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Préconisations pour une réforme de la haute fonction publique - Position personnelle du rapporteur

4 octobre 2018 : Préconisations pour une réforme de la haute fonction publique - Position personnelle du rapporteur ( rapport de commission d'enquête )

N° 16

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Rapport remis à M. le Président du Sénat le 4 octobre 2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 octobre 2018

POSITION PERSONNELLE DU RAPPORTEUR

M. Pierre-Yves COLLOMBAT,

Sénateur

La commission d'enquête (1) sur les mutations de la Haute fonction publique et leurs conséquences sur le fonctionnement des institutions de la République a autorisé la publication de la position personnelle du rapporteur. Celle-ci n'engage que lui et non les autres membres de la commission d'enquête.

(1) Cette commission d'enquête est composée de : M. Vincent Delahaye, président ; M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur ; MM. Emmanuel Capus, Pierre Cuypers, Mmes Josiane Costes, Christine Lavarde, M. Robert Navarro, Mme Sophie Taillé-Polian, M. André Vallini, vice-présidents ; MM Pascal Allizard, Jérôme Bascher, Mme Maryvonne Blondin, M. Olivier Cigolotti, MM. Loïc Hervé, Benoît Huré, Patrice Joly, MM. Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Philippe Pemezec, Stéphane Piednoir, Charles Revet.

L'OLIGARCHIE ADMINISTRATIVE DANS LA RÉPUBLIQUE

De quoi le pantouflage est-il le nom ?

L'ORGANIGRAMME DU POUVOIR

AVANT-PROPOS

« Dans ce monde politique ainsi composé et ainsi conduit, ce qui manquait le plus, surtout vers la fin, c'était la vie politique elle-même. »

Tocqueville, Souvenirs

À l'origine de cette commission d'enquête et du rapport qui en résulte, un constat : la défiance des Français envers la vie politique et leurs élus, le fossé que l'on voit se creuser de consultations électorales en sondages d'opinions entre le peuple et ses représentants, le désenchantement de plus en plus profond des citoyens envers les institutions républicaines.

Particulièrement significatifs de la profondeur du malaise, les résultats des dernières élections, présidentielles et législatives, temps forts majeurs de notre vie démocratique.

Premier constat, une nouvelle poussée de l'extrême droite. Ainsi au second tour des présidentielles le FN a-t-il rassemblé près de 11 millions de voix soit un quasi triplement de son score de 2007, dix ans avant. Entre le premier et le second tour, Marine Le Pen gagne près de 3 millions de voix, son père, dans la même situation en 2002 en gagnant 720 000 seulement.

Deuxième constat, le triomphe de l'absentéisme, des votes blancs et nuls. Emmanuel Macron rassemble seulement 43,6 % des électeurs inscrits au second tour alors que les abstentions, votes blancs et nuls atteignent eux 34 %. Les résultats des législatives sont encore plus significatifs du désintérêt des électeurs pour un exercice électoral qu'ils constatent sans effet sur leur vie : au second tour, l'abstention, plus les blancs et nuls, atteignaient 62,3 %, du jamais vu pour une consultation de cette importance. Ce qui signifie que 32,8 % seulement des électeurs inscrits ont choisi leur candidat, soit un score moyen de l'ordre de 20 % par élu. Merveilleux système qui transforme une poignée d'électeurs en majorité écrasante !

Plus fondamentalement, ces élections sont une manifestation particulièrement nette du « dégagisme », comportement qui s'est progressivement installé. Les élus le sont surtout par défaut, même le président, ce qui est un comble sous la Ve République. L'intéressé lui-même en est conscient, même si l'aveu reste ambigu : « Je ne suis pas l'enfant naturel de temps calmes de la vie politique, confie-t-il à la presse lors de son premier bilan de mandat, je suis le fruit d'une forme de brutalité de l'Histoire, une effraction car la France était malheureuse et inquiète. » (Le Monde, 15/02/2018)

Cette « sécession » civique est le résultat d'une longue évolution à laquelle les gouvernements ont tenté de répondre au gré des scandales qui ont régulièrement enflammé les médias et l'opinion publique depuis vingt ans ; des réponses préférant ignorer le fonctionnement réel des lieux de pouvoir, origine du problème, pour se situer sur le terrain moins glissant de la morale. On moralisera donc la vie publique en rendant ses acteurs plus « transparents » et en renforçant de textes de loi en textes de loi, les règles déontologiques s'imposant à eux.

