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Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes

7 novembre 2018 : Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes ( rapport d'information )

B. MIEUX ASSOCIER LES COMMUNES À LA GOUVERNANCE DE L'INTERCOMMUNALITÉ

1. Mieux associer les maires

Bien que les règles en vigueur relatives à la composition des conseils communautaires et métropolitains offrent aux maires la garantie de siéger au sein de ces conseils s'ils le souhaitent, sauf cas exceptionnel90(*), les maires des communes petites et moyennes peinent à se faire entendre au sein d'assemblées dominées par les représentants des plus grandes villes. Afin d'éviter la mise en place d'une quasi-tutelle des plus grandes communes sur les autres, et d'assurer une bonne coordination entre leurs actions respectives et celles du groupement, il est donc opportun d'instituer des mécanismes institutionnels visant à associer les maires, en tant que tels, au fonctionnement de l'intercommunalité. C'est d'autant plus nécessaire que le plafonnement du nombre de vice-présidents interdit en général que tous les maires soient membres du bureau de l'EPCI.

Sur ce point, la loi est laconique. L'article L. 5211-40 du code général des collectivités territoriales se contente de disposer que le président d'un EPCI consulte les maires de toutes les communes membres, à la demande de l'organe délibérant de l'établissement ou du tiers des maires des communes membres.

La recherche de légitimité et d'efficacité a conduit de nombreux EPCI à fiscalité propre à mettre en place un organe réunissant l'ensemble des maires des communes membres de l'établissement, sous des dénominations diverses - conférence, comité, etc. Une telle instance n'est obligatoire que dans les métropoles, sous l'appellation de conférence métropolitaine, et se réunit au moins deux fois par an. Sans pouvoir de décision, ces instances ont néanmoins démontré leur utilité. Elles permettent aux édiles de mieux se connaître, de débattre des orientations de l'intercommunalité et d'aboutir à un consensus sur des projets, préalablement à leur discussion par le conseil communautaire ou métropolitain. Au sein de la communauté d'agglomération de Dreux, par exemple, le comité des maires est « l'organe d'orientation stratégique de la communauté. Il est le garant de l'équilibre territorial, du respect de la souveraineté des communes, du partage des décisions et, dans toute la mesure du possible, de la recherche du plus large consensus91(*). » Le comité des maires de l'agglomération s'est même vu reconnaître, informellement, un « droit de veto » permettant à 20 % de ses membres de demander au président de soumettre au conseil communautaire une délibération relevant normalement des attributions déléguées au bureau.

Afin de ne pas alourdir le fonctionnement de l'intercommunalité, la communauté d'agglomération de l'Ouest Rhodanien, présidée par notre ancien collègue Michel Mercier, a préféré que les maires qui ne sont pas membres du bureau soient systématiquement conviés à ses réunions, avec voix consultative. Ce choix est particulièrement intéressant, puisqu'il permet d'associer étroitement les maires au fonctionnement d'un organe décisionnel, souvent doté de larges attributions touchant à l'administration courante de la communauté. Il est également possible d'assurer à chaque commune un siège avec voix délibérative au sein du bureau, puisque la composition de celui-ci est librement fixée par le règlement intérieur92(*). De telles solutions ne sont cependant praticables que dans les EPCI dont le nombre de communes membres n'est pas excessif.

Proposition n° 23 :  Instaurer, dans chaque EPCI à fiscalité propre, une instance de dialogue avec les maires (bureau élargi, conférence des maires, etc.).

2. Mieux associer les conseillers municipaux

Pour les conseillers municipaux qui ne sont pas délégués communautaires, l'intercommunalité apparaît souvent comme une chose lointaine, sur le fonctionnement et les décisions de laquelle ils ne sont pas toujours correctement informés.

Certes, plusieurs mécanismes d'information sont d'ores et déjà prévus par la loi :

- le président de l'EPCI adresse chaque année au maire de chaque commune membre un rapport retraçant l'activité de l'établissement. Ce rapport fait ensuite l'objet d'une communication par le maire au conseil municipal en séance publique, au cours de laquelle les représentants de la commune au sein de l'organe délibérant de l'EPCI sont entendus ;

- le président de l'EPCI peut être entendu par le conseil municipal de chaque commune membre, à sa demande ou à la demande de celui-ci ;

- les représentants de la commune rendent compte au moins deux fois par an au conseil municipal de l'activité de l'EPCI93(*).

En outre, une base légale a été donnée en 2010 à la pratique consistant à désigner de simples conseillers municipaux au sein des commissions constituées, au sein de l'EPCI, pour étudier les questions soumises au conseil communautaire94(*). Dans les faits, il semble plus fréquent que les réunions des commissions soient simplement ouvertes à tous les conseillers municipaux, qui peuvent donner leur avis sans prendre part au vote - cela peut se comprendre, car on ne saurait multiplier le nombre des membres des commissions, ni composer principalement celles-ci de personnes qui ne sont pas membres du conseil communautaire. Le président de la communauté d'agglomération Saint-Lô Agglo, M. Gilles Quinquenel, y voit le moyen d' « impliquer les élus de base » bien que cela entraîne certaines lourdeurs. Pour celui de la communauté d'agglomération du pays de Dreux, M. Gérard Hamel, « il en ressort des décisions réellement partagées95(*) ».

