi de 2015 actualisant la programmation militaire, ce qui porte à cinq, le nombre total de rapports reçus depuis la promulgation de cette loi, ce qui est plutôt satisfaisant car nous en attendions sept en tout. Nous avons ainsi reçu le rapport de l'article 5 « conditions de mise en oeuvre de la loi de programmation actualisée », le 30 mars 2017, celui de l'article 7, « emploi des armées sur le territoire national », le 4 mars 2016 - dont nous avons débattu en séance avec le Gouvernement, à notre initiative -, celui de l'article 22 sur le service militaire volontaire, le 16 décembre 2016 et celui de l'article 12 sur la concertation et le dialogue sociale des militaires, le 22 février 2017.

Toutefois, la commission exprime trois regrets :

Le premier - bien connu - est de ne pas recevoir de bilan annuel politique, opérationnel et financier des opérations extérieures en cours, que le Gouvernement devrait transmettre, en application de l'article 4 de la loi de programmation militaire de 2013. La commission a ainsi fait son propre bilan des OPEX dans son rapport d'information de juillet 2016. Le Gouvernement a finalement organisé, le 19 octobre dernier, un débat prévu pour être annuel, par ce même article 4, et que la commission réclamait quasiment depuis trois ans.

Le deuxième regret, est de ne pas avoir reçu, en 2016, le premier rapport bisannuel prévu par l'article 15 de la loi de juillet 2014 d'orientation sur le développement, qui doit être transmis au Parlement, pour faire la synthèse de la politique de développement et de solidarité internationale conduite par la France dans les cadres bilatéral et multilatéral. Nous l'avons finalement reçu il y a une quinzaine de jours et même si c'est en dehors de la période de référence, je dois dire qu'il nous sera bien utile pour examiner le prochain contrat d'objectifs et de moyens de l'Agence française de développement (AFD), qui nous sera transmis fin juin pour avis.

Le troisième regret, est de constater qu'il manque un décret d'application à la loi de lutte contre la prolifération clandestine des armes nucléaires, un décret en Conseil d'Etat précisant ses modalités d'application.

En conclusion, mes chers collègues, je vous invite à vous référer à la note qui vous a été distribuée pour de plus amples informations sur la mise en application des lois adoptées par notre commission. Il est prévu que toutes les commissions fassent le bilan d'application des lois dans leur secteur de compétence avant la mi-juin et qu'un document d'ensemble soit publié pour en rendre compte.

Je suis prêt à entendre vos remarques, si vous en avez.

Pour notre commission, on peut considérer que le Gouvernement sortant a fait correctement son travail d'application.

La séance est levée à 11 h 15.

COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

Pages

INTRODUCTION - OBSERVATIONS GÉNÉRALES 173

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE 175

I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES 175

A. MISE EN APPLICATION DES LOIS RÉCENTES : UN EFFORT SOUTENU 175

B. TAUX DE MISE EN APPLICATION : DES RÉSULTATS SATISFAISANTS 175

C. UN GRAND NOMBRE DE MESURES D'APPLICATION POUR LES LOIS PROMULGUÉES AVANT LE DÉBUT DE LA XIVE LÉGISLATURE 178

II. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS ET MESURES D'INITIATIVE SÉNATORIALE 179

III. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE 180

IV. LA PUBLICATION DES RAPPORTS D'INFORMATION 181

A. LES RAPPORTS DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT SUR LA MISE EN APPLICATION DES LOIS : UNE PUBLICATION TRÈS SATISFAISANTE 181

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE PARLEMENT 182

V. LA PUBLICATION DES ORDONNANCES 183

DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS RELEVANT DE LA COMPÉTENCE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES 187

I. ANNÉE PARLEMENTAIRE 2015-2016 187

A. LOI N° 2015-1702 DU 21 DÉCEMBRE 2015 DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2016 187

B. LOI N° 2015-1776 DU 28 DÉCEMBRE 2015 RELATIVE À L'ADAPTATION DE LA SOCIÉTÉ AU VIEILLISSEMENT 191

C. LOI N° 2016-41 DU 26 JANVIER 2016 DE MODERNISATION DE NOTRE SYSTÈME DE SANTÉ 194

D. LOI N° 2016-87 DU 2 FÉVRIER 2016 CRÉANT DE NOUVEAUX DROITS POUR LES PERSONNES MALADES EN FIN DE VIE 205

E. LOI N° 2016-231 DU 29 FÉVRIER 2016 D'EXPÉRIMENTATION TERRITORIALE VISANT À FAIRE DISPARAÎTRE LE CHÔMAGE DE LONGUE DURÉE 209

F. LOI N° 2016-297 DU 14 MARS 2016 RELATIVE À LA PROTECTION DE L'ENFANT 210

G. LOI N° 2016-1088 DU 8 AOÛT 2016 RELATIVE AU TRAVAIL, À LA MODERNISATION DU DIALOGUE SOCIAL ET À LA SÉCURISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS 218

H. LE VOLET SOCIAL DE LA LOI N° 2016-444 DU 13 AVRIL 2016 VISANT À RENFORCER LA LUTTE CONTRE LE SYSTÈME PROSTITUTIONNEL ET À ACCOMPAGNER LES PERSONNES PROSTITUÉES 227

II. ANNÉES PARLEMENTAIRES ANTÉRIEURES 229

A. LOI N° 2009-879 DU 21 JUILLET 2009 PORTANT RÉFORME DE L'HÔPITAL ET RELATIVE AUX PATIENTS, À LA SANTÉ ET AUX TERRITOIRES 229

B. LOI N° 2012-300 DU 5 MARS 2012 RELATIVE AUX RECHERCHES IMPLIQUANT LA PERSONNE HUMAINE 229

C. LOI N° 2013-442 DU 30 MAI 2013 RELATIVE À LA BIOLOGIE MÉDICALE 231

D. LOI N° 2013-453 DU 3 JUIN 2013 VISANT À GARANTIR LA QUALITÉ DE L'OFFRE ALIMENTAIRE EN OUTRE-MER 231

E. LOI N° 2013-1203 DU 23 DÉCEMBRE 2013 DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2014 232

F. LOI N° 2014-40 DU 20 JANVIER 2014 GARANTISSANT L'AVENIR ET LA JUSTICE DU SYSTÈME DE RETRAITES 232

G. LOI N° 2014-201 DU 24 FÉVRIER 2014 PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS D'ADAPTATION AU DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE DANS LE DOMAINE DE LA SANTÉ 234

H. LOI N° 2014-288 DU 5 MARS 2014 RELATIVE À LA FORMATION PROFESSIONNELLE, À L'EMPLOI ET À LA DÉMOCRATIE SOCIALE 235

I. LOI N° 2014-1554 DU 22 DÉCEMBRE 2014 DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2015 236

J. LOI N° 2015-994 DU 17 AOÛT 2015 RELATIVE AU DIALOGUE SOCIAL ET À L'EMPLOI 238

K. LE VOLET RELATIF AU DROIT DU TRAVAIL, À L'ÉPARGNE SALARIALE, À L'EMPLOI ET À LA FORMATION PROFESSIONNELLE, DE LA LOI N°°2015-990 DU 6 AOÛT 2015 POUR LA CROISSANCE, L'ACTIVITÉ ET L'ÉGALITÉ DES CHANCES ÉCONOMIQUES 243

EXAMEN EN COMMISSION 245

INTRODUCTION - OBSERVATIONS GÉNÉRALES

La présente note porte sur les lois promulguées entre le 1er octobre 2015 et le 30 septembre 2016 et sur les lois antérieures ayant fait l'objet de mesures réglementaires d'application jusqu'au 31 mars 2017.

Nombre de lois promulguées

après examen au fond par la commission des affaires sociales

2011-201261(*)

2012-2013

2013-2014

2014-2015

2015-2016

12

14

14

5

7

Dans les secteurs relevant au fond de la compétence de la commission des affaires sociales, six lois ont été adoptées définitivement lors de la session ordinaire 2015-2016 :

- loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016 parue au JO du 22 décembre 2015 ;

- loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement parue au JO du 29 décembre 2015 ;

- loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé parue au JO du 27 janvier 2016 ;

- loi n° 2016-87 du 2 février 2016 créant de nouveaux droits pour les personnes malades en fin de vie parue au JO du 3 février 2016 ;

- loi n° 2016-231 du 29 février 2016 d'expérimentation territoriale visant à faire disparaître le chômage de longue durée parue au JO du 1er mars 2016 ;

- loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant parue au JO du 15 mars 2016.

S'y ajoute une loi adoptée définitivement au cours de la session extraordinaire de juillet 2016 :

- loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels parue au JO du 9 août 2016.

Ce sont donc sept lois qui ont été définitivement adoptées dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales entre le 1er octobre 2015 et le 30 septembre 2016. Quatre de ces lois étaient issues d'un projet gouvernemental et trois d'une initiative parlementaire, dont une proposition de loi sénatoriale.

Par ailleurs, la commission des affaires sociales assure le suivi de l'application des dispositions de nature sociale de la loi n° 2016-444 du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées, texte dont l'examen avait été renvoyé à une commission spéciale.

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE

I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

A. MISE EN APPLICATION DES LOIS RÉCENTES : UN EFFORT SOUTENU

Mise en application des lois promulguées

du 1er octobre 2015 au 30 septembre 2016

Sur les sept lois examinées au fond par la commission des affaires sociales en 2015-2016, toutes nécessitaient des mesures réglementaires d'application.

Deux lois62(*) sont totalement applicables au 31 mars 2017. De ce fait, la proportion de lois totalement applicables au cours de leur année d'adoption atteint 29 % pour 2015-2016.

Outre le nombre de lois entièrement applicables, c'est le taux de mise en application de l'année qu'il faut examiner pour mesurer la production réglementaire du Gouvernement et juger du respect des prescriptions du législateur.

B. TAUX DE MISE EN APPLICATION : DES RÉSULTATS SATISFAISANTS

Au titre des lois examinées au fond par la commission en 2015-2016, 500 mesures d'application étaient attendues, ce qui correspond à un nombre record de mesures d'application toutes sessions confondues.

Application des dispositions des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2015-2016

(à l'exclusion des rapports dont la loi exige la remise)

Nombre de dispositions pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi

500

entrées en application

400

restant à appliquer

100

Taux de mise en application global

80%

Au 31 mars 2017, 400 mesures étaient intervenues, soit un taux d'application de 80 %, en hausse par rapport à l'année 2014-2015 (67 %). Ce taux d'application est donc tout à fait remarquable à la fois en valeur absolue et au regard du nombre exceptionnellement élevé de mesures attendues.

Par ailleurs, une quarantaine de mesures d'application supplémentaires sont intervenues entre le 1er avril 2017 et la cessation de fonction du précédent gouvernement, portant à plus de 88 % à la mi-mai le taux d'application de ces sept lois adoptées au cours de la session 2015-2016.

Taux de mise en application des lois

selon les années parlementaires

Année parlementaire

2011-2012
au
31 mars
2013

2012-2013
au
31 mars
2014

2013-2014
au
31 mars
2015

2014-2015
au
31 mars
2016

2015-2016
au
31 mars
2017

Taux de mise en application

64 %

79 %

78 %

67 %

80 %

Nombre de mesures attendues

152

132

265

144

500

Évolution du taux de mise en application des lois

· Pour ce qui concerne les cinq lois partiellement mises en application adoptées définitivement au cours de l'année parlementaire 2015-2016, le tableau ci-dessous précise leur taux de mise en application respectif au 31 mars 2017.

Taux de mise en application des lois partiellement applicables adoptées définitivement entre le 1er octobre 2015 et le 30 septembre 2016

 

Nombre de mesures prévues
(sauf rapports)

Nombre
de mesures prises

Taux de mise
en application

Loi n° 2015-1702 de financement de la sécurité sociale pour 2016

90

70

78 %

Loi n° 2015-1776 relative à l'adaptation de la société au vieillissement

77

71

92 %

Loi n° 2016-41 de modernisation de notre système de santé

179

134

75 %

Loi n° 2016-297 relative à la protection de l'enfant

14

13

93 %

Loi n° 2016-1088 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels

134

106

79 %

Comme indiqué plus haut, les mesures d'application supplémentaires prises par le précédent gouvernement avant sa cessation de fonction ont encore amélioré ces taux de mise en application qui atteignaient à la mi-mai 96 % pour la loi relative à l'adaptation de la société au vieillissement, 92 % pour la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016, 88 % pour la loi « travail » et 84 % pour la loi de modernisation de notre système de santé.

 Les délais de parution des décrets prévus par les lois de l'année 2015-2016 demeurent très satisfaisants puisque 60 % des décrets publiés l'ont été dans les six mois suivant la promulgation de la loi qu'ils appliquent, et près de 100 % des décrets pris l'ont été dans l'année suivant la promulgation de la loi.

Délais de parution des décrets d'application (prévues et non prévues) concernant les lois adoptées définitivement au cours de l'année parlementaire

Nombre de mesures prises dans un délai

 

Soit :

- inférieur ou égal à 6 mois

215

60 %

- de plus de 6 mois à 1 an

146

40 %

- de plus de 1 an à 2 ans

1

< 1 %

C. UN GRAND NOMBRE DE MESURES D'APPLICATION POUR LES LOIS PROMULGUÉES AVANT LE DÉBUT DE LA XIVE LÉGISLATURE

Lors de l'année parlementaire 2015-2016, 54 mesures réglementaires (dont 4 non prévues) sont parues en application des lois promulguées antérieurement, contre 57 lors de la session précédente.

Quatre lois promulguées antérieurement au 1er octobre 2015 sont devenues totalement applicables suite à la parution de 6 mesures d'application. Il s'agit :

- de la loi n° 2013-442 du 30 mai 2013 portant réforme de la biologie médicale (1 mesure) ;

- de la loi n° 2013-453 du 3 juin 2013 visant à garantir la qualité de l'offre alimentaire en outre-mer (1 mesure) ;

- de la loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014 (3 mesures) ;

- de la loi n° 2014-201 du 24 février 2014 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine de la santé (1 mesure).

Ont également été prises 48 mesures pour l'application de six autres lois :

- 1 mesure pour la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires - ce qui permet d'obtenir un taux de mise en application de 92 % ;

- 5 mesures pour la loi n° 2012-300 du 5 mars 2012 relative aux recherches impliquant la personne humaine - ce qui permet d'obtenir un taux de mise en application de 88 % ;

- 7 mesures pour l'application de la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites- ce qui permet d'obtenir un taux de mise en application de 97 % ;

- 1 mesure pour l'application de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale- ce qui permet d'obtenir un taux de mise en application de 97 % ;

- 7 mesures pour la loi n° 2014-1554 du 22 décembre 2014 de financement de la sécurité sociale pour 2015- ce qui permet d'obtenir un taux de mise en application de 92 %;

- 27 mesures pour la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi- ce qui permet d'obtenir un taux de mise en application de 92 %.

Sur ces deux derniers textes, des mesures d'application supplémentaires sont intervenues en avril et mai 2017, améliorant encore leur taux de mise en application.

II. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS ET MESURES D'INITIATIVE SÉNATORIALE

Origine des mesures d'application prévues par les lois adoptées définitivement au cours de l'année parlementaire 2015-2016 (à l'exclusion des rapports)

Nombre de mesures prévues selon leur origine

Texte initial

Amendement
du Gouvernement

Amendement d'origine sénatoriale

Amendement de l'Assemblée nationale

Introduction en commission mixte paritaire

Total

Mesures prises

222

107

19

51

1

400

Mesures restant à prendre

39

29

3

29

-

100

Total

261

136

22

80

1

500

% du total général

52 %

27 %

4 %

16 %

 

100 %

Taux de mise
en application
des mesures prévues selon leur origine

85 %

79 %

86 %

64 %

100 %

80 %

Dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales, la part des mesures réglementaires prévues découlant d'amendements d'origine sénatoriale est encore très faible cette année et ne représente que 4 % du total des mesures attendues (ce taux était de 6 % en 2014-2015).

Le taux de mise en application des dispositions d'origine sénatoriale s'élève à 86 %. Ce taux est comparable au taux global de mise en application (80 %).

Sur les sept lois adoptées, il convient de noter que, comme pour la session précédente, l'une d'entre elles provient d'une proposition de loi d'initiative sénatoriale : il s'agit de la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant (auteurs : Mmes Muguette Dini et Michelle Meunier).

Origine des lois promulguées depuis 2011 après examen au fond par la commission des affaires sociales

 

Projets de loi

Propositions
de loi AN

Propositions
de loi Sénat

2011-2012

3

6

3

2012-2013

5

5

4

2013-2014

6

7

1

2014-2015

4

0

1

2015-2016

4

2

1

III. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE

Outre la loi de financement de la sécurité sociale, trois lois promulguées en 2015-2016 entrant dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales et nécessitant des mesures d'application ont été adoptées selon la procédure accélérée.

Taux de mise en application selon le mode d'examen

Année parlementaire

Modalités
d'examen de la loi

2014-2015

2015-2016

Lois examinées après engagement de la procédure accélérée

52 %

77 %

Loi examinée, de droit, en procédure accélérée

80 %

78 %

Lois examinées selon la procédure de droit commun

-.

93 %

Application des dispositions législatives appelant un suivi réglementaire selon leur procédure d'adoption en 2015-2016 (au 31 mars 2017)

 

Lois examinées selon la procédure accélérée

Lois examinées,
de droit,
en procédure accélérée

Lois examinées selon la procédure de droit commun

Total

Nombre de dispositions appelant un texte d'application, dont

315

90

95

500

publiées

242

70

88

400

à publier

73

20

7

100

Taux de mise en application

77 %

78 %

93 %

80 %

IV. LA PUBLICATION DES RAPPORTS D'INFORMATION

A. LES RAPPORTS DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT SUR LA MISE EN APPLICATION DES LOIS : UNE PUBLICATION TRÈS SATISFAISANTE

En vertu de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, un rapport consacré à la mise en application de chaque loi doit désormais être remis au Parlement « à l'issue d'un délai de six mois suivant la date [de son] entrée en vigueur ». Il mentionne « les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ». Tous les rapports ont été transmis pour les lois adoptées cette année.

S'il est vrai que la mise en ligne, sur le site Legifrance, des échéanciers de parution des textes réglementaires et leur transmission au Sénat facilitent le contrôle de la mise en application des lois, ces échéanciers ne reflètent, de fait, qu'imparfaitement l'état de mise en application réel des lois considérées :

- seuls les décrets simples ou en Conseil d'État sont mentionnés, alors que la mise en application des lois requiert bon nombre d'arrêtés, voire laisse au Gouvernement le choix de la forme réglementaire qu'il juge la plus opportune ;

- les dates prévisionnelles de publication des textes ne sont ni systématiquement mentionnées, ni toujours respectées - ce qui, s'agissant du second point, peut être acceptable, mais qui mériterait au moins une mise à jour régulière des informations une fois connu le dépassement probable de cette date.

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE PARLEMENT

Pour les sept lois promulguées cette année, quarante-quatre rapports ont été demandés par le législateur, selon la répartition suivante :

- 6 pour la loi n° 2015-1702 de financement de la sécurité sociale pour 2016, dont 2 ont été déposés ;

- 8 pour la loi n° 2015-1776 relative à l'adaptation de la société au vieillissement ;

- 12 pour la loi n° 2016-41 de modernisation de notre système de santé ;

- 1 pour la loi n° 2016-87 créant de nouveaux droits pour les personnes malades en fin de vie ;

- 2 pour la loi n° 2016-231 d'expérimentation territoriale visant à faire disparaître le chômage de longue durée ;

- 15 pour la loi n° 2016-1088 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.

Le nombre de rapports demandés cette année est en nette augmentation par rapport à l'an dernier (44 contre 12).

6 rapports ont été remis :

- le rapport portant sur les conditions de revalorisation du montant de la pension de retraite du régime des cultes (article 56 de la loi n° 2015-1702 de financement de la sécurité sociale pour 2016) ;

- le rapport sur le développement et la valorisation des consultations pluridisciplinaires au sein des établissements de santé (article 80 de la loi n° 2015-1702 de financement de la sécurité sociale pour 2016) ;

- le rapport d'évaluation de la contribution au titre des médicaments destinés au traitement de l'hépatite C (dispositif W) (article 3 de la loi n° 2014-1554 de financement de la sécurité sociale pour 2015) ;

- le rapport portant sur l'évaluation des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (CPOM) (article 76 de la loi n° 2014-1554 de financement de la sécurité sociale pour 2015) ;

- le rapport préalable de la Haute autorité de santé sur les expérimentations relatives à la prise en charge par télémédecine (article 36 de la loi n° 2013-1203 de financement de la sécurité sociale pour 2014) ;

- le rapport sur les aides fiscales et sociales à l'acquisition d'une complémentaire santé (article 2 de la loi n° 2013-504 relative à la sécurisation de l'emploi).

V. LA PUBLICATION DES ORDONNANCES

Deux des sept lois examinées par la commission des affaires sociales et promulguées en 2015-2016 comportaient des habilitations autorisant le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures relevant du domaine de la loi.

C'est principalement le cas de la loi de modernisation de notre système de santé au titre de laquelle 30 ordonnances ont été publiées entre avril 2016 et juin 2017. Ces textes recouvrent la quasi-totalité des habilitations inscrites dans la loi. Toutefois, certaines habilitations accordaient au Gouvernement des délais de dix-huit mois ou de deux ans pour prendre les ordonnances. C'est notamment le cas de l'article 222 de la loi permettant de prendre d'ici janvier 2018 par ordonnance des mesures relatives au service de santé des armées et à l'Institution nationale des invalides qui ne sont pas intervenues à ce jour.

Liste des ordonnances prises en application de la loi « santé »

Ordonnances

Articles d'habilitation

n° 2016-462 du 14 avril 2016 portant création de l'Agence nationale de santé publique

2° du I de l'article 166

n° 2016-623 du 19 mai 2016 portant transposition de la directive 2014/40/UE sur la fabrication, la présentation et la vente des produits du tabac et des produits connexes

1° du I de l'article 216

n° 2016-800 du 16 juin 2016 relative aux recherches impliquant la personne humaine

II de l'article 216

n° 2016-966 du 15 juillet 2016 portant simplification de procédures mises en oeuvre par l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé

II de l'article 166

n° 2016-967 du 15 juillet 2016 relative à la coordination du système d'agences sanitaires nationales, à la sécurité sanitaire et aux accidents médicaux

1° du I de l'article 166, 2° du II de l'article 204 et 1° du I de l'article 216

n° 2016-1406 du 20 octobre 2016 portant adaptation et simplification de la législation relative à l'Établissement français du sang et aux activités liées à la transfusion sanguine

3° du II de l'article 166

n° 2016-1686 du 8 décembre 2016 relative à l'aptitude médicale à la navigation des gens de mer et à la lutte contre l'alcoolisme en mer

3° du I de l'article 216

n° 2016-1729 du 15 décembre 2016 relative aux pharmacies à usage intérieur

2° du I de l'article 204

n° 2016-1809 du 22 décembre 2016 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles de professions réglementées

2° du I de l'article 216

n° 2016-1812 du 22 décembre 2016 relative à la lutte contre le tabagisme et à son adaptation et son extension à certaines collectivités d'outre-mer

III et VI de l'article 216 et article 223

n° 2017-10 du 5 janvier 2017 relative à la mise à jour de la liste des établissements figurant à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière

1° du I de l'article 204

n° 2017-9 du 5 janvier 2017 relative à la sécurité sanitaire

4° du I de l'article 204 et 3° du V de l'article 216

n° 2017-27 du 12 janvier 2017 relative à l'hébergement de données de santé à caractère personnel

5° du I de l'article 204

n° 2017-28 du 12 janvier 2017 relative à la constitution et au fonctionnement des groupements de coopération sanitaire

article 201

n° 2017-29 du 12 janvier 2017 relative aux conditions de reconnaissance de la force probante des documents comportant des données de santé à caractère personnel créés ou reproduits sous forme numérique et de destruction des documents conservés sous une autre forme que numérique

5°du I de l'article 204

n° 2017-30 du 12 janvier 2017 relative à l'égal accès des femmes et des hommes au sein des conseils d'administration et des conseils de surveillance des établissements et organismes mentionnés aux articles L. 1142-22, L. 1222-1, L. 1413-1, L. 1418-1, L. 1431-1 et L. 5311-1 du code de la santé publique

article 169

n° 2017-31 du 12 janvier 2017 de mise en cohérence des textes au regard des dispositions de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé

article 225

n° 2017-44 du 19 janvier 2017 relative à la mise en oeuvre du Règlement sanitaire international de 2005

V de l'article 216

n° 2017-45 du 19 janvier 2017 relative aux conditions d'accès aux données couvertes par le secret médical ou le secret industriel et commercial pour le compte de l'Autorité de sûreté nucléaire et de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire et à la mutualisation de certaines fonctions d'agences sanitaires nationales

IV et 1° du V de l'article 166

n° 2017-46 du 19 janvier 2017 relative à la prise en charge de la rémunération des personnels des établissements de santé mis à disposition des inspections générales interministérielles et abrogeant les dispositions relatives aux conseillers généraux des établissements de santé

3° du I de l'article 204

n° 2017-47 du 19 janvier 2017 précisant la procédure de fusion des établissements publics de santé et modifiant le code de la santé publique

1° du I de l'article 204

n° 2017-48 du 19 janvier 2017 relative à la profession de physicien médical

IV de l'article 216

n° 2017-49 du 19 janvier 2017 relative aux avantages offerts par les personnes fabriquant ou commercialisant des produits ou des prestations de santé

article 180

n° 2017-50 du 19 janvier 2017 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé

2° du I de l'article 216

n° 2017-51 du 19 janvier 2017 portant harmonisation des dispositions législatives relatives aux vigilances sanitaires

2° du III de l'article 166

n° 2017-84 du 26 janvier 2017 relative à la Haute Autorité de santé

2° du VI de l'article 166

n° 2017-192 du 16 février 2017 relative à l'adaptation des dispositions législatives relatives aux ordres des professions de santé

articles 212 et 223

n° 2017-496 du 6 avril 2017 portant extension des dispositions de l'article 45 de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé dans les îles Wallis-et-Futuna, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française

article 223

n° 2017-644 du 27 avril 2017 relative à l'adaptation des dispositions législatives relatives au fonctionnement des ordres des professions de santé

article 212

n° 2017-1092 du 8 juin 2017 relative aux composantes de la rémunération du pharmacien d'officine

3° du III de l'article 204

La loi relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels comportait quant à elles quatre habilitations, prévues aux articles 44, 45, 83 et 120. Au titre des trois premiers articles, trois ordonnances parues en janvier et en avril 201763(*). Reste en attente l'ordonnance prévue par l'article 120 qui doit adapter le code du travail à Mayotte pour une entrée en vigueur au 1er janvier 2018. Le délai dont dispose le Gouvernement pour prendre cette ordonnance court jusqu'au 8 octobre prochain.

DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS RELEVANT DE LA COMPÉTENCE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

Figurent dans cette annexe des commentaires particuliers sur la mise en application des lois adoptées définitivement au cours l'année parlementaire 2016-2016 et sur celle des lois promulguées antérieurement, pour lesquelles une ou plusieurs mesures réglementaires sont intervenues cette année.

I. ANNÉE PARLEMENTAIRE 2015-2016

A. LOI N° 2015-1702 DU 21 DÉCEMBRE 2015 DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2016

Au 31 mars 2017, 70 mesures, sur 90 attendues, avaient été prises pour l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016, soit un taux d'application de 78 %. Toutefois, une douzaine de mesures d'application supplémentaires sont intervenues entre le 1er avril 2017 et la cessation de fonctions du précédent gouvernement, portant à plus de 92 % le taux d'application de la loi à l date de rédaction du présent rapport.


· Recettes

L'article 13, relatif au transfert des organismes conventionnés aux Urssaf du recouvrement des cotisations d'assurance-maladie des professions libérales a été modifié par la LFSS pour 2017, ce recouvrement étant désormais confié à la structure chargée du recouvrement des cotisations des travailleurs indépendants. Seul subsiste le principe de l'indemnisation des organismes conventionnés à la suite de ce transfert, qui n'a pas encore été mis en oeuvre.

