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Quels tremplins pour le sport en outre-mer ? - Rapport

20 novembre 2018 : Quels tremplins pour le sport en outre-mer ? - Rapport ( rapport d'information )

N° 140

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 novembre 2018

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer (1) sur la jeunesse des outre-mer et le sport,

Par Mmes Catherine CONCONNE, Gisèle JOURDA, Viviane MALET et Lana TETUANUI,

Sénatrices

Tome 1 : Rapport

(1) Cette délégation est composée de : M. Michel Magras, président ; MM. Maurice Antiste, Stéphane Artano, Mme Esther Benbassa, MM. Pierre Frogier, Jean-Louis Lagourgue, Robert Laufoaulu, Jean-François Longeot, Mme Vivette Lopez, MM. Victorin Lurel, Dominique Théophile, vice-présidents ; M. Jacques Genest, Mmes Victoire Jasmin, Viviane Malet, M. Gérard Poadja, secrétaires ; M. Guillaume Arnell, Mme Viviane Artigalas, MM. Jean Bizet, Patrick Chaize, Mme Catherine Conconne, MM. Mathieu Darnaud, Michel Dennemont, Mme Nassimah Dindar, M. Daniel Gremillet, Mme Jocelyne Guidez, M. Abdallah Hassani, Mme Gisèle Jourda, MM. Antoine Karam, Nuihau Laurey, Henri Leroy, Thani Mohamed Soilihi, Georges Patient, Mme Catherine Procaccia, MM. Michel Raison, Jean-François Rapin, Claude Raynal, Charles Revet, Gilbert Roger, Jean Sol, Mme Lana Tetuanui, M. Michel Vaspart.

SYNTHÈSE DES CONSTATS ET DES RECOMMANDATIONS

Le sport outre-mer à la croisée des défis majeurs des territoires

L'échéance olympique et paralympique de Paris 2024 et la stratégie nationale à mettre en oeuvre dès à présent pour remplir les objectifs de performance assignés ont conduit la Délégation sénatoriale aux outre-mer, dès sa reconstitution consécutive au renouvellement sénatorial, à se préoccuper de la place faite aux outre-mer dans cette feuille de route et des opportunités à saisir pour dynamiser le levier que constitue le sport en réponse aux multiples enjeux de cohésion sociale, de développement et de rayonnement.

La présente étude a ainsi été décidée, pour la conduite de laquelle ont été désignées quatre rapporteures afin de représenter les trois bassins océaniques ainsi que l'hexagone : Mmes  Catherine Conconne, (Martinique - Socialiste et républicain), Gisèle Jourda (Aude - Socialiste et républicain), Viviane Mallet (La Réunion - Les républicains) et Lana Tetuanui (Polynésie française - Union centriste).

Pour l'instruction de son étude, la délégation a entendu au total plus de 300 interlocuteurs qualifiés au cours de près de 90 heures d'auditions et de visites, avec un large spectre permettant de couvrir l'ensemble des enjeux : ministres des sports et des outre-mer, délégué interministériel à l'égalité des chances des Français d'outre-mer et nombre d'élus territoriaux en charge du sport, mais aussi les ambassadeurs chargés des coopérations océaniques et du sport et de très nombreux acteurs du mouvement sportif et de la société civile - fédérations sportives, comités olympiques et paralympiques, responsables associatifs locaux, notamment lors de 7 visioconférences avec les territoires. Un déplacement a été effectué en Guadeloupe, Martinique et Guyane ainsi qu'une visite d'une journée à l'Institut national du sport, de l'expertise et de la performance (INSEP), à la rencontre des sportifs ultramarins de haut niveau et de leurs encadrants.

Sur la base de constats étayés, les recommandations s'articulent autour des 4 axes suivants :

· Soutenir le développement de la pratique sportive, au coeur des enjeux de cohésion sociale,

· Réaliser l'indispensable rattrapage en termes d'équipements sportifs dans les territoires,

· Ancrer les moyens de la performance en cohérence avec la renommée de « terres de champions » dont jouissent les outre-mer,

· Valoriser le sport comme patrimoine culturel et levier de rayonnement des territoires.

I. La pratique sportive, un levier puissant face aux défis sanitaires et sociaux

1. Renforcer la gouvernance partagée du sport pour assurer une meilleure cohérence et efficience des stratégies

Le sport est un domaine de compétence partagée par excellence entre de nombreux acteurs - État, territoires avec une implication de différents niveaux de collectivités, et acteurs du mouvement sportif - a fortiori dans les outre-mer où le schéma de gouvernance peut considérablement varier en fonction du statut du territoire. Une constante reste cependant le caractère concurrent et enchevêtré de l'exercice des compétences sportives avec la nécessité corrélative d'une orchestration et d'une planification, conditions d'efficience des stratégies territoriales.

