Le réseau de l'enseignement français à l'étranger a-t-il les moyens de ses ambitions ?

PREMIÈRE PARTIE
COMPOSÉ D'UN RÉSEAU MULTIFORME, L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER
FAIT FACE À UNE REMISE EN QUESTION DE SA SOUTENABILITÉ BUDGÉTAIRE
DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES

Au sein du budget de l'État, les crédits dédiés à l'enseignement français à l'étranger sont retracés dans l'action 5 « Agence pour l'enseignement français à l'étranger » du programme 185 - Diplomatie culturelle et d'influence , et dans l'action 2 « Accès des élèves Français au réseau AEFE » du programme 151 - Français à l'ét ranger et affaires consulaires de la mission « Action extérieure de l'État ».

I. LE CARACTÈRE DIVERSIFIÉ ET COMPLEXE DU RÉSEAU REND SON PILOTAGE BUDGÉTAIRE DÉLICAT

La diversité des acteurs du réseau de l'enseignement français à l'étranger tient à son histoire . Développé depuis la fin du XIX ^ème siècle, au début essentiellement grâce aux actions locales des communautés de Français expatriés, ce réseau ne constitue pas un ensemble monolithique. Il associe un opérateur public, l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) , à des opérateurs privés comme la Mission laïque française (MLF) . Au sein du réseau homologué piloté par l'AEFE, certains établissements sont gérés par des associations de droit privé, local ou de droit français, ce qui tend à complexifier le pilotage budgétaire du réseau.

A. LA FONCTION DE COLONNE VERTÉBRALE DU RÉSEAU ASSURÉE PAR L'AGENCE POUR L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

1. Les missions de l'AEFE

Établissement public national à caractère administratif, l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) a été créée par la loi n° 90-588 du 6 juillet 1990 . Elle a pour but d'assurer le suivi et l'animation du réseau des établissements ayant reçu une homologation du ministère de l'éducation nationale . Elle gère l'ensemble des concours humains et financiers apportés par l'État au fonctionnement des établissements à l'étranger. Ainsi, elle est par exemple l'interlocutrice du ministère de l'éducation nationale en ce qui concerne le détachement des enseignants titulaires de l'éducation nationale au sein des établissements du réseau.

À la rentrée 2017, l'Agence assure le suivi et l'animation d'un réseau de 492 établissements homologués , scolarisant environ 350 000 élèves dans 137 pays.

Les missions de l'AEFE

L'Agence a pour objet en tenant compte des capacités d'accueil des établissements :

1° d'assurer, en faveur des enfants français établis hors de France, les missions de service public relatives à l'éducation ;

2° de contribuer au renforcement des relations de coopération entre les systèmes éducatifs français et étrangers au bénéfice des élèves français et étrangers ;

3° de contribuer, notamment par l'accueil d'élèves étrangers, au rayonnement de la langue et de la culture françaises ;

4° d'aider les familles des élèves français ou étrangers à supporter les frais liés à l'enseignement élémentaire, secondaire ou supérieur de ceux-ci, tout en veillant à la stabilisation des frais de scolarité ;

5° d'accorder des bourses aux enfants de nationalité française scolarisés dans les écoles et les établissements d'enseignement français à l'étranger dont la liste est fixée par arrêté conjoint du ministre chargé de l'éducation, du ministre chargé des affaires étrangères et du ministre chargé de la coopération.

Source : article L.452-2 du code de l'éducation

Avant sa création, les enjeux relatifs aux établissements français à l'étranger relevaient du service de l'enseignement français au sein de la direction générale des relations culturelles du ministère des affaires étrangères . Toutefois, ce pilotage administratif paraissait sous-dimensionné par rapport au nombre élevé d'établissements scolaires ainsi qu'à l'hétérogénéité des situations locales à prendre en compte. En 1989, une refonte du système des rémunérations des personnels détachés à l'étranger préfigure la réforme de l'enseignement français à l'étranger, qui aboutit à la création de l'AEFE.