Le décret nécessaire à l'application de l'article 17, qui confie le soin à l'autorité administrative de fixer le montant d'une pénalité se substituant à l'annulation des allègements généraux de cotisations n'a pas encore été pris.

Parmi les mesures règlementaires les plus significatives, on notera le décret n° 2016-941 du 8 juillet 2016 relatif aux droits de cotisants, pris pour l'application de l'article 19, qui revoit profondément les relations entre les Urssaf et les cotisants dans le cadre des contrôles d'assiette. Ce décret rend opposables les dispositions de la charte du cotisant contrôlé, renforce la motivation des décisions des organismes et porte à deux mois le délai de saisine de la commission de recours amiable.

A l'article 30, relatif à la suppression du régime spécial d'assurance maladie du grand port maritime de Bordeaux par intégration au régime général, le décret n° 2017-997 du 10 mai 2017 a fixé au 1er janvier 2018 la date à laquelle sera mis fin au régime spécial et il précise l'échelonnement de la montée en charge des cotisations. En revanche le décret en Conseil d'État déterminant les modalités de mise en oeuvre de l'intégration au régime général, notamment les adaptations nécessaires des règles relatives aux droits à prestations, reste à prendre.

· Assurance maladie

La création de la protection universelle maladie (Puma) par l'article 59 de la LFSS pour 2016 consistait en une réforme principalement administrative et de coordination des différents régimes de sécurité sociale ; elle appelait, par voie de conséquence, de très nombreux textes d'application, dont la grande majorité ont très rapidement été pris - parfois dès la fin de l'année 2015, et certains plus tardivement64(*). Reste toutefois en attente, pour l'application de cet article, l'arrêté fixant la liste des vaccinations prises en charge dans le cadre de la Puma.

L'ensemble des mesures d'application appelées par l'article 63 de la LFSS, relatif à la prise en charge par l'assurance maladie des frais engagés par les victimes d'actes de terrorisme ou par leurs familles, ont par ailleurs été prises dans un délai très bref après la publication de la loi (décret n° 2016-1 du 2 janvier 2016, arrêté du 2 janvier 2016, décret n° 2016-1246 du 22 septembre 2016 s'agissant de l'application du dispositif à Mayotte).

Les textes d'application sont également parus s'agissant de la gratuité et de la confidentialité des consultations et examens de biologie réalisés en vue de la prescription d'un contraceptif pour une personne mineure (décret en Conseil d'État n° 2016-865 du 30 juin 2016), de la gratuité du dépistage du cancer du sein pour les femmes à risque (décret en Conseil d'État n° 2016-1185 du 30 août 2016) ainsi que de la prise en charge des actes médicaux prescrits par les orthophonistes et les orthoptistes (décret en Conseil d'État n° 2017-335 du 14 mars 2017).

Pour plusieurs dispositions, les textes d'application ont été publiés assez tardivement, après le 31 mars 2017.

Tel est le cas des nombreux textes d'application nécessaires à la complète mise en oeuvre de la réforme de la tarification des soins de suite et de réadaptation (SSR) prévue par l'article 78 de la LFSS (notamment le décret n° 2017-500 du 6 avril 2017) qui sont tardivement parus du fait des ajustements apportés à cette réforme par l'article 82 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.

Tel est également le cas du décret n° 2017-706 du 2 mai 2017 relatif aux expérimentations visant à prévenir l'obésité chez le jeune enfant de trois à huit ans, pris pour l'application de l'article 68.

De même, le décret fixant, en application de l'article 81 de la LFSS, les modalités d'application du contrat d'amélioration de la qualité et de l'efficience des soins, contrat unique visant à simplifier les relations entre les ARS et les établissements de santé dans le domaine du juste usage des soins et de l'amélioration des pratiques médicales, n'est paru que le 20 avril 2017 (décret n° 2017-584).

Le décret n° 2017-1002 du 10 mai 2017 a précisé les conditions de prise en charge des certificats de décès établis au domicile des patients dans le cadre de la permanence des soins, en application de l'article 70 de la LFSS. Un arrêté publié le même jour a fixé le montant brut forfaitaire de cette rémunération à 100 euros, incluant la visite réalisée dans ce cadre et les frais de déplacement afférents.

Enfin, un rapport n'a pas été publié dans les délais prévus par l'article 79 de la loi ; il s'agit du rapport d'évaluation de la prise en charge de l'ensemble des frais directs ou indirects liés à une pathologie cancéreuse et sur les restes à charge des patients (notamment s'agissant de la chirurgie réparatrice dans les cas de cancer du sein).

En revanche, le rapport prévu par l'article 80, relatif au développement et à la valorisation des consultations pluridisciplinaires au sein des établissements de santé, a été publié le 18 octobre dernier.

· Médico-social

Le volet médico-social de la LFSS pour 2016 a donné lieu à la publication de deux séries de mesures d'application.

Un premier décret65(*) se réfère à l'article 74 sans avoir été explicitement prévu par ce dernier. Il découle plus directement des nouveaux droits que la loi « Travail » du 8 août 2016 reconnait aux personnes handicapées travaillant en établissements et services d'aide par le travail (Esat). Ceux-ci pourront accueillir pour une période de mise en situation en milieu professionnel (PMSMP) les personnes évaluées par les équipes pluridisciplinaires des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). L'Esat, en tant qu'établissement médico-social, n'est pas juridiquement assimilable à l'entreprise et ne pouvait assurer de PMSMP en l'état antérieur du droit. Le décret détaille le contenu de la convention de PMSMP entre l'établissement et la personne handicapée, dont la période d'immersion ne pourra excéder dix jours.

Par ailleurs, un décret en Conseil d'État66(*) et un arrêté67(*) sont intervenus pour l'application de l'article 75.

Le décret en Conseil d'État du 21 décembre 2016 détaille les nouvelles dispositions budgétaires et comptables applicables aux établissements d'hébergement pour personnes âgées (Ehpad). Ceux-ci doivent signer un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (Cpom), la conclusion de ce contrat entraînant l'application d'une tarification spécifique et la mise en place d'un état des prévisions de recettes et de dépenses. Le décret détaille également la procédure applicable aux décisions budgétaires modificatives en cours d'exercice ainsi qu'aux possibilités de réaffectation de résultats (qui ne sont ouvertes qu'aux Ehpad de nature privée).

Un décret en Conseil d'Etat68(*) paru le même jour établit pour sa part les principes généraux de la tarification en application de l'article 58 de la loi d'adaptation de la société au vieillissement.

· Vieillesse

Deux décrets, pris en application des articles 50 et 55 de la LFSS pour 2016 et concernant les règles encadrant le cumul emploi-retraite, profondément modifiées par la loi du 20 janvier 2014, ont été publiés au cours de l'année écoulée.

L'article 50 de la LFSS pour 2016 visait à rendre applicable, au sein des caisses de retraite, le nouveau dispositif de plafonnement en cas de cumul d'une pension et d'un revenu d'activité professionnelle, tel qu'issu de la loi du 20 janvier 2014. Cette dernière avait prévu un mécanisme d'écrêtement du montant des pensions à due concurrence du plafond de cumul et non plus de suspension, pure et simple, de la pension en cas de dépassement dudit plafond. Précisé par la LFSS pour 2016, ce mécanisme d'écrêtement nécessitait un décret d'application qui a été pris le 27 mars 2017.

De même, pour pallier l'article 19 de la loi du 20 janvier 2014 qui généralisait à l'ensemble des régimes de retraite, y compris celui des mineurs, le principe selon lequel les cotisations sociales payées par une personne pensionnée ayant repris une activité professionnelle n'étaient pas génératrices de droit, l'article 55 de la LFSS pour 2016 autorise les anciens mineurs à cumuler leur pension de retraite avec une activité salariée génératrice de droits. Le décret du 26 avril 2016 précise toutefois que la règle de droit commun des cotisations non génératrices de droits, s'applique aux anciens mineurs pensionnés à partir de la date à laquelle ils atteignent l'âge légal de départ à la retraite.

B. LOI N° 2015-1776 DU 28 DÉCEMBRE 2015 RELATIVE À L'ADAPTATION DE LA SOCIÉTÉ AU VIEILLISSEMENT

Le bilan d'application de la loi d'adaptation de la société au vieillissement (ASV) au 31 mars 2017 montre un taux d'émission des mesures règlementaires prévues de 92 %. Ce taux était de 84 % au 31 décembre 2016 et votre commission avait effectué une présentation détaillée des textes réglementaires parus depuis l'entrée en vigueur de la loi dans le rapport du Sénat sur l'application des lois significatives du quinquennat69(*).

Plusieurs textes réglementaires ont paru au cours du premier trimestre 2017.

L'article L. 313-12 du code de l'action sociale et des familles, modifié par l'article 58 de la loi ASV, prévoit que le « contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens respecte le cahier des charges comprenant notamment un modèle de contrat, établi par arrêté des ministres chargés des personnes âgées, des collectivités territoriales et de la sécurité sociale ». Cet arrêté a enfin été publié le 20 mars 201770(*), mettant fin à une insécurité juridique importante touchant les gestionnaires d'établissements. En effet, il n'est pas à exclure qu'en anticipation de la généralisation prévue au 1er janvier 2017, de nombreux établissements aient entamé des négociations contractuelles avec les autorités tarifaires, dont la teneur contrevienne à l'arrêté pris ultérieurement.

Le décret n° 2016-1814 du 21 décembre 2016 relatif aux principes généraux de la tarification, au forfait global de soins, au forfait global dépendance et aux tarifs journaliers des établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes pris pour l'application du I de l'article 58 prévoit, « dans un objectif de simplification de l'allocation de ressources aux établissements d'hébergement pour les personnes âgées dépendantes », la mise en place d'un financement automatique des prestations relatives à la dépendance des résidents, reposant sur une équation tarifaire qui prend en compte le niveau de dépendance des résidents. Il précise les conditions selon lesquelles le conseil départemental peut moduler le forfait versé aux établissements en fonction de l'activité réalisée. Le décret prévoit également les modalités de fixation des tarifs relatifs à l'hébergement à la charge des résidents. Il précise les modalités de financement des établissements de santé autorisés à délivrer des soins de longue durée. Il prévoit enfin des dispositions transitoires pour la mise en place du forfait global relatif à la dépendance. Les dispositions de ce décret s'appliquent également aux petites unités de vie.

L'article 58, sur la base duquel est intervenu ce décret, avait fait l'objet d'une totale réécriture lors de l'examen du projet de loi en deuxième lecture, avec l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement du Gouvernement introduisant notamment des dispositions relatives à la tarification. En deuxième lecture, votre commission, tout en soulignant l'utilité de la réforme proposée pour la Cpom, avait cependant regretté « que des changements aussi substantiels dans la tarification des Ehpad n'aient pu faire l'objet d'une étude d'impact du fait de leur introduction en cours de navette parlementaire »71(*). De fait, la mise en oeuvre du décret du 21 décembre 2016, qui prévoit une convergence en sept ans du forfait dépendance à l'intérieur d'un même département, entraîne des redéploiements entre établissements dont certaines fédérations s'inquiètent qu'ils pénaliseraient les établissements accueillant des résidents parmi les plus dépendants.

L'article 6 de la loi ASV crée un article L. 115-2-1 du code de la sécurité sociale destiné à permettre aux caisses de retraites des différents régimes de sécurité sociale d'échanger des informations autres que médicales entre elles, afin de rendre plus efficace la détection des profils présentant un risque de perte d'autonomie. Ces échanges d'informations étaient jusqu'alors empêchés par le secret professionnel qui s'applique aux caisses et par la protection de la vie privée des retraités. L'article L. 115-2-1 prévoit qu'un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil), précise la nature des informations transmises et les modalités de leur transmission. La Cnil ayant rendu un avis favorable sur ses dispositions, le décret a finalement été pris72(*).

L'article 74 de la loi organise quant à lui la centralisation par la CNSA des données relatives aux dépenses départementales d'APA. En effet, la revalorisation des plafonds d'aide et le versement d'un concours financier aux départements retracé dans la section II du budget de la CNSA (pour un montant d'environ 330 millions d'euros en 2016) ont rendu nécessaire le suivi national de ces dépenses qui jusqu'ici ne faisaient l'objet d'aucune consolidation satisfaisante. Là aussi, en raison du caractère individuel des informations transmises, l'avis nécessaire de la Cnil explique le délai de publication d'un décret publié le 18 mars 201773(*). Un autre décret du 9 mai 201774(*) renforce le dispositif.

Par ailleurs un décret du 14 avril 201775(*), initialement non prévu par la loi, vient préciser l'application de son article 96, relatif à la formation des accueillants familiaux. L'objectif de cet article vise à organiser et à préciser les impératifs de formation permettant aux personnes âgées d'être accueillies dans un environnement alternatif aux structures de prise en charge médicalisées, il fait l'objet d'un suivi particulièrement attentif de la part du Gouvernement, ce dont votre commission se réjouit.

Un décret du 2 mai 201776(*) prend acte du passage au régime unique d'autorisation pour les services d'aide et d'accompagnement à domicile (Saad), en prévoyant les évaluations externes pour les anciens services agréés.

Un décret du 9 mai 201777(*) organise la première étape du déploiement du projet Seraphin-PH en permettant aux maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) de mettre en commun leurs bases de données et de mieux assurer l'allocation des places disponibles sur l'ensemble du territoire.

Enfin, la commission des affaires sociales du Sénat continue de déplorer la non-parution du décret en Conseil d'Etat nécessaire à l'application de l'article 43 qui prévoit que les administrations fiscales transmettent chaque année aux départements les informations nécessaires à l'appréciation des ressources des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie. Interrogé en séance publique le 21 février dernier par le président Alain Milon, le secrétaire d'Etat chargé des relations avec le Parlement avait apporté les précisions suivantes : « la mesure prévue à l'article 43 a fait l'objet d'un projet de décret précisant les éléments du dispositif relevant de la compétence de la direction générale des finances publiques, la DGFiP, mais une interrogation demeure quant à l'organisme pouvant assumer le rôle d'interface dans l'échange de données au bénéfice des départements. À ce jour, la DGFiP aurait identifié un tel organisme. Néanmoins, une validation officielle doit encore être sollicitée. Une saisine du Conseil d'État n'est donc pas encore prévue, mais les travaux de rédaction se poursuivent ».

Rnfin, la commission déplore également qu'aucun des huit rapports prévus par le texte de la loi n'ait à ce jour été publié78(*).

C. LOI N° 2016-41 DU 26 JANVIER 2016 DE MODERNISATION DE NOTRE SYSTÈME DE SANTÉ

Au 31 mars 2017, le taux de mise en application de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé s'élevait à seulement 75 %. Il convient néanmoins de rappeler que sa mise en oeuvre réclamait 176 mesures réglementaires, soit le nombre le plus élevé de tous les textes étudiés par la commission des affaires sociales depuis cinq ans. Aucun des rapports prévus par le texte, au nombre de 12, n'avait été remis au Parlement à ce stade.

Entre le 1er avril 2017 et la cessation de fonction du précédent gouvernement, une douzaine de mesures réglementaires supplémentaires sont parues, permettant de porter à près de 84 % le taux de mise en application de la loi à la date de rédaction du présent rapport.

1. Les dispositions relatives à la promotion de la santé et à la prévention

· Le cadre général de définition et de mise en oeuvre de la politique de santé

L'article 1er de la loi, qui définit le cadre dans lequel est conduite la politique de santé est aujourd'hui entièrement applicable. Cet article prévoit la définition par le Gouvernement, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, d'une « stratégie nationale de santé » qui « détermine, de manière pluriannuelle, des domaines d'action prioritaires et des objectifs d'amélioration de la santé et de la protection sociale contre la maladie ». Le principe d'une loi quinquennale précisant les objectifs de santé publique est abandonné. Le décret n° 2016-1621 du 28 novembre 2016 relatif à la stratégie nationale de santé prévoit principalement que celle-ci est définie par décret pour une durée qui ne peut excéder dix ans et qu'elle est mise en oeuvre par des plans et des programmes opérationnels à portée nationale, définis par arrêté ministériel, ainsi que par les projets régionaux de santé. Il prévoit qu'une consultation publique, organisée selon des modalités fixées par arrêté, doit précéder l'adoption ou la révision de la stratégie nationale de santé. De même, les conditions dans lesquelles la mise en oeuvre de la stratégie est suivie et évaluée sont définies par arrêté.

Les règles ainsi esquissées conservent un caractère général, le texte renvoyant à plusieurs autres mesures réglementaires, décret et arrêtés, le soin de déterminer notamment les domaines d'action prioritaires et les objectifs poursuivis ainsi que les conditions de son adoption et de son suivi.

Les règles relatives au fonctionnement et aux missions de l'union nationale des associations agréées d'usagers du système de santé, dont la création est rendue possible par ce même article 1er, ont, quant à elles, fait l'objet d'un décret en Conseil d'État en date du 26 janvier 201779(*). Celui-ci définit les missions et les modalités d'organisation de l'union au double niveau national et territorial. Il prévoit en particulier la possibilité pour l'union de rendre des avis aux pouvoirs publics et d'élaborer des propositions en matière de santé. Ses ressources sont constituées notamment d'une dotation de la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (Cnam) au titre du fonds national pour la démocratie sanitaire et de subventions publiques.

· L'information et la prévention dans le domaine de la santé des jeunes

La grande majorité des mesures-phares relatives à la promotion de la santé des jeunes sont désormais applicables. Il en va notamment ainsi :

- du décret pris pour l'application de l'article 9 de la loi, afin de prévoir que les personnes admises dans une école de la deuxième chance, les volontaires effectuant un service civique, les apprentis, les stagiaires du service militaire adapté et les personnes sous contrat de professionnalisation sont personnellement informées par tout moyen, lors de leur inscription ou de la signature de leur contrat, par l'établissement ou l'organisme auquel elles sont rattachées, de la possibilité d'effectuer un examen de santé gratuit80(*) ;

- du décret pris en application de l'article 10 de la loi pour préciser les modalités de délivrance de la contraception d'urgence par les infirmiers aux élèves du second degré et qui tire notamment les conséquences de la suppression par la loi du 26 janvier 2016 de la condition de « détresse caractérisée » auparavant exigée pour accéder à la contraception d'urgence81(*) ;

- du décret en Conseil d'État pris en application de l'article 12 de la loi pour définir les types et caractéristiques des objets incitant directement à la consommation excessive d'alcool dont la vente et l'offre sont interdites aux mineurs82(*). Il s'agit des « jeux, vêtements, accessoires de mode, éléments décoratifs, ustensiles et accessoires pour appareils électroniques dont la présentation, le logo, la dénomination ou le slogan incite directement à la consommation excessive d'alcool par un mineur ». Votre commission relève que les termes utilisés par le décret sont conformes à ce qu'avait annoncé le Gouvernement ;

- de l'arrêté pris en application de l'article 12 qui interdit la mise à disposition en accès libre de boissons sucrées à volonté dans certains lieux ouverts au public, en particulier aux mineurs. L'arrêté interministériel fixe la liste des catégories de boissons concernées83(*). Cette liste comprend par exemple les boissons suivantes : les boissons gazeuses et non gazeuses aromatisées, des concentrés comme les sirops de fruits, les boissons à base d'eau, de lait, de céréales, de légumes ou de fruits y compris les boissons pour sportifs ou les boissons énergisantes, les nectars de fruits, les nectars de légumes et produits similaires, dès lors que ces boissons contiennent des sucres ajoutés ou des édulcorants de synthèse. Votre commission avait été particulièrement favorable à la mise en oeuvre de cette mesure, qui trouvera notamment à s'appliquer dans les établissements scolaires. Convaincue que ce dispositif est susceptible de contribuer à la lutte contre l'obésité, elle se félicite du champ d'application particulièrement large retenu dans cet arrêté.

· Le dispositif d'information complémentaire sur les denrées alimentaires

S'agissant de la disposition permettant le recours par les industriels à un étiquetage nutritionnel complémentaire, le décret prévu à l'article 14 de la loi est également paru84(*). Ce dernier précise que ce dispositif se conforme à un cahier des charges fixé par arrêté des ministres chargés de la santé, de la consommation et de l'agroalimentaire, après avis de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses). Ce cahier des charges est déterminé sur la base des conclusions d'une évaluation préalable organisée par ces mêmes ministres. Il est précisé que cette évaluation, qui porte sur plusieurs formes d'expression et s'effectue en conditions réelles d'achat, « contribue à définir le choix de la forme de présentation complémentaire à la déclaration nutritionnelle ». Une évaluation du dispositif finalement retenu doit être réalisée dans un délai de trois ans suivant l'entrée en vigueur de l'arrêté qui fixera le cahier des charges.

Une expérimentation du dispositif en conditions réelles a débuté en septembre 2016 pour une durée de dix semaines. Elle a été mise en oeuvre dans soixante grandes surfaces tirées au sort, dont vingt supermarchés témoins, en Ile-de-France, en Normandie, dans les Hauts-de-France et en Auvergne-Rhône-Alpes. Quatre types de logos différents ont été testés : le « Nutri-score », plébiscité par Santé publique France, l'Inserm et le Haut Conseil de la santé publique (HCSP) sur le fondement des travaux du Pr Serge Hercberg, président du Programme national nutrition santé (PNNS), et qui repose sur une notation selon cinq couleurs (du vert au rouge) ; le « SENS » (système d'étiquetage nutritionnel simplifié) mis au point par une partie des industriels qui fait intervenir quatre couleurs faisant référence à la fréquence de consommation recommandée ; et deux autres logos qui indiquent les quantités de sucres, gras et sel des produits.

A l'issue d'une évaluation de cette expérimentation, la ministre des affaires sociales et de la santé a déclaré le 15 mars dernier que le « Nutri-Score » apparaissait comme le système le plus efficace. Le projet d'arrêté « fixant la forme de présentation complémentaire à la déclaration nutritionnelle recommandée » en application des dispositions législatives a été notifié par la France à la Commission européenne le 24 avril dernier et demeure en attente de publication. Pour chaque type d'aliment, ce texte précise les modalités de calcul du score en fonction des teneurs en nutriments dont la consommation est à limiter ou, au contraire, à encourager ainsi que l'emplacement du logo sur la face avant des emballages. Il prévoit que les fabricants et distributeurs qui recourent à ce score en informent l'Observatoire de la qualité de l'alimentation (Oqali).

Malgré le cadre réglementaire ainsi défini, les conditions de mise en oeuvre de cette mesure, qui ne sont pas sans faire polémique, permettent de douter du fait que les industriels joueront pleinement le jeu. En tout état de cause, l'application du dispositif sera facultative, conformément à la réglementation européenne.

- Les articles 19 et 20, relatifs à la protection de la santé des personnes exerçant la profession de mannequins, ont fait l'objet de deux textes réglementaires au mois de mai dernier85(*).

- En application de l'article 44, un arrêté du 18 avril 2017 a fixé la liste des centres hospitaliers et établissements pénitentiaires autorisés, à titre expérimental pour une durée de douze mois à compter du 1er mai 2017, à réaliser une évaluation de l'état dentaire de la personne détenue au début de son incarcération.

· Les dispositions en matière de santé environnementale

Dans le domaine de la santé environnementale, de nombreuses dispositions législatives demeurent inapplicables. Cela concerne en particulier :

- la définition par décret en Conseil d'État de valeurs-guides pour l'air intérieur, après avis de l'Anses (article 49) ;

- la définition par décret en Conseil d'État des modalités selon lesquelles les activités impliquant la diffusion de sons à un niveau sonore élevé sont exercées de façon à protéger l'audition (article 56) ;

- la définition par arrêté des modalités d'interdiction des jouets comportant du bisphénol A au-delà d'une certaine concentration (article 59)86(*) ;

- la définition des règles visant à protéger l'audition des utilisateurs d'appareils portables et de dispositifs d'écoute (article 61).

A l'inverse, d'autres dispositions sont désormais applicables compte tenu de la parution, bien que tardive, des mesures réglementaires attendues. Sont concernées :

- la définition par décret en Conseil d'État des règles d'hygiène et de conception applicables aux systèmes collectifs de brumisation d'eau ainsi que de leurs modalités de contrôle, voire d'interdiction87(*) (article 51) ;

- l'élaboration par décret de la liste des espèces végétales et animales dont la prolifération constitue une menace pour la santé humaine et la définition des mesures susceptibles d'être prises pour prévenir leur apparition ou leur prolifération88(*) (article 57).

· Les mesures de lutte contre le tabagisme

14 articles de la loi sont consacrés à la lutte contre le tabagisme. Ils sont pour la plupart applicables.

L'article 27, qui portait une des mesures emblématiques du texte, le paquet neutre, est applicable à la suite d'un décret89(*) paru le 21 mars 2016.

Le décret n° 2019-1117 du 11 août 2016 relatif à la fabrication, à la présentation, à la vente et à l'usage de produits du tabac, des produits du vapotage et des produits à fumer à base de plantes autres que le tabac, pris pour l'application de l'ordonnance n° 2016-623 du 19 mai 2016 portant transposition de la directive 2014/40/UE sur la fabrication, la présentation et la vente des produits du tabac et des produits connexes, pour laquelle une habilitation été donnée au gouvernement par l'article 216 de la loi, apporte également les précisions nécessaires à l'application des articles 22 et 28.

L'article 22 qui transpose l'article 7 de la directive 2014/40 sur les tabacs interdit la mise sur le marché de produits du tabac contenant des arômes caractérisants ou des additifs. Les États membres avaient jusqu'au 20 mai 2016 pour se mettre en conformité avec cette directive.

L'article 26 qui oblige les fabricants, les importateurs et les distributeurs de produits du tabac ainsi que les entreprises, les organisations professionnelles ou les associations les représentant à adresser chaque année au ministre chargé de la santé un rapport détaillant l'ensemble des dépenses liées à des activités d'influence ou de représentation d'intérêts nécessite un décret en Conseil d'État. Cette disposition a fait l'objet du décret n° 2017-279 du 2 mars 2017 relatif à la transparence des dépenses liées aux activités d'influence ou de représentation d'intérêts des fabricants, importateurs, distributeurs de produits du tabac et de leurs représentations. Il précise le contenu et les modalités de transmission du rapport détaillant l'ensemble des dépenses liées à des activités d'influence ou de représentation d'intérêts des fabricants, importateurs et distributeurs de produits du tabac.

L'article 28 proscrit le vapotage dans les établissements scolaires et les établissements destinés à l'accueil, à la formation et à l'hébergement des mineurs, dans les moyens de transport collectif fermés ainsi que dans les lieux de travail fermés et couverts à usage collectif. Le décret n° 2017-633 du 25 avril 2017 relatif aux conditions d'application de l'interdiction de vapoter dans certains lieux à usage collectif précise les modalités d'application de l'interdiction concernant les lieux de travail. Il rend obligatoire une signalisation apparente qui rappelle le principe de l'interdiction de vapoter et, le cas échéant, ses conditions d'application dans l'enceinte des lieux concernés. Enfin, il prévoit une contravention de 2e classe à l'encontre des personnes qui méconnaissent l'interdiction de vapoter ainsi qu'une contravention de 3e classe pour les responsables des lieux où s'applique l'interdiction qui ne mettent pas en place la signalisation. Son entrée en vigueur est fixée au 1er octobre 2017.

L'article 135, qui prévoyait une expérimentation de la mise en place d'une consultation spécialisée pour les femmes enceintes fumeuses, est également applicable90(*).

La commission des affaires sociales avait alerté sur les délais nécessaires à la mise en oeuvre des mécanismes de traçabilité des produits du tabac, prévus par l'article 33, qui nécessitait l'adoption de textes par la Commission européenne. De fait, l'article 569 du code général des impôts, complété par l'article 33, a été abrogé en totalité par l'article 3 de l'ordonnance n° 2016-623 du 19 mai 2016 portant transposition de la directive 2014/40/UE sur la fabrication, la présentation et la vente des produits du tabac et des produits connexes.

L'article 23, qui restreint la publicité sur les cigarettes électroniques n'appelait, quant à lui, pas de mesures d'application mais ses dispositions très restrictives, que le Sénat avait très légèrement assouplies, ont fait apparaître la nécessité de mesures correctives. Introduites par l'article 163 de la loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « Sapin II », des exceptions à l'interdiction de la publicité ont été déclarées contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel parce qu'elles ne présentaient pas de lien, même indirect, avec celles qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale.