Depuis bientôt vingt ans les lois de transparence de la vie publique vont donc se suivre au rythme des scandales sans évaluation de leurs effets.

Les premières sont les lois du 11 mars 1988 visant à « renforcer la transparence de la vie publique » qui avaient installé la première « Commission pour la transparence financière de la vie politique » dont les pouvoirs seront étendus par les lois du 14 avril 2011.

Elles seront suivies par la loi du 29 janvier 1993 « relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques » à laquelle on devra le Service central de prévention de la corruption dont la qualité des rapports sera reconnue, un toilettage des textes relatifs au financement des campagnes électorales et des partis politiques, à la vie économiques, aux collectivités locales...

L'affaire Woerth-Bettencourt poussera sur le devant de la scène une notion importée des pays anglo-saxons et jusque-là cantonnée aux domaines des affaires et de la finance : le « conflit d'intérêts ». Notion qui fera florès malgré ou grâce à ses contours un peu flous, en tous cas bien plus chic que les vulgaires « trafic d'influence » et « prises illégales d'intérêt » du code pénal. Une « commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique », présidée par Jean-Marc Sauvé, alors vice-président du Conseil d'État, sera mise en place le 10 septembre 2010 par Nicolas Sarkozy. Son rapport, remis le 26 janvier 2011, donnera lieu à un projet de loi laissé sans suite.

Il faudra attendre l'affaire Cahuzac et la panique élyséenne qu'elle déclenchera pour voir, avec la loi du 11 octobre 2013 « relative à la transparence de la vie publique » et la création de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), le « conflit d'intérêts » et l'obligation de transparence placés au coeur de la régulation de la vie publique. Leur principal avantage est de ne pas perturber le business et de détourner l'attention sur les parlementaires et les élus locaux.

Le dispositif sera complété par la loi du 6 décembre 2013 « relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière » qui institue un procureur de la République financier, par la loi du 20 avril 2016 renforçant les obligations déontologiques des fonctionnaires et créant la commission de déontologie de la fonction publique placée auprès du Premier ministre, puis par la loi du 9 décembre 2016 dite « loi Sapin 2 » « relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique » qui crée l'Agence française anti-corruption.

Classiquement, au lieu de donner à l'institution et aux services chargés de lutter contre la corruption, à la police et la justice, les moyens de leur mission, sera bâti à côté d'eux une annexe chargée de faire reculer la corruption à coup de procédures, d'obligations de déclaration, de conseils et de règlements à l'amiable. Tel est, en effet le rôle confié à la nouvelle Agence : non pas un outil au service de la répression de la corruption mais de prévention, comme si existait une corruption par inadvertance ! Vieux réflexe, en même temps qu'on entend lutter contre la corruption, on en euphémise la portée.

Couronnement de la pyramide de la transparence, les lois organique et ordinaires pour la confiance dans la vie politique votée le 5 septembre 2017. Présentée comme une urgence durant la campagne présidentielle elle sera inscrite à l'ordre du jour de la première session extraordinaire de la nouvelle législature. Se situant dans la lignée de celles qui l'ont précédées, au final elle n'aura plus rien à voir avec l'intention première de son initiateur, l'éphémère Garde des sceaux François Bayrou qui déclarait en février 2017 : « Je refuse, comme je l'ai refusé toute ma vie que des intérêts privés, de grands intérêts industriels ou financiers, prennent la vie publique en otage. Je ne cèderai rien sur la séparation nécessaire de la politique et de l'argent. »

Quel que soit leur intérêt on peut douter que ces approches morale et déontologique, qui contournent la difficulté de fond, aient un effet durable sur l'opinion publique.

Pour une bonne part en effet cette « sécession » civique ne renvoie qu'accessoirement aux comportements individuels des responsables politiques et administratifs mais plus fondamentalement au sentiment que les élections ne servent à rien que, quelle que soit l'issue de la consultation, pour l'essentiel les mêmes politiques continueront, avec les mêmes résultats.