L'association du ministère de l'éducation nationale à l'exercice
de la tutelle de l'AEFE

Le ministère de l'éducation nationale (MEN) siège au conseil d'administration de l'AEFE, mais il ne participe pas à sa préparation. Le code de l'éducation définit les modalités de collaboration entre le MEN et le ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE) sur les orientations stratégiques de l'AEFE :

- le conseil d'administration de l'AEFE comprend 26 membres dont 7 représentants du ministre des affaires étrangères, 3 représentants du ministre chargé de l'éducation nationale, 1 représentant du ministre chargé du commerce extérieur (article D.452-3 du code de l'éducation) ;

- le président de l'AEFE est nommé pour trois ans par décret, sur proposition du ministre des affaires étrangères, après consultation du ministre chargé de l'éducation (article D.452-4 du code de l'éducation) ;

- le président fixe l'ordre du jour du conseil. Il est tenu d'inscrire à l'ordre du jour toute question que le ministre des affaires étrangères ou le ministre chargé de l'éducation lui demande d'y faire figurer. Il en va de même des demandes présentées par le tiers des membres du conseil d'administration (article D.452-5 du code de l'éducation) ;

- le directeur de l'AEFE transmet les délibérations du conseil d'administration dans les dix jours qui suivent leur adoption au ministre des affaires étrangères. Lorsque la délibération présente un caractère pédagogique, elle est également transmise dans les mêmes conditions au ministre chargé de l'éducation (article D.452-5 du code de l'éducation) ;

- la liste des établissements scolaires français à l'étranger est établie par le ministre chargé de l'éducation, en accord avec le ministre des affaires étrangères et avec le ministre chargé de la coopération. Elle est révisable annuellement (article R.451-1).

Compte tenu de la participation du ministère de l'éducation nationale à l'homologation, au suivi pédagogique des établissements et au détachement des personnels titulaires de l'éducation nationale, une cotutelle partagée entre le ministère de l'éducation nationale et celui de l'Europe et des affaires étrangères a été suggérée à plusieurs reprises à vos rapporteurs spéciaux . Toutefois, étant donné l'enchevêtrement des opérateurs existants et de leurs périmètres d'action, il leur a semblé plus pertinent de ne pas retenir cette recommandation qui pourrait entraîner une complexité accrue des procédures internes, des coûts de coordination importants et une certaine dilution des responsabilités.

2. L'homologation constitue le socle commun des établissements rattachés au réseau de l'AEFE

La procédure d'homologation fait l'objet d'une campagne annuelle pilotée par la direction générale de l'enseignement scolaire (DGESCO) du ministère de l'éducation nationale. Les demandes de première homologation, d'extension d'homologation à d'autres niveaux scolaires ou de renouvellement d'homologation, sont d'abord instruites par les postes diplomatiques locaux, puis transmises à la direction générale de la culture, de l'enseignement, de la recherche et du réseau qui assure la tutelle de l'AEFE au sein du ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE). Ainsi, le MEAE valide en premier lieu l'opportunité diplomatique de l'homologation . Ensuite, une commission interministérielle d'homologation (CIH), présidée par la DGESCO et composée de représentants du ministère de l'éducation nationale, du MEAE, et de l'AEFE donne son avis sur les dossiers en cours d'instruction, et évalue le respect des critères fixés par la DGESCO (cf. annexe ). La liste des établissements homologués fait l'objet chaque année d'un arrêté interministériel publié au Journal officiel .

Au cours de son audition, la DGESCO a indiqué à vos rapporteurs spéciaux que la procédure d'homologation était enrichie depuis deux ans d'une visite de contrôle de l'homologation cinq ans après son octroi . Cette visite est désormais obligatoire pour renouveler l'homologation, alors qu'elle n'était réalisée auparavant que sur signalements des postes diplomatiques ou des parents d'élèves. Désormais, les établissements montrant des signes de défaillances sur le plan pédagogique ou administratif par rapport aux critères d'homologation peuvent être placés en année probatoire et, à terme, se voir retirer leur homologation. D'après les données transmises par la DGESCO, en 2017 11 établissements ont été placés en année probatoire et 2 ont perdu leur homologation. En mai 2018, la CIH a placé 5 établissements en année probatoire .