· Le droit à l'oubli

Un autre sujet qui avait beaucoup intéressé votre commission et fait l'objet de modifications importantes, notamment au Sénat, est le droit à l'oubli pour les anciens malades du cancer (article 190). Le Parlement, à l'initiative du Sénat, avait souhaité aller plus loin que ne le prévoyait le texte initial, notamment en abaissant à 10 ans le délai au terme duquel un ancien malade doit avoir accès au crédit et à l'assurance dans les conditions du droit commun. Pour l'essentiel, la mise en oeuvre de cette mesure repose sur les partenaires de la convention Aeras. La définition des sanctions encourues par les assureurs qui enfreindraient le droit à l'oubli et celui précisant les conditions d'information des candidats à l'assurance ont fait l'objet de deux décrets parus en février dernier91(*).

· Le prélèvement d'organes sur personnes décédées

Introduit à l'initiative de l'Assemblée nationale, l'article 192 a modifié les règles relatives à l'expression du consentement ou de l'opposition au prélèvement d'organes après le décès. Ses dispositions sont entrées en vigueur le 1er janvier 2017.

Si le principe du consentement présumé, issu de la loi du 22 décembre 1976, n'a pas été remis en cause, l'obligation faite au médecin de rechercher une éventuelle opposition de la personne décédée a été supprimée. Celui-ci doit désormais informer les proches du défunt conformément à des bonnes pratiques arrêtées par le ministre de la santé sur proposition de l'agence de la biomédecine. L'arrêté en question a été publié le 16 août 2016.

Par ailleurs, alors que l'article L. 1232-1 du code de la santé publique prévoyait que l'opposition au prélèvement pouvait être exprimée par tout moyen, la rédaction issue de l'article 192 de la loi de modernisation de notre système de santé précise que ce refus s'exprime « principalement » par l'inscription sur un registre national. Le décret en Conseil d'État n° 2016-118 du 11 août 2016 relatif aux modalités d'expression du refus de prélèvement d'organes après le décès est venu préciser les conditions autres que l'inscription au registre national des refus dans lesquelles l'opposition du défunt peut être prise en compte. L'article R. 1232-4-4 du code de la santé publique, créé par ce décret, indique ainsi que le refus peut être exprimé au travers d'un document écrit indiquant les nom, prénom, date et lieu de naissance de l'intéressé ou, lorsque ce dernier se trouve dans l'impossibilité d'écrire et de signer un tel document, attesté par deux témoins. Il est également précisé qu'un proche de la personne décédée peut faire valoir le refus que cette personne a manifesté de son vivant.

Il ressort de l'ensemble de ces dispositions législatives et règlementaires que le droit applicable ne connaît pas d'évolution fondamentale. Au demeurant, dans la réalité, on ne saurait envisager qu'une équipe médicale refuse de prendre en compte la position des proches d'une personne décédée dans les cas où celle-ci n'aurait pas, de son vivant, clairement manifesté sa position. Ces modifications rédactionnelles pourraient néanmoins avoir pour vertu d'attirer l'attention du public sur la problématique du don d'organe, à condition que retombent les inquiétudes suscitées au moment des débats par le manque de pédagogie qui a entouré leur introduction.

2. Les dispositions du texte relatives à l'assurance maladie et à l'organisation des soins

· L'organisation des soins de ville

L'article 67, relatif au pacte territoire santé, est applicable, un décret et un arrêté en date du 16 mars 2016 ayant précisé les missions et modalités de fonctionnement et fixé la liste -particulièrement fournie- des membres du comité national appelés à se prononcer sur sa mise en oeuvre. Votre commission rappelle que le dispositif fonctionnait déjà sur la base de textes réglementaires avant l'adoption de la loi de modernisation de notre système de santé, dont les dispositions apparaissaient dès lors superfétatoires.

L'article 74, qui prévoit la mise en place d'un service d'appui à la coordination des parcours complexes piloté par les ARS à destination des professionnels de santé, sociaux et médico-sociaux, est également applicable, un décret du 4 juillet 2016 ayant défini les modalités de mise en place de la plateforme territoriale d'appui visée par le texte.

La mise en place d'un numéro d'appel national pour l'accès à la permanence des soins ambulatoires, prévue par l'article 75 du texte, a été rendue opérationnelle par un décret du 22 juillet 2016, qui précise qu'il s'agit du numéro 116 117. Le décret n° 2017-522 du 11 avril 2017 a repoussé au 15 janvier 2018 la date de mise en service de ce numéro d'appel.

L'article 85, relatif à l'évaluation des pratiques de refus de soins constatées chez les professionnels de santé, prévoit l'intervention d'un décret pour la définition des modalités de cette évaluation. Un décret en date du 21 juillet 2016 a ainsi précisé qu'elle serait conduite par une commission spécialement compétente placée auprès des conseils nationaux des ordres professionnels des médecins, des chirurgiens-dentistes et des sages-femmes, et qui réunira à la fois les professionnels de santé concernés, des représentants des usagers, ainsi que les financeurs que sont le fonds CMU et la Cnam.

· L'évolution des compétences des professionnels de santé

La loi de modernisation de notre système de santé comporte un large pan de dispositions relatives à l'évolution des compétences et des modalités d'exercice des différents professionnels médicaux et paramédicaux, souvent très attendues par les professionnels concernés.

À la date de publication du présent rapport, votre commission relève que plusieurs textes restent encore à prendre - reflet sans doute de l'impréparation et de l'absence de concertation qui a caractérisé l'adoption de plusieurs de ces nouveaux statuts professionnels.

L'article 119, relatif aux pratiques avancées des professionnels paramédicaux, est ainsi inapplicable à ce jour, en l'absence de texte réglementaire prévoyant notamment les diplômes et compétences à acquérir pour ce type d'exercice. Votre commission relève qu'il s'agissait pourtant de l'une des dispositions de la loi les plus indispensables à l'évolution véritable de notre système de santé, les plus demandées aussi par les professionnels infirmiers, et dont un rapport de la commission relatif aux coopérations entre professionnels de santé avait souligné l'urgente nécessité. Lors du débat en séance publique du 21 février dernier, en réponse au président Alain Milon, le secrétaire d'Etat chargé des relations avec le Parlement avait apporté les précisions suivantes : « les premières réunions de concertation ont eu lieu à la fin de l'année 2016 et les projets de décret seront publiés mi-2017. »

Les nombreux textes nécessaires à l'application des dispositions relatives à la profession de masseur-kinésithérapeute restent également à prendre, de même que ceux relatifs à la profession d'assistant dentaire, à celle d'orthophoniste et à celle d'orthoptiste. Un décret en Conseil d'État n° 2017-335 du 14 mars 2017 est néanmoins venu préciser les règles de prise en charge des dispositifs médicaux prescrits par les orthophonistes et les orthoptistes, rendant ainsi applicable l'article 126 de la loi.

En outre, un décret n° 2016-743 du 2 juin 2016 et un arrêté du 10 octobre 2016 ont rendu effectif l'élargissement des compétences des sages-femmes en matière de vaccination. Le nouveau statut des opticiens-lunetiers, tardivement introduit dans la loi, a également reçu son texte d'application92(*), de même que les dispositions relatives aux compétences des manipulateurs d'électroradiologie médicale93(*).

· Le tiers payant

Sont applicables les dispositions relatives au DMP (article 96), à l'exception d'une obligation qui paraît redondante avec les pratiques déjà en vigueur en matière de messagerie sécurisée.

La généralisation du tiers payant adopté contre l'avis du Sénat est mise en oeuvre selon les modalités prévues par l'article 83 de la loi.

Celles-ci ont été substantiellement modifiées par la décision du Conseil constitutionnel n° 2015-727 DC du 21 janvier 2016 qui a considéré « qu'en se bornant à édicter une obligation relative aux modalités de paiement de la part des dépenses prise en charge par les organismes d'assurance maladie complémentaire sans assortir cette obligation des garanties assurant la protection des droits et obligations respectifs du professionnel de santé et de l'organisme d'assurance maladie complémentaire, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence ». Dès lors l'obligation de tiers payant généralisé ne pourra s'appliquer que pour les dépenses couvertes par l'assurance maladie.

Ceci entraîne en pratique une situation intenable pour les praticiens et les patients qui devront pour les uns demander et pour les autres régler la part de la consultation couverte par l'assurance maladie complémentaire. Même pour les praticiens qui feront le choix de proposer à leurs patients le tiers payant pour les dépenses couvertes par l'assurance maladie complémentaire la situation sera particulièrement complexe à gérer puisqu'ils devront suivre dans leurs comptes deux flux de paiement pour chaque consultation, celui venant de l'assurance maladie et celui venant de la complémentaire. En l'absence de solution concertée entre assureurs complémentaires et avec l'assurance maladie, pour proposer des solutions simplement applicables par les professionnels de santé on voit mal comment ceux-ci pourraient, dans leur majorité, accepter de s'engager pour le tiers payant intégral.

Le comité de pilotage du tiers payant, instauré pour une durée de trois ans par le décret n° 2016-439 du 12 avril 2016 et qui réunit des représentants des patients, des professionnels de santé, de l'assurance maladie et des assureurs complémentaires pourrait être le lieu de concertation pour proposer de nouvelles solutions aux praticiens.

Le début de l'année 2017 marque une étape particulièrement importante. En effet, depuis le 1er juin 2016 les praticiens ont la possibilité de proposer le tiers payant sur les dépenses d'assurance maladie aux deux catégories de patients dont les frais sont couverts à 100% par l'assurance maladie, les personnes suivies pour une affection de longue durée (ALD) et les femmes enceintes. Cette possibilité a semblé avoir quelque effet puisque les chiffres de la direction générale de la santé rendus public fin décembre montrent sur l'année 2016 une augmentation de sept à huit point du taux de recours au tiers payant pour ces deux catégories de patients par les médecins généralistes.

Depuis le 1er janvier le recours aux tiers payant pour les personnes en ALD et les femmes enceintes est obligatoire et les praticiens de santé peuvent le proposer à tous leurs patients. Le tiers payant pour l'ensemble des patients a vocation à être obligatoire pour tous à compter du 1er décembre 2017.

Le 7 juin dernier, le Premier ministre a confirmé qu'une évaluation serait menée sur le dispositif du tiers payant, conformément aux positions exprimées par le Président de la République avant l'élection présidentielle.

· Les dispositions relatives aux établissements de santé

Conformément au calendrier prévu par l'article 107 de la loi, qui prévoyait la constitution des GHT au 1er juillet 2016, la ministre des affaires sociales et de la santé a officialisé le 5 juillet dernier la création de 135 GHT regroupant les 830 établissements publics hospitaliers.

Le Sénat était favorable aux GHT mais, ainsi qu'il l'avait inscrit dans la loi (article L. 6132-5 du code de la santé publique), il estimait nécessaire que le projet médical partagé, qui doit sous-tendre ces groupements, soit élaboré préalablement à la désignation des GHT par les ARS afin de garantir qu'ils répondent à la volonté des professionnels de terrain.

Or, le décret n° 2016-524 du 27 avril 2016, qui fixe notamment le contenu du projet médical, a limité la part de ce projet devant être élaborée préalablement à la mise en place des GHT aux seuls objectifs médicaux. L'essentiel de l'élaboration est en conséquence renvoyé à des dates ultérieures, notamment les objectifs et l'organisation par filière au 1er janvier 2017 et l'ensemble des autres composantes du projet au 1er juillet 2017.

La commission des affaires sociales du Sénat regrette le caractère tardif de la publication du décret sur les GHT et le report de l'essentiel de l'élaboration du projet médical partagé. Ce report ne peut qu'affaiblir la possibilité pour les équipes d'adapter les GHT à leurs ambitions et renforce le risque que ce soient les ambitions en terme de soins qui soient adaptées à l'existence des GHT.

En application de l'article 138 de la loi, le décret n° 2017-523 du 11 avril 2017 renforce le contrôle de l'activité libérale dans les établissements publics de santé. Il prévoit notamment le recueil et le suivi informatisé de données concernant l'activité publique de chaque praticien.

· Les dispositions relatives aux établissements médico-sociaux

Le décret n° 2017-620 du 24 avril 2017 relatif au fonctionnement des établissements et services médico-sociaux en dispositif intégré, prévu par l'article 91, fixe leur cahier des charges.

· L'action de groupe et les données de santé

Le décret nécessaire à la mise en place de l'action de groupe en matière de santé est paru le 26 septembre dernier. Votre commission souligne que, compte tenu de la complexité et des délais de mise en oeuvre de cette nouvelle procédure, plusieurs années seront sans doute nécessaires à sa bonne évaluation ; elle sera particulièrement attentive à la remise du premier rapport d'évaluation, prévu au plus tard trente mois après la promulgation de la LMSS.

S'agissant de l'accès aux données de santé, deux décrets ont été publiés le 28 décembre dernier, qui détaillent les modalités de gouvernance du nouveau système national des données de santé (SNDS), définissent les accès permanents à cette base, et précisent les modalités d'instruction des accès à caractère ponctuel. Ces deux textes importants -qui ont pu susciter quelques mécontentements94(*) chez les professionnels ne bénéficiant que d'un accès limité ou partiel à cette source d'informations d'une richesse exceptionnelle- ont été complétés par deux arrêtés portant notamment sur les référentiels de sécurité à mettre en oeuvre pour l'accès et le traitement de telles données95(*).

· Le régime des soins de conservation

En application de l'article 214, un décret et un arrêté96(*) ont été pris pour préciser le régime des soins de conservation. Le décret a pour objet de déterminer les modalités d'information des familles sur l'objet et la nature des soins de conservation, par la mise à disposition d'un document écrit officiel, ainsi que les conditions d'intervention des thanatopracteurs. Il détermine les différents lieux possibles de pratique de la thanatopraxie (chambre mortuaire, chambre funéraire, domicile du défunt). Il précise que les soins de conservation ne peuvent être réalisés au domicile du défunt que lorsque le décès est survenu au domicile du défunt, dans un délai de 36 heures après le décès (délai qui peut être prorogé de 12 heures pour tenir compte de circonstances particulières), et lorsque le domicile répond à des exigences minimales de configuration de la pièce où sont réalisés ces soins. L'arrêté définit les obligations des thanatopracteurs réalisant un soin de conservation à domicile en matière de précautions générales d'hygiène, de matériel et d'équipement. Il précise les exigences minimales nécessaires relatives à la configuration et à l'équipement de la pièce du domicile dans laquelle le soin de conservation est réalisé.

D. LOI N° 2016-87 DU 2 FÉVRIER 2016 CRÉANT DE NOUVEAUX DROITS POUR LES PERSONNES MALADES EN FIN DE VIE

La loi du 2 février 2016 créant de nouveaux droits en faveur des malades et des personnes en fin de vie apporte deux principales évolutions à la loi du 22 avril 2005 relative aux droits des malades et à la fin de vie, dite loi « Leonetti » :

- d'une part, elle institue la possibilité de recourir sous certaines conditions à la sédation profonde et continue jusqu'au décès dans l'objectif de réduire la souffrance dans les situations de fin de vie ;

- d'autre part, elle modifie le régime juridique des directives anticipées afin de leur conférer une force plus contraignante pour le médecin concerné.

La loi renvoie au pouvoir réglementaire le soin de définir la procédure collégiale préalable aux décisions médicales relatives à la fin de vie (limitation ou arrêt des traitements, sédation profonde et continue, non-application des directives anticipées) ainsi que les modalités de rédaction et de prise en compte des directives anticipées.

Compte tenu des enjeux sociétaux et éthiques majeurs soulevés par ce texte, ses mesures d'application étaient particulièrement attendues. Dès le mois d'août 2016, la loi a fait l'objet de deux décrets en Conseil d'État qui l'ont rendu pleinement applicable97(*).

· La garantie de la collégialité

Au cours des discussions parlementaires, le Sénat a marqué son profond attachement au respect de la collégialité dans l'accompagnement médical de certaines situations de fin de vie. La loi du 2 février 2016 impose ainsi le recours à la procédure collégiale dans trois situations :

- lorsqu'un arrêt des traitements est envisagé au titre du refus de l'obstination déraisonnable s'agissant d'un patient hors d'état d'exprimer sa volonté (article 2 de la loi) ;

- lorsqu'il s'agit de vérifier si les conditions sont réunies pour mettre en oeuvre une sédation profonde et continue associée à l'arrêt des traitements, que le patient soit ou non en mesure d'exprimer sa volonté (article 3 de la loi) ;

- pour les décisions pouvant conduire à écarter l'application des directives anticipées du patient (article 8 de la loi).

Le décret n° 2016-1066 du 3 août 2016 précise l'organisation de la procédure collégiale qui a vocation à s'appliquer dans chacun de ces cas. Le principe de collégialité impose au médecin de consulter « les membres présents de l'équipe de soins, si elle existe ».

Pour rappel, la définition des membres des équipes de soins a été précisée à l'article 96 de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, laquelle a retenu une approche extensive permettant d'inclure un « ensemble de professionnels qui participent directement au profit d'un même patient à la réalisation d'un acte diagnostique, thérapeutique, de compensation du handicap, de soulagement de la douleur ou de prévention de perte d'autonomie, ou aux actions nécessaires à la coordination de plusieurs de ces actes ». La rédaction retenue par le décret précité devrait permettre d'éviter les éventuelles situations de blocage qui auraient résulté de l'obligation pour le médecin de réunir un collège si large qu'il rendrait impossible la prise de décision.

S'agissant de la décision de limitation ou d'arrêt de traitement et/ou de recours à la sédation profonde et continue, il est précisé que le médecin peut engager la procédure collégiale de sa propre initiative. Il a l'obligation de l'engager « à la demande de la personne de confiance, ou, à défaut, de la famille ou de l'un des proches ». La procédure collégiale « prend la forme d'une concertation avec les membres présents de l'équipe de soins, si elle existe, et de l'avis motivé d'au moins un médecin, appelé en qualité de consultant (...) L'avis motivé d'un deuxième consultant est recueilli par ces médecins si l'un d'eux l'estime utile ». La décision appartient au médecin.

S'agissant des directives anticipées, l'article 8 de la loi prévoit que le médecin est tenu de les respecter sauf dans deux circonstances : en cas d'urgence vitale « pendant le temps nécessaire à l'évaluation complète de la situation médicale » et s'il les juge « manifestement inappropriées ou non conformes à la situation médicale ». Dans cette dernière hypothèse, les mesures d'application imposent de recueillir « l'avis des membres présents de l'équipe de soins, si elle existe, et celui d'au moins un médecin, appelé en qualité de consultant, avec lequel il n'existe aucun lien de nature hiérarchique ». Il est précisé que le médecin peut recueillir auprès de la personne de confiance ou, à défaut, de la famille ou de l'un des proches le témoignage de la volonté exprimée par le patient. En revanche, le décret ne va pas jusqu'à préciser les modalités de prise de décision au sein du collège.

Toute décision prise dans le cadre collégial, notamment celle conduisant à refuser l'application des directives anticipées, est soumise à une obligation de motivation et de traçabilité. Le dossier médical du patient doit ainsi comporter les « témoignages et avis ainsi que les motifs de la décision ».

L'avis d'un médecin consultant, voire d'un deuxième médecin consultant en ce qui concerne la limitation ou l'arrêt des traitements et la sédation profonde et continue jusqu'au décès, l'obligation de motivation de ces avis et leur inscription dans le dossier du patient constituent autant de garanties procédurales pour le patient, sa personne de confiance ou ses proches.

Dans sa récente décision sur la conformité à la Constitution de certaines dispositions de la loi du 2 février 201698(*), le Conseil constitutionnel, statuant sur le fondement du droit à un recours juridictionnel effectif, a en outre indiqué qu'une décision d'arrêt ou de limitation de traitements de maintien en vie conduisant au décès d'une personne hors d'état d'exprimer sa volonté doit être notifié aux personnes auprès desquelles le médecin s'est enquis de la volonté du patient, dans des conditions leur permettant d'exercer un recours en temps utile.

Cette décision a également permis de préciser que lorsque la volonté du patient demeure incertaine ou inconnue, cette seule circonstance, dont il n'est possible de déduire aucune présomption, ne peut conduire le médecin à décider de l'arrêt des traitements.

· Le contenu et la conservation des directives anticipées

Le décret n° 2016-1067 du 3 août 2016 relatif aux directives anticipées apporte des précisions sur leurs modalités de rédaction et sur leur mode de conservation.

Il énumère les différentes rubriques que peuvent contenir les directives anticipées. Comme le prévoit la loi, un modèle de directives anticipées pris après avis de la Haute Autorité de santé (HAS) figure en annexe d'un arrêté du 3 août 201699(*). Il comporte deux versions en fonction de la situation dans laquelle se trouve l'auteur des directives au moment de leur rédaction : celle des personnes ayant une maladie grave ou qui sont en fin de vie et celle des personnes qui pensent être en bonne santé. Il convient de noter que ce modèle invite notamment la personne à indiquer si elle souhaite l'arrêt de l'alimentation et de l'hydratation artificielles, ce point faisant l'objet de débats récurrents au sein même de la communauté médicale, comme l'ont d'ailleurs rappelé les discussions parlementaires.

L'article 8 de la loi du 2 février 2016 prévoit la possibilité de conserver les directives anticipées dans un registre national automatisé respectant les conditions posées par la loi informatique et libertés du 6 janvier 1978. Sur ce fondement, le décret précité prévoit la possibilité pour l'auteur de directives anticipées de les déposer dans son dossier médical partagé (DMP), étant entendu que la personne peut choisir « de n'y mentionner que l'information de l'existence de telles directives ainsi que le lieu où elles se trouvent conservées et les coordonnées de la personne qui en est dépositaire ». Lorsque les directives anticipées sont conservées dans le DMP, « un rappel de leur existence est régulièrement adressé à leur auteur ». Les dispositions réglementaires ne précisent cependant pas à quelle fréquence cette information doit être fournie.

De façon générale, le décret précise que les directives anticipées « sont conservées selon des modalités les rendant aisément accessibles pour le médecin appelé à prendre une décision de limitation ou d'arrêt de traitement ». En outre, les établissements de santé ou médico-sociaux ont désormais l'obligation d'interroger les patients accueillis sur l'existence de ces directives.

En application de l'article 13 de la loi du 2 février 2016, un décret du 6 avril 2017 est venu apporter des précisions sur son application dans le territoire des îles Wallis-et-Futuna100(*). Ce décret réalise en outre des ajustements rédactionnels de certaines dispositions des deux décrets précités du 3 août 2016.

Pour mémoire, l'article 14 de la loi prévoit qu'à l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Gouvernement remet chaque année au Parlement un rapport évaluant les conditions d'application de cette loi ainsi que la politique de développement des soins palliatifs dans les établissements de santé et médico-sociaux. Votre commission espère pouvoir disposer dès la fin de cette année d'un premier bilan des dispositions législatives adoptées en février 2016. Elle note avec satisfaction que des démarches de sensibilisation des professionnels et d'information de nos concitoyens ont été rapidement engagées après le vote de la loi, qu'il s'agisse des documents élaborés par la Haute Autorité de santé (HAS) sur les directives anticipées et la personne de confiance101(*) ou de l'actualisation des commentaires formulés par le Conseil national de l'ordre des médecins (Cnom) sur les nouvelles dispositions du code de déontologie médicale.

E. LOI N° 2016-231 DU 29 FÉVRIER 2016 D'EXPÉRIMENTATION TERRITORIALE VISANT À FAIRE DISPARAÎTRE LE CHÔMAGE DE LONGUE DURÉE

Cette loi est applicable dans son intégralité grâce à la publication d'un décret en Conseil d'État le 27 juillet 2016102(*) et d'un arrêté deux jours plus tard103(*) visant à approuver le cahier des charges des collectivités candidates à l'expérimentation.

Si votre commission ne s'est pas opposée à cette expérimentation, elle considère qu'elle ne saurait à elle-seule répondre au défi du chômage de longue durée dont est victime notre pays, en raison du faible nombre de collectivités retenues (dix maximum) et de sa durée (cinq ans).

F. LOI N° 2016-297 DU 14 MARS 2016 RELATIVE À LA PROTECTION DE L'ENFANT

La loi du 14 mars 2016104(*), issue d'une initiative sénatoriale, prévoyait 13 décrets d'application, dont 12 ont été publiés. Si l'on ne peut que se réjouir de ce taux d'application, un certain nombre des dispositions règlementaires se bornent à reprendre les dispositions législatives tandis que d'autres apparaissent peu normatives ou entrent au contraire excessivement dans le détail de l'organisation des services départementaux, à l'instar du contenu d'une circulaire que l'autorité administrative adresserait à ses services déconcentrés, alors même que la protection de l'enfance est une compétence qui a été transférée aux départements.

1. Composition du CNPE

Le décret n° 2016-1284 du 29 septembre 2016105(*) a notamment précisé la composition et les modalités de fonctionnement du Conseil national de la protection de l'enfance (CNPE), créé par l'article 1er de la loi du 14 mars (art. L. 112-3 du code de l'action sociale et des familles).

L'article D. 148-1 du code de l'action sociale et des familles (CASF) dispose notamment que le CNPE « propose au Gouvernement les orientations nationales de la protection de l'enfance dans le but de construire une stratégie nationale » et « promeut la convergence des politiques menées au niveau local ». Il a vocation à être consulté sur les projets de texte législatif ou règlementaire portant à titre principal sur la protection de l'enfance.

La composition du CNPE a été fixée par le décret du 29 septembre à l'article D. 148-2, puis modifiée par le décret n° 2017-96 du 27 janvier 2017106(*) qui a augmenté le nombre de membres tout en supprimant la présence de parlementaires, qui était initialement prévue.

Le CNPE est composé de 82 membres (79 initialement), dont 28 représentant les institutions, collectivités et administrations compétentes. Parmi ces 24 membres (28 initialement), 23 représentants de la société civile et des associations, 13 représentants d'associations de professionnels, 5 représentants d'organismes de formation et 17 personnalités qualifiées oeuvrant dans le champ de la protection de l'enfance (10 initialement).

Il est précisé, qu'en dehors des membres siégeant ès qualité, l'écart entre le nombre de femmes et le nombre d'hommes ne doit pas être supérieur à 1 dans chaque collège.

Aux termes de l'article D. 148-3, le CNPE est présidé par le ministre chargé des familles et de l'enfance. Un vice-président est désigné parmi les personnalités qualifiées. Les membres du CNPE sont nommés pour une durée de trois ans, renouvelable une fois. Les fonctions de membres du CNPE sont exercées à titre gratuit, mais les frais de déplacement peuvent faire l'objet d'un remboursement.

Deux arrêtés du 30 novembre 2016 ont porté nomination des membres du CNPE et de Mme Michèle Créoff comme vice-présidente de ce conseil.

Le CNPE se réunit au moins une fois par an, sur un ordre du jour fixé par le ministre chargé des familles et de l'enfance.

Il désigne en son sein une commission permanente sur l'adoption et, en tant que de besoin, d'autres commissions permanentes thématiques et des groupes de travail. Ses séances ne sont pas publiques mais il peut rendre publics ses avis.

Il convient de noter que les dispositions relatives au CNPE sont venues remplacer les dispositions relatives au conseil supérieur de l'adoption (CSA), prévu à l'article L. 148-1 du CASF. La composition et le fonctionnement du CSA, qui étaient précisés aux articles D. 148-1 à D. 148-3 sont désormais fixés par l'arrêté du 2 juillet 2016 paru au JORF du 6 juillet 2016.

2. Protocoles de mobilisation et de coordination des acteurs de la protection de l'enfance

L'article 2 a inscrit à l'article L. 112-5 du CASF l'établissement par le président du conseil départemental d'un protocole définissant les modalités de mobilisation et de coordination des différents responsables institutionnels et associatifs amenés à mettre en place des actions de prévention dans le domaine de la protection de l'enfance. Le décret n° 2016-1248 du 25 septembre 2016107(*) est venu préciser les modalités d'élaboration de ce protocole. Il est notamment prévu que le protocole départemental « identifie les principes communs de prévention » et « recense et structure les actions de prévention menées dans le département ». Au sein de ce protocole sont « définies les priorités partagées » qui sont « hiérarchisées ». Le protocole est établi pour une durée maximale de cinq ans à l'issue de laquelle un bilan est réalisé.