D'où, au mieux l'abstention et au pire le « dégagisme », la préférence donnée aux candidats visant d'abord à éliminer les sortants plus pour ce qu'ils n'ont pas fait que pour ce qu'ils ont fait. Le phénomène n'est pas nouveau.

Ainsi, analysant comment l'Ancien régime avait ôté à la population des villes tout pouvoir sur la gestion de ses affaires, Tocqueville avait-il observé le lien entre importance de la participation à la vie publique et pouvoirs réels dont dispose l'électeur : « Le peuple, qui ne se laisse pas prendre aussi aisément qu'on ne l'imagine aux vains semblants de la liberté, cesse alors partout de s'intéresser aux affaires de la communes et vit dans l'intérieur de ses propres murs comme un étranger... Inutilement ses magistrats essaient de temps en temps de réveiller en lui ce patriotisme municipal qui a fait tant de merveilles dans le Moyen Age : il reste sourd. Les plus grands intérêts de la ville semblent ne pas le toucher. On voudrait qu'il allât voter, là où l'on a cru devoir conserver la vaine image d'une élection : il s'entête à s'abstenir. » (L'Ancien régime et la Révolution).

En neutralisant toute possibilité de changement substantiel des grandes orientations politiques du pays - politiques européenne, économique et budgétaire, services publics et démocratie locale, etc. - on rend impossible toute auto réforme, toute évolution par le jeu normal des institutions. Ce verrouillage est, pour ses bénéficiaires, la garantie de se perpétuer au pouvoir quoi qu'en pense le bon peuple qui d'ailleurs n'entend rien aux nécessités qu'impose ce monde. La contrepartie, c'est le risque d'une explosion du système sous l'aggravation de ses contradictions. Se contenter de dénoncer le « populisme » montant, sans analyser ce que signifie ce « mot valise » et surtout sans tenter de comprendre ce que signifie le phénomène est politiquement suicidaire.

L'objet de la commission d'enquête et de ce rapport est précisément de lever un pan du voile, de tenter de comprendre un peu mieux, à partir des mutations perceptibles de la haute fonction publique que traduisent notamment ses nouvelles formes de migrations vers le service du privé, pourquoi notre système républicain démocratique est bloqué. Il ne s'agit que d'une entrée parmi d'autres, évidemment sans prétention à l'exhaustivité d'un phénomène aussi complexe.

Une entrée significative pour l'opinion publique, à en juger par le bouillonnement éditorial et médiatique touchant aux revenus des membres de la haute fonction publique, à leurs privilèges, aux conflits d'intérêts voire aux éventuels trafics d'influence que pourraient susciter leurs migrations.

Sujet sensible puisque le candidat Emmanuel Macron, lui-même, pense nécessaire d'évoquer dans « Révolution » - sorte de manifeste de campagne- ces hauts fonctionnaires qui « se sont constitués en caste et donnent le sentiment de diriger dans l'ombre les affaires du pays. »1(*)

Une entrée qui nous a semblé féconde dans la mesure où elle oblige à porter le regard sur l'exercice effectif du pouvoir, des pouvoirs, par-delà les codifications juridiques.

Et dans l'exercice de ce pouvoir, la haute administration joue un rôle qui n'a rien à voir avec celui de simple exécutant du « politique », du « législateur » que colporte la légende urbaine. Peuplant les cabinets élyséen et ministériel, conseil du gouvernement comme le Conseil d'État, elle est à l'origine de l'ensemble de la règlementation et de près de 98 % des lois. Lois désormais rédigées dans une langue qu'elle seule comprend et dont elle formate, retarde voire empêche l'application des textes.

Elle est non seulement dominante au sommet de l'État et dans la plupart des ministères clefs (voir le tableau ci-contre), dit le droit administratif jurisprudentiel (Conseil d'État), chapeaute la jurisprudence constitutionnelle, peuple les Autorités Administratives Indépendantes et comme on le verra les banques, les grandes entreprises publiques ou privées, nourrit les cabinets d'avocats d'affaires et d'expertise, les cercles de réflexion d'où sortiront le flot de rapports de modernisation de ceci ou de cela.

