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Réforme des institutions : quelle place pour l'égalité et la parité ?

17 juillet 2018 : Réforme des institutions : quelle place pour l'égalité et la parité ? ( rapport d'information )

N° 670

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juillet 2018

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes (1) sur la réforme des institutions et la révision constitutionnelle,

Par Mme Annick BILLON,

Sénatrice

(1) Cette délégation est composée de : Mme Annick Billon, présidente ; M. Max Brisson, Mmes Françoise Cartron, Laurence Cohen, Laure Darcos, Joëlle Garriaud-Maylam, Françoise Laborde, M. Marc Laménie, Mme Claudine Lepage, M. Claude Malhuret, Mme Noëlle Rauscent, vice-présidents ; Mmes Maryvonne Blondin, Marta de Cidrac, Nassimah Dindar, secrétaires ; Mmes Anne-Marie Bertrand, Christine Bonfanti-Dossat, Céline Boulay-Espéronnier, Marie-Thérèse Bruguière, MM. Guillaume Chevrollier, Roland Courteau, Mmes Chantal Deseyne, Nicole Duranton, Jacqueline Eustache-Brinio, Martine Filleul, M. Loïc Hervé, Mmes Victoire Jasmin, Claudine Kauffmann, Valérie Létard, M. Martin Lévrier, Mme Viviane Malet, M. Franck Menonville, Mmes Marie-Pierre Monier, Christine Prunaud, Frédérique Puissat, Laurence Rossignol, Dominique Vérien.

AVANT-PROPOS

La délégation aux droits des femmes a souhaité, dès le 29 mars 2018, s'inscrire dans le débat sur la révision constitutionnelle et la réforme des institutions, annoncées depuis le Congrès du Parlement du 3 juillet 2017 et présentées le 4 avril 2018.

Ce choix était cohérent avec le dépôt par des membres de la délégation, à la date symbolique du 8 mars 2017, d'une proposition de loi constitutionnelle modifiant l'article premier de la Constitution pour y inscrire le principe d'égalité devant la loi sans distinction de sexe1(*), qui avait constitué la conclusion naturelle d'un rapport d'information intitulé La laïcité garantit-elle l'égalité femmes-hommes ?, adopté par la délégation le 3 novembre 20162(*).

La réflexion de la délégation a été guidée par le constat que l'égalité entre les femmes et les hommes n'occupe pas la place qui devrait lui revenir dans la Constitution du pays des droits de l'Homme.

La délégation a considéré que, à un moment de l'évolution du monde où l'égalité et la mixité doivent être réaffirmées, a fortiori dans la logique de la « grande cause du quinquennat », il était important de placer le principe d'égalité entre les femmes et les hommes au coeur de notre Constitution, à l'article premier qui représente la « carte d'identité constitutionnelle » de la France3(*).

Par ailleurs, dix-neuf ans après la révision constitutionnelle de 1999 qui a fait entrer dans notre loi fondamentale l'objectif d'« égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives », la délégation a tenu à effectuer un bilan de la parité en politique, dans l'esprit de la rencontre avec des élues locales qu'elle a organisée au Sénat le 8 mars 20184(*).

Elle a relevé des avancées réelles dans les assemblées locales, bien que l'accès des élues aux responsabilités y demeure encore inachevé, plus particulièrement dans les EPCI (Établissements publics de coopération intercommunale), qui concentrent pourtant d'importants pouvoirs.

Elle a également observé un décalage potentiellement problématique entre des assemblées locales paritaires - ou qui se rapprochent de cet objectif - et des assemblées parlementaires dont la féminisation, au demeurant tardive, semble encore fragile et réversible.

À cet égard, la baisse annoncée du nombre de sénateurs (244 au lieu de 348) lui a paru de nature à remettre en cause le maintien d'une proportion satisfaisante de femmes au Sénat et la poursuite de l'augmentation du nombre de sénatrices.

Sur ce point, la délégation tient à rappeler sa conviction qu'un partage égal du pouvoir entre femmes et hommes est à la fois un enjeu essentiel de la démocratie et un gage d'efficacité des assemblées élues. Il s'agit aussi, tout simplement, d'une question de justice.

Enfin, la délégation a considéré que la révision constitutionnelle et la réforme des institutions qui en est le corollaire invitaient à une réflexion sur son avenir au sein du Sénat.