Il convient de noter que ces dispositions remplacent les dispositions des articles D. 112-3 à D. 112-7 du CASF, qui étaient relatives au comité interministériel de l'enfance maltraitée, instance qui ne se réunissait plus dans les faits et dont le CNPE a désormais vocation à exercer les missions.

3. Composition de l'ODPE

A l'article L. 226-3-1 du CASF, la loi du 14 mars 2016 a précisé que la « composition pluri-institutionnelle » des observatoires départementaux de la protection de l'enfance devait être précisée par décret. Cette composition a été précisée au sein d'une nouvelle section 2 ter au sein du chapitre IV du titre II du livre II du CASF (partie règlementaire), créée par le décret n° 2016-1285 du 29 septembre 2016108(*). L'ODPE comprend ainsi des représentants de l'État et de ses services et du conseil départemental, le directeur de l'agence régionale de santé (ARS) ou son représentant, deux magistrats du siège et un du parquet, le directeur de la caisse d'allocations familiales (CAF) ou son représentant, le directeur de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) ou son représentant, des représentants associatifs, des médecins, des avocats et des représentants des organismes délivrant des formations dans le domaine de la protection de l'enfance. Cette énumération peut être complétée, en fonction des ressources et des projets de territoire, par d'autres acteurs institutionnels et associatifs et par des personnalités qualifiées.

4. Transmission d'informations à l'ODPE et à l'ONPE

Le décret n° 2016-1966 du 28 décembre 2016109(*) a précisé les modalités de transmission des informations anonymisées relatives aux mesures de protection de l'enfance à l'Observatoire national (ONPE) et aux observatoires départementaux (ODPE) de la protection de l'enfance, en application de l'article 6 de la loi du 14 mars 2016. Bien que les dispositions issues de ce décret remplacent intégralement le contenu de la section 3 du chapitre VI du titre II du livre II du CASF, elles ne modifient au fond qu'à la marge le droit applicable. Il est notamment prévu une transmission annuelle au président du conseil départemental du résultat du traitement des informations qui ont été transmises à l'ODPE (art. D. 226-3-8). En outre, les règles de conservations des données sont modifiées. L'article D. 226-3-10 prévoit ainsi que les données anonymisées recueillies par l'ONPE sont conservées pour une durée de 5 ans après les 21 ans du jeune, contre 3 ans après ses 18 ans. Au-delà de cette durée, l'échantillon conservé aux fins d'études et de recherche concerne désormais un tiers de la génération au lieu de 20 %.

5. Médecin référent protection de l'enfance

L'article 7 a prévu la désignation, dans chaque département, d'un médecin référent « protection de l'enfance » (art. L. 221-2 du CASF). Le rôle de ce médecin référent, qui est désigné parmi les médecins des services départementaux, a été précisé par le décret n° 2016-1503 du 7 novembre 2016110(*). Il est notamment précisé que le médecin référent « contribue » au repérage des situations de danger, à l'articulation entre les différents intervenants et à l'acquisition de connaissances partagées et qu'il « peut » être l'interlocuteur départemental en matière de protection de l'enfance pour les médecins libéraux, hospitaliers ou de santé scolaire. Il « propose » les actions nécessaires à la coordination des services départementaux et « peut » conduire ou participer à la mise en oeuvre de ces actions. Le Sénat s'était opposé à l'introduction de l'obligation pour les conseils départementaux de désigner un médecin référent en matière de protection de l'enfance, jugeant qu'il était préférable de laisser les départements organiser comme ils l'entendent la mise en oeuvre d'une politique qui leur a été confiée. Si le caractère peu contraignant des dispositions introduites par le décret du 7 novembre 2016 va dans le sens d'une certaine souplesse dans les missions qui sont confiées par chaque conseil départemental à son médecin référent, cette souplesse peut conduire à s'interroger sur la nécessité de l'obligation prévue par la loi du 7 novembre.

6. Équipes pluridisciplinaires d'évaluation

L'article 9 de la loi du 14 mars a précisé, à l'article L. 226-3 du CASF, que l'évaluation de la situation d'un mineur à partir d'une information préoccupante (IP) est réalisée par une équipe pluridisciplinaire. Les conditions d'application de cet article ont été fixées par le décret n° 2016-1476 du 28 octobre 2016111(*) qui a créé les articles D. 226-2-3 à D. 226-2-7 du CASF. Il est notamment prévu que l'évaluation a pour objet d'apprécier le danger et de proposer les réponses de protection les mieux adaptées. Elle porte sur l'existence, la nature et la caractérisation du danger, sur la capacité des titulaires de l'autorité parentale à se mobiliser pour répondre aux besoins de l'enfant et sur les aides et le soutien mobilisables. Les avis du mineur et des titulaires de l'autorité parentale doivent être recueillis. L'équipe pluridisciplinaire comporte au moins deux professionnels exerçant dans les domaines de l'action socio-éducative, de l'aide sociale à l'enfance, de la santé ou de la psychologie. Les professionnels chargés de ces évaluations « disposent d'une formation et de connaissances spécifiques portant sur le développement et les besoins fondamentaux de l'enfant » et sont « notamment formés aux conséquences des carences, négligences et maltraitances ». Il est précisé que leurs connaissances sont « actualisées ». Les professionnels « s'appuient sur des outils et cadres de référence définis et partagés au sein du conseil départemental et au niveau national ». Enfin, il est précisé que l'évaluation donne lieu à un rapport dont la conclusion formule soit un classement, soit des propositions d'actions adaptées soit la saisine de l'autorité judiciaire.

On peut s'interroger sur l'apport de ces dispositions règlementaires au regard de la pratique des conseils départementaux et donc sur la pertinence de rigidifier des procédures relevant de la compétence des départements.

7. Accueil par un tiers bénévole

La loi du 14 mars 2016 a autorisé le président du conseil départemental à confier un enfant pris en charge par ses services sur un autre fondement que l'assistance éducative à un tiers dans le cadre d'un accueil « durable et bénévole » (art. L. 221-2-1 du CASF).

Les conditions d'application de cet article ont été précisées par le décret n° 2016-1352 du 10 octobre 2016112(*) qui a créé les articles D. 221-16 à D. 221-24 au sein d'une nouvelle section 5 du chapitre Ier du titre II du livre II du CASF. Ces articles précisent notamment les conditions d'évaluation de la situation du jeune en question et d'accompagnement et de contrôle du tiers auquel il est confié.

8. Contenu du projet pour l'enfant

Un des principaux objets de la loi du 14 mars 2016 était de renforcer la place du projet pour l'enfant (PPE) comme document structurant les actions entreprises en faveur d'un mineur dans le cadre de la protection de l'enfance. L'article 21 a ainsi prévu l'élaboration d'un référentiel national fixant le contenu du projet pour l'enfant (art. L. 223-1 du CASF). Ce référentiel a été fixé par le décret n° 2016-1283 du 14 mars 2016113(*) aux articles D. 223-12 à D. 223-17 du CASF.

Parmi les dispositions de ces articles, on peut relever que le projet pour l'enfant doit être établi dans un délai de trois mois à compter du début de la prestation d'aide sociale à l'enfance ou de la mesure judiciaire (art. D. 223-12), dans « un objectif de construction commune » entre les titulaires de l'autorité parentale, l'enfant, les tiers impliqués dans sa vie, les services départementaux et, le cas échéant, le service ou l'établissement auquel le juge a confié la mesure (art. D. 223-13). Il est précisé que le PPE « prend la forme d'un document unique et structuré ».

Le PPE doit prendre en compte les « domaines de vie » que sont le développement, la santé physique et psychique de l'enfant, ses relations avec sa famille et les tiers, sa scolarité et sa vie sociale. Il présente, pour chacun de ces domaines de vie les éléments synthétiques d'évaluation actualisée et les observations et propositions éventuellement formulées par les titulaires de l'autorité parentale, l'enfant et de son environnement.

Sur la base de ces éléments et « en cohérence avec les domaines de vie », le PPE définit les objectifs poursuivis et un plan d'actions (art. D. 223-15).

L'article D. 223-16 dispose que le PPE est signé par le président du conseil départemental et qu'il est proposé aux titulaires de l'autorité parentale ainsi qu'à l'enfant en âge de discernement de le signer également.

Enfin, lorsque le PPE concerne un enfant pris en charge par le service de l'ASE et confié à une personne physique ou morale, il comporte une annexe précisant la liste des actes usuels de l'autorité parentale que la personne à qui l'enfant est confié ne peut pas accomplir au nom du service de l'ASE sans lui en référer préalablement (art. D. 223-17). Ces dispositions reprennent, sans rien y ajouter, les dispositions de l'article L. 223-1 du CASF, créé par la loi du 14 mars.

9. Commission d'évaluation des IP

L'article 26 de la loi du 14 mars a prévu la mise en place par le président du conseil départemental d'une commission « pluridisciplinaire et pluri-institutionnelle » chargée d'examiner la situation des enfants confiés à l'aide sociale à l'enfance, tout en renvoyant la fixation de la composition et le fonctionnement de cette commission à des dispositions règlementaires. Le décret n° 2016-1639 du 30 novembre 2016114(*) a créé une section 4 au sein du chapitre III du titre II du livre II du CASF intitulée « commission d'examen de la situation et du statut des enfants confiés » (art. D. 223-26 et D. 223-27). Aux termes de ces dispositions, la commission est composée de représentants de la direction départementale de la cohésion sociale (DDCS), du service départemental de l'ASE et du service départemental de l'adoption, d'un magistrat, d'un médecin, d'un psychologue pour enfant ou d'un pédopsychiatre et d'un cadre éducatif d'un service habilité au titre de l'aide sociale à l'enfance. Son règlement intérieur est fixé par le président du conseil départemental. Il est en outre précisé qu'un recensement annuel des situations examinées et des suites données est transmis à l'ODPE.

10. Rapport d'évaluation des enfants confiés à l'ASE

L'article 28 de la loi du 14 mars 2016 a précisé que la transmission à l'autorité judiciaire du rapport de situation prévu à l'article L. 223-5 du CASF doit être effectuée chaque année, ou tous les six mois pour les enfants de moins de deux ans. Le même article a prévu un référentiel national approuvé par décret en Conseil d'État fixant le contenu et les modalités d'élaboration de ce rapport. Le décret en Conseil d'État n° 2016-1557 du 17 novembre 2016115(*) a ainsi créé une section 3 au sein du chapitre III du titre II du livre II du CASF comprenant les articles R. 223-18 à R. 223-21.

11. Délai de placement donnant lieu à l'examen de modalités alternatives

L'article 29 de la loi du 14 mars a introduit un article L. 227-2-1 au sein du CASF, aux termes duquel, lorsque la durée du placement d'un enfant excède un seuil fixé par décret, le service de l'ASE examine l'opportunité de mettre en oeuvre d'autres mesures « susceptibles de garantir la stabilité des conditions de vie de l'enfant afin de lui permettre de bénéficier d'une continuité relationnelle, affective, éducative et géographique dans un lieu de vie adapté à ses besoins ». Le décret en Conseil d'État n° 2016-1638 du 30 novembre 2016116(*) a fixé ce délai à deux ans et à un an pour les enfants âgés de moins de deux ans à la date à laquelle ils ont été confiés au service de l'ASE.

12. Modalités d'évaluation des MNA

La loi du 14 mars 2016 a prévu un certain nombre de dispositions relatives aux mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille. Ces mesures s'inscrivent dans le cadre plus large d'une volonté des pouvoirs publics d'organiser leur réponse face à l'afflux de mineurs non-accompagnés (MNA), auparavant désignés comme « mineurs isolés étrangers » (MIE).

L'article 48 de cette loi a conféré une base législative au mécanisme de répartition géographique des MNA, qui avait dans un premier temps été prévu par une circulaire du 31 mai 2013 partiellement annulée par le Conseil d'État dans sa décision n° 37415 du 30 janvier 2015. L'article L. 221-2-2 du CASF prévoit ainsi la transmission au ministre de la justice des informations dont le président du conseil départemental dispose sur le nombre de mineurs privés de la protection de leur famille dans son département afin que le ministre de la justice puisse fixer des objectifs de répartition proportionnée des accueils. Les modalités d'application de cet article, et notamment les conditions d'évaluation de la situation de ces mineurs, devaient être fixées par décret.

Le décret n° 2016-840 du 24 juin 2016117(*) a ajouté une section 4 au sein du chapitre Ier du titre II du livre II du CASF.

L'article R. 221-11 du CASF prévoit que, lorsqu'une personne se présente comme mineure et privée de la protection de sa famille, le président du conseil départemental doit organiser un accueil provisoire d'une durée de cinq jours et en aviser le Procureur de la République, comme il est tenu de le faire pour tout enfant admis dans le service de l'aide sociale à l'enfance en cas d'impossibilité de recueillir l'accord de ses représentants légaux (art. L. 223-2 du CASF).

Au cours de cet accueil provisoire, le président du conseil départemental doit procéder « aux investigations nécessaires » en vue d'évaluer la situation de la personne « au regard notamment de ses déclarations sur son identité, son âge, sa famille d'origine, sa nationalité et son état d'isolement ».

Il est précisé que cette évaluation, qui peut être réalisée par les services du conseil départemental ou, par délégation, par une structure associative, s'appuie « essentiellement » sur des entretiens conduits par des professionnels disposant d'une formation ou d'une expérience définies par arrêté, le concours du préfet de département pour vérifier l'authenticité des documents d'identité détenus par la personne et le concours de l'autorité judiciaire lorsque des examens radiologiques osseux apparaissent nécessaires à la détermination de son âge.

L'article R. 221-11 prévoit un référentiel national, qui a été fixé par un arrêté interministériel du 17 novembre 2016. Ce référentiel reprend largement le contenu de la circulaire du 31 mai 2013, auquel il confère une valeur règlementaire.

Cet arrêté précise que l'évaluation doit être « une démarche empreinte de neutralité bienveillante ». L'évaluateur doit analyser la cohérence des éléments recueillis au cours d'un ou de plusieurs entretiens, si nécessaire en demandant le concours de professionnels d'autres spécialités. Ces éléments constituent un faisceau d'indices permettant d'apprécier la réalité de l'âge et de la situation d'isolement allégués (article 2). Il est par ailleurs précisé que le président du conseil départemental veille à ce que les évaluateurs disposent de la formation ou de l'expérience nécessaires et veille au caractère pluridisciplinaire de l'évaluation (article 4).

Éléments de l'évaluation

L'article 6 de l'arrêté du 17 novembre 2016 liste six points que l'entretien d'évaluation doit, a minima, aborder :

- état civil ;

- composition familiale et présence éventuelle de certains membres en France ;

- présentation des conditions de vie dans le pays d'origine et notamment sur le déroulement de la scolarité ;

- exposé des motifs de départ du pays d'origine et présentation du parcours migratoire ;

- conditions de vie depuis l'arrivée en France et d'orientation vers le lieu de l'évaluation ;

- projet de la personne, notamment en termes de scolarisation et de demande d'asile.

Au terme de l'entretien, ou des entretiens, l'évaluateur rédige un rapport d'évaluation et rend un avis motivé quant à la minorité et à l'isolement de l'évalué en indiquant le cas échéant les doutes qui subsistent. Ce rapport et cet avis sont transmis au président du conseil départemental (article 7).

Sur la base de cet avis motivé et du rapport d'évaluation, le président du conseil départemental apprécie la nécessité d'une saisine des services de l'État chargés de la lutte contre la fraude documentaire ou d'une saisine de l'autorité judiciaire, soit aux fins d'assistance éducative soit afin de solliciter la réalisation d'examens radiologiques (article 8).

Lorsque la situation de la personne évaluée « ne justifie pas la saisine de l'autorité judiciaire », c'est-à-dire notamment dans les cas où sa minorité ou son isolement ne sont pas établis, une décision de refus de prise en charge doit lui être notifiée.

L'article R. 221-12, également créé par le décret du 24 juin 2016, précise que le comité de gestion du Fonds national de la protection de l'enfance définit les modalités de remboursement des dépenses relatives à la phase de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation organisée par les départements.

Article non applicable

L'article 24 de la loi du 14 mars a prévu, à l'article 375-7 du code civil, un décret précisant les modalités d'organisation de la présence d'un tiers lors de l'exercice du droit de visite du ou des parents d'un enfant confié à une personne ou à un établissement. Cette disposition était notamment apparue nécessaire suite à l'agression d'un éducateur survenue lors d'une telle visite.

Ce décret n'est pas paru.

G. LOI N° 2016-1088 DU 8 AOÛT 2016 RELATIVE AU TRAVAIL, À LA MODERNISATION DU DIALOGUE SOCIAL ET À LA SÉCURISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS

Le Gouvernement a poursuivi au cours du premier semestre 2017, et ce jusque dans les derniers jours de la mandature, la mise en application de la loi du 8 août 2016 dont les 123 articles ont notamment cherché à faire prévaloir une nouvelle méthode d'élaboration de la norme en droit du travail qui fait primer l'accord d'entreprise sur toute autre source conventionnelle, à offrir aux actifs de nouveaux outils de sécurisation des parcours professionnels et de formation et à adapter le droit du travail aux nouvelles formes d'emploi.

En préambule, il est regrettable de constater que le Gouvernement ait renoncé à mettre en oeuvre l'article 1er de la loi, qui a prévu la création d'une commission d'experts chargée de proposer une refondation du code du travail. Ses membres n'ont jamais été nommés, et c'est finalement France Stratégie qui a remis au Premier ministre en avril 2017 un rapport de préfiguration de cette commission qui se limite à proposer différentes hypothèses portant sur le calendrier de ses travaux et sur leur périmètre. Alors que cette structure est censée achever sa mission d'ici août 2018, il est aujourd'hui peu probable qu'elle puisse être mise en place avant l'été.

· La mise en oeuvre progressive des expérimentations prévues par la loi

Depuis le mois de janvier 2017, plusieurs des expérimentations prévues par la loi ont pu débuter à la suite de la publication de leur cahier des charges ou de mesures réglementaires précisant leur périmètre. C'est le cas, en matière de formation, de celles prévues aux articles 74, 76 et 77.

La première autorise, jusqu'au 31 décembre 2017, la conclusion avec des demandeurs d'emploi ou des travailleurs handicapés de contrats de professionnalisation ne conduisant pas à l'acquisition d'une qualification enregistrée au Répertoire national des certifications professionnelles (RNCP), reconnue par une classification de branche ou ouvrant droit à un CQP. Un arrêté du 8 mars 2017118(*) en a défini le cahier des charges et a précisé les types d'actions de formation qui pourront être suivies dans le cadre de ce contrat de travail, leurs conditions de financement ainsi que les modalités d'évaluation de l'expérimentation par l'État.

La seconde confie à deux régions volontaires jusqu'au 31 décembre 2019 la gestion de l'affectation des fonds non affectés de la fraction « quota » de la taxe d'apprentissage, qui relève jusqu'à présent des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage (Octa). Après qu'un décret du 30 décembre 2016119(*) a désigné les régions Bretagne et Hauts-de-France comme participantes à l'expérimentation, un arrêté du 17 janvier 2017120(*) en a fixé le cahier des charges. Il définit les objectifs poursuivis, notamment la recherche d'une meilleure adéquation des financements avec les besoins de formation régionaux et d'un développement de l'apprentissage plus rapide dans les territoires concernés. Il rappelle toutefois qu'avant toute décision d'affectation de ces fonds libres par le président du conseil régional, la concertation au sein du bureau du comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (Crefop) actuellement prévue par la loi reste obligatoire.

Enfin, pour déterminer l'opportunité de la généralisation de cette expérimentation à son terme, une évaluation nationale reposant sur les bilans réalisés par chacun des deux conseils régionaux concernés devra être réalisée.

Enfin, la troisième expérimentation porte, dans les régions volontaires, la limite d'âge d'entrée en apprentissage à 30 ans, contre 25 ans en l'état actuel du droit. Désignés par le décret du 30 décembre 2016 précité, lui-même complété par un décret du 20 mars 2017121(*), neuf conseils régionaux y participent. Un second arrêté du 17 janvier 2017122(*) détermine le cahier des charges, qui précise notamment que les règles de rémunération de droit commun des apprentis s'appliquent aux bénéficiaires de cette expérimentation, tout comme la durée des contrats ou les aides financières offertes aux entreprises. Son évaluation devra notamment s'attacher à établir si une substitution au profit de ce nouveau public a eu lieu au détriment d'apprentis plus jeunes ou si elle a permis d'augmenter le nombre global d'apprentis dans les régions concernées.

Le flou de l'expérimentation prévue à l'article 83 de la loi « Travail »

Inséré à l'initiative de notre collègue députée Monique Orphé, en dépit de l'opposition du Sénat, l'article 83 de la loi prévoit la mise en place à titre expérimental à La Réunion, entre le 1er janvier 2017 et le 31 décembre 2018, d'un « dispositif de contractualisation » avec des personnes sans qualification afin de leur permettre « d'exercer pleinement leurs droits » et d'accéder à un premier niveau de qualification professionnelle. Les rapporteurs de votre commission n'avaient à l'époque pu obtenir aucune précision du Gouvernement sur le champ précis de cette expérimentation ou les mécanismes qu'elle mobiliserait, et ce d'autant plus qu'elle n'avait fait l'objet d'aucune étude d'impact. Le Sénat l'avait donc supprimée à l'initiative de notre collègue Didier Robert, par ailleurs président du conseil régional de La Réunion, qui avait souligné que cette collectivité, pourtant compétente en matière de formation professionnelle, n'avait pas été associée à cette initiative.

Au final, il semblerait que cette expérimentation ait été engagée en avril 2017 et consisterait à faire bénéficier à 200 personnes d'un appui renforcé de la part des opérateurs chargés de la mise en oeuvre du conseil en évolution professionnelle (CEP), soit Pôle emploi, les missions locales, Cap Emploi, les Fongecif et l'Apec. Un protocole d'expérimentation devait être élaboré par l'État, mais n'a pas, selon les informations dont dispose votre commission, été rendu public. Il faut souligner que le CEP est un dispositif de droit commun, dont peut bénéficier toute personne afin de favoriser la sécurisation de son parcours professionnel. Si cette expérimentation se limite à assurer l'application d'un outil déjà existant, son intérêt s'avérerait très limité : il conviendra donc d'assurer à son terme son évaluation rigoureuse.

Une dernière expérimentation portait sur l'assouplissement des conditions de recours au contrat de travail intermittent, destiné à pourvoir des emplois qui, par nature, comportent une alternance de périodes travaillées et de périodes non travaillées. Alors que l'article L. 3123-33 du code du travail conditionne le recours à ce type de contrat à la conclusion préalable d'un accord d'entreprise ou, à défaut, d'un accord de branche étendu, l'article 87 de la loi autorise, dans des branches où le travail saisonnier est particulièrement développé et qui auront été désignées par arrêté, la signature de tels contrats en l'absence d'accord collectif, sous réserve d'une information des institutions représentatives du personnel. Un arrêté du 6 avril 2017123(*) a désigné la branche des remontées mécaniques et des domaines skiables comme étant la seule à prendre part à cette expérimentation, qui doit s'achever le 31 décembre 2019.

· Un recours aux ordonnances limité

La loi du 8 août 2016 a habilité le Gouvernement à agir par ordonnance dans quatre domaines spécifiques. Dans un premier temps, le compte personnel d'activité en faveur des agents publics (article  44) et des agents des chambres de commerce, des chambres d'agriculture et des chambres de métiers et de l'artisanat (article 45) a été institué par deux ordonnances du 19 janvier 2017124(*), soit dans un délai plus court que les neuf mois de la durée d'habilitation.

L'article 86 traitait de la situation de l'emploi saisonnier, et en particulier de la question de la reconduction automatique des contrats de travail à caractère saisonnier d'une saison à l'autre. Son paragraphe VI, après avoir invité les branches dans lesquelles l'emploi saisonnier est particulièrement développé à négocier sur cette question, habilitait le Gouvernement à prendre par ordonnance « toute mesure relevant du domaine de la loi de nature à lutter contre le caractère précaire de l'emploi saisonnier ». Plus précisément, le champ de l'habilitation est circonscrit par deux conditions supplémentaires : d'une part, l'ordonnance ne s'applique qu'à défaut d'accord de branche ou d'entreprise, d'autre part elle ne porte que sur la reconduction du contrat de travail saisonnier et la prise en compte de l'ancienneté du salarié.

L'ordonnance du 27 avril 2017125(*) a modifié le code du travail pour prévoir qu'à défaut de stipulations conventionnelles et dans les branches désignées par arrêté du ministre du travail, les contrats à caractère saisonnier sont considérés comme successifs même en cas d'interruption temporaire de l'activité dans l'entreprise concernée. Elle a également reconnu un droit à la reconduction de leur contrat de travail pour les salariés saisonniers dès lors que deux conditions cumulatives sont remplies : une ancienneté d'au moins deux saisons sur deux années consécutives ainsi que l'existence dans l'entreprise d'un poste compatible avec leurs qualifications. Un arrêté du 5 mai 2017126(*) a listé les dix-sept branches concernées, dont les deux principales sont les transports routiers (plus de 660 000 salariés) et les hôtels, cafés, restaurants (HCR), qui comptent environ 600 000 salariés.

Il reste encore une habilitation dont le délai est court et qui ne s'est pas encore traduite par une ordonnance : celle prévue à l'article 120 concernant l'adaptation des dispositions du code du travail et d'autres textes législatifs en matière de travail, d'emploi et de formation professionnelle métropolitains à Mayotte et l'abrogation du code du travail applicable à Mayotte. Ce même article prévoit en effet que le code du travail sera applicable à Mayotte à compter du 1er janvier 2018. Le Gouvernement dispose donc encore, en vertu de cette habilitation, de cinq mois pour mener à bien ce chantier par ordonnance.

· Une publication plus tardive des mesures d'application des dispositions annexes de la loi

Le Gouvernement s'était fixé comme priorité, au dernier trimestre 2016, de prendre les mesures d'application des articles les plus emblématiques de la loi ou de ceux devant entrer en vigueur au 1er janvier 2017 (article 8 réformant l'architecture du droit de la durée du travail et des congés ; article 39 instituant le compte personnel d'activité, etc.). Les deux premiers trimestres 2017, jusqu'à la veille de la démission du Gouvernement le 10 mai 2017 à la suite de la proclamation des résultats de l'élection présidentielle, ont donc été consacrés à la mise en application, encore incomplète, des dispositions de la loi plus techniques et n'ayant pas fait l'objet d'une forte attention médiatique.

Les décrets publiés depuis 18 novembre 2016 n'ont pas épuisé toutes les mesures réglementaires prévues à l'article 9. En effet, un décret doit toujours préciser les conditions dans lesquelles sont prises en charge les dépenses relatives au maintien du salaire et au remboursement des frais de déplacement lorsqu'un salarié bénéficie d'un congé de participation aux instances d'emploi et de formation professionnelle ou à un jury d'examen.

Le Gouvernement vient de prendre le décret relatif à la mise en oeuvre de l'article 16, qui prévoit que les conventions et accords de branche, de groupe, interentreprises, d'entreprise et d'établissement conclus après le 1er septembre 2017 seront disponibles en ligne sur un site public127(*).

Il a également pris récemment les mesures réglementaires prévues à l'article 60, visant à instaurer une responsabilité sociale des plateformes électroniques à l'égard des personnes qui y collaborent128(*). En l'espèce, cette responsabilité est engagée dès lors qu'une personne réalise un chiffre d'affaires sur une plateforme supérieur à 13 % du plafond annuel de la sécurité sociale (soit 5 100 euros environ en 2017).