Comme on le verra plus loin le rapport au pouvoir politique n'est plus celui du « fonctionnaire » façon François Bloch-Lainé qui avait « choisi de servir un maître et un seul : l'État »2(*), non seulement les stratégies de carrière et les formes du « pantouflage » des hauts fonctionnaires vont évoluer mais les jurisprudences des « gardiens du temple républicain » (Conseil d'État et Conseil constitutionnel) évolueront dans un sens plus conforme à l'air du temps.

Dans un autre registre comme le constatait par ailleurs Marie-Anne Cohendet (Professeur des universités), lors de son audition : « Une autre caractéristique, choquante, de la haute fonction publique française, est sa désinvolture à l'endroit du pouvoir politique. Nous sommes pourtant dans un régime parlementaire, et le Gouvernement est donc responsable devant le Parlement, même si l'élection directe du Président de la République en fait aussi un régime semi-présidentiel. En tout état de cause, le Gouvernement doit au Parlement sa légitimité et il est révocable à tout instant. De ce fait, son pouvoir est constamment légitime et responsable... Un haut fonctionnaire de Bercy m'a même indiqué que, lorsqu'il recevait un amendement parlementaire, il ne l'examinait même pas, et le disqualifiait d'office en vertu de l'article 40. J'étais horrifiée : le Parlement représente le peuple ! »

Précisément, « représenter le peuple » serait plutôt une circonstance aggravante comme nous l'a clairement montré, lors de son audition à huis clos, à sa demande, la morgue polie, qui sied aux serviteurs zélés des grandes maisons, du secrétaire général du Gouvernement depuis le quinquennat précédent après avoir été Secrétaire général du Conseil constitutionnel sous Nicolas Sarkozy et François Hollande. Entendu sous serment, s'il a certainement dit la vérité, il est sans doute loin d'avoir tout dit. D'ailleurs, à l'en croire, il n'a jamais fait qu'exécuter strictement les consignes du Premier ministre. C'est à peine, en matière de nomination notamment, s'il se résignait à donner le meilleur conseil possible lorsque d'aventure un ministre le lui demandait !

À part ça, comme le dit l'article XV de la « Déclaration des droits de l'homme et du citoyen » (26 août 1789) : « La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration », sauf évidemment aux « intouchables » pour reprendre les titres des ouvrages de Ghislaine Ottenheimer et de Vincent Jauvert3(*).

À en croire la récente Tribune d'un collectif de « hauts fonctionnaires » tenant à l'anonymat, publiée par Le Monde (21/02/2018) nous aurions franchi une nouvelle étape avec le dernier quinquennat. Selon ses auteurs, le véritable parti politique de l'actuel président de la République n'est pas le Mouvement LRM, mais « la haute administration », composée des énarques du ministère des finances, des banques publiques et des cabinets ministériels auxquels on peut ajouter quelques hauts responsables du ministère de l'intérieur. Rédacteurs du programme du candidat élu, lui-même énarque, inspecteur des finances et banquier d'affaire temporaire, ils sont omniprésents dans les cabinets ministériels quand ils ne sont pas eux-mêmes ministres, à commencer par le premier.

« Parmi les quatorze ministres ou secrétaires d'État qui pourraient être considérés comme venant de la « société civile », la plupart d'entre eux avaient auparavant exercé de très hautes responsabilités administratives, le plus souvent de direction d'administration centrale. Il ne s'agit plus de débattre de l'opportunité ou non pour les ministres de choisir directement les directeurs et directrices de leurs administrations centrales (système des dépouilles, ou spoils system à la française) : il s'agit de constater que, avec une ampleur inédite dans l'histoire de la République, on choisit les ministres parmi les directeurs et directrices de l'administration. Les propositions politiques émanent dès lors directement des fonctionnaires et agents publics ».