Or, malgré une dynamique globale émergente, cette structuration territoriale reste encore très inégale et doit être encouragée. C'est pourquoi, eu égard aux enjeux multiples de nature éducative, sanitaire, environnementale, de cohésion sociale, de développement économique ou encore de mobilité et d'aménagement des territoires, la délégation appelle à la généralisation de l'élaboration de schémas territoriaux de développement du sport priorisant des objectifs (recommandation n° 1). Pour la déclinaison de ces stratégies territoriales et la mise en oeuvre des différents axes des schémas, il est préconisé de systématiser l'élaboration de contrats d'objectifs ou de projets entre l'État et les collectivités, en y associant le mouvement sportif, une démarche inclusive étant gage de cohérence et d'efficacité (recommandation n° 2).

Le mouvement sportif au niveau national étant lui-même plus ou moins enclin à prendre en compte les spécificités des outre-mer selon les disciplines, la délégation sénatoriale invite les comités et fédérations nationaux à désigner en leur sein des référents outre-mer pour veiller à intégrer effectivement cette dimension ultramarine (recommandation n° 3).

2. Soutenir une pratique sportive aux enjeux sanitaires et sociaux forts

Si la pratique sportive est soutenue et participe activement à la vie des territoires, y compris dans le domaine du handisport, d'importantes disparités sont observées avec des taux de licenciés de l'ordre de 11 à 12 % à Saint-Martin, Mayotte et Wallis-et-Futuna, de 14 à 15 % en Guyane et en Martinique, de 18 à 19 % en Guadeloupe et à La Réunion, de 21 à près de 26 % à Saint-Barthélemy, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, pour atteindre le taux record de plus de 42 % à Saint-Pierre-et-Miquelon, alors que la moyenne nationale tangente les 24 %. Le coût de la licence est identifié comme un frein souvent important ; aussi la délégation sénatoriale préconise-t-elle, pour encourager la pratique sportive et garantir l'accès à une activité sportive encadrée, la mise en place d'un « pass sport jeunes » permettant d'être licencié dans une discipline (recommandation n° 4).

La dynamisation et l'encadrement de l'offre sportive est d'autant plus importante que les enjeux sanitaires et de cohésion sociale sont majorés dans les outre-mer La prévalence des pathologies chroniques telles que l'obésité, y compris infantile, le diabète ou les affections cardio-vasculaires appelle en outre une action déterminée et amplifiée en matière de sport santé ainsi qu'une valorisation des ligues et comités qui investissent ce champ d'action (recommandation n° 9).

3. Épauler un cadre associatif et un encadrement sportif fragiles et menacés

La délégation a pu dresser le constat de l'existence dans les territoires d'un mouvement sportif foisonnant mais s'appuyant sur un tissu associatif vulnérable et menacé par le reflux des moyens.

Au-delà du soutien direct aux jeunes sportifs, l'appui au développement de la pratique sportive dans les outre-mer passe par les moyens alloués au tissu associatif qui la fait vivre. Les associations sportives sont très dépendantes des dispositifs d'aide à l'emploi et la suppression des contrats aidés fait peser une grave hypothèque sur une pratique sportive déjà insuffisamment encadrée, en particulier en direction d'un public de jeunes que l'on sait particulièrement exposé au chômage et à tous ses avatars. L'immense dévouement des bénévoles a atteint ses limites et le sport outre-mer souffre d'un manque notoire d'encadrants qualifiés. Il apparaît donc indispensable de :

- maintenir et pérenniser un dispositif d'emplois aidés (recommandation n° 6), emplois vitaux pour le secteur associatif ;

soutenir le bénévolat en proposant un guichet unique de ressources et d'informations ainsi qu'une offre de formations pour les tâches administratives et de gestion (recommandation n° 7).

Par ailleurs, l'effort doit simultanément porter sur le renforcement de l'encadrement qui fait souvent cruellement défaut. Or, l'évolution des enveloppes financières, récentes et annoncées, est inquiétante, avec une tendance à la redistribution entre les territoires pour parer aux urgences les plus criantes plutôt qu'à la stabilisation de l'effort. Ainsi les crédits du CNDS marquent-ils un net retrait pour tous les territoires à l'exception de la Guyane et surtout de Mayotte. Les subventions du ministère des outre-mer à des projets sportifs (programme budgétaire 123) se sont en outre contractées de près d'un tiers entre 2015 et 2017. La délégation sénatoriale propose donc de sanctuariser un effort soutenu en faveur de l'encadrement avec :

- la pérennisation des emplois financés par le CNDS (recommandation n° 5) ;

- le développement des filières locales de formation aux brevets professionnels pour améliorer le taux d'encadrement des activités sportives (recommandation n° 8).