En matière de formation, les modalités d'amélioration du partage d'information entre les organismes de formation, les financeurs et le service public de l'emploi prévues par ce même article ont été précisées par un décret du 4 mai 2017129(*), afin notamment d'améliorer le suivi du parcours professionnels des bénéficiaires d'une action de formation et de mieux identifier les interruptions et les sorties de formation. Les conditions d'exécution d'un contrat d'apprentissage dans le secteur public non industriel et commercial, inscrites dans le code du travail par l'article 73 de la loi, ont été quant à elles détaillées par un décret du 16 février 2017130(*) s'agissant notamment des possibilités pour un apprenti accueilli par un organisme public de compléter sa formation dans une entreprise ou de sa rémunération. Par ailleurs, il convient de noter qu'un décret du 6 mai 2017131(*) a institué, en lieu et place du droit individuel à la formation, un compte personnel de formation pour tous les agents publics. Quant au décret prévu à l'article 33 pour créer des formations communes aux salariés et aux employeurs en vue d'améliorer le dialogue social dans les entreprises, il a été publié le 2 mai dernier132(*).

Toutes les dispositions relevant du champ de la formation professionnelle et de l'apprentissage n'ont toutefois pas encore été mises en oeuvre. Ainsi, l'article 41 de la loi a réformé, avec une entrée en vigueur différée au 1er janvier 2018, les obligations de financement de la formation professionnelle pesant sur les travailleurs indépendants et les artisans. Les mesures d'application qu'il requiert, et qui visent notamment à préciser le taux de certaines contributions, restent encore à prendre. Par ailleurs, l'arrêté relatif à la publication des taux d'insertion professionnelle à la suite d'un apprentissage n'a toujours pas été pris (article 81).

Rompant avec les principes généraux du droit de la représentation des salariés en entreprise, l'article 64 de la loi a prévu la création, sous conditions, d'instances de dialogue social dans les réseaux de franchise, malgré l'absence de tout lien de subordination entre le franchiseur et les salariés des franchisés. Seuls sont concernés les réseaux de franchise d'au moins 300 salariés dont le contrat de franchise contient des clauses ayant un effet sur l'organisation du travail et les conditions de travail. Un décret du 4 mai 2017133(*) a déterminé leurs conditions de mise en place, leurs règles de fonctionnement en l'absence d'accord collectif ainsi que le régime contentieux qui leur est applicable.

Si le Gouvernement a pris un décret le 27 décembre dernier pour mettre en oeuvre la réforme de la médecine du travail, ainsi qu'un décret le 10 mai dernier pour préciser la procédure de contestation d'une décision du médecin du travail134(*), plusieurs arrêtés restent en attente de publication, s'agissant notamment de l'établissement d'un modèle d'attestation délivré à la suite d'une visite d'information et de prévention et du modèle du rapport annuel d'activité du médecin du travail (article 102). En outre, les mesures réglementaires relatives au suivi médical des personnels assurant la sécurité du réseau ferré national n'ont toujours pas été prises (article 103).

Le décret relatif au repérage obligatoire de l'amiante avant travaux, applicable à tout bien quel que soit sa nature (immeuble, équipement, matériel notamment), prévu à l'article 113, a enfin été publié le 9 mai 2017135(*), répondant ainsi à l'une des principales recommandations du comité de suivi sur l'amiante mis en place en 2014 par notre commission. Ce décret renvoie aux ministères concernés le soin de prendre des arrêtés avant le 1er octobre 2018 pour préciser les modalités techniques du repérage et les méthodes d'analyse des matériaux susceptibles de contenir de l'amiante.

Prévu à l'article 116, le décret attribuant à des agents de contrôle relevant du ministre de la défense les missions exercées par les agents de contrôle de l'inspection du travail a été publié le 1er mars 2017136(*).

Prévu à l'article 117, le décret n° 2017-541 du 12 avril 2017 portant code de déontologie du service public de l'inspection du travail précise le cadre général d'exercice des missions de celui-ci.

· La lutte contre la concurrence sociale déloyale : une mise en oeuvre tardive

Bien que le Gouvernement précédent ait érigé la lutte contre la fraude au détachement de travailleurs comme une priorité nationale, les mesures réglementaires d'application n'ont été prises que récemment. En effet, le décret publié le 5 mai 2017137(*) a précisé les règles relatives prévues à l'article 105 et qui portent sur :

- l'obligation pour le maître d'ouvrage, ou le donneur d'ordre, de transmettre, par voie électronique, la déclaration de détachement des travailleurs et les modalités de l'obligation de vigilance sur l'ensemble de la chaîne de sous-traitance ;

- l'affichage obligatoire sur les chantiers du bâtiment ou du génie civil de la réglementation applicable aux travailleurs détachés ;

- la définition par voie réglementaire d'un document équivalent au bulletin de salaire, dont l'absence de délivrance est constitutive d'une infraction de dissimulation d'emploi salarié ;

- l'obligation de déclarer auprès de l'inspection du travail les accidents de travail dont sont victimes les travailleurs détachés ;

- l'obligation pour une entreprise utilisatrice établie à l'étranger d'informer l'entreprise de travail temporaire également située à l'étranger du détachement en France d'un ou plusieurs salariés de cette dernière.

Il convient toutefois de rappeler que ces dispositions n'entreront en vigueur que le 1er juillet 2017 (voire le 1er janvier 2018 s'agissant de la dématérialisation de la déclaration subsidiaire du détachement par le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre).

Ce même décret a précisé les modalités de la suspension d'activité d'un prestataire étranger en cas d'absence de présentation de la déclaration préalable de détachement dans un délai de deux jours, prévue à l'article 107. Il revient au Préfet, en tant qu'autorité administrative compétente, de prendre cette décision à la suite d'un rapport motivé d'un agent de l'inspection du travail.

Enfin, un décret du 3 mai 2017138(*) a fixé à 40 euros le montant de la contribution dont doit s'acquitter tout employeur qui détache des travailleurs en France, afin de financer le fonctionnement du téléservice SIPSI (système d'information sur les prestations de service internationales), qui assure la gestion des déclarations préalables de détachement (article 106).

· Des demandes de rapport restées lettre morte

Alors que la loi « Travail » prévoyait la remise au Parlement de plusieurs rapports, votre commission constate que la totalité de ces demandes n'ont pas reçu de suite favorable pour l'instant.

Plusieurs dates butoirs ont d'ores et déjà été dépassées par le Gouvernement. Il en va ainsi :

- du rapport sur les moyens de réformer la notion de jours (ouvrés, ouvrables, calendaires) dans la législation du travail et de la sécurité sociale, issu d'un amendement sénatorial, et qui devait être remis avant le 9 mai 2017 (article 13) ;

- du rapport sur les voies et moyens de valoriser le dialogue social, pourtant défendu par le Gouvernement à la suite d'une préconisation du Conseil économique, social et environnemental et qui aurait dû être communiqué au Parlement avant le 31 décembre 2016 (article 15) ;

- du rapport relatif à l'intégration au compte personnel de formation des activités de bénévolat associatif des sauveteurs en mer embarqués et des nageurs sauveteurs, qui aurait dû être remis au Parlement avant le 8 février 2017 (article 39) ;

- du rapport sur le bilan des emplois d'avenir, qui devait également être remis au Parlement avant le 9 février 2017 (article 51) ;

- du rapport sur l'adaptation juridique des notions de lieu, de charge et de temps de travail liée à l'utilisation des outils numériques, prévu initialement avant le 1er décembre 2016 (article 57).

Votre commission rappelle qu'un très grand nombre d'autres rapports au Parlement sont attendus dans les mois voire les années à venir, à l'instar :

- du rapport sur la mise en ligne des accords et conventions sur une base de données nationale, qui doit être remis au Parlement avant le 30 septembre 2018 (article 16) ;

- du rapport sur la base de données économiques et sociales, qui doit être produit avant le 9 août 2017 (article 20) ;

- du rapport sur le bilan des nouvelles règles de validité des accords d'entreprise, issu d'un amendement du Gouvernement, qui devrait être remis au Parlement avant le 31 décembre 2018 (article 21) ;

- du rapport sur les discriminations syndicales, suggéré par le Gouvernement, qui doit être communiqué au Parlement avant le 9 août 2017 (article 30) ;

- du rapport sur l'éventuelle généralisation de l'expérimentation de l'éligibilité au compte d'engagement citoyen des sapeurs-pompiers volontaires, qui doit être remis au plus tard six mois avant ladite généralisation (article 39) ;

- du rapport sur les dérogations aux règles de répartition des fonds non affectés par les entreprises de la fraction « quota » de la taxe d'apprentissage et de la contribution supplémentaire à l'apprentissage, qui doit être remis avant le 1er juillet 2020 (article 76) ;

- du rapport sur la généralisation de la possibilité pour les personnes âgées de moins de trente ans de conclure un contrat d'apprentissage (article 77), qui devrait être élaboré pendant le premier semestre 2020 ;

- du rapport sur les négociations avec les partenaires sociaux relatives au contrat de travail saisonnier, attendu avant le 31 décembre 2017 (article 86) ;

- du rapport sur les moyens de renforcer l'attractivité de la carrière de médecin du travail, qui doit être remis au Parlement avant le 9 août 2017 (article 104).

H. LE VOLET SOCIAL DE LA LOI N° 2016-444 DU 13 AVRIL 2016 VISANT À RENFORCER LA LUTTE CONTRE LE SYSTÈME PROSTITUTIONNEL ET À ACCOMPAGNER LES PERSONNES PROSTITUÉES

La commission des affaires sociales assure le suivi du volet social de la loi du 13 avril 2016 dont l'examen au Sénat avait donné lieu à la constitution d'une commission spéciale. Seul ce volet appelait d'ailleurs des mesures d'application.

La loi est totalement applicable suite à la parution des trois mesures réglementaires attendues.

Un premier décret publié le 30 octobre 2016139(*) pose les jalons du parcours de sortie de la prostitution des personnes prostituées et organise l'attribution de l'agrément aux associations dédiées à ces actions. La durée de l'agrément, fixée à trois ans, paraît suffisamment longue pour stabiliser les structures associatives dédiées. La demande d'agrément est réputée acceptée en cas de silence de l'autorité administrative de plus de quatre mois et le dossier de demande d'agrément est réputé complet en cas d'absence de réaction de l'autorité administrative de plus de deux mois. Le parcours de sortie de la prostitution s'articule autour de trois pôles : accès à un logement social, accompagnement médical, psychique et psychologique, enfin actions d'insertion sociale. Votre commission aurait souhaité qu'y figure explicitement l'accès facilité à la formation professionnelle, notamment linguistique, que certaines associations continuent de juger trop difficile. La décision d'autoriser ou de renouveler le parcours de sortie de la prostitution permette la délivrance d'une autorisation provisoire de séjour d'une durée minimale de six mois dans le cas des personnes étrangères. Votre commission observe par ailleurs que la commission départementale de lutte contre la prostitution, installée auprès du préfet de département et dont les avis doivent orienter sa décision, n'a l'obligation de se réunir qu'une fois par an au minimum, rythme qui peut paraître insuffisant.

Un décret publié le 5 mars 2017140(*) complète le code de la santé publique et détaille les actions de réduction des risques en direction des personnes prostituées que peuvent mettre en oeuvre les acteurs administratifs et associatifs. Ces actions visent tant à améliorer l'état de santé physique et psychique des personnes prostituées qu'à développer la connaissance des acteurs publics de ce public particulier afin de leur apporter des réponses plus adaptées, ce à quoi votre commission des affaires sociales se montrera particulièrement attentive.

Un troisième décret publié le 14 avril 2017141(*) définit les contours de l'aide financière à l'insertion sociale et professionnelle (Afis) à laquelle l'admission au parcours de sortie de la prostitution décidée par le préfet donne droit. Le montant de l'Afis est fixé à 330 euros pour une personne seule, augmentée de 102 euros par enfant à charge. Votre commission note que l'éligibilité à l'Afis est conditionnée au caractère monoparental de la composition familiale. Par ailleurs, l'organisme chargé du versement de l'Afis est la caisse de mutualité agricole, également chargé du réexamen du bénéfice de l'aide et de son montant. Votre commission aurait souhaité, compte tenu de la spécificité des publics concernés, que cette dernière mission soit plus explicitée.

Enfin, votre commission souhaite rappeler que le plus grand danger menaçant les personnes prostituées engagées dans un parcours de sortie est la tentation du retour, en raison du caractère lucratif de l'activité. Souvent âgées de moins de 25 ans, les personnes prostituées ne sont pas éligibles au revenu de solidarité active (RSA) et les seules ressources de l'Afis ne sauraient satisfaire les besoins d'une personne dont la reconversion appelle des changements de grande ampleur. Identifié comme le principal écueil des parcours de sortie, ce non-accès aux minima sociaux devrait pouvoir nourrir la réflexion plus profonde engagée sur l'âge d'éligibilité aux revenus d'assistance.

II. ANNÉES PARLEMENTAIRES ANTÉRIEURES

A. LOI N° 2009-879 DU 21 JUILLET 2009 PORTANT RÉFORME DE L'HÔPITAL ET RELATIVE AUX PATIENTS, À LA SANTÉ ET AUX TERRITOIRES

Plus de sept ans après la promulgation de la loi dite « HPST » du 21 juillet 2009, son article 63 a fait l'objet d'une mesure d'application. Celui-ci prévoit que le conseil national de l'ordre des infirmiers « prépare un code de de déontologie, édicté sous forme d'un décret en Conseil d'État. Ce code énonce notamment les devoirs des infirmiers dans leurs rapports avec les patients, les autres membres de la profession et les autres professionnels de santé ».

Cette disposition était restée inappliquée jusqu'à la parution du décret n° 2016-1605 du 25 novembre 2016 portant code de déontologie des infirmiers.

A l'occasion de son inscription au tableau de l'ordre, tout infirmier doit désormais s'engager sous serment et par écrit à respecter les principes ainsi définis aux articles R. 4312-1 à R. 4312-92 du code de la santé publique. Le droit antérieur prévoyait bien l'obligation pour les infirmiers de respecter un ensemble de règles dont la rédaction avait été maintenue inchangée depuis 1993 mais qui n'avaient pas pris la forme, plus aboutie et fédératrice, d'un code de déontologie.

Avec ce décret, le taux d'application de la loi HPST atteint 92 %.

B. LOI N° 2012-300 DU 5 MARS 2012 RELATIVE AUX RECHERCHES IMPLIQUANT LA PERSONNE HUMAINE

Votre commission a longtemps regretté que l'application de la loi relative aux recherches impliquant la personne humaine, dite loi « Jardé », ait été tenue en échec par l'absence de mesures réglementaires mettant en place la répartition aléatoire des protocoles et l'instance nationale représentative des comités de protection des personnes (CPP). La commission des affaires sociales était parvenue, après de longs débats et un important travail en commun avec la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, à mettre en place une réforme du régime de la recherche biomédicale qui reposait notamment sur une évolution de ces instances. Le retard pris dans l'édiction des mesures réglementaires s'explique par l'adoption, dans l'intervalle, du règlement européen du 16 avril 2014 relatif aux essais cliniques de médicaments à usage humain, impliquant une adaptation de la législation nationale.

Plus de quatre ans après l'adoption de la loi du 5 mars 2012, l'année 2016 a enfin vu la parution de mesures d'application importantes. Le décret en Conseil d'État n° 2016-1537 du 16 novembre 2016 relatif aux recherches impliquant la personne humaine a en effet introduit dans le code de la santé publique quatre séries de dispositions relatives :

- aux modalités de fonctionnement des CPP et de la Commission nationale des recherches impliquant la personne humaine. Il est ainsi précisé que le secrétariat de la commission a pour mission, sous l'autorité du président, de procéder par tirage au sort à la désignation du CPP compétent pour se prononcer sur chaque demande d'avis ;

- aux recommandations de bonnes pratiques pour les recherches interventionnelles ne portant pas sur des médicaments et ne comportant que des contraintes et risques minimes et les recherches non interventionnelles ;

- à la décision de prise en charge par l'assurance maladie de médicaments ou produits faisant l'objet d'une recherche à finalité non commerciale et ayant reçu l'avis favorable d'un CPP ;

- et aux modalités de reversement et de pénalités en cas de non-reversement par le promoteur des sommes versées par l'assurance maladie, quand la recherche qui a bénéficié d'une prise en charge ne répond plus à la définition d'une recherche à finalité non commerciale.

Le décret précise les définitions applicables aux différentes catégories de recherche et les règles à respecter en matière de vigilance.

Un arrêté du 2 décembre 2016 est par ailleurs venu fixer la liste des recherches interventionnelles ne portant pas sur des médicaments et ne comportant que des risques et contraintes minimes142(*).

Enfin, le décret n° 2017-884 du 9 mai 2017 modifiant certaines dispositions réglementaires relatives aux recherches impliquant la personne humaine, pris pour l'application de l'ordonnance n° 2016-800 du 16 juin 2016 relative aux recherches impliquant la personne humaine, précise le champ des recherches impliquant la personne humaine soumises à l'avis des CPP et, le cas échéant, à l'autorisation de l'Agence nationale de sécurité du médicament (ANSM). Il précise pour ce faire la notion de « développement des connaissances biologiques ou médicales » et simplifie le dossier de demande d'avis pour des recherches non interventionnelles.

C. LOI N° 2013-442 DU 30 MAI 2013 RELATIVE À LA BIOLOGIE MÉDICALE

La loi n° 2013-442 du 30 mai 2013 relative à la biologie médicale est désormais totalement applicable. En effet, un arrêté du 15 décembre 2016143(*) a précisé les dernières mesures d'application en attente, à savoir la détermination des examens réputés urgents et les conditions de réalisation et de rendu des résultats de ces examens.

L'arrêté prévoit que la liste des examens réputés urgents est établie par chaque laboratoire de biologie médicale, après avis de la commission médicale d'établissement ou de la conférence médicale lorsque le laboratoire relève d'un établissement de santé, et après avis de ses correspondants prescripteurs habituels lorsqu'il s'agit d'un laboratoire hors établissement de santé. Cette liste précise pour chaque examen le délai maximum de communication de ces résultats.

D. LOI N° 2013-453 DU 3 JUIN 2013 VISANT À GARANTIR LA QUALITÉ DE L'OFFRE ALIMENTAIRE EN OUTRE-MER

Votre commission a souligné durant trois ans l'inapplicabilité partielle de la loi n° 2013-453 du 3 juin 2013 visant à garantir la qualité de l'offre alimentaire en outre-mer, faute de parution de l'arrêté prévu pour les denrées alimentaires propres à l'outre-mer et non distribuées en France hexagonale.

Cet arrêté a finalement paru au Journal officiel du 24 mai 2016144(*). Il établit la liste des denrées alimentaires de consommation courante distribuées au consommateur final dans les collectivités d'outre-mer mais non distribuées par les mêmes enseignes en France hexagonale pour lesquelles la teneur en sucres ajoutés ne peut pas être supérieure à la teneur en sucres ajoutés la plus élevée constatée dans les denrées alimentaires assimilables de la même famille les plus distribuées en France hexagonale. L'arrêté précise que les sucres ajoutés concernés se limitent à l'adjonction de saccharose et de sirops de sucres.

Depuis la parution de ce texte, la loi est totalement applicable.

E. LOI N° 2013-1203 DU 23 DÉCEMBRE 2013 DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2014

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 est totalement applicable suite à la parution de trois mesures réglementaires au cours de l'année écoulée.

L'application de l'article 14, relatif à l'institution de garanties collectives complémentaires, a été précisée par un décret en Conseil d'État n°2017-162 du 9 février 2017 relatif au financement et à la gestion mutualisée des prestations mentionnées au IV de l'article L 912-1 du code de la sécurité sociale qui a précisé les modalités selon lesquelles une gestion mutualisée, pour toutes les entreprises d'une branche, peut être mise en oeuvre dans le cadre d'un accord professionnel ou interprofessionnel.

En application de l'article 47 de la loi, le décret en Conseil d'État n° 2016-960 du 12 juillet 2016 relatif à l'inscription des médicaments biologiques similaires sur la liste de référence des groupes biologiques similaires a précisé les conditions d'inscription des médicaments biologiques similaires sur la liste de référence des groupes biologiques similaires.

Enfin, le décret n° 2016-1863 du 23 décembre 2016 a précisé les conditions d'application de l'article 82 de la loi qui a supprimé la possibilité pour les non-salariés agricoles d'opter entre la mutualité sociale agricole et des assureurs privés pour la couverture des risques maladie et accidents du travail. La totalité de la gestion de ces deux branches a été confiée au 1er janvier 2014 à la mutualité sociale agricole. La loi a prévu que le préjudice susceptible de résulter du transfert à la MSA pour les groupements jusqu'alors chargés de la gestion de l'assurance maladie (GAMEX) et de l'assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles (AAEXA) des exploitants agricoles ferait l'objet d'une indemnité fixée par décret. Le montant de l'indemnité a été fixé à 5,764 millions d'euros par le décret du 23 décembre 2016.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel avait précisé dans sa décision n° 2013-682 DC du 19 décembre 2013 que le montant des réserves des groupements constituées pour le compte des branches et dont la gestion devait être transférée à la CCMSA serait également fixé par décret. Le décret susvisé a fixé le montant de ces réserves à 8,747 millions d'euros.

F. LOI N° 2014-40 DU 20 JANVIER 2014 GARANTISSANT L'AVENIR ET LA JUSTICE DU SYSTÈME DE RETRAITES

De la loi du 20 janvier 2014 seules deux mesures d'application n'avaient pas été prises au 31 mars 2016 et ne le sont toujours pas au 31 mars 2017.

Il s'agit tout d'abord d'un arrêté ministériel, prévu à l'article 48, qui doit approuver un règlement de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CnavPL) visant à harmoniser des règles de gestion entre les différentes sections la composant. Ce règlement est en cours d'élaboration, à la suite de la signature nécessaire d'une convention entre l'État et la CnavPL à l'été 2016, et sera approuvé par arrêté dans la foulée de son adoption par le conseil d'administration de la caisse.

La seconde disposition réglementaire concerne un arrêté ministériel, prévu à l'article 51, visant à approuver une convention entre les fédérations de régimes complémentaires d'une part et l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques (Ircantec) d'autre part. Cette convention doit régler les compensations financières entre ces régimes et l'Ircantec, à laquelle aux termes de l'article 51, les agents publics sont désormais obligatoirement affiliés. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, la convention n'a toujours pas été signée, les travaux se poursuivant entre les régimes concernés. Elle devrait toutefois l'être dans le courant de l'année 2017. Un décret, pris en application du III de l'article 51 de la loi du 20 janvier 2014 a également été pris le 1er juillet 2016145(*) afin de préciser les règles d'affiliation durant la période transitoire courant entre la publication de la loi et le 1er janvier 2017.

Le taux d'application de cette loi demeure donc cette année encore à 97 % mais il convient de souligner que la quasi-totalité des mesures d'application les plus importantes de la loi avaient été prises dès la fin de l'année 2014.

Deux décrets ont par ailleurs été pris, le 1er septembre 2016, pour la mise en oeuvre de la liquidation unique des pensions de retraite de base des pensionnés affiliés à l'un des trois régimes alignés (Lura), prévue à l'article L. 173-1-2 du code de la sécurité sociale créé par l'article 43 de la loi du 20 janvier 2014.

Le premier décret146(*) définit que le régime compétent pour liquider la pension dans le cadre de la Lura, sera le dernier régime d'affiliation de l'assuré, sauf exceptions liées notamment à l'existence de dispositifs propres à l'un ou l'autre régime. Le second décret147(*) précise les modalités de compensation financière entre les régimes alignés résultant de la mise en oeuvre de la Lura et définit les informations figurant en annexe de leurs comptes.

Par ailleurs, un décret du 3 mai 2017148(*) adapte les dispositions réglementaires relatives au calcul de la retraite de base et à la coordination entre régimes d'assurance vieillesse, lorsque la pension des assurés relevant ou ayant relevé de plusieurs régimes obligatoires de retraite alignés entre dans le champ de la liquidation unique des pensions de retraites.

Il est rappelé qu'aux termes de l'article 54 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 l'entrée en vigueur de ce dispositif a été retardée de six mois, passant du 1er janvier au 1er juillet 2017.

On peut aussi signaler la parution toute récente de deux décrets149(*) ouvrant la possibilité de mettre à disposition des assurés des documents sous forme dématérialisée dans le cadre de leur droit à l'information sur leur retraite.

Comme l'année dernière, votre commission déplore que la plupart des rapports demandés par le Parlement au Gouvernement dans le cadre de la loi ne lui ait toujours pas été remis. Sur les 10 rapports prévus, seuls 3 ont été transmis. D'après les informations obtenues par votre rapporteur, plusieurs rapports devraient toutefois parvenir au Parlement dans le courant du deuxième trimestre de l'année 2017. Il en est ainsi du rapport, prévu à l'article 45 de la loi du 20 janvier 2014, détaillant les conditions d'application des conventions internationales bilatérales existant en matière de retraite et évaluant les conséquences de leur mise en oeuvre pour les Français ayants droit de systèmes étrangers dès lors qu'ils ne résident plus dans l'État concerné.

G. LOI N° 2014-201 DU 24 FÉVRIER 2014 PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS D'ADAPTATION AU DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE DANS LE DOMAINE DE LA SANTÉ

La loi du 24 février 2014 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine de la santé est totalement applicable depuis la parution le 8 juin 2016 d'un arrêté du 31 mai 2016 fixant la liste des informations à transmettre aux centres antipoison sur les substances contenues dans les produits de tatouage.

H. LOI N° 2014-288 DU 5 MARS 2014 RELATIVE À LA FORMATION PROFESSIONNELLE, À L'EMPLOI ET À LA DÉMOCRATIE SOCIALE

Trois ans après son adoption par le Parlement, cette loi qui a profondément réformé le financement et le fonctionnement du système français de formation professionnelle, a achevé la décentralisation aux régions de la compétence en matière d'apprentissage et a modernisé la démocratie sociale, est presque intégralement applicable, puisque 97 % des mesures d'application ont été publiées.

Cette loi a également défini les règles de représentativité des organisations patronales, qui s'inspirent largement de celles applicables aux organisations syndicales de salariés.

L'article 29 de la loi prévoyant que la première mesure de l'audience des organisations patronales devait avoir lieu avant 2017, le Gouvernement a été amené à prendre deux décrets en 2016 pour préciser les règles applicables.

Le premier, en date du 20 octobre 2016150(*), a notamment précisé les règles pour les groupements d'entreprises et les établissements qui adhèrent à une organisation patronale, celles applicables aux professions libérales, ou encore les missions du commissaire aux comptes lors du contrôle des déclarations de candidature à la représentativité des organisations patronales. Le second, publié une semaine plus tard151(*), avait pour objet d'interdire à une organisation patronale adhérente à plusieurs organisations de niveau national et interprofessionnel d'affecter à l'une d'elle une part d'entreprises inférieure à 10 % du total des entreprises qu'elle représente. Les résultats de l'audience des organisations patronales ont été présentés le 26 avril 2017 aux partenaires sociaux réunis au sein du Haut Conseil du dialogue social (HCDS).

Toutefois, sur deux aspects techniques, le Gouvernement n'a pas été en mesure de mettre en oeuvre la loi.

Il s'agit tout d'abord de la définition de la méthode de calcul des coûts de formation des apprentis par les centres de formation d'apprentis (CFA), qui doit être fixée par un arrêté du ministre chargé de la formation professionnelle pris sur proposition du Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (Cnefop) en application de l'article L. 6233-1 du code du travail dans sa rédaction issue de l'article 17 de la loi. Sur saisine de la ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social et de la secrétaire d'État chargée de la formation professionnelle et de l'apprentissage, le Cnefop a formulé en décembre 2016 des recommandations appelant notamment à fixer ce coût par apprenti au plus près du coût réel supporté par le CFA, tout en prévoyant une période transitoire de deux ans. L'arrêté devant définir précisément cette nouvelle méthodologie n'est toutefois pas encore paru au Journal officiel.

Pour remédier à la qualité inégale des formations offertes par les organismes privés de formation préparant à l'obtention de certificats de qualification professionnelle (CQP) enregistrés au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP), l'article 34 de la loi avait prévu que les structures ayant créé ces titres et demandé leur enregistrement devaient garantir la transparence de l'information fournie au public, la qualité du processus de certification ainsi que l'homogénéité de la formation offerte par l'ensemble des acteurs d'un même réseau la délivrant. Ces engagements devaient reposer sur un cahier des charges fixé par arrêté du ministre chargé de la formation professionnelle, pris sur proposition de la Commission nationale de la certification professionnelle (CNCP). Ce cahier des charges n'a pas encore été défini à ce jour.