Ce rapport, adopté à l'unanimité le 17 juillet 2018, est donc assorti de dix conclusions :

- cinq recommandations pour revaloriser les principes d'égalité femmes-hommes et de parité dans le cadre de la réforme des institutions ;

- cinq propositions pour renforcer l'ancrage institutionnel de la délégation aux droits des femmes.

I. L'ÉGALITÉ FEMMES-HOMMES DANS LA CONSTITUTION DE 1958 : UNE PLACE À RENFORCER

La Constitution de 1958 se réfère à des citoyens neutres, hommes ou femmes indistinctement. Selon le premier alinéa de l'article premier, « [La France] assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion », conformément à une conception universelle de la citoyenneté.

A. DE TRÈS RARES DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES CONCERNANT SPÉCIFIQUEMENT LES DROITS DES FEMMES

1. Trois références seulement aux droits des femmes dans la Constitution de 1958 jusqu'en 1999

Alors que « le principe d'égalité est celui qui est le plus souvent cité - 15 fois - dans la Constitution », ce qui en fait, selon Ferdinand Mélin-Soucramanien, professeur de Droit public à l'Université de Bordeaux, auditionné par la délégation le 5 juillet 20185(*), un « principe prééminent, presque incantatoire », et le « pilier de notre ordre juridique constitutionnel », on relève de très rares références à l'égalité entre femmes et hommes dans notre loi fondamentale. Celle-ci ne comportait encore tout récemment, avant la révision constitutionnelle de 1999 qui a fait entrer le principe de parité dans la Constitution, que trois dispositions concernant spécifiquement les droits des femmes :

- le troisième alinéa du préambule de la Constitution de 19466(*) renvoie à l'égalité de droits entre femmes et hommes : « La loi garantit à la femme, dans tous les domaines, des droits égaux à ceux de l'homme » ;

- le onzième alinéa du préambule de 1946 se réfère aux droits sociaux liés à la maternité : « [La Nation] garantit à tous, notamment à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs » ;

- l'article 3 de la Constitution de 1958 dispose que « Sont électeurs [...] tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques » : on sait que les Françaises sont électrices et éligibles depuis que l'ordonnance du 21 avril 1944 a permis l'accès des femmes à la citoyenneté politique.

Aujourd'hui, du fait des révisions constitutionnelles de 1999 et 2008, deux références aux droits des femmes se sont ajoutées :

- au second alinéa de l'article premier de la Constitution de 1958, « La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ». Inscrit tout d'abord à l'article 3 par la révision constitutionnelle de 1999, ce principe a été inséré à l'article premier lors de la révision constitutionnelle de 2008, qui a de surcroît étendu le principe d'égal accès aux « responsabilités professionnelles et sociales » ;

- à l'article 4, les partis et groupements politiques « contribuent à la mise en oeuvre [de l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats politiques et fonctions électives] ».

2. Un contraste net par rapport à des constitutions étrangères plus ambitieuses en matière d'égalité

Notre Constitution contraste avec certaines constitutions étrangères, dont les exigences en matière de droits des femmes peuvent être très concrètes et viser par exemple l'égalité salariale.

Ainsi la constitution italienne7(*) prévoit-elle :

- à l'article 3, l'égalité de tous les citoyens et leur droit à une « même dignité sociale » « sans distinction de sexe, de race, de langue, de religion, d'opinions politiques, de conditions personnelles et sociales » ;

- à l'article 37, des garanties en matière d'égalité salariale et de conditions de travail : « La femme qui travaille a les mêmes droits et, à égalité de travail, les mêmes rétributions que le travailleur. Les conditions de travail doivent permettre l'accomplissement de sa fonction familiale qui est essentielle et assurer à la mère et à l'enfant une protection spéciale et adéquate. » ;

- à l'article 51, des mesures correctrices pour assurer l'égalité des chances entre femmes et hommes en vue de l'accès à certains emplois et responsabilités : « Tous les citoyens de l'un ou de l'autre sexe peuvent accéder aux emplois publics et aux charges électives dans des conditions d'égalité selon les règles fixées par la loi. À cette fin, la République favorise l'égalité des chances entre les femmes et les hommes par des mesures appropriées ».

