B. DES FEUILLES DE ROUTE RÉALISÉES DANS LA PRÉCIPITATION ET SANS ÉVALUATION
1. Des feuilles de route à la portée juridique incertaine
Compte tenu du délai contraint, le Gouvernement a décidé de ne pas procéder à une modification de l'ensemble des plans de protection de l'atmosphère existants , dont la durée d'élaboration est longue puisqu'ils font l'objet d'une concertation préalable associant un nombre important d'acteurs et sont soumis à évaluation environnementale et enquête publique, mais de recourir à des feuilles de route.
Or ces documents n'ont pas d'existence juridique à proprement parler et s'apparentent à du « droit souple » , dont la portée normative n'est pas assurée.
Les délais impartis pour élaborer les feuilles de route n'ont, dans la plupart des régions, pas permis de consulter l'ensemble des acteurs traditionnellement impliqués dans la gouvernance relative aux PPA (représentants du milieu économique, associations environnementales et de riverains, agriculteurs, transporteurs, etc.), bien qu'ils aient pu être informés ponctuellement des mesures pressenties pour y figurer.
De ce fait, l'élaboration des feuilles de route s'est davantage apparentée à un exercice de regroupement des mesures déjà mises en oeuvre ou envisagées par les différents niveaux de collectivités dans un document unique plutôt qu'à la définition de nouvelles mesures en concertation avec les acteurs concernés (voir infra ).
2. Une articulation variable avec les plans de protection de l'atmosphère
Au moment de l'élaboration des feuilles de route, les différentes régions concernées se trouvaient dans des situations disparates s'agissant de leur couverture par un plan de protection de l'atmosphère.
Si la quasi-totalité des zones identifiées par le Conseil d'État sont des agglomérations de plus de 250 000 habitants , qui à ce titre, doivent être couvertes par un PPA, tel n'est pas le cas de Valence qui n'est pas couverte par un tel plan.
Par ailleurs, certains PPA ont été élaborés il y a déjà plusieurs années, comme ceux des agglomérations de Strasbourg (4 juin 2014) ou de Montpellier (20 octobre 2014) lorsque d'autres ont été adoptés très récemment, comme celui de la région Ile-de-France (31 janvier 2018) ou sont encore en cours de révision, comme celui de la vallée de l'Arve.
En fonction de la couverture ou non par un PPA et de la date d'adoption du PPA en vigueur, l'élaboration des feuilles route n'a pas eu la même portée . S'agissant de l'agglomération de Valence, la feuille de route a permis aux acteurs locaux de dresser un inventaire des leviers d'actions pouvant être utilisés en vue de réduire les émissions, une étape préalable à la mise en oeuvre d'une démarche plus importante d'élaboration d'un plan complet et concerté de lutte contre la pollution de l'air.
Dans les agglomérations couvertes par un PPA en vigueur, l'élaboration de la feuille de route a permis, la plupart du temps, de recenser les mesures mises en place par les collectivités territoriales ainsi que les nouvelles actions pouvant être déployées , en particulier dans le domaine des transports.
Pour la région Île-de-France, dont le PPA est récent, la feuille de route a été conçue pour compléter et préciser le volet « collectivités territoriales » du PPA , en lui apportant une déclinaison opérationnelle.
3. Des mesures hétéroclites à l'efficacité incertaine
Les mesures arrêtées dans le cadre des feuilles de route diffèrent fortement en termes d'objet, de calendrier de mise en oeuvre et de portée . Elles agrègent ainsi des mesures de police, des évolutions réglementaires, des projets d'organisation des mobilités, des projets d'aménagement, ou encore des actions d'information du public. Toutes n'apparaissent pas comme des mesures de court terme, contrairement à l'objectif initialement fixé 47 ( * ) .
Surtout, la contrainte de temps n'a pas permis aux services de l'État de modéliser et quantifier l'effet des mesures intégrées dans les feuilles de route en termes d'amélioration de la qualité de l'air.
En l'absence d'évaluation, et compte tenu de la grande hétérogénéité des mesures adoptées, il est difficile de savoir si ces feuilles de route permettront de réduire les concentrations de polluants de manière suffisante pour convaincre la Commission européenne de ne pas engager de démarche contentieuse contre la France.
* 47 À titre d'exemple, l'extension de certaines lignes de transports en commun, la création de parkings relais ou encore le déploiement d'un réseau de bornes de recharge sont des mesures dont la mise en oeuvre nécessitera plusieurs années.