Enfin, votre commission ne peut que déplorer qu'aucun des cinq rapports que le Gouvernement s'était engagé à remettre au Parlement dans le cadre de cette loi (articles 1er, VI ; 9 ; 12 ; 26 ; 27) ne lui ait été transmis en trois ans.

I. LOI N° 2014-1554 DU 22 DÉCEMBRE 2014 DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2015

Au 31 mars 2017, 74 mesures, sur 80 attendues, avaient été prises pour l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015, soit un taux d'application de 92 %. Deux mesures supplémentaires sont en outre intervenues dans le courant du mois d'avril 2017.

· Recettes

La quasi-totalité des textes prévus pour l'application de la troisième partie (recettes) est parue. Un arrêté du 9 mars 2016 a ainsi établi le montant à verser par la caisse de Mayotte à la branche vieillesse du régime général au titre du résultat excédentaire de l'année 2014 (article 32). Un arrêté du 30 juin 2016 a quant à lui fixé le seuil de compétence en matière de remises des pénalités et majorations de retard encourues par les ressortissants des régimes de protection sociale agricole (article 29).

· Assurance maladie

Plusieurs dispositions d'application en attente sur lesquelles votre commission avait attiré l'attention du Gouvernement l'an passé sont intervenues depuis lors.

C'est tout d'abord le cas de la mise en oeuvre de l'article 49, introduit à l'initiative de la commission des affaires sociales du Sénat puis modifié par un amendement du Gouvernement. Votre commission avait en effet souhaité prévoir une procédure d'achat groupé pour les vaccins utilisés par l'ensemble des structures publiques de vaccination. Après modification, l'article 49 confie à la Cnam le soin de procéder à l'acquisition des vaccins administrés en centres de vaccination, en lui permettant de négocier pour le compte de ces centres.

Le décret152(*) pris pour l'application de cet article n'est intervenu qu'en mars 2017, plus de deux ans après la promulgation de la loi. Il précise que « lorsqu'elle envisage de négocier pour leur compte les conditions d'acquisition des vaccins en application des articles L. 3111-11 et L. 3112-3 du code de la santé publique, la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés invite au préalable les établissements ou organismes habilités et les collectivités territoriales exerçant des activités en matière de vaccination à lui communiquer les données relatives au volume et au prix des vaccins acquis au cours de la période passée ainsi qu'à leurs besoins prévisionnels et à lui faire part, le cas échéant, de leur souhait de bénéficier des prix négociés par son intermédiaire ». Elle négocie alors « le cas échéant ... avec les entreprises exploitant les vaccins en cause les conditions de leur acquisition, selon les règles prévues par le code des marchés publics ». Votre commission souhaite que sur cette base, la Cnam prenne désormais l'initiative de procéder à ces achats groupés.

Plusieurs arrêtés sont intervenus pour l'application de l'article 51, qui prévoit une dotation complémentaire pour le financement de l'amélioration de la qualité des soins dans les établissements de médecine, chirurgie ou obstétrique, ainsi que la mise en place d'un contrat d'amélioration des pratiques signé avec l'agence régionale de santé pour les établissements jugés non conformes aux exigences de qualité. Un arrêté du 5 août 2016 a fixé les modalités de calcul du montant de cette dotation complémentaire plafonnée à 500 000 euros. Un arrêté du 10 février 2017 a fixé la liste des indicateurs obligatoires pour l'amélioration de la qualité et de la sécurité des soins. Celle-ci identifie les indicateurs retenus pour le calcul du montant de la dotation complémentaire et ceux dont les résultats doivent être mis à disposition du public sur le site internet d'information des usagers sur la qualité et la sécurité des prises en charge dans les établissements de santé, Scope Santé ( www.scopesante.fr). Enfin, un arrêté du 27 avril 2017 fixe les référentiels au regard desquels s'apprécie le niveau de qualité et de sécurité des soins pour déterminer les établissements de santé justiciables d'un contrat d'amélioration des pratiques en établissements de santé.

Le décret en Conseil d'État prévu par l'article 52 en vue de définir la notion d'hôpital de proximité, les missions de ces établissements et leur mode de financement a paru au Journal officiel du 24 mai 2016153(*).

Restent encore en attente, pour l'application de la LFSS pour 2015 :

- un décret en Conseil d'État et un arrêté pour l'application de l'article 53, qui ouvre la possibilité d'une expérimentation d'une durée de trois ans permettant de faire financer par le fonds d'intervention régional (Fir) les prestations d'hébergement temporaire non médicalisé proposées par les hôpitaux ;

- un arrêté fixant la liste des descriptions génériques renforcées prévues par l'article 60 ;

- un décret en Conseil d'État relatif aux conditions de substitution des médicaments dispensés par voie inhalée (article 62) ;

- un décret en Conseil d'État précisant les modalités d'application de l'article 65 prévoyant une régulation de l'offre de taxis conventionnés avec l'assurance maladie pour le transport assis de patients.

Sur ce dernier point, en réponse à une observation du président Alain Milon, le secrétaire d'Etat chargé des relations avec le Parlement avait effectué la réponse suivante : « sur la régulation par l'assurance maladie des transports de patients par taxi, la période actuelle, vous le savez, n'est pas propice à une concertation approfondie avec la profession - d'autres sujets de discussion sont en cours actuellement. La concertation a été reportée, mais elle aura bien lieu. »

J. LOI N° 2015-994 DU 17 AOÛT 2015 RELATIVE AU DIALOGUE SOCIAL ET À L'EMPLOI

Au cours de l'année 2016, le Gouvernement a poursuivi la mise en application de la loi du 17 août 2015, dont la quasi-totalité des décrets a été publiée.

L'une des mesures essentielles de cette loi, la création par son article 1er de commissions paritaires régionales interprofessionnelles (CPRI) destinées à représenter les salariés et les employeurs des TPE, doit s'appliquer à compter du 1er juillet 2017. Votre commission avait déploré l'an dernier que leurs modalités de mise en place et de fonctionnement ne fussent pas encore connues.

C'est finalement un décret du 27 avril 2017154(*) qui est venu définir les règles de répartition des sièges parmi les représentants des salariés et des employeurs et de désignation des membres par leurs organisations respectives. S'agissant de l'activité des CPRI, en application de l'article L. 23-114-3 du code du travail issu de ce même article 1er, un employeur devant maintenir le salaire d'un de ses salariés membre d'une CPRI au titre des heures de délégation dont celui-ci dispose et qui n'aurait pas été remboursé dans un délai de trois mois par l'organisation syndicale qui a désigné ce dernier, pourrait procéder à une retenue sur son salaire, dès lors qu'il l'en a informé au moins trente jours à l'avance. Un second décret du 9 mai 2017155(*) a quant à lui défini la composition des CPRI de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon qui, au lieu de compter vingt membres156(*), en compteront respectivement dix, quatorze et huit.

Le Gouvernement a, en outre, pris les dispositions réglementaires relatives à la modernisation du dialogue social en entreprise et à la simplification du fonctionnement des institutions représentatives du personnel (IRP). Un décret du 12 avril 2016157(*) est notamment venu préciser les conditions dans lesquelles le comité d'entreprise, le comité central d'entreprise, le comité de groupe et le comité de groupe européen, lorsqu'ils se réunissent en visioconférence (article 17), peuvent procéder à un vote à bulletin secret, dès lors que la confidentialité des données transmises est garantie et que le vote a lieu de manière simultanée pour tous les participants. Il fait application de ces règles aux réunions communes à plusieurs IRP ainsi qu'à celles du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) et de l'instance de coordination des CHSCT réalisées par visioconférence. Il fixe également, en l'absence d'accord, un délai de quinze jours au secrétaire du comité d'entreprise pour établir le procès-verbal de ses réunions et l'adresser à l'employeur, hors consultation obligatoire de cette IRP dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi (dans ce cas précis, le délai est réduit à trois jours).

Le décret du 29 juin 2016158(*) a, quant à lui, tiré les conséquences de la clarification des attributions du comité central d'entreprise et du comité d'établissement (article 15) et des règles de fonctionnement du CHSCT (article 17) ainsi que de la rationalisation des consultations obligatoires du comité d'entreprise (article 18) et des négociations annuelles obligatoires, y compris en matière d'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes (article 19). En l'absence d'accord, il prévoit que le CHSCT dispose d'un délai d'un mois, ou deux mois en cas d'intervention d'un expert, pour rendre ses avis. Alors même que ce sujet n'a pas été abordé lors des débats parlementaires, le décret autorise la prorogation du mandat des membres sortants d'un CHSCT au lendemain du renouvellement des élus au comité d'entreprise jusqu'à la désignation d'une nouvelle délégation du personnel au CHSCT, dans la limite de six mois. En particulier, lorsque l'employeur doit consulter à la fois le comité central d'entreprise (CCE) et un ou plusieurs comités d'établissement, ce décret fixe les délais de consultation accordés à la première institution. En l'espèce, sauf accord entre l'employeur et le CCE, ces délais sont ceux de droit commun applicables au comité d'entreprise, et qui varient entre un et quatre mois selon la thématique abordée.

Dans les entreprises dépourvues de délégué syndical, l'article 21 de la loi avait donné la priorité aux élus du personnel mandatés par une organisation syndicale représentative pour conclure un accord collectif, à condition toutefois que cet accord soit ensuite approuvé par les salariés159(*). Le décret du 20 décembre 2016160(*) est venu fixer les règles de cette consultation, en précisant notamment qu'elle devait avoir lieu dans un délai de deux mois après la conclusion de l'accord.

A l'article 23, en raison de l'absence d'accord entre organisations patronales avant la date-butoir du 15 novembre 2015 pour modifier les règles de répartition des crédits et de gouvernance du fonds paritaire de financement des partenaires sociaux les concernant, le Gouvernement disposait d'une habilitation à légiférer par ordonnance sur ce sujet avant le 18 août 2016. Cette habilitation n'a toutefois pas été utilisée et est devenue caduque du fait des dispositions de l'article 35 de la loi « Travail »161(*) qui a notamment pris en compte le nombre de salariés des entreprises adhérentes à une organisation patronale représentative pour modifier les règles d'affectation des crédits du fonds paritaire précité à ces organisations.

L'article 24 prévoyait un aménagement spécifique des règles de représentativité syndicale de droit commun au profit des agents de direction des organismes de protection sociale comme la mutualité sociale agricole (MSA) et le régime social des indépendants (RSI), qui ne peuvent pas voter aux élections des représentants du personnel en raison de leur fonction hiérarchique, et ne disposent donc pas de représentants pour négocier la convention collective spéciale qui leur est applicable. Face à cette difficulté, l'article 24 dispose que la mesure de l'audience des représentants des agents de direction sera appréciée au regard des suffrages exprimés lors de l'élection des membres représentant ce personnel aux commissions paritaires nationales. Votre commission regrette à nouveau que le Gouvernement n'ait pas pris le décret en Conseil d'État prévu à cet article, alors que ce dernier est issu d'un amendement adopté au Sénat et présenté par trois groupes politiques, de la majorité comme de l'opposition162(*).

L'organisation, les missions et la composition du Conseil d'orientation des conditions de travail (Coct) et de ses déclinaisons régionales ont en revanche étaient fixées par un décret du 22 décembre 2016163(*), comme le prévoyait l'article 26 de la loi. En particulier, un groupe permanent d'orientation des conditions de travail a été créé au niveau national par le Gouvernement, sans base législative spécifique, afin notamment de proposer au ministre chargé du travail de présenter les grands axes des prochains plans santé au travail.

En application de l'article 27 de la loi, le Gouvernement a pris, le 7 juin 2016, un décret pour améliorer la reconnaissance en maladie professionnelle des pathologies psychiques comme l'épuisement au travail (burn-out). Les comités régionaux de reconnaissance des maladies professionnelles (CRRMP) peuvent désormais bénéficier de l'expertise d'un professeur des universités-praticien hospitalier spécialisé en psychiatrie lorsque les demandes de reconnaissance portent sur des cas d'affections psychiques. Le Gouvernement n'a toutefois pas remis au Parlement le rapport, prévu à l'article 33, sur l'intégration des affections psychiques dans le tableau des maladies professionnelles ou l'abaissement du seuil d'incapacité permanente partielle pour ces affections.

Le Gouvernement n'a pas non plus rédigé le rapport, prévu à l'article 34, sur la situation des artistes et techniciennes intermittentes du spectacle, alors que la date-butoir de remise était prévue le 18 août 2016. Ce retard confirme l'analyse de votre commission, qui avait douté de la pertinence de ce rapport.

L'article 36, introduit à l'Assemblée nationale au stade de la commission en première lecture, vise à conférer une compétence exclusive à un organisme collecteur paritaire agréé au niveau national, par dérogation aux règles de droit commun, pour percevoir les contributions au financement de la formation professionnelle des entreprises appartenant à des secteurs employant des intermittents du spectacle, des artistes-auteurs et des pigistes, y compris dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. Votre commission constate que le ministère du travail n'a toujours pas pris le décret fixant la liste des secteurs concernés par cette dérogation.

L'article 40 de la loi avait par ailleurs réformé la formation aux activités privées de sécurité, en encadrant les conditions d'exercice des organismes de formation, soumis à un agrément par le Conseil national des activités privées de sécurité (Cnaps) et en introduisant une obligation de formation continue pour les titulaires de la carte professionnelle requise pour exercer une activité de surveillance ou de recherche privée. Le décret du 26 avril 2016164(*) a précisé les conditions d'autorisation de ces structures, en particulier les documents à fournir, la durée - cinq ans - de leur autorisation, ainsi que les obligations qu'ils doivent respecter afin notamment d'éviter toute confusion avec un service public. Il les astreint, pour obtenir le renouvellement de leur autorisation, à une obligation de certification.

L'entrée en vigueur de ces dispositions était fixée par le décret au 1er juillet 2016. Les organismes de formation agréés avant cette date devaient initialement se soumettre avant le 1er juillet 2017 à ces nouvelles obligations. De même, l'obligation pour les agents de sécurité privée de suivre une formation continue préalablement au renouvellement de leur carte professionnelle ne devait être applicable qu'à partir de cette même date. Un décret récent du 21 avril 2017165(*) a toutefois reporté de six mois, jusqu'au 1er janvier 2018, la date d'entrée en vigueur de ces deux mesures.

A l'article 39 de la loi, le législateur avait habilité le Gouvernement, pour une durée de dix-huit mois à compter de sa promulgation, à transformer par ordonnance l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) en établissement public à caractère industriel et commercial (Epic). C'est finalement dans un délai de quinze mois que ce texte a été publié : l'ordonnance du 10 novembre 2016166(*) a créé un établissement public chargé de la formation professionnelle des adultes. Elle a été ratifiée par une loi du 21 février 2017167(*).

Enfin, votre commission constate que le Gouvernement n'a pas respecté l'obligation de remettre au Parlement avant le 18 février 2016 le rapport prévu à l'article 61, censé dresser un bilan provisoire de la prime d'activité créée par la présente loi.

K. LE VOLET RELATIF AU DROIT DU TRAVAIL, À L'ÉPARGNE SALARIALE, À L'EMPLOI ET À LA FORMATION PROFESSIONNELLE, DE LA LOI N°°2015-990 DU 6 AOÛT 2015 POUR LA CROISSANCE, L'ACTIVITÉ ET L'ÉGALITÉ DES CHANCES ÉCONOMIQUES

Le volet relatif au droit du travail, à l'épargne salariale, à l'emploi et à la formation professionnelle, de la loi n°°2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques est désormais totalement applicable.

D'une part, un décret du 23 novembre 2016168(*), pris pour l'application de l'article 258 de la loi, a défini le barème indicatif d'indemnisation par les prud'hommes en cas de licenciement sans cause réelle et sérieuse. Votre commission a cependant déjà souligné qu'elle jugeait cette mesure insuffisante, seul un barème impératif pouvant donner aux employeurs la prévisibilité nécessaire.

D'autre part, un décret du 10 mai 2017169(*), également pris pour l'application de l'article 258, a fixé les conditions de prise en charge financière par l'État des défenseurs syndicaux intervenant en matière prud'homale.

EXAMEN EN COMMISSION

Le 19 juin 2017

M. Alain Milon, président. - Avant l'interruption des travaux parlementaires, le Sénat a souhaité publier un bilan global de l'application des lois de la législature, en mettant l'accent sur les lois les plus significatives du quinquennat. Ce bilan a donné lieu le 21 février dernier à un débat en séance publique au cours duquel j'ai pu interroger le Gouvernement sur certains défauts d'application que je vous avais préalablement présentés au mois de janvier.

Aujourd'hui, nous revenons à l'exercice habituel du contrôle de l'application des lois, qui s'effectue chaque année à la u premier semestre et qui se concentre sur l'application des lois de l'avant-dernière session, en l'occurrence la session 2015-2016. On dispose en effet désormais du recul nécessaire pour en faire une analyse pertinente, sachant qu'une circulaire du 29 février 2008 retient un objectif de six mois pour le délai d'édiction des mesures réglementaires nécessaires à l'application des lois.

En 2015-2016, sept lois ont été adoptées après examen au fond par notre commission des affaires sociales : la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016, la loi d'adaptation de la société au vieillissement, la loi de modernisation de notre système de santé, la loi sur la fin de vie, la loi sur l'expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée, la loi relative à la protection de l'enfant et enfin la loi « travail ».

Il s'agit, pour la plupart d'entre elles, de lois importantes tant au plan politique que par leur volume : une centaine d'articles pour la LFSS, les lois « vieillissement » et « travail », 227 articles pour la loi « santé ».

Au total, les lois de cette session 2015-2016 appelaient 500 mesures réglementaires d'application, ce qui constitue, pour la commission des affaires sociales, un record absolu, toutes législatures confondues.

Face à cette masse de décrets et arrêtés à publier à l'approche des échéances électorales du printemps 2017, le Gouvernement a réalisé un effort tout particulier puisqu'au 31 mars dernier, 400 mesures avaient été prises sur 500 attendues, soit un taux de 80 %, supérieur à celui généralement constaté dans les six mois qui suivent une session. Une quarantaine de mesures supplémentaires sont intervenues en avril et jusqu'au 11 mai, à la veille de la cessation de fonction du précédent gouvernement, ce qui porte le taux global de mise en application à 88 % à ce jour.

Cet effort doit bien entendu être salué, compte tenu du nombre considérable de mesures à prendre, mais il faut aussi noter qu'environ 60 textes réglementaires restent en attente sur les lois de 2015-2016 : plus de la moitié concernent la loi santé et une quinzaine la loi « travail ». C'est donc à l'actuel Gouvernement qu'il reviendra de statuer sur ces textes.

Sur les sept lois de l'année 2015-2016, deux lois ont été rendues totalement applicables dans les six mois suivant leur promulgation : la loi sur la fin de vie et la loi d'expérimentation contre le chômage de longue durée.

S'agissant de la loi sur la fin de vie, à l'occasion d'un recours contre l'un des deux décrets d'application, le Conseil d'État a transmis une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel. Celui-ci a rendu sa décision le 2 juin et a jugé conformes à la Constitution les dispositions de la loi concernant la décision d'arrêt ou de limitation des traitements de maintien en vie. Il a toutefois précisé que lorsque le patient est hors d'état d'exprimer sa volonté, la décision médicale prise à l'issue de la procédure collégiale prévue par la loi doit être notifiée aux personnes auprès desquelles le médecin s'est enquis de la volonté du patient, afin de leur permettre éventuellement d'exercer en temps utile un recours contre cette décision.

S'agissant de la loi relative à la protection de l'enfant, quinze mois après sa promulgation, un seul des 14 textes attendus n'a pas paru : celui qui doit préciser les modalités d'organisation de la visite des parents d'un enfant placé lorsque le juge a décidé qu'elle s'effectuerait en présence d'un tiers. Il s'agissait d'une proposition du Défenseur des droits qui avait été introduite dans la loi et pour laquelle le Gouvernement avait jugé nécessaire de prendre un décret d'application encore en attente.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 est quant à elle applicable à 92 % à ce jour, les mesures encore en attente étant pour l'essentiel circonscrites à des dispositions techniques ou très ponctuelles de la loi. Certains décrets sont parus tardivement ce printemps, quinze mois après la promulgation de la loi. C'est le cas par exemple des textes relatifs aux expérimentations visant à prévenir l'obésité chez le jeune enfant de trois à huit ans, aux modalités d'application du contrat d'amélioration de la qualité et de l'efficience des soins passé entre l'ARS et les établissements de santé, ou encore aux conditions de prise en charge des certificats de décès établis au domicile des patients dans le cadre de la permanence des soins. C'est le cas aussi de la réforme de la tarification des soins de suite et réadaptation (SSR), mais les dispositions de la LFSS pour 2016 avaient été modifiées dans la dernière loi de financement, ce qui explique en partie ce retard.

S'agissant de la loi sur l'adaptation de la société au vieillissement, nous avions déjà fait un point de son application en janvier dernier.

Les principales mesures restant à prendre concernaient alors les dispositions visant à faciliter les échanges de données entre les différents acteurs de la prise en charge. Celles-ci nécessitaient des avis préalables de la Cnil qui ont pour partie été rendus. Certains textes ont paru au mois de mars. Ils concernent les échanges d'informations avec les caisses de retraite pour prévenir la perte d'autonomie et précisent également les données relatives aux bénéficiaires de l'APA que doivent transmettre les conseils départementaux à l'État. Certains textes relatifs aux échanges d'information restent toutefois en attente, notamment celui prévu par l'article 43 de la loi qui doit fixer les conditions dans lesquelles les administrations fiscales transmettent chaque année aux départements les informations nécessaires à l'appréciation des ressources des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie. Lors du débat du 21 février dernier, j'avais interpellé sur ce point le Gouvernement qui m'avait donné quelques précisions sur l'avancement de la préparation du décret. La question n'a cependant pas abouti avant les échéances électorales.

S'agissant de cette loi « vieillissement », le décret pris le 21 décembre 2016 pour l'application de son article 58 suscite actuellement des réactions assez vives. Il prévoit en effet de nouvelles modalités pour la détermination du forfait « dépendance » des Ehpad. A l'intérieur d'un même département, les Ehpad convergeront en sept ans vers un forfait dépendance identique pour tous, établi en fonction d'une moyenne départementale. Certaines fédérations se sont émues de constater dès 2017 des baisses de dotation pour des Ehpad dont les résidents présentent un degré de dépendance supérieur à la moyenne départementale. La Fédération hospitalière de France (FHF) a demandé un moratoire et des discussions sont en cours avec le ministère des affaires sociales.

La réforme de la tarification des Ehpad était en suspens depuis plusieurs années et on sait que toute réforme tarifaire présente le risque de faire des perdants. Je voudrais toutefois indiquer que la disposition législative sur laquelle se base ce décret a été introduite en deuxième lecture à l'Assemblée nationale avec un amendement de plusieurs pages du Gouvernement qui réécrivait totalement l'article en navette. Nos deux rapporteurs avaient regretté que des ajouts aussi substantiels n'aient pu faire l'objet d'une étude d'impact, du fait de leur introduction en cours de navette par un amendement qui comportait de nombreuses dispositions. Le texte législatif ne détaille pas les principes sur lesquels repose la tarification, se limitant au renvoi à un décret. Les conditions dans lesquelles s'est déroulé le débat n'ont pas véritablement permis d'exposer devant le Parlement les principes de la réforme qui entre en vigueur cette année.

La loi relative à la santé représente à elle seule plus du tiers des mesures d'application attendues pour les lois de l'année 2015-2016. En janvier dernier, j'avais indiqué que le taux d'application, un an après l'entrée en vigueur, n'était que de 64 %. Un effort particulier a été réalisé sur le début de l'année puisqu'une trentaine de mesures supplémentaires sont intervenues, portant à 84 % le taux d'application à la mi-mai.

Parmi ces mesures récentes, on peut notamment citer un décret précisant les missions et le fonctionnement de l'Union nationale des associations agréées d'usagers du système de santé, un arrêté sur l'interdiction de la mise à disposition de boissons sucrées à volonté, un décret et un arrêté sur la protection de la santé des personnes exerçant la profession de mannequins, plusieurs dispositions sur la lutte anti-tabac, comme le décret sur l'interdiction du vapotage dans certains lieux à usage collectif ou celui sur la transparence des dépenses liées aux activités d'influence des fabricants, deux décrets relatifs aux sanctions encourues par les assureurs qui enfreindraient le droit à l'oubli, un décret sur le contrôle de l'activité libérale des praticiens dans les établissements publics de santé.

S'agissant de l'étiquetage nutritionnel, la précédente ministre avait choisi, entre les différents dispositifs proposés, le « Nutri-Score », soutenu par la plupart des instances de santé publique mais contesté par les représentants de l'industrie de l'alimentation. Il repose sur une notation selon cinq couleurs allant du vert au rouge. L'arrêté détaillant cette présentation devait être notifié à la Commission européenne, ce qui a été fait fin avril, et celle-ci devrait se prononcer cet été. Je rappelle qu'en tout état de cause, cet étiquetage est facultatif, conformément à la réglementation européenne. Certains industriels ou grands distributeurs ont d'ores et déjà annoncé leur intention de le mettre en oeuvre.

Parmi les textes récents, je dois aussi mentionner un décret du 11 avril qui repousse au 15 janvier 2018 la mise en place du 116-117, numéro d'appel national pour l'accès à la permanence des soins ambulatoires. Ce numéro devait en principe fonctionner dès ce début d'année.

Sur la loi santé, une trentaine de textes sont toujours en attente. C'est le cas de plusieurs dispositions sur lesquelles j'avais attiré l'attention du Gouvernement en début d'année, tout particulièrement la mise en oeuvre de l'article 119 sur les conditions d'exercice en pratique avancée des professionnels paramédicaux. Il s'agit là d'une disposition très importante, non seulement pour les professionnels concernés, mais aussi pour l'organisation des soins. Il m'avait été répondu que les décrets paraîtraient mi-2017.

Plusieurs textes nécessaires à l'application des dispositions concernant les masseurs kinésithérapeutes, les assistants dentaires, les orthophonistes ou les orthoptistes sont également en attente.

C'est le cas également pour plusieurs dispositions de santé environnementale, comme l'interdiction du bisphénol A dans les jouets qui semble soulever des difficultés aux plans technique et européen.

Enfin, je voudrais vous rappeler que les textes réglementaires sur la généralisation du tiers payant étaient intervenus. Obligatoire depuis le 1er janvier pour les personnes en ALD et les femmes enceintes, il doit normalement devenir obligatoire pour tous le 1er décembre.

Le Premier ministre a confirmé le 7 juin dernier qu'une évaluation du dispositif serait menée, comme l'avait laissé entendre avant son élection le Président de la République.

La loi « santé » comportait aussi un grand nombre d'habilitations à légiférer par ordonnances dans plusieurs domaines. Pas moins de 30 ordonnances sont intervenues depuis avril 2016, ce qui recouvre la quasi-totalité des habilitations figurant dans la loi. Toutefois, certaines habilitations accordaient au Gouvernement des délais de dix-huit mois ou de deux ans pour prendre les ordonnances. C'est notamment le cas de l'article 222 qui concerne le service de santé des armées et l'Institution nationale des invalides et qui laisse au Gouvernement jusqu'à janvier 2018 pour intervenir.

En revanche, aucun des 12 rapports prévus par la loi n'a été remis au Parlement.

La loi relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels est la dernière des lois adoptées en 2015-2016. Près de 90 % des mesures d'application sont intervenues. Les dernières en date, parues début mai, concernent la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique, la création d'instances de dialogue social dans les réseaux de franchise, le repérage obligatoire de l'amiante avant travaux ou encore la lutte contre la fraude au détachement.

Une quinzaine de mesures, de nature technique, restent à prendre, de même qu'une ordonnance pour transposer le code du travail à Mayotte, les trois autres ordonnances prévues par la loi ayant été prises.