II. Réaliser l'indispensable mise à niveau d'un parc d'infrastructures sportives très souvent indigentes ou vétustes

Le constat a été fait d'une couverture en infrastructures sportives extrêmement inégale d'un territoire à l'autre et au sein même de certains d'entre eux. Multi-insularité, distances, reliefs, immensité géographique parfois, taille critique démographique ou encore conditions climatiques génèrent d'importants surcoûts, provoquent un vieillissement accéléré des équipements et compliquent l'accès aux infrastructures. Retard sur l'hexagone et vétusté, voire parfois indigence des équipements sportifs caractérisent le parc ultramarin.

L'état dégradé des finances locales outre-mer combiné aux incertitudes liées à la privatisation de la Française des jeux qui est pourvoyeur principal de recettes pour le CNDS, ainsi que le défaut de visibilité lié à la création d'une agence du sport en 2019 apparaissent comme autant d'obstacles susceptibles de compromettre la remise à niveau du parc d'infrastructures dans des délais raisonnables.

Le plan de rattrapage pour les équipements sportifs outre-mer, dit plan Kanner, annoncé en 2016, de 80 millions d'euros sur 4 ans, a suscité d'importants espoirs. L'effort global fourni pour 2017 aura finalement excédé la barre des 20 millions d'euros grâce à une contribution exceptionnelle du ministère des sports alors que ce ministère et celui des outre-mer devaient contribuer à parité, mais l'année 2018 a ravivé les inquiétudes avec une contribution globale annoncée, CNDS et FEI confondus, de l'ordre de 12 millions d'euros au lieu de 20. En outre, les règles de mobilisation différentes des financements du CNDS et du FEI font de la demande de subventions un parcours d'obstacles. Les orientations définies par le Livre bleu de juin 2018 pérennise cependant l'effort, avec un montant global de 56 millions d'euros sur 2019-2022, soit 7 millions d'euros chaque année versés par chacun des ministères des sports et des outre-mer.

1. Promouvoir des stratégies d'équipement adaptées aux contextes, sur la base d'une articulation territoriale renforcée

La configuration géographique des territoires et la nécessité de mieux prendre en compte la charge du coût d'entretien des infrastructures sportives par les collectivités nécessitent de mieux calibrer les investissements et de veiller à une répartition territoriale qui assure un maillage pertinent. Dans cette perspective, la délégation préconise de privilégier des formules permettant un meilleur partage des équipements et une mutualisation des coûts entre les collectivités :

- renforcer le recours aux structures modulaires et mobiles dans les schémas d'équipement (recommandation n° 10) ;

- renforcer les partenariats de gestion des équipements entre collectivités et une implication du niveau de collectivité pilote de la stratégie territoriale pour les équipements structurants (recommandation n° 11), sur la base de schémas d'équipement aux différents échelons territoriaux pertinents, articulés entre eux (recommandation n° 13).

2. Engager une démarche volontariste et concrète de rattrapage impliquant tous les acteurs

Le rattrapage doit s'appuyer sur une planification ciblant des priorités fortes de développement du sport pour tous, de construction d'équipements structurants pour l'équilibre territorial, de valorisation des potentiels économiques, notamment touristiques, et de comblement des carences les plus criantes. Au nombre de celles-ci, la délégation sénatoriale souligne le paradoxe de la rareté des équipements permettant l'apprentissage de la natation dans des territoires presque tous insulaires : elle souligne l'urgence à développer ce type d'infrastructure (recommandation n° 12).

À la suite des orientations fixées par le Livre bleu, la délégation sénatoriale préconise de les concrétiser et d'ancrer l'effort annoncé par la contractualisation entre l'État et chaque territoire d'un plan pluriannuel de rattrapage, les collectivités dotées de l'autonomie étant elles aussi éligibles à une telle démarche dans le respect des compétences statutaires (recommandation n° 14).

Le rattrapage effectif nécessitant l'implication de tous, il serait pertinent d'associer davantage les grandes fédérations nationales au processus d'investissement et de rénovation des équipements structurants (recommandation n° 15), certaines, comme la Fédération française de football déployant déjà des actions en direction des outre-mer.

