LE DROIT EN VIGUEUR : UNE COMPLEXE COHABITATION
I. UNE LOGIQUE D'ALIGNEMENT DES ÉLUS LOCAUX SUR LE RÉGIME GÉNÉRAL
Les évolutions législatives récentes ont donc oeuvré pour une convergence des élus locaux vers le régime général. Les représentants de la DSS, rencontrés par vos rapporteurs, ont indiqué que ces nouvelles dispositions avaient permis d'améliorer celles qui étaient précédemment appliquées aux élus locaux.
Cette logique de convergence s'est traduite notamment par l'affiliation des élus locaux au régime général de la sécurité sociale depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 3 ( * ) . Les élus concernés par cette réforme sont ceux des collectivités territoriales mentionnées à l'article 72 de la Constitution, dans lesquelles s'applique le régime général de sécurité sociale, ainsi que les délégués de ces collectivités territoriales membres d'un EPCI.
Les informations concernant le régime social des élus locaux sont répertoriées dans la brochure de l'Association des maires de France 4 ( * ) (AMF) et ont fait l'objet, suite à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, d'une circulaire gouvernementale 5 ( * ) , couvrant par un système de trente questions réponses un grand nombre des points d'attention.
A. LES COTISATIONS SOCIALES APPLIQUÉES AUX INDEMNITÉS DE FONCTION DES ÉLUS LOCAUX
Il convient de distinguer le cas des élus qui ont une activité professionnelle, sont au chômage ou à la retraite de celui des élus ayant cessé leur activité professionnelle pour se consacrer pleinement à leurs mandats électifs.
1. Le cas des élus qui ont une activité professionnelle, sont au chômage ou à la retraite
Le premier alinéa de l'article L. 382-31 du code de la sécurité sociale précise que les indemnités de fonction de ces élus « sont assujetties aux cotisations de sécurité sociale lorsque leur montant total est supérieur à une fraction, fixée par décret, de la valeur du plafond défini à l'article L. 241-3 » soit, en 2018, un montant de 1 655,50 euros par mois, correspondant à la moitié du plafond. La même règle s'applique aux fonctionnaires en activité mais les prestations qui leur sont versées le sont par leur régime spécial et peuvent être cumulées avec des prestations en espèces ouvertes dans le cadre du régime général.
En cas de cumul de mandats, le seuil de 1 655,50 euros bruts par mois est pris en compte pour l'ensemble des indemnités de fonction brutes des mandats entrant dans le champ de l'article L. 382-31 du code de la sécurité sociale.
2. Le cas des élus qui ont cessé leur activité professionnelle pour se consacrer à leur mandat
Le second alinéa de l'article L. 382-31 du code de la sécurité sociale prévoit, pour les élus « qui ont cessé toute activité professionnelle pour l'exercice de leur mandat et ne relèvent plus, à titre obligatoire d'un régime de sécurité sociale, les indemnités de fonction dont le montant est inférieur à cette fraction [1 655,50 euros bruts par mois] sont assujetties aux cotisations de sécurité sociale ». Ces élus cotisent donc au régime général de sécurité sociale sur l'ensemble des indemnités perçues, et ce quel que soit leur montant. Les fonctionnaires en détachement pour mandat électif n'étaient pas concernés par les dispositions introduites par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013. Ils demeurent donc soumis aux règles spéciales régissant leur situation. Sont également exclus les élus locaux devenus parlementaires, qui se trouvent affiliés au régime correspondant.
Cotisent donc au régime général les élus ayant cessé leur activité professionnelle pour exercer leur mandat, ainsi que les élus qui exercent une activité professionnelle, au chômage ou à la retraite dont les indemnités de fonction excèdent le plafond précité. Les élus exerçant une activité professionnelle, au chômage ou à la retraite dont les indemnités sont inférieures à ce montant ne cotisent donc pas au régime général au titre de leur mandat électif.
3. Les conditions et modalités d'assujettissement
L'élu doit se faire immatriculer auprès de la Caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) de son lieu de résidence, même s'il exerce une activité professionnelle pour laquelle il est déjà affilié au régime général.