En revanche, je rappelle que la commission d'experts chargée de proposer une refondation du code du travail n'a jamais été mise en place, alors qu'elle devait remettre ses travaux avant août 2018. Le précédent gouvernement s'est borné à demander à France Stratégie d'étudier différentes hypothèses pour le périmètre et le calendrier des travaux de cette commission. Nous aurons certainement très bientôt l'occasion d'interroger son successeur sur le devenir de la nouvelle architecture du code du travail ébauchée par la loi El Khomri.

Pour terminer, je dois préciser que plus d'une cinquantaine de mesures ont été prises au cours de l'année écoulée pour l'application de lois plus anciennes, antérieures à la session 2015-2016.

Des lois dont la mise en oeuvre demeurait largement en souffrance, comme la loi de mars 2012 relative aux recherches impliquant la personne humaine ou la loi de 2013 sur la biologie médicale, sont devenues applicables en 2016.

Et sept ans après la promulgation de la loi HPST, le gouvernement a pris le décret d'application de son article 63 sur le code de déontologie des infirmiers !

Comme chaque année, des observations détaillées des mesures intervenues et des dispositions en attente figureront, au titre de la commission des affaires sociales, dans le rapport publié sous la signature du président Claude Bérit-Debat.

M. Gérard Roche. - Co-rapporteurs du projet de loi sur l'adaptation de la société au vieillissement, nous sommes hostiles, mon collègue Georges Labazée et moi-même, au principe d'un forfait dépendance uniforme dans chaque département mis en place dans le cadre de la réforme de la tarification des Ehpad. Verser aux établissements un forfait résultat d'une moyenne départementale, quel que soit le degré de dépendance de leurs résidents, revient à les pénaliser lorsqu'ils accueillent des personnes lourdement dépendantes. Cette réforme aura des conséquences humaines désastreuses pour nos aînés les plus dépendants et leurs familles.

Mme Catherine Génisson. - Votre rapport, Monsieur le Président, met en évidence le travail considérable réalisé par le précédent gouvernement pour la mise en oeuvre des lois que nous avons examinées. Vous avez évoqué le report de la mise en service du 116-117, numéro d'appel national pour l'accès à la permanence des soins ambulatoires. Je doute que ce dispositif voie réellement le jour, compte tenu de l'hostilité de l'ensemble des acteurs concernés, comme nous l'avons constaté, avec Laurence Cohen et René-Paul Savary, lors des travaux sur la situation des urgences hospitalières que nous vous présenterons prochainement.

M. Georges Labazée. - A l'occasion de la mission qui m'avait été confiée par le précédent gouvernement sur la tarification des services d'aide à domicile, nombre de mes interlocuteurs ont également évoqué la réforme de la tarification des Ehpad. Nous savions que les difficultés se concentreraient sur la question du forfait dépendance pour lequel le financement était partagé entre les départements et l'assurance maladie. Je rejoins ce qu'a dit Gérard Roche sur l'impact de cette réforme. Il faut d'urgence remettre cette question sur la table.

M. Gérard Dériot. - Je n'hésite pas à dire que la réforme du forfait dépendance constitue une véritable aberration. Dans mon département, elle pénalise considérablement les Ehpad publics, ceux dont les résidents ont généralement le degré de dépendance le plus élevé et le niveau de ressources le plus bas. Il s'agit d'un problème majeur. Le décret, pris sur la base d'une disposition législative adoptée dans les conditions rappelées par le président Alain Milon, va dans le sens inverse de ce que nous souhaitions.

Mme Nicole Bricq. - Notre président a souligné que la commission d'experts chargée de proposer une refondation du code du travail n'a pas été mise en place. Je l'ai pour ma part regretté car l'article premier du projet de loi « travail », qui prévoyait sa création, avait donné lieu à de nombreux débats. C'est d'ailleurs le seul article qui a été débattu à l'Assemblée nationale, compte tenu des circonstances d'adoption du texte. Avec l'actuel Gouvernement, la méthode a changé. Il ne s'agit plus de refondre le code du travail par le haut, en faisant préalablement travailler cette commission d'experts, mais en quelque sorte par le bas, en menant avec les partenaires sociaux une concertation sur les différentes thématiques dont traiteront les futures ordonnances. C'est un changement de méthode mais la problématique est rigoureusement la même puisqu'il s'agit de distinguer les dispositions d'ordre public, le champ de la négociation collective et le droit supplétif applicable en l'absence d'accord collectif. Nous ne tarderons pas à entrer dans ce débat.

Mme Élisabeth Doineau. - J'appuie les propos de mes collègues sur les effets négatifs de la réforme du forfait dépendance. Nous constatons là une fois de plus le décalage considérable entre les intentions telles qu'elles s'expriment lors du débat parlementaire et la réalité de la mise en oeuvre sur le terrain.

M. Daniel Chasseing. - Ces dernières années, un effort avait été réalisé pour améliorer les moyens de certains Ehpad manifestement sous-dotés. Avec la nouvelle tarification, le forfait dépendance va malheureusement diminuer dans des établissements accueillant des résidents fortement dépendants.

M. Jean-Marie Morisset. - Je confirme la situation très difficile de nombreux Ehpad, d'autant que les départements ont aussi fortement contraint l'évolution des forfaits hébergement.

M. Alain Milon, président. - Je vous remercie de vos observations.

La réunion est close à 10 h 45.

COMMISSION DE LA CULTURE

Pages

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE 255

I. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS 255

A. LE BILAN DE LA SESSION 2015-2016 255

B. LE BILAN DES LÉGISLATURES ANTÉRIEURES 257

II. LE SUIVI DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS DANS LE CADRE DES TRAVAUX DE LA COMMISSION DE LA CULTURE 259

A. UN NOMBRE DE RAPPORTS EN ATTENTE DE PARUTION TOUJOURS ÉLEVÉ 259

B. LES AUTRES TRAVAUX DE CONTRÔLE 261

DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES 263

I. ENSEIGNEMENT SCOLAIRE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR 263

A. LOI N° 2013-660 DU 22 JUILLET 2013 SUR L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET LA RECHERCHE 263

B. LOI N° 2013-595 DU 8 JUILLET 2013 D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA REFONDATION DE L'ÉCOLE DE LA RÉPUBLIQUE 265

II. CULTURE 266

A. LOI N° 2016-925 DU 7 JUILLET 2016 RELATIVE À LA LIBERTÉ DE LA CRÉATION, À L'ARCHITECTURE ET AU PATRIMOINE 266

1. Les mesures réglementaires prises au 31 mars 2017 266

a) Création artistique, industries culturelles et propriété intellectuelle 266

b) Patrimoine 268

c) Ordonnances 271

2. Les mesures réglementaires prises après le 31 mars 2017 271

a) Spectacle vivant 271

b) Enseignement supérieur de la création artistique 272

c) Archives 272

d) Archéologie 273

e) Patrimoine - domaines nationaux 274

f) Architecture 274

g) Ordonnances 275

3. Les mesures réglementaires non prises à ce jour 275

a) Industries culturelles 275

b) Enseignement supérieur de la création artistique 276

c) Ordonnances 276

4. Rapports 277

B. LOI N° 2015-195 DU 20 FÉVRIER 2015 PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS D'ADAPTATION AU DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE DANS LES DOMAINES DE LA PROPRIÉTÉ LITTÉRAIRE ET ARTISTIQUE ET DU PATRIMOINE CULTUREL 278

C. LOI N° 2006-961 DU 1ER AOÛT 2006 RELATIVE AU DROIT D'AUTEUR ET AUX DROITS VOISINS DANS LA SOCIÉTÉ DE L'INFORMATION 278

III. COMMUNICATION 279

A. LOI N° 2015-1267 DU 14 OCTOBRE 2015 RELATIVE AU DEUXIÈME DIVIDENDE NUMÉRIQUE ET À LA POURSUITE DE LA MODERNISATION DE LA TÉLÉVISION NUMÉRIQUE TERRESTRE 279

B. LOI N° 2015-433 DU 17 AVRIL 2015 PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS TENDANT À LA MODERNISATION DU SECTEUR DE LA PRESSE 281

IV. JEUNESSE ET SPORTS 282

A. LOI N° 2015-1541 DU 27 NOVEMBRE 2015 VISANT À PROTÉGER LES SPORTIFS DE HAUT NIVEAU ET PROFESSIONNELS ET À SÉCURISER LEUR SITUATION JURIDIQUE ET SOCIALE 282

B. LOI N° 2012-158 DU 1ER FÉVRIER 2012 VISANT À RENFORCER L'ÉTHIQUE DU SPORT ET LES DROITS DES SPORTIFS 285

EXAMEN EN COMMISSION 287

PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE

La présente note porte sur les lois promulguées entre le 1er octobre 2015 et le 30 septembre 2016 et sur les lois antérieures ayant fait l'objet de mesures réglementaires d'application jusqu'au 31 mars 2017.

Les mesures d'application de ces lois, comptabilisées dans le bilan, sont, d'une part, celles publiées entre le 1er octobre 2015 et le 31 mars 2017 pour les lois promulguées au cours de la session parlementaire 2015-2016, d'autre part, celles publiées entre le 1er avril 2016 et le 31 mars 2017 pour les lois des sessions parlementaires précédentes.

I.  L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS

A. LE BILAN DE LA SESSION 2015-2016

Au cours de la session, trois lois ont été promulguées dans les secteurs de compétence de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication :


· Loi n° 2015-1267 du 14 octobre 2015 relative au deuxième dividende numérique et à la poursuite de la modernisation de la télévision numérique terrestre ;


· Loi n° 2015-1541 du 27 novembre 2015 visant à protéger les sportifs de haut niveau et professionnels et à sécuriser leur situation juridique et sociale ;


· Loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine.

Sur un plan numérique, l'activité législative de la commission de la culture apparaît comme relativement stable. Quatre lois furent en effet adoptées définitivement au cours de la session ordinaire et extraordinaire 2014-2015, de même lors de l'année parlementaire 2013-2014. Avec trois lois promulguées au cours de la session 2015-2016, l'activité de la commission de la culture se maintient donc par rapport aux sessions précédentes. Parmi ces trois lois, il faut distinguer la loi relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine, dite « loi LCAP », qui a mobilisé pendant plusieurs semaines la commission de la culture et dont les caractéristiques (périmètre, durée des débats, nombre d'amendements, nombre d'articles) en font un des textes les plus importants examinés par la commission lors de la XIVe législature.

Année parlementaire

2009
/ 2010

2010
/ 2011

2011
/ 2012

2012
/ 2013

2013
/ 2014

2014
/ 2015

2015
/ 2016

Nombre de lois promulguées

9

3

5

3

4

4

3

dont lois issues de propositions

8

3

4

1

2

1

2

Sur les trois lois promulguées, seule la loi LCAP est d'initiative gouvernementale. Les deux autres sont issues d'une proposition de loi déposée à l'Assemblée nationale. Le taux d'initiative d'origine parlementaire a été, par conséquent, de 66 % lors de la session écoulée dans les secteurs de compétence de la commission.

Seule la loi relative au 2e dividende numérique a fait l'objet d'une procédure accélérée.

Ces trois lois nécessitaient des décrets d'application et étaient toutes partiellement applicables à la date du 31 mars 2017.

Quarante-huit mesures d'application (décrets, arrêtés, circulaires) sont parues pendant la période de référence (contre vingt-quatre la session précédente). Trente-deux étaient prévues par les textes législatifs et seize ont été prises en complément à l'initiative du Gouvernement. Un grand nombre des mesures d'application prises concernent la loi LCAP : trente-cinq au total. Par ailleurs, six mesures prises entre le 1er avril 2016 et le 31 mars 2017 se rapportent à des lois antérieures.

Le délai de parution des décrets d'application pris au cours de la période du 1er octobre 2015 au 31 mars 2017 pour les lois promulguées au cours de l'année parlementaire, est compris entre 6 mois et 1 an dans 80 % des cas. Il est inférieur à 6 mois dans 15% des cas.

État de mise en application des lois promulguées au cours de la XIVe législature (juin 2012 - mars 2017)

Lois promulguées

Lois d'application directe

Lois mises en application

Lois partiellement mises en application

Lois non mises en application

14

6

5

3

0

100 %

42,9 %

35,7%

21,4 %

0

Deux lois promulguées pendant les sessions précédentes sont entrées totalement en application au cours de l'année parlementaire 2015-2016 : il s'agit de la loi de 2013 sur l'enseignement supérieur et la recherche et la loi de 2015 sur la modernisation du secteur de la presse.

Les trois lois actuellement partiellement applicables correspondent aux lois adoptées lors de la session 2015-2016 : à la date du 31 mars 2017, il restait encore 23 dispositions à prendre les concernant, dont 19 pour la seule LCAP. Quant aux lois mises en application depuis le début de la XIVe législature, 136 dispositions ont été prises durant cette période, dont 52 étaient prévues.

B. LE BILAN DES LÉGISLATURES ANTÉRIEURES


· 100 % des lois promulguées
au cours de la XIIIe législature, soit du 20 juin 2007 au 19 juin 2012, étaient d'application directe ou sont mises en application, les lois d'application directe représentant à elles seules plus du quart du total. Sur les dix-huit lois nécessitant la parution de textes réglementaires pour être mises en application, quatre ont vu leur décret d'application publiés en moins de six mois, sept entre six mois et un an, cinq entre un et deux ans et une au bout de plus de deux ans. Ainsi, depuis le début de la XIIIe législature, 64 % des lois mises en application l'ont été dans un délai de moins de douze mois.

État de mise en application des lois promulguées au cours de la XIIIe législature (juin 2007 - juin 2012)

Lois promulguées

Lois d'application directe

Lois mises en application

Lois partiellement mises en application

Lois non mises en application

25

7

18

0

0

100 %

28 %

72 %

0 %

0 %

Le taux de mise en application des lois promulguées au cours de la XIIIe législature confirme l'inflexion réalisée par le Gouvernement par rapport à la législature précédente puisque les 86 dispositions attendues ont été publiées.

État de mise en application des lois promulguées au cours de la XIIe législature (juin 2002 - juin 2007)

Lois promulguées

Lois d'application directe

Lois mises en application

Lois partiellement mises en application

Lois non mises en application

17

4

11

2

0

100 %

23 %

65 %

12 %

0 %

Concernant la XIIe législature, sur les 85 dispositions qui prévoyaient un texte réglementaire, 75 sont mises en application et 8 mesures restent à prendre170(*).


· Le délai moyen de mise en application tend aussi à diminuer fortement par rapport aux législatures antérieures. Avant le début de la XIIIe législature, le délai de parution des mesures réglementaires était supérieur à un an et dans près de la moitié des cas à deux ans. Au cours de la XIIIe législature, 33 % des mesures ont été prises dans un délai d'un à deux ans, 24 % de six à douze mois et 43 % en moins de six mois. Le renversement de tendance qui s'est ainsi dessiné au cours des dernières années marque une césure avec le traitement du stock de lois partiellement ou non mises en application au cours des législatures précédentes. La mise en application des lois issues d'initiatives parlementaires suit ce mouvement.

Ainsi, dans les secteurs de compétence de la commission de la culture, de l'éducation et la communication, l'ensemble des lois adoptées définitivement au cours de la XIIe, XIIIe et XIVe législatures sont désormais mises en application à l'exception de cinq lois pour lesquelles des dispositions sont en attente de publication.

Taux d'application des lois partiellement ou non mises en application, depuis 2000 jusqu'au 31 mars 2017

 

Nb de mesures prévues dans la loi

Nb de mesures prévues prises au 31 mars 2017

Nb de rapports déposés/ ceux demandés

Taux de mise en application au 31 mars 2017

Loi du 7 juillet 2016 relative à liberté de création, à l'architecture et au patrimoine

41

22

1/8

54 %

Loi du 27 novembre 2015 visant à protéger les sportifs de haut niveau et professionnels et à sécuriser leur situation juridique et sociale

8

5

-

62 %

Loi du 14 octobre 2015 relative au deuxième dividende numérique et à la poursuite de la modernisation de la télévision numérique terrestre (Procédure accélérée)

5

4

1/2

80 %

Loi du 1er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information (Urgence)

12

9

2/3

75 %

Loi du 23 avril 2005 d'orientation et de programmation pour l'avenir de l'école (Urgence)

10

6

0/1

60 %

Loi du 1er août 2000 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication

41

40

3/9

98%

Loi du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants

1

-

-

0 %

Une loi ancienne n'a jamais été mise en application. Il s'agit de la loi n° 2000-197 du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants.

Le bilan d'application des lois anciennes reste donc inchangé : les décrets parus pour la période de référence ne concernent jamais ou à de rares exceptions près les lois promulguées lors des législatures antérieures.

II. LE SUIVI DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS DANS LE CADRE DES TRAVAUX DE LA COMMISSION DE LA CULTURE

A. UN NOMBRE DE RAPPORTS EN ATTENTE DE PARUTION TOUJOURS ÉLEVÉ


· L'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit dispose qu'« à l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi ».

L'article précise en outre que « ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».

Au cours de l'année parlementaire 2015-2016, un seul rapport a été remis par le Gouvernement au Parlement dans les conditions prévues à l'article 67. Il s'agit du rapport d'application de la loi n° 2015-195 du 20 février 2015 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de la propriété littéraire et artistique et du patrimoine culturel. Sa transmission est toutefois intervenue 17 mois après la promulgation de la loi, soit dans un délai largement supérieur à celui fixé par la loi de 2004.


· Le dépôt des rapports uniques - pour les lois récentes comme pour les plus anciennes - laisse toujours apparaître un retard, les gouvernements successifs ne manifestant que peu de volonté à cet égard.

Dans le cadre des lois adoptées lors de la XIVe législature, le nombre de rapports en attente de parution s'élève ainsi à dix-neuf. Sur cette période, seulement 12 rapports ont été transmis.

Sont parus au cours de la session 2015-2016 :

- le rapport sur l'éligibilité à l'aide à l'équipement des foyers dégrevés de la contribution à l'audiovisuel public et ne recevant les services de télévision en clair que par la voie satellitaire sans abonnement (29 février 2016)
(article 11 de la loi n° 2015-1267 du 14 octobre 2015 relative au deuxième dividende numérique)

- le rapport sur la mise en oeuvre de l'ordonnance n° 2014-1348 du 12 novembre 2014 modifiant les dispositions du code de la propriété intellectuelle relatives au contrat d'édition (14 mars 2017) (article 8 de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine)

· Par ailleurs, un certain nombre de rapports périodiques ont été remis au Parlement au cours de la session écoulée.

Ainsi, conformément à l'article 5 de la loi n° 2011-1898 du 20 décembre 2011 relative à la rémunération pour copie privée, le montant et l'utilisation des sommes provenant de la rémunération pour copie privée font l'objet, chaque année, d'un rapport des sociétés de perception et de répartition des droits au ministre chargé de la culture et aux commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. Quatre rapports ont été déposés à ce titre :

- le rapport sur les actions d'aide à la création de la Procirep (société civile des producteurs de cinéma et de télévision) pour l'année 2015 ;

- le rapport sur les actions d'aide à la création de l'aNGOA (Agence Nationale de Gestion des OEuvres Audiovisuelles) pour l'année 2015.

- le rapport sur les actions d'aide à la création de la SCAM (société civile des auteurs multimédia) pour l'année 2015 ;

- le rapport sur le bilan des activités artistiques de l'Adami (Société civile pour l'administration des droits des artistes et musiciens interprètes) pour l'année 2015 ;

En outre, conformément à l'article 33 de la loi n° 2013-595 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, le rapport d'activité pour 2015 du Conseil national d'évaluation du système scolaire (CNESCO), a été présenté au Parlement, le 1er décembre 2015.

Enfin, le rapport annuel du conseil supérieur de l'Agence France Presse sur la situation économique, financière et sociale de l'agence a été transmis au Parlement le 11 juillet 2016, conformément à l'article 12 de la loi n° 2015-433 du 18 avril 2015 portant diverses dispositions tendant à la modernisation du secteur de la presse.

B. LES AUTRES TRAVAUX DE CONTRÔLE

Les statistiques présentées ci-dessus ne prennent pas en compte d'autres types de travaux, comme les dix rapports pour avis publiés dans le cadre de l'examen de la loi de finances, les rapports d'information ou notes de synthèse établis à l'issue des travaux des groupes de travail ou missions internes.


· Le développement de nouvelles pratiques en matière de contrôle de l'application des lois se confirme avec la création de comités de suivi des lois qui sont régulièrement mis en place.

Ces comités de suivi, comprenant des sénateurs membres de la commission de la culture, sont chargés de suivre la mise en oeuvre des dispositions de la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, de la loi sur le prix du livre numérique, la mise en oeuvre des dispositions du titre IV de la loi du 5 mars 2009 relatives au cinéma et autres arts et industries de l'image animée et la mise en oeuvre de la loi relative aux libertés et responsabilités des universités.


· Enfin, les contrats d'objectifs et de moyens (COM), institués en 2000, sont désormais un outil efficace de définition et de suivi pluriannuel des objectifs et des missions assignées des entreprises ou établissements suivants : France Télévisions, Radio France, France Médias Monde, Arte-France, l'Institut national de l'audiovisuel, l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, l'Institut français. La session 2015-2016 a donné lieu à l'examen de nombreux COM :

- le contrat d'objectifs et de moyens de Radio-France pour la période 2015-2019 est paru le 28 octobre 2015 et a été présenté devant votre commission le même jour par M. Mathieu Gallet. Un avenant à ce COM a été transmis le 29 décembre 2016 ;

- le contrat d'objectifs et de moyens de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) pour la période 2016-2018 est paru le 10 novembre 2015 ;

- la nouvelle version du contrat d'objectifs et de moyens de l'Institut national de l'audiovisuel (INA) pour la période 2015-2019, paru le 22 octobre 2015, a été présenté le 18 novembre 2015 devant votre commission par Laurent Vallet, nouveau président de l'établissement, succédant à Mme Agnès Saal, démissionnaire ;

- le contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions pour la période 2016-2020 est paru le 31 août 2016 et a été présenté devant votre commission par Mme Delphine Ernotte-Cunci le 12 octobre 2016 ;

- le contrat d'objectifs et de moyens de France Médias Monde pour la période 2016-2020 a été transmis le 27 octobre 2016 et a été présenté le 16 novembre 2016 par Mme Marie-Christine Saragosse ;

- le contrat d'objectifs et de moyens d'ARTE France pour la période 2017-2021 est paru le 27 octobre 2016 et a été présenté devant votre commission le 30 novembre 2016 par Mme Véronique Cayla ;

- le contrat d'objectifs et de moyens de l'Institut français pour la période 2017-2019 transmis le 10 janvier 2017 et présenté devant votre commission le 8 février 2017 par M. Bruno Foucher.

À l'exception de l'AEFE, tous ont fait l'objet d'un avis de la commission sur la base d'une communication du rapporteur pour avis des crédits correspondants. Pour la première fois depuis plus de dix ans, deux projets de COM ont fait l'objet d'un avis négatif : le COM de Radio France (réunion du mardi 1er décembre 2015) et le COM de France Télévisions (réunion du mercredi 19 octobre 2016).

DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES

I. ENSEIGNEMENT SCOLAIRE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Aucune loi n'a été adoptée dans ce secteur au cours de la session 2015-2016. Les deux grandes lois sur la refondation de l'école et l'enseignement supérieur et la recherche adoptées au cours de la législature sont désormais entièrement applicables.

A. LOI N° 2013-660 DU 22 JUILLET 2013 SUR L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET LA RECHERCHE

· Cette loi est devenue totalement applicable suite à la parution du dernier décret manquant lors du précédent bilan de l'application des lois.

Prévu à l'article 106, il s'agit du décret en Conseil d'État n° 2016-1020 du 26 juillet 2016 relatif aux conventions conclues en application de l'article L. 822-1 8e alinéa du code de l'éducation et fixant les critères d'attribution de certaines catégories de logements destinés aux étudiants.

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) a créé le statut de « résidence universitaire » pour les établissements destinés au logement des étudiants, des personnes de moins de trente ans en formation ou en stage et des personnes titulaires d'un contrat de professionnalisation ou d'apprentissage. Ce décret précise les critères et les modalités d'attribution des logements conventionnés, des résidences universitaires ainsi que des autres logements gérés par les CROUS. Il crée un « comité d'orientation » au sein duquel sont représentés l'organisme gestionnaire, le CROUS et les usagers dont il fixe les attributions, notamment pour la définition et le contrôle de la politique d'attribution des logements aux étudiants par l'organisme gestionnaire.

Le décret porte également sur les modalités de transfert des biens appartenant à l'État ou à un établissement public affectés au logement des étudiants aux collectivités territoriales ou aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Il fixe les modalités de décision du transfert de propriété par le représentant de l'État en région, qui en informe préalablement l'organisme gestionnaire concerné.

· Par ailleurs, deux nouveaux rapports sur les treize prévus par la loi sont parus au cours de la période de référence :

- le rapport biennal de l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques sur la stratégie nationale de la recherche171(*).

Ce rapport correspond à la première évaluation par l'OPECST, telle que prévue par l'article 15 de la loi, de la première stratégie nationale de recherche, sous-titrée « France Europe 2020 ».

Cette évaluation constate que « l'aspect très thématique de cette stratégie, tout à fait pertinente au fond, sous réserve de quelques ajustements souhaitables, a laissé de côté les difficultés qui persistent au sein de la communauté scientifique et qui auraient dû être traitées dans le cadre d'un véritable « agenda stratégique » ». Ces difficultés concernent « l'équilibre mal ajusté entre financements récurrents et financements sur projets, l'attractivité insuffisante des carrières de la recherche avec le maintien dans la précarité d'un trop grand nombre de jeunes chercheurs, la faiblesse persistante du soutien à l'innovation au stade de l'industrialisation, la rigidité encore excessive du système de formation scientifique par insuffisance des passerelles, le manque de reconnaissance sociale des docteurs et certains obstacles culturels profonds à la constitution de pôles universitaires forts ».

Pour réduire ces difficultés, l'OPECST a formulé trente recommandations complémentaires aux propositions du Livre blanc sur l'enseignement supérieur et la recherche ;

- le livre blanc de l'enseignement supérieur et de la recherche, en application de l'article 17 de la loi.

Le livre blanc a été remis le 31 janvier 2017, par M. Bertrand Monthubert, président du comité pour le livre blanc formé en juin 2016, à Mme Najat Vallaud-Belkacem, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, et à M. Thierry Mandon, secrétaire d'État chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche. Il s'appuie sur les différentes stratégies nationales élaborées entre 2013 et 2016, parmi lesquelles la StraNes (Stratégie nationale de l'enseignement supérieur) et la SNR (Stratégie nationale de la recherche) qui établissent une feuille de route décennale. Ce document a pour objectif d'orienter les choix du ministère au cours des cinq prochaines années et de construire un cadre contraignant pour l'ensemble des protagonistes de l'espace français de l'enseignement supérieur. Concrètement, il présente le bilan des premières mesures de mise en oeuvre de la SNR. et de la StraNES, identifie les enjeux à venir et désigne les actions prioritaires au sein de ces stratégies. Enfin, le livre blanc établit une programmation budgétaire sur le court et le moyen terme, pour l'application de ces deux stratégies.

Un débat sur le livre blanc de l'enseignement supérieur et de la recherche organisé par l'OPESCT s'est tenu à l' Assemblée nationale le 27 mars 2017.

· Restent toujours en attente de publication :

- le rapport d'impact de l'extension des exceptions au principe de l'enseignement en langue française, en application de l'article 3 de la loi, censé être présenté dans un délai de trois ans après promulgation (soit en juillet 2016) ;

- le rapport d'évaluation de l'expérimentation des nouvelles conditions d'accès aux études de santé, en application de l'article 39 de la loi, qui devra être présenté au cours de la cinquième année d'expérimentation ;

- le rapport d'évaluation de l'expérimentation d'une première année commune aux formations paramédicales, en application de l'article 40 de la loi. Les expérimentations en cours s'achèveront à la fin de l'année universitaire 2019-2020. Au cours de l'année 2018-2019, les ministres de l'enseignement supérieur et de la santé devront présenter un rapport d'évaluation des expérimentations au CNESER (Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche), qui émettra un avis. Ce rapport sera ensuite adressé au Parlement.