III. Ancrer les moyens de la performance pour des territoires réputés « terres de champions »

Sans même se référer aux compétitions régionales où les athlètes des territoires français des trois bassins océaniques sont d'importants pourvoyeurs de médailles, ceux-ci sont familiers des podiums dans les compétitions internationales majeures. Ainsi aux Jeux olympiques d'été de 2016 représentaient-ils 12 % de la délégation française et 19 % des médaillés alors que les outre-mer représentent 4 % de la population nationale.

Cependant, plusieurs interlocuteurs de la délégation sénatoriale ont pu faire le constat d'une baisse tendancielle de la contribution des outre-mer au haut niveau et alerté sur un risque d'appauvrissement du vivier. Le développement de la performance outre-mer s'apparente en effet à un parcours d'obstacles avec une insuffisance de structures d'encadrement (seulement deux CREPS outre-mer, en Guadeloupe et à La Réunion), des méthodes de détection des talents qui font de larges impasses dans certains territoires avec un défaut d'articulation avec le milieu scolaire, ou encore une insuffisante prise en compte des outre-mer par les fédérations dans leurs stratégies de performance. L'accès au haut niveau se heurte également aux freins à la mobilité qui limitent considérablement les possibilités de confrontation, pourtant gage d'émulation et de progression.

1. Placer l'humain au centre des parcours de performance

Les parcours de performance sont des parcours exigeants qui doivent intégrer au mieux la dimension humaine et se concilier avec d'autres impératifs tels que la formation scolaire des jeunes ou leur vie familiale et affective. Ainsi, la délégation sénatoriale préconise de :

- développer les dispositifs d'aménagements scolaires et engager une réflexion sur la création d'un « parcours deuxième chance par le sport » (recommandation n° 16) ;

- garantir des voies d'accès aux parcours de haut niveau afin d'éviter un déracinement précoce des jeunes talents en renforçant les moyens des CREPS et des structures territoriales dédiées au sport (IMS en Martinique, IFAS en Guyane) et en développant leur intégration à une réelle dynamique de performance au sein du réseau « Grand INSEP » (recommandation n° 17) ;

- mieux veiller, pour les fédérations sportives, à intégrer effectivement les spécificités des territoires et des sportifs ultramarins lors de l'élaboration des plans de performance fédéraux (recommandation n° 19) ;

- systématiser dans les pôles de l'hexagone un accompagnement renforcé sur mesure des sportifs ultramarins tout au long de leur parcours, sur le modèle pratiqué par l'INSEP (recommandation n° 24).

2. Mieux structurer et renforcer la cohérence des parcours vers le haut niveau dans chaque bassin océanique

Le développement du sport de haut niveau à l'échelon régional implique d'en perfectionner la gouvernance en organisant le dialogue entre les différentes instances en charge de ce sujet, autour de trajectoires définies en commun entre les acteurs, État, collectivités et comités olympiques et sportifs. La délégation sénatoriale préconise donc, dans chaque bassin océanique, l'élaboration de schémas de développement de la performance pour dynamiser les partenariats entre les différentes structures. (recommandation n° 18).

Par ailleurs, les stratégies de performance des fédérations sportives oublient trop souvent les outre-mer alors même que la différenciation en fonction du public cible et du territoire constitue une obligation inscrite dans le code du sport. Certaines fédérations ont cependant mis en place des « pôles outre-mer » destinés à faire émerger des talents et la délégation sénatoriale considère que de telles initiatives doivent être vigoureusement encouragées et soutenues car ces structures de pré-accession au haut niveau militent en faveur d'une meilleure égalité des chances. La délégation propose ainsi de créer une « première marche » dans les parcours de performance avec des pôles outre-mer dans les disciplines les plus pratiquées et à fort potentiel (recommandation n° 20).

3. Mieux prendre en compte les contraintes liées à l'éloignement et aux exigences de mobilité

Y compris à l'échelon infra-territorial, la mobilité constitue un véritable écueil pour les sportifs des outre-mer et l'organisation des compétitions. L'état embryonnaire des transports collectifs territoriaux, les réseaux de transports terrestres sous tension, mais surtout la nécessité d'emprunter des transports aériens très onéreux sont autant de freins, voire d'obstacles, à la mobilité. Or, la détection de talents confirmés et la progression des sportifs sont conditionnées par la participation régulière aux compétitions qui appellent une multiplication des déplacements.