Les obligations de l'employeur incombent aux collectivités territoriales et aux EPCI : affiliation des bénéficiaires et paiement des cotisations. L'affiliation au régime général des élus locaux implique donc, pour la collectivité ou l'EPCI, une obligation d'affiliation auprès de cette même CPAM. Au début de chaque nouveau mandat, l'élu ou son représentant doit adresser sans délai à la CPAM de son lieu de résidence les éléments nécessaires à son affiliation et ceux spécifiques à sa situation d'élu, à savoir :
- un justificatif d'identité, de domicile, un relevé d'identité bancaire et son numéro de sécurité sociale s'il n'est pas déjà affilié au régime général ;
- tout document permettant d'apporter la preuve de son élection (copie des procès-verbaux de l'élection, délibération de l'organe délibérant) ;
- le montant total des indemnités de fonction qui doivent être versées au titre des différents mandats exercés, à la date à laquelle l'élu contacte la CPAM en produisant la ou les délibérations indemnitaires ;
- les indications utiles sur sa situation au regard de ses éventuelles autres activités et du régime de protection sociale au titre de ces activités.
Il n'est cependant pas nécessaire de produire ces éléments dans le cas où l'élu est réélu à son mandat. La CPAM apprécie les conditions d'ouverture de droits au regard du montant total des sommes perçues par l'élu, comme exposé précédemment. En cas de non-transmission à la CPAM des informations mentionnées ci-dessus, l'élu ne pourra être affilié. Cela est notamment essentiel pour les élus ne réunissant pas les conditions d'ouverture des droits, en fonction desquels les cotisations sur les indemnités de fonction d'élu pourraient conduire à permettre l'ouverture desdits droits, et pour les élus salariés dont le volume des droits doit être reconsidéré pour le versement des prestations maladie.
Cette affiliation est indépendante de la question de l'assujettissement des indemnités de fonction aux cotisations sociales. Les cotisations sociales doivent, elles, être déclarées aux Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) ou aux Caisses générales de sécurité sociale (CGSS) et aux organismes de retraite complémentaire. Le défaut d'affiliation au régime général et/ou d'assujettissement des indemnités de fonction expose logiquement la collectivité ou l'EPCI en cas de contrôle URSSAF.
Les cotisations sont payées par chaque collectivité et EPCI au prorata des indemnités versées. Ce n'est toutefois pas le cas pour la cotisation due au titre de l'assurance vieillesse de base, plafonnée, pour laquelle il n'est pas possible de proratiser le montant du plafond de la sécurité sociale en cas d'affiliation simultanée au régime général et à un autre régime de sécurité sociale. L'indemnité de fonction perçue au titre du mandat électif local sera ainsi soumise à la cotisation vieillesse de base séparément, dans la limite du plafond de la sécurité sociale.
La règle dite de la pluralité des employeurs, prévue à l'article L. 242-3 du code de la sécurité sociale, est toutefois applicable en cas d'exercice de plusieurs mandats, et la part des cotisations incombant à chaque collectivité et EPCI est alors bien déterminée au prorata des indemnités de fonction effectivement versées.
En cas de mandats ou d'activités multiples, l'élu, les collectivités, les EPCI ou les employeurs concernés doivent veiller à se communiquer mutuellement le montant des sommes versées par chacun d'entre eux. Ces éléments constituent la base du calcul du prorata par rapport au plafond. En l'absence de communication, l'élu percevant au titre de chaque mandat une indemnité de fonction inférieure au seuil d'assujettissement pourrait ne pas être couvert et donc ne pas bénéficier des droits contributifs. Les collectivités ou l'EPCI s'exposeraient, là encore, à un redressement de la part de l'URSSAF.
Les indemnités de fonction des élus sont naturellement soumises à la Contribution sociale généralisée (CSG) et à la Contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS). Malgré une saisie de la ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'Intérieur, sur les conséquences de l'augmentation prévue de la CSG pour les élus locaux par le président de l'AMF, il n'est pas prévu, pour l'heure, de compensation spécifique pour ces élus. La question de la fiscalisation des indemnités est approfondie dans le tome II du présent rapport.
* 3 Article 18 de la loi n° 2012-1404 du 17 décembre 2012 de financement de la sécurité sociale pour 2013.
* 4 Brochure « Statut de l'élu(e) local(e) » réalisée par l'AMF et régulièrement actualisée (dernière version de janvier 2018).
* 5 Circulaire interministérielle n° DSS5BDGCL2013193 du 14 mai 2013 relative à l'affiliation au régime général de sécurité sociale des titulaires de mandats locaux ainsi qu'à l'assujettissement des indemnités de fonction qui leur sont versées.