Pour aller plus loin, il serait envisageable d'étendre à l'ensemble des conseillers municipaux certains droits d'information reconnus aux membres de l'organe délibérant de l'EPCI. De même que « tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération », disposition applicable par transposition aux membres des organes délibérants des EPCI, il conviendrait d'affirmer solennellement que les conseillers municipaux ont le droit d'être informés des affaires de l'EPCI96(*). Ils pourraient être destinataires de la note explicative de synthèse adressée aux conseillers communautaires, en même temps que la convocation aux réunions du conseil, sur les affaires soumises à délibération, ainsi que du rapport d'orientation budgétaire de l'EPCI. Plus modestement, certains conseillers municipaux rencontrés par la mission ont émis le souhait que les comptes rendus des réunions du conseil communautaire leur soient adressés, bien qu'ils doivent en tout état de cause être rendus publics.

Proposition n° 24 : Étendre à tous les conseillers municipaux des communes membres d'un EPCI à fiscalité propre certains droits d'information reconnus aux conseillers communautaires sur les affaires de la communauté.

3. La présence territoriale des EPCI et l'information des habitants

Dans les très grands EPCI à fiscalité propre issus de la dernière refonte de la carte intercommunale, il apparaît souvent nécessaire de renforcer la présence de l'établissement sur son territoire, tant pour améliorer l'information des élus et du public sur le fonctionnement de l'intercommunalité que pour garantir la qualité du service rendu aux habitants.

La communauté d'agglomération du Grand Annecy a ainsi mis en place trois « relais territoriaux » à Alby-sur-Chéran, Fillière et Saint-Jorioz qui servent de guichets de proximité auprès des habitants, facilitant ainsi l'accès aux services publics intercommunaux. On peut y inscrire son enfant au ramassage scolaire, obtenir une carte d'accès à la déchèterie locale, s'informer sur l'offre de services du centre intercommunal d'action sociale ou encore déposer une demande d'aide au remplacement d'un appareil de chauffage au bois.

La nécessité d'un maillage territorial fin s'est également fait sentir à Mont-Saint-Michel Normandie, vaste communauté d'agglomération rurale de 1 549 km2 et 90 000 habitants constituée au sud de la Manche en 2017 par la fusion de cinq communautés de communes. Sa géographie est particulièrement multipolaire puisque sa ville la plus importante, Avranches, compte moins de 8 000 habitants. Aussi la communauté a-t-elle créé en son sein cinq « pôles territoriaux », qui sont à la fois des échelons de service et des espaces de discussion décentralisée sur les politiques intercommunales. Sous l'autorité d'un vice-président territorial assisté d'un directeur, chacun de ces pôles abrite une direction territoriale, une ou plusieurs des directions thématiques de la communauté, ainsi qu'un service d'accueil du public. Des conférences territoriales sont organisées avec les maires et conseillers municipaux du pôle, ainsi que des réunions publiques avec les habitants.

Au-delà de ces heureuses initiatives, il est possible, et souhaitable, d'organiser une forme de déconcentration de l'exercice des compétences communautaires au sein des EPCI les plus étendus.


* 90 Il faut excepter en effet le cas où, dans une commune de 1 000 habitants et plus, le maire aurait été désigné parmi les conseillers municipaux non élus au conseil communautaire ou métropolitain.

* 91 Voir le site Internet de la communauté d'agglomération, à l'adresse suivante : http://www.dreux-agglomeration.fr/L-agglo/Le-fonctionnement/Le-Comite-des-Maires.

* 92 Conseil d'État, 9 février 1979, nos 9992, 9993 et 9994. L'article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales impose seulement que le président et les vice-présidents de l'EPCI soient membres du bureau.

* 93 Article L. 5211-39 du code général des collectivités territoriales.

* 94 Article L. 5211-40-1 du même code, issu de la loi « RCT ». Les travaux préparatoires ne laissent aucun doute sur le fait que cette disposition autorise à désigner de simples conseillers municipaux en tant que membres de plein exercice des commissions, avec voix délibérative.

* 95 Voir le rapport Grandes communautés : de l'exception à la généralisation ?, établi par le cabinet HJG ADC à la demande de l'Assemblée des communautés de France (AdCF), de l'Association des directeurs généraux des communautés de France (ADGCF) et de la Caisse des dépôts et consignations, janvier 2016, pp. 41 et 47. Ce document est consultable à l'adresse suivante : https://www.adcf.org/files/THEME-Insitutions-et-pouvoirs-locaux/Etudegrandescommunautes.pdf.

* 96 Ils ont naturellement accès, comme tout citoyen, aux documents administratifs communicables au sens du code des relations entre le public et l'administration.