Dans un esprit comparable, la constitution suisse8(*) s'appuie :

- à l'article 8-2, sur l'interdiction d'un ensemble de discriminations, notamment à raison du sexe : « Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique. » ;

- à l'article 8-3, sur des dispositions précises concernant l'égalité entre femmes et hommes, plus particulièrement en matière de rémunération : « L'homme et la femme sont égaux devant la loi. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale ».

Il faut également souligner que, dans la Constitution suisse, l'égalité de droits entre femmes et hommes ne fait pas obstacle à une différence de traitement importante entre les sexes, puisque la loi fondamentale suisse réserve aux hommes le service militaire obligatoire, soumettant les hommes qui n'accompliraient pas de service à une taxe et autorisant les femmes à servir sous les drapeaux à condition d'être volontaires. Ainsi l'article 59 relatif au service militaire dispose-t-il que « 1. Tout homme de nationalité suisse est astreint au service militaire. La loi prévoit un service civil de remplacement. 2. Les Suissesses peuvent servir dans l'armée à titre volontaire. 3. Tout homme de nationalité suisse qui n'accomplit pas son service militaire ou son service de remplacement s'acquitte d'une taxe (...) ».

On observera de surcroît que, si la plupart des dispositions concernant les droits et libertés sont rédigées de manière neutre (« toute personne », « nul ne doit »), divers articles de la Constitution suisse renvoient, quand le contexte s'y prête, à des citoyens sexués, se référant aux droits des « Suisses et des Suissesses »9(*), à la notion de « citoyens et citoyennes »10(*) ainsi qu'à la protection des « consommateurs et consommatrices »11(*) .

La Constitution belge12(*) mérite elle aussi un développement particulier car, parallèlement à une exigence globale d'égalité (l'article 10 précise : « L'égalité des femmes et des hommes est garantie. »), elle organise dans certaines conditions la mixité du monde politique, plus particulièrement des gouvernements et des exécutifs des organes locaux. Ainsi son article 11 bis dispose-t-il :

« La loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 garantissent aux femmes et aux hommes l'égal exercice de leurs droits et libertés, et favorisent notamment leur égal accès aux mandats électifs et publics.

« Le Conseil des ministres et les Gouvernements de communauté et de région comptent des personnes de sexe différent.

« La loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 organisent la présence de personnes de sexe différent au sein des députations permanentes des conseils provinciaux, des collèges des bourgmestres et échevins, des conseils de l'aide sociale, des bureaux permanents des centres publics d'aide sociale et dans les exécutifs de tout autre organe territorial interprovincial, supracommunal, intercommunal ou intracommunal.

« L'alinéa qui précède ne s'applique pas lorsque la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 organisent l'élection directe des députés permanents des conseils provinciaux, des échevins, des membres du conseil de l'aide sociale, des membres du bureau permanent des centres publics d'aide sociale ou des membres des exécutifs de tout autre organe territorial interprovincial, supracommunal, intercommunal ou intracommunal. ».


* 1 N° 454 (2016-2017).

* 2 La laïcité garantit-elle l'égalité femmes-hommes ?, rapport d'information fait au nom de la délégation aux droits des femmes par Chantal Jouanno, n° 101 (2016-2017).

* 3 Selon les mots de Ferdinand Mélin-Soucramanien, professeur de Droit public à l'Université de Bordeaux, entendu par la délégation le 5 juillet 2018 (voir en annexe le compte rendu de cette audition).

* 4 Les actes de cette rencontre ont été publiés dans le rapport d'information fait au nom de la délégation par Annick Billon, Le 8 mars 2018 au Sénat : honneur aux élues des territoires, n° 480 (2017-2018).

* 5 Voir en annexe le compte rendu de cette audition.

* 6 Le texte du préambule de 1946 a été incorporé à la Constitution de la Ve République par le premier alinéa du préambule de 1958.

* 7  http://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione_francese.pdf

* 8 http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/constitutions/FRA/EUR/SUI

* 9 « Suisses et Suissesses de l'étranger », liberté d'établissement et protection contre l'expulsion, l'extradition et le refoulement des « Suisses et Suissesses »,

* 10 Articles 143 sur l'éligibilité, 141 sur le référendum facultatif, 138 et 139 sur l'initiative populaire, 136 sur les droits politiques.

* 11 Article 97.

* 12  http://www.const-court.be/fr/textes_base/constitution_de_la_belgique.pdf