3. Les trois statuts des établissements homologués

Une fois les établissements homologués, leur appartenance au réseau de l'AEFE peut prendre la forme de trois statuts différents :

- les établissements en gestion directe (EGD) , qui s'apparentent à des services déconcentrés de l'AEFE. Ils disposent d'un ordonnateur secondaire, le proviseur, et d'un comptable secondaire. Ils sont des composantes de l'opérateur public, ce qui signifie que leur budget est agrégé à celui des services centraux de l'Agence ;

- les établissements conventionnés , qui sont gérés par des associations de droit privé, principalement des parents d'élèves réunis au sein d'un « comité de gestion ». Ils signent une convention administrative, financière et pédagogique avec l'AEFE qui détermine les principes généraux des conditions d'affectation, de recrutement et de rémunération des agents titulaires du ministère de l'éducation nationale ;

- les établissements partenaires qui sont également gérés par des associations de droit privé, français ou étranger. Ils signent un accord de partenariat avec l'AEFE qui se limite aux questions pédagogiques et de formation des enseignants. Les établissements partenaires, qui représentent la moitié des établissements du réseau, bénéficient d'une plus grande autonomie dans leur gestion administrative et financière de l'établissement. Néanmoins, ils ne peuvent bénéficier de détachement de personnels.

Si les EGD se caractérisent par le fait qu'ils s'apparentent à des démembrements de l'AEFE, les établissements conventionnés et partenaires diffèrent essentiellement par leurs modalités de participation financière au réseau homologué (cf. infra ).

Nombre d'élèves par statut d'établissement pour l'année scolaire 2017-2018

Statut	Nombre d'établissements	Nombre d'élèves scolarisés dont nombre d'élèves français	Part dans les effectifs scolarisés au sein du réseau
Gestion directe	74	74 306 41 580	21 %
Conventionnés	153	121 401 52 607	35 %
Partenaires	265	153 784 31 558	44 %
Total	492	349 491 125 745	100 %

Source : AEFE

Les trois statuts des établissements du réseau homologué se sont déployés au fil de la construction du réseau. Ils ne correspondent pas à une logique politique de développement du réseau , mais les modalités de contractualisation avec l'opérateur de l'État dépendent plutôt du contexte local historique. Ce constat, issu par les auditions de vos rapporteurs spéciaux, confirme celui réalisé par la Cour des comptes en 2016 dans une enquête conduite à la demande de la commission des finances du Sénat : « au cours du XXème siècle, les établissements français ont été, en de nombreux pays, le seul lieu dans lesquels étaient délivré un enseignement de qualité, doublé d'une culture républicaine et de l'idéal des Lumières. Ailleurs, des communautés françaises, souvent administratives, militaires ou d'affaires ont été à l'origine de l'ouverture d'un établissement. (...) Des structures associatives comme la MLF ou l'AIU ont proposé à des élites nationales des parcours individuels prestigieux (...). À la toute fin du XX ^ème siècle, l'enseignement français à l'étranger a aussi dû accorder une importance nouvelle aux Français de l'étranger, sous l'influence de flux d'expatriations inédits » ^{1 ( * )} .

L'attribution d'un statut est parfois postérieure à la création de l'établissement lui-même , et résulte ainsi d'un compromis trouvé avec l'organisme gestionnaire et les parents d'élèves au moment de la création de l'AEFE. C'est le cas par exemple du lycée français de Zurich qui a plus de 60 ans d'existence. Lors de la création de l'AEFE, le choix du statut d'établissement conventionné permettait de satisfaire la recherche d'une certaine latitude pédagogique, tout en permettant à l'établissement de continuer à bénéficier de personnels détachés.

Par conséquent, la répartition géographique et le nombre d'établissements par statut ne sauraient être interprétés comme le résultat d'une politique de développement du réseau à long terme .

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* ¹ Rapport d'information n° 64 2016-2017, « L'enseignement français à l'étranger et l'accès des élèves français à cet enseignement », Éric Doligé.