- le rapport annuel sur l'application de l'article 78 déterminant les conditions de prise en compte du doctorat pour le recrutement des fonctionnaires de la catégorie A, en application de l'article 79 de la loi.

Par ailleurs, l'article 87 de la loi prévoit la remise par l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques d'un rapport trisannuel sur l'efficacité de la dépense publique consentie à la recherche dans le secteur privé. L'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques pourrait satisfaire cette obligation d'ici la fin de l'année sous la forme d'une audition publique organisée conjointement avec la commission des finances de chacune des assemblées.

B. LOI N° 2013-595 DU 8 JUILLET 2013 D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA REFONDATION DE L'ÉCOLE DE LA RÉPUBLIQUE

Cette loi est devenue totalement applicable au cours de la période de référence antérieure (octobre 2014 - mars 2016).

L'ensemble des rapports prévus aux articles 17, 32, 33, 48 et 63 de la loi sont désormais parus. Le dernier en date est le rapport d'activité du Conseil supérieur des programmes, prévu par l'article 32 de la loi, qui a été remis le 28 avril 2016.

II. CULTURE

La seule loi adoptée dans ce domaine au cours de la session 2015-2016, était partiellement applicable à la date du 31 mars 2017. Une ancienne loi déjà applicable lors du précédent bilan a fait l'objet d'une mesure d'application complémentaire non prévue. Enfin, une loi datant de 2006 demeure toujours en attente de mesures d'application.

A. LOI N° 2016-925 DU 7 JUILLET 2016 RELATIVE À LA LIBERTÉ DE LA CRÉATION, À L'ARCHITECTURE ET AU PATRIMOINE

L'examen de la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine dite « loi LCAP », a constitué le coeur des travaux de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication au cours de la session écoulée.

88 articles sur les 119 sont entrés en vigueur le lendemain de sa publication, notamment les articles 1er et 2, qui posent les principes de liberté de création et de diffusion artistiques et instaurent un délit d'entrave, ou l'article 35 consolidant les quotas de chansons françaises à la radio pour encourager la diversité. Est devenu également effectif le principe de la création d'une commission dédiée à la culture au sein de chaque conférence territoriale de l'action publique ou encore les nouvelles modalités de répartition des compétences de l'État et des différents échelons territoriaux pour les enseignements artistiques spécialisés. De même, les anciens secteurs sauvegardés, zones de protection du patrimoine architectural et paysager et aires de valorisation de l'architecture et du patrimoine, ont tous été automatiquement transformés en sites patrimoniaux remarquables en juillet 2016.

L'application des 31 autres articles de la loi appelait au préalable l'adoption de dispositions d'ordre règlementaire. Le Gouvernement a accusé un certain retard dans la publication des décrets dans les mois qui ont suivi la promulgation. En effet, contrairement à ce que l'échéancier du Gouvernement prévoyait, un seul décret était paru avant la fin de l'année 2016 sur les 33 annoncés. À la date du 31 mars 2017, le taux d'application de la loi calculé sur la base des décrets prévus s'établissait à 54 %.

1. Les mesures réglementaires prises au 31 mars 2017
a) Création artistique, industries culturelles et propriété intellectuelle

- Le décret d'application de l'article 5 (décret en Conseil d'État n° 2017-432 du 28 mars 2017) relatif aux labels et au conventionnement dans les domaines du spectacle vivant et des arts plastiques fixe la liste, les conditions d'attribution, de suspension ou de retrait du label et la procédure de sélection du projet artistique et culturel et du dirigeant de la structure labellisée qui fait l'objet d'un agrément du ministre chargé de la culture.

Il prévoit également, en application de l'article 57 de la loi, des dispositions spécifiques pour l'attribution et le retrait du label « fonds régional d'art contemporain » (FRAC) ainsi que pour l'enrichissement, la gestion et la protection des collections des structures labellisées FRAC. Il prévoit enfin des dispositions particulières pour le conventionnement de projet pour les structures qui développent un programme d'actions artistiques et culturelles présentant un intérêt général pour la création artistique et le développement de la participation à la vie culturelle.

- Les décrets n° 2017-255 du 27 février 2017 et n° 2017-338 du 15 mars 2017 concernent la mise en application des dispositions relatives à l'industrie musicale contenues respectivement dans les articles 12 et 14 de la loi.

Le décret n° 2017-255 fixe les catégories d'informations statistiques, économiques et sociologiques dont l'observatoire de l'économie de la musique, créé par l'article 12 et géré par le Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV), peut solliciter la communication. Il définit les attributions de l'observatoire et du comité d'orientation sous l'autorité duquel il est placé, ainsi que leur composition et modalités de fonctionnement respectifs. Il modifie la composition et les attributions du conseil d'administration du CNV, complète les missions du directeur de l'établissement, la nature des ressources de ce dernier, et comportent également des dispositions prévoyant de nouvelles règles comptables applicables aux dépenses de l'établissement.

Le décret n° 2017-338 précise les modalités de désignation du médiateur de la musique institué à l'article L. 214-6 du code de la propriété intellectuelle. Celui-ci est chargé d'une mission de conciliation des litiges entre les différents acteurs de la filière musicale et de la régulation des relations contractuelles entre ces derniers. Le décret détaille également les modalités d'organisation de la procédure de conciliation.

Par décret en date du 31 mars 2017, Denis Berthomier, conseiller maître à la Cour des comptes, a été nommé médiateur de la musique à compter du 1er avril 2017.

- Le décret en Conseil d'État n° 2017-284 du 2 mars 2017 pris pour l'application des articles L. 123-7 et L. 311-6 du code de la propriété intellectuelle concerne l'agrément des sociétés de perception et de répartition des droits dans le cadre de la transmission du droit de suite introduite par l'article 31 de la loi à l'initiative du Sénat. Il précise les conditions d'agrément d'un organisme de gestion collective chargé de percevoir le droit de suite en l'absence d'ayant droit connu ou en cas de vacance ou de déshérence. Il précise par ailleurs les conditions d'agrément de l'organisme chargé de percevoir la rémunération pour copie privée pour le compte des ayants droit.

- Le décret en Conseil d'État n° 2017-253 du 27 février 2017 détaille les modalités d'application des mesures figurant à l'article 33, qui transposent en droit français les dispositions du traité de Marrakech relatif à l'accessibilité des oeuvres de l'écrit aux personnes aveugles et malvoyantes.

Il précise les modalités d'établissement de la liste des personnes morales et des établissements qui seront habilités par le ministre chargé de la culture et le ministre chargé des personnes handicapées à concevoir, réaliser ou communiquer des documents adaptés en vue de leur consultation par des personnes atteintes d'un handicap visuel, dans le cadre de l'exception au droit d'auteur au bénéfice des personnes handicapées. Les organismes désignés auront accès aux fichiers numériques des éditeurs et seront autorisés à recevoir et mettre des documents adaptés à la disposition d'un organisme établi dans un autre État.

Le décret prévoit enfin les modalités selon lesquelles la Bibliothèque nationale de France organise son activité d'organisme dépositaire des fichiers numériques des éditeurs et des documents adaptés sous forme numérique par les organismes habilités et précise les caractéristiques des livres scolaires dont les fichiers numériques font l'objet d'un dépôt obligatoire.

Les termes de ce décret demeurent cependant éloignés de ceux proposés à ce jour par la Commission européenne dans le cadre de la révision prochaine de la directive du 22 mai 2001, qui sera transposée en droit français dans les années à venir ; sa transposition nécessiterait donc, en l'état, de nouvelles modifications législatives et réglementaires des articles du code de la propriété intellectuelle portant sur les dispositions du traité de Marrakech.

- L'article 30, introduit à l'initiative du Sénat pour permettre la rémunération des artistes visuels dont les oeuvres sont reproduites sans leur autorisation par les sites de référencement d'images sur Internet, est entré en vigueur le 7 janvier dernier, avant même la publication de la mesure d'application, pour laquelle le législateur avait donné un délai de six mois. En effet, les dispositions de cet article, au sujet desquelles le Gouvernement craignait une contrariété avec le droit européen, ont fait l'objet d'une notification à la Commission européenne en septembre. Cette dernière avait jusqu'en décembre 2016 pour présenter des observations, ce qu'elle n'a pas fait. Aucun projet de décret n'est paru à ce stade.

b) Patrimoine

Le volet patrimoine a donné lieu à la publication de nombreuses mesures réglementaires, dont certaines n'étaient pas prévues par le texte de loi.

· Parmi les mesures attendues, trois décrets ont précisé les procédures d'attribution et de retrait de labels créés par la loi :

- le décret en Conseil d'État n° 2017-469 du 31 mars 2017 relatif aux labels « Pôle national de référence » et « Pôle national de référence numérique » institués par l'article 69 de la loi ;

- le décret en Conseil d'État n° 2017-434 du 28 mars 2017 relatif au label « centre culturel de rencontre » prévu par l'article 72 de la loi ;

- le décret en Conseil d'État n° 2017-433 du 28 mars 2017 relatif au label « Architecture contemporaine remarquable » pris en application de l'article L. 650-1 du code du patrimoine créé par l'article 78 de la loi. Ce label est attribué aux immeubles, ensembles architecturaux, ouvrages d'art et aménagements de moins de cent ans dont la conception présente un intérêt architectural ou technique suffisant. Le décret prévoit une obligation d'information du préfet de région par le propriétaire en cas de travaux sur le bien labellisé.

· En ce qui concerne les mesures relatives à l'architecture, les deux principaux décrets attendus ont été publiés :

- Le décret en Conseil d'État n° 2017-252 du 27 février 2017 prévoit l'obligation de recourir à un architecte pour établir le projet architectural, paysager et environnemental d'un lotissement dont la surface de terrain à aménager est supérieure à 2 500 mètres carrés (article 81 de la loi). Cette mesure est applicable aux demandes de permis d'aménager déposées à compter du 1er mai 2017.

- Le décret en Conseil d'État n°2016-1738 du 14 décembre 2016 relatif à des dispenses de recours à un architecte fixe à 150 mètres carrés le seuil au-delà duquel les personnes physiques sont tenues de recourir à un architecte pour les travaux portant sur des constructions ou des rénovations, à l'exception des constructions à usage agricole (article 82 de la loi).

· Deux articles relatifs à l'archéologie nécessitaient par ailleurs des mesures d'application. À la date du 31 mars 2017, un seul était applicable :

Il s'agit de l'article 71 qui crée le conseil national de la recherche archéologique ainsi que les commissions territoriales de la recherche archéologique. Le décret en Conseil d'État n° 2017-156 du 8 février 2017 prévoit que les commissions interrégionales de la recherche archéologique deviennent des commissions territoriales de la recherche archéologique. Les aires géographiques de compétence de ces commissions sont adaptées aux territoires des nouvelles régions. La composition du Conseil national de la recherche archéologique et des commissions territoriales de la recherche archéologique est étendue à la représentation des différentes catégories d'opérateurs en archéologie préventive.

· Les articles relatifs au droit du patrimoine sont devenus entièrement applicables suite à la publication du décret en Conseil d'État n° 2017-456 du 29 mars 2017 relatif au patrimoine mondial, aux monuments historiques et aux sites patrimoniaux remarquables. Ce décret volumineux de 30 pages apporte des précisions sur de nombreuses dispositions pour lesquelles des mesures d'application n'étaient pas expressément prévues.

Parmi les mesures attendues, le décret n° 2017-456 définit l'organisation de la commission nationale du patrimoine et de l'architecture qui intègre et remplace la commission nationale des monuments historiques, la commission nationale des secteurs sauvegardés et le conseil national des parcs et jardins, ainsi que l'organisation de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture qui remplace les commissions régionales du patrimoine et des sites et les commissions départementales des objets mobiliers. Il fixe leur composition respective. Il précise les outils mis en oeuvre par l'État et les collectivités territoriales en vue d'assurer la préservation des biens inscrits au patrimoine mondial de l'UNESCO. Le décret intègre notamment la notion de « zone tampon », élaborée par l'UNESCO et qui figurait à l'article 74 de la loi.

Il précise également les modalités d'exercice du droit de préemption de l'État en cas d'aliénation d'un immeuble situé dans le périmètre d'un domaine national et définit les modalités de fixation des conditions tarifaires relatives à l'utilisation de l'image des biens appartenant à l'État qui constituent de tels domaines. Enfin, il détaille les modalités de délivrance de l'autorisation préalable pour des travaux sur des immeubles situés aux abords d'un monument historique ou dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable (article 75 de la loi).

Au-delà, sans que des mesures d'application soient prévues à l'origine, le Gouvernement a pris soin de préciser la procédure de création et de modification d'un périmètre délimité des abords de monuments historiques qui remplace les anciens périmètres de protection dits modifiés ou adaptés.

Une grande partie du décret est consacrée aux sites patrimoniaux remarquables, création de la loi du 7 juillet 2016 qui vise à simplifier la protection du patrimoine en remplaçant les multiples dispositifs qui s'étaient accumulés au fil des années (secteurs sauvegardés, ZPPAUP, AVAp). Le décret détermine ainsi la procédure de classement au titre des sites patrimoniaux remarquables, détaille le contenu du plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine, ainsi que les règles fiscales qui sont applicables sur le périmètre (article 75 de la loi). Il décrit le contenu et les modalités de mise en oeuvre du plan de sauvegarde et de mise en valeur qui peut être établi sur tout ou partie d'un site patrimonial remarquable classé (article 105).

Le décret n° 2017-456 précise enfin les procédures de classement des ensembles historiques mobiliers et de création des servitudes de maintien dans les lieux (article 75), définit l'encadrement de l'aliénation des monuments historiques appartenant à l'État (article 76) et prévoit les sanctions pénales et administratives en matière de protection du patrimoine (article 77).

c) Ordonnances

Les articles 93 à 95 ont habilité le Gouvernement à procéder par voie d'ordonnance en différents domaines. À la date du 31 mars 2017, seule l'ordonnance visant à transposer la directive européenne du 26 février 2014 relative à la gestion collective des droits d'auteur et des droits voisins avait été publiée.

2. Les mesures réglementaires prises après le 31 mars 2017

Le Gouvernement a poursuivi son effort de publication des décrets de la loi LCAP entamé en janvier 2017 au-delà du 31 mars 2017, date limite retenue pour établir le présent bilan de l'application des lois. Un nombre important de décrets est ainsi paru d'avril à juin 2017. Ces décrets concernent notamment des acteurs ou des secteurs pour lesquels aucune mesure d'application n'avait été encore prise jusqu'alors.

a) Spectacle vivant

- Le décret n° 2017-1049 du 10 mai 2017 relatif à la participation d'amateurs à des représentations d'une oeuvre de l'esprit dans un cadre lucratif précise les modalités d'accompagnement de la pratique « amateurs » ou d'actions pédagogiques culturelles en application de l'article 32 de la loi.

Il fixe les conditions et la nature du conventionnement entre les structures entrepreneurs de spectacle et l'État ou les collectivités territoriales et prévoit les clauses devant être reprises dans les statuts des établissements dont les missions prévoient des actions d'accompagnement de la pratique artistique en amateur et des actions pédagogiques et culturelles. Il établit les plafonds annuels de représentations associant des artistes amateurs et met en place un régime de télédéclaration des spectacles recourant à des amateurs sur un registre tenu par le ministère chargé de la culture. Le ministère se voit enfin confier une mission d'examen des conditions de recours à des amateurs.

- L'article 48 de la loi dispose que les entrepreneurs de spectacles vivants sont tenus de transmettre au ministère de la culture des informations relatives à la billetterie. Ces informations ont pour but de servir au futur Observatoire de la création. Le décret n° 2017-926 du 9 mai 2017 précise les modalités de transmission de ces informations contenues notamment dans les relevés mentionnés aux articles 50 sexies B et 50 sexies H de l'annexe 4 du code général des impôts à des fins de statistiques. Il précise également la peine d'amende en cas de non-respect des obligations de transmission après mise en demeure préalable.

- Prévu à l'article 50 de la loi, le décret n° 2017-721 du 2 mai 2017 redéfinit les critères d'affectation de la taxe fiscale sur les spectacles instituée au profit, d'une part, du Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV) et, d'autre part, de l'Association pour le soutien du théâtre privé (ASTP).

Le texte intègre les termes de l'accord signé en décembre 2015 entre l'ASTP et le CNV et confirme ainsi les règles spécifiques de répartition de la taxe entre les deux organismes en ce qui concerne les spectacles d'humour, les comédies musicales et les spectacles musicaux hors concerts et tours de chants.

Le décret prévoit également la création d'une commission de médiation qui remplace la commission d'arbitrage jusqu'alors saisie pour avis en cas de difficulté pour définir la catégorie dont un spectacle relève.

b) Enseignement supérieur de la création artistique

- L'article 52 de la loi LCAP a institué un Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche artistiques et culturels (CNESERAC). Ce conseil fournira des avis sur les orientations générales de la politique du ministre chargé de la culture en matière d'enseignement supérieur et de recherche dans les domaines de la création artistique, de l'architecture et du patrimoine.

Le décret n° 2017-778 du 4 mai 2017 fixe les missions et les règles de fonctionnement du CNESERAC. Il précise également sa composition et notamment les modalités de désignation des représentants élus des personnels enseignants, de recherche et des étudiants des établissements d'enseignement supérieur et des structures de recherche relevant du ministère chargé de la culture.

- Le décret n° 2017-718 du 2 mai 2017 relatif aux établissements d'enseignement de la création artistique complète, d'une part, dans le code de l'éducation le descriptif de l'offre de formation dans l'enseignement supérieur de la création artistique pour tenir compte des modifications apportées par l'article 53 de la loi, qui s'est attaché à redéfinir les missions de ces établissements.

Le décret définit, d'autre part, les conditions d'organisation pédagogique des enseignements préparant à l'entrée dans les établissements d'enseignement supérieur de la création artistique auxquelles doivent satisfaire les établissements pour être agréés par l'État. Il définit également les modalités de délivrance, de renouvellement et de retrait de cet agrément.

c) Archives

Trois articles de la loi relatifs aux archives appelaient des mesures réglementaires. Celles-ci sont détaillées dans le décret n° 2017-719 du 2 mai 2017 relatif aux services publics d'archives, aux conditions de mutualisation des archives numériques et aux conventions de dépôt d'archives communales.

Le décret adapte les règles générales applicables à la mutualisation des archives au cas particulier des archives numérisées (article 60 de la loi). Le Gouvernement a saisi l'opportunité de ce décret pour introduire dans le code du patrimoine une définition des services publics d'archives, qui n'y figurait pas encore. Le texte précise ainsi qu'« un service public d'archives a pour missions de collecter, de conserver, d'évaluer, d'organiser, de décrire, de communiquer, de mettre en valeur et de diffuser des archives publiques ». Pour le cas particulier des archives numériques, le décret apporte des précisions sur les tâches mutualisables et les exigences techniques à respecter. La mutualisation s'effectue dans le cadre d'une convention qui détermine son périmètre, ses moyens de fonctionnement, son cadre financier, et fixe « des indicateurs de suivi ». Le décret précise que la conservation mutualisée des archives numériques doit naturellement se faire « dans les règles de l'art » notamment en termes de sécurité, d'intégrité des données dans le temps et de traçabilité des actions effectuées.

Le décret précise également les conditions de validation, par le directeur du service d'archives départementales, de la convention de dépôt des archives communales par les communes de moins de 2 000 habitants (article 61 de la loi) et celles de plus de 2 000 habitants (article 62 de la loi) auprès des services intercommunaux.

d) Archéologie

- Le décret n° 2017-925 du 9 mai 2017 apporte des précisions sur les procédures administratives en matière d'archéologie préventive et aux régimes de propriété des biens archéologiques suite aux modifications introduites par la loi en matière d'archéologie préventive (article 70 de la loi).

Il a pour objet de renforcer le contrôle de l'État sur les opérations et les opérateurs d'archéologie préventive. À cette fin, il définit la procédure d'habilitation des services des collectivités territoriales. Le décret détaille le contenu du dossier de demande d'habilitation à présenter par les collectivités intéressées, qui doit notamment comporter le statut, les qualifications et l'expérience de l'équipe envisagée, le projet scientifique que le service se propose de développer, la présentation des moyens techniques et opérationnels. L'habilitation est accordée sans limitation de durée par décision des ministres chargés de la culture et de la recherche, après consultation du Conseil national de la recherche archéologique. Le service habilité doit toutefois transmettre, tous les cinq ans, un bilan détaillé, dont le décret fixe le contenu. Tout ou partie de l'habilitation peut être suspendue par décision motivée des deux ministres ; elle peut également être retirée lorsque le service ne remplit plus les conditions exigées ou en cas de « manquements graves ou répétés dans l'exécution des opérations archéologiques ».

Le décret apporte également des précisions sur la procédure d'agrément d'opérateurs d'archéologie préventive ainsi que sur les modalités de prescription d'opération archéologique sous le contrôle scientifique et technique des services de l'État chargés de l'archéologie. Il précise enfin le nouveau régime de propriété des biens archéologiques mobiliers et immobiliers institué par la loi. À cet effet, il définit la notion d'ensemble archéologique mobilier et de données scientifiques et crée un régime de déclaration d'aliénation d'un bien archéologique mobilier ou de division par lot ou pièce d'un ensemble.

e) Patrimoine - domaines nationaux

La loi LCAP a mis en place une protection spécifique aux domaines nationaux. En application de l'article L. 621-35 du code du patrimoine créé par l'article 75 de la loi du 7 juillet 2016, le décret n° 2017-720 du 2 mai 2017 définit une première liste de domaines nationaux dont la propriété relève en totalité ou pour l'essentiel de l'État et qui pourront désormais faire l'objet d'une protection renforcée : le domaine de Chambord ; le domaine du Louvre et des Tuileries ; le domaine de Pau ; le château d'Angers ; le palais de l'Élysée ; le palais du Rhin.

f) Architecture

- L'article 83 de la loi LCAP a étendu le champ de l'obligation de recourir à un concours d'architecture à l'ensemble des acheteurs soumis à la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, dite « loi MOP ». Outre l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements, cette obligation s'adresse désormais par conséquent aux organismes privés assurant la gestion d'un régime obligatoire d'assurance sociale (mentionnés à l'article L. 124-4 du code de la sécurité sociale) et aux organismes publics et privés d'habitations à loyer modéré.

Le décret n° 2017-516 du 10 avril 2017 portant diverses dispositions en matière de commande publique expose les modalités et conditions d'organisation des concours par l'ensemble de ces opérateurs.

- Le décret n° 2017-495 du 6 avril 2017 portant diverses dispositions relatives à l'organisation de la profession d'architecte précise les conditions d'application des dispositions issues des articles 85 et 86 de la loi qui prévoient une obligation de représentativité des territoires au sein de chaque conseil régional de l'ordre des architectes (CROA) et une nouvelle compétence des CROA dans la lutte contre les signatures illicites de documents dans le cadre des autorisations d'urbanisme. Le décret précise également les demandes pour lesquelles le silence du conseil régional de l'ordre des architectes vaut décision de rejet.

- L'article 88 de la loi a introduit le dispositif du « permis de faire ». Il s'agit de permettre à l'État, aux collectivités territoriales et aux organismes HLM de déroger, à titre expérimental et pour une durée de sept ans, à certaines règles de construction pour la réalisation d'équipements publics et de logements sociaux.

Le décret n° 2017-1044 du 10 mai 2017 portant expérimentation en matière de construction a pour objet de préciser un premier volet de règles de construction qui peuvent faire l'objet d'une dérogation, ainsi que les résultats à atteindre s'y substituant. Il porte sur deux champs de dérogation possibles : l'accessibilité et la sécurité incendie. Un second décret en cours d'examen par le Conseil d'État portera sur d'autres champs de dérogation : réemploi de matériaux, performance énergétique, caractéristiques acoustiques...

Le décret précise également les projets de construction pouvant faire l'objet de cette expérimentation ainsi que la liste des pièces devant être produites par le maître d'ouvrage à l'appui de sa demande de dérogation. Les projets feront l'objet d'un contrôle continu réalisé par une tierce partie indépendante qui vérifiera les résultats devant être atteints par les constructions. La possibilité de déroger pourra être retirée en cours de projet si les résultats attendus ne peuvent être atteints. Les ministres en charge de la construction et de l'architecture auront pour mission d'évaluer au final le dispositif en vue de formuler des propositions de simplification de la réglementation et des normes en matière de construction.

- Le décret n° 2017-842 du 5 mai 2017 porte adaptation des missions de maîtrise d'oeuvre aux marchés publics globaux en application de l'article 91 de la loi. Il définit un contenu de mission de maîtrise d'oeuvre de base pour les marchés publics globaux. Il encadre ainsi les conditions d'exécution du marché public global en veillant au respect d'un équilibre entre la maîtrise d'ouvrage, la maîtrise d'oeuvre et les entreprises.

g) Ordonnances

Trois ordonnances sont également parues depuis le 31 mars 2017 :

- l'ordonnance n° 2017-762 du 4 mai 2017 modifiant la partie législative du code du cinéma et de l'image animée prévue par l'article 93 ;

- l'ordonnance n° 2017-650 du 27 avril 2017 qui modifie le code du patrimoine en vue d'harmoniser les dispositions relatives au contrôle de l'État sur les bibliothèques (article 95 de la loi) ;

- l'ordonnance n° 2017-651 du 27 avril 2017 qui modifie le code du patrimoine en vue d'harmoniser les procédures d'autorisation de travaux sur les immeubles et les objets mobiliers classés ou inscrits et pour définir des exceptions au caractère suspensif du recours exercé à l'encontre de la décision de mise en demeure d'effectuer des travaux de réparation ou d'entretien d'un monument historique classé (article 95 de la loi).

3. Les mesures réglementaires non prises à ce jour
a) Industries culturelles

Pour l'industrie musicale comme pour le cinéma et l'audiovisuel, la loi du 7 juillet 2016 a prévu que, pour plusieurs dispositifs qu'elle crée, un décret serait pris dans un délai donné en cas d'absence d'accord professionnel destiné à en préciser les conditions de mise en oeuvre. Un délai de douze mois a ainsi été fixé à l'article 10, relatif aux relations contractuelles entre producteurs et artistes-interprètes, à l'article 21 portant sur la transparence des comptes dans l'industrie cinématographique, et à l'article 26172(*), qui prévoit une négociation identique concernant la transparence des comptes de production et d'exploitation des oeuvres audiovisuelles. À ce jour, seule la filière de l'audiovisuel a conclu un accord sur la transparence des comptes depuis la promulgation de la loi LCAP. Cet accord datant de février 2017 prévoit, conformément à l'article 26, la forme des comptes de production, la définition des différentes catégories de dépenses, la nature et les moyens de financement ainsi que les modalités d'amortissement du coût de production. Le Gouvernement ne prendra donc pas de dispositions réglementaires dans ce domaine. Le délai de douze mois n'ayant pas encore expiré, les négociations dans les secteurs de la musique et du cinéma demeurent en cours et les décrets correspondant ne sont en conséquence pas encore publiés.

Par ailleurs, pour l'article 38 portant sur l'exploitation suivie des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles, un accord professionnel est intervenu le 3 octobre 2016. Celui-ci a été étendu par un arrêté du 7 octobre 2016, ce qui a rendu inutile la publication d'un décret.

b) Enseignement supérieur de la création artistique

Le décret n° 2017-718 du 2 mai 2017 relatif aux établissements d'enseignement de la création artistique rend partiellement applicable l'article 53. Des mesures réglementaires encore en attente doivent en effet encore préciser les conditions dans lesquelles les enseignants des établissements d'enseignement supérieur de la création artistique dans les domaines du spectacle vivant et des arts plastiques peuvent être chargés d'une mission de recherche (article L. 759-4 du code de l'éducation) et l'organisation des études et des diplômes ainsi que les modalités de l'évaluation des formations dans les disciplines du cinéma et de la communication audiovisuelle (article L. 75-10-1 du code de l'éducation).

c) Ordonnances

Plusieurs ordonnances prévues à l'article 95 en vue de modifier le code du patrimoine n'ont toujours pas été publiées. Ces textes en cours de préparation ont pour objet :

- en matière d'archéologie, de permettre l'application de la convention de l'UNESCO de 2001 sur la protectio