Selon les rédacteurs de cette tribune, la principale nouveauté résiderait dans la proximité idéologique de ces hauts administrateurs et du personnel politique :

« La nouveauté réside dans une communion totale entre l'idéologie du gouvernement actuel et celle des administrations dominantes dans le jeu interministériel... »

D'où le risque du « remplacement de la démocratie - littéralement, le « pouvoir du peuple » - par la technocratie, au sens premier du terme : le pouvoir des techniciens. Tendant à accréditer l'idée d'une seule politique « réaliste », commune à la droite et à la gauche, cette dérive contribue à déplacer progressivement le clivage gauche/droite vers un clivage entre réalisme et populisme, dont l'extrême droite tire pleinement son épingle du jeu. Elle conduit, de plus, à délocaliser ce qu'il reste du débat sur la politique gouvernementale au sein de la haute administration, entre fonctionnaires, et non plus à l'Assemblée nationale et au Sénat, entre représentants du suffrage universel. Elle fait apparaître, en creux, une urgence éthique et démocratique : la repolitisation du débat public. »

Étrange bégaiement de l'Histoire que cette répétition en habit contemporain de la situation de la monarchie de Juillet finissante telle que la décrit Tocqueville en exergue !

On est passé, d'une Haute administration au « service d'un seul maître », l'État, à une Haute administration pour qui servir ses intérêts au nom de la compétence, du réalisme et de lois économiques élevées au rang de lois naturelles c'est aussi servir l'intérêt général, à une Haute administration « État dans l'État » pour reprendre le titre du rapport d'enquête de Jacques Mézard consacré aux AAI.

L'objet de cette commission d'enquête et du rapport qui en découle est de tenter de saisir ce qui s'est passé ces quarante dernières années à travers le prisme des évolutions de la Haute fonction publique avant de les resituer dans le cadre plus générale des évolutions institutionnelles et idéologiques qui les ont permises sans perdre de vue notre objectif essentiel : tenter d'expliquer la paralysie de la démocratie républicaine française aujourd'hui qui la rend de plus en plus vulnérable aux aventures autoritaires et démagogiques.

Nous procéderons en trois temps, les deux premiers s'attachant à préciser ce qu'on entendra par « Haute fonction publique » et pourquoi on peut parler de mutations puis à analyser les faiblesses de son mode de gestion, de sa formation et du contrôle déontologique régulièrement invoquées qui pourraient expliquer l'importance prise par les allers-retours entre le public et la sphère privée ou semi-privée.

Ces explications fonctionnelles nous semblant insuffisantes à expliquer pareilles mutations de la Haute fonction publique, largement plus une conséquence d'évolutions politiques, économiques et idéologiques qui l'a dépassent - même si elle les a soutenues pour son plus grand bonheur -dans un troisième temps nous tenterons de déterminer à quoi elles renvoient structurellement. Plutôt que de poser le problème en termes de causes et de conséquences, toute conséquence se transformant instantanément en cause, nous avons préféré nous demander quel était le sens des nouvelles formes de pantouflage et plus globalement celui des changements de comportement de la haute administration, à quels changements structurels plus profonds elles renvoyaient.

Ce qui nous permettra de revenir sur les conséquences politiques de ces transformations structurelles, cause finale d'une enquête dont le pantouflage aura été la cause occasionnelle.

Les deux premières parties seront ponctuée des « préconisations » qui permettraient d'avoir une meilleur connaissance des mutations dont nous parlons et d'en minimiser les dégâts. À toutes fin utiles ou inutiles, la définition d'un système bloqué étant précisément son incapacité à se réformer !


* 1 La citation complète est la suivante : « Si les hauts fonctionnaires se sont constitués en caste et donnent le sentiment de diriger dans l'ombre les affaires du pays, ils sont sélectionnés par un concours et ne font pas l'objet d'une cooptation de complaisance comme nombre de cadres de partis ». Outre que la pertinence de la comparaison entre les modes d'organisation d'un mouvement regroupant les partisans d'une même cause et la fonction publique d'un État républicain démocratique manque d'évidence, il est faux de dire, comme on le verra que tous les hauts fonctionnaires, y compris tous les membres des grands corps sont sélectionnés par concours, le principal étant celui de l'ENA. Un nombre non négligeable d'entre eux, non énarques, sont nommés dans les grands corps au tour extérieur par l'exécutif.

* 2 Référence au livre de François Bloch-Lainé « Profession fonctionnaire » (Seuil, 1976) - où il soulignait qu'il avait « choisi de servir un maître et un seul : l'État », un « maître dont les agents jouissent d'une indépendance, d'une liberté qu'on trouve dans peu d'autres métiers ».

* 3 Ghislaine Ottenheimer : Les intouchables, Albin Michel, 2004 et Vincent Jauvert : Les intouchables d'État, Robert Laffont, 2018.