Face à cette nécessité cruciale se pose la question des financements. Si les territoires déploient des efforts notoires, qu'il s'agisse du soutien à la continuité territoriale mis en oeuvre par la région Réunion ou des dispositifs de prime de résultat comme à Wallis-et-Futuna, la situation financière souvent dégradée des collectivités reste un frein sérieux alors que l'État pour sa part, à travers le fonds d'échange éducatif, culturel et sportif (FEBECS) créé en 2000, a progressivement réduit sa contribution : l'enveloppe FEBECS dédiée au sport s'est ainsi réduite de 60 % en 2017 par rapport à 2010 pour s'établir à quelque 324 000 euros pour l'ensemble des territoires ; la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française, qui n'y sont pas éligibles, reçoivent un équivalent FEBECS dont l'enveloppe a suivi la même trajectoire à la baisse.

La confrontation aux autres sportifs étant une donnée incontournable des parcours vers le haut niveau et une condition première de la montée en performance, la délégation sénatoriale appelle à calibrer à hauteur des enjeux l'enveloppe « FEBECS et équivalents » dédiée au sport (recommandation n° 22). Cet appel à un sursaut de l'implication de l'État n'exclut pas de miser, dans un élan cumulatif, sur une mobilisation des acteurs économiques des territoires pour accompagner les sportifs de haut niveau. Un dispositif spécifique, le pacte de performance, a été mis en place par le ministère des sports à cette fin mais reste encore peu connu. La délégation sénatoriale préconise de promouvoir le sponsoring territorial auprès des chambres consulaires pour abonder un fonds de soutien à la mobilité et explorer les possibilités de financement participatif via le parrainage des futurs champions (recommandation n° 23).

Enfin, les obligations de se déplacer pourraient être par ailleurs réduites en permettant aux équipes et sportifs ultramarins, pour certaines compétitions nationales, d'être exonérés des premières phases éliminatoires, sur le modèle du 7e tour dans le football (recommandation n° 21).

IV. Valoriser le sport comme patrimoine culturel et vecteur d'affirmation et de rayonnement

Composante importante du patrimoine culturel des outre-mer, le sport constitue un vecteur de rayonnement et un levier de développement à mieux valoriser.

1. Valoriser les identités territoriales par le sport

Profondément ancré dans la vie des territoires, le sport participe de leur identité culturelle, soit comme héritage historique à l'instar de la pelote basque à Saint-Pierre-et-Miquelon ou du cricket en Nouvelle-Calédonie, soit comme signe d'appartenance à un creuset de population à l'image du va'a polynésien dans la Pacifique, de la yole ronde martiniquaise ou encore du djokan guyanais, synthèse entre art martial et culture amérindienne, soit encore comme reflet d'une image revendiquée par le territoire, telle la course pédestre en pleine nature avec le Grand Raid à La Réunion, île intense.

Consciente de la dimension identitaire et culturelle qui caractérise les disciplines sportives traditionnelles dans les outre-mer, la délégation sénatoriale propose de les valoriser par une reconnaissance au sein du patrimoine culturel immatériel national (recommandation n° 25).

2. Promouvoir le sport comme vecteur de rayonnement des territoires et de la France

Vecteur de visibilité et de promotion des territoires, le sport outre-mer doit également contribuer à un resserrement des liens avec l'environnement géographique, à une meilleure insertion dans chaque région océanique et au rayonnement de l'archipel France.

Avec cet objectif, la délégation sénatoriale préconise de :

- promouvoir la possibilité, pour les sportifs ultramarins, de concourir à la fois sous bannière territoriale dans des compétitions internationales d'envergure régionale et de représenter la France dans les compétitions internationales de portée mondiale, alors que cela leur est généralement refusé aujourd'hui par les fédérations (recommandation n° 26). Porter les couleurs de leur territoire dans les compétitions régionales contribue à une meilleure insertion dans leur environnement et les sportifs qui apportent leur contribution à cette dynamique ne doivent pas être pénalisés dans leur évolution au niveau national ;

- soutenir les territoires dans l'accueil de jeux régionaux, véritables leviers de dialogue et de coopération (recommandation n° 27) mais aussi la participation de délégations territoriales aux jeux régionaux (recommandation n° 28) ;

- poursuivre le dialogue en vue d'une révision des chartes des Jeux des îles et des Jeux des jeunes de l'océan Indien pour permettre une juste participation de Mayotte (recommandation n° 29) ;

- ériger les outre-mer en étapes vers les Jeux de Paris par la création à l'horizon 2021 d'infrastructures d'entraînement et d'hébergement de nature à accueillir, sur un mode « bases avancées », les équipes étrangères des différents bassins (recommandation n° 30).