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Quels tremplins pour le sport en outre-mer ? - Rapport

20 novembre 2018 : Quels tremplins pour le sport en outre-mer ? - Rapport ( rapport d'information )

B. LE « PLAN KANNER », DEVENU UN LEURRE ?

1. Un engagement de rattrapage prévu pour quatre ans sur 2017-2020
a) Un engagement massif annoncé

Devant le constat connu et le rapport précité sur les équipements sportifs outre-mer, le ministre de la ville, de la jeunesse et des sports, Patrick Kanner, a annoncé en 2016 un « plan de rattrapage » pour les équipements sportifs outre-mer47(*). Ce plan d'investissement prévoyait un effort de 80 millions d'euros par an sur quatre ans, financés à parité entre le ministère des sports - par le Centre national pour le développement du sport (CNDS) - et le ministère des outre-mer - par le fonds exceptionnel d'investissement. L'effort devait ainsi être de 10 millions d'euros par ministère et par an sur les quatre ans.

La ministre des sports, Laura Flessel, rappelait en janvier48(*) plusieurs axes forts de ce plan :

- donner la priorité aux opérations sur les équipements sportifs de proximité existants ;

- organiser les conditions d'un diagnostic territorial approfondi, gage d'une planification des opérations de programmation efficace ;

- structurer la réflexion sur les équipements sportifs afin de garantir un retour sur investissement le plus élevé possible pour les collectivités territoriales partenaires et les utilisateurs.

b) Un plan encadré et appuyé sur une nécessaire coordination des acteurs locaux

La circulaire interministérielle du 10 novembre 2016 relative à la mise en place du plan de développement des équipements sportifs en outre-mer précise que sont éligibles « les équipements sportifs de toute nature, en construction d'équipements neuf ou en rénovation, et incluant l'accessibilité aux personnes en situation de handicap ». Aucun critère géographique n'a été fixé.

Une liste circonscrite de projets prioritaires de création ou de réhabilitation d'équipements sportifs est établie dans chaque territoire par une commission coprésidée par le représentant de l'État et le président de l'exécutif régional ou son équivalent, et composé de représentants des différents niveaux des collectivités territoriales.

Les projets présentés doivent intégrer les caractéristiques répondant aux conditions climatiques particulières, tant en termes de structures que de matériaux. Il est en outre exigé que ces projets s'inscrivent dans le cadre d'une réflexion globale territoriale de développement du sport qui peut prendre la forme d'un diagnostic territorial concerté ou d'un schéma de développement du sport, dans le cadre d'une conférence territoriale du sport. Le projet établi, validé ou au stade d'avant-projet, doit être obligatoirement transmis au CNDS à l'appui des dossiers49(*).

c) En 2018, une orientation vers les projets innovants

Durant l'année 2018, l'accent a été mis sur les équipements sportifs innovants démonstrateurs susceptibles d'être généralisés dans les territoires ultramarins. Le ministère des sports souligne que le passage des ouragans Irma et Maria en septembre 2017 sur les Antilles, et particulièrement les Îles du Nord, ont rappelé la nécessité de développer des infrastructures adaptées aux contraintes locales. Le dispositif a ainsi été engagé avec un appel à projets « études d'équipements démonstrateurs innovants en territoires ultramarins » lancé en novembre 2017 et qui concernait trois catégories d'équipements : équipements sportifs de proximité pour l'apprentissage de la natation ; plateau sportif couvert permettant une pratique encadrée « indoor » de sports non traditionnels - autres que football, basket, handball, tennis, etc. - ; équipement permettant une pratique de sport santé.

38 dossiers ont été examinés par un jury qui intégrait des architectes, programmistes, l'ADEME et l'Agence française de développement (qui a proposé un accompagnement dédié des collectivités lauréates). 5 collectivités ont été retenues, bénéficiant ainsi notamment d'une subvention d'études autour des projets suivants :

- un fare pour la Polynésie française, équipement ayant vocation à être mutualisé et à permettre sur un même lieu la pratique de différentes disciplines sportives mais aussi des activités de sport santé ou des activités culturelles ;

- un parcours santé pour la commune de Sinnamary en Guyane ;

- un équipement « Beach Sport santé 2.0 » sur la commune du Carbet, à la Martinique, projet d'équipement modulable destiné aux activités physiques et sportives de bord de mer ;

- un parkour porté par la communauté d'agglomération La Riviera du Levant, en Guadeloupe, visant à valoriser des activités physiques en relation avec l'environnement d'implantation de l'équipement ;

- l'aménagement de deux piscines flottantes modulaires dans le territoire des îles Wallis et Futuna, visant à pallier l'absence totale de piscine permettant l'apprentissage de la natation.

Celles-ci bénéficient d'une subvention d'étude de la part du CNDS d'un montant maximum de 50 000 euros en fonction du coût de l'étude de faisabilité ainsi que d'un soutien communicationnel de la part des partenaires. Une fois l'étude faite, les collectivités pourront déposer une demande de subvention d'équipement auprès du CNDS. Le projet sera alors examiné en priorité et pourra bénéficier d'un taux de subvention d'au moins 50 %.

Le projet de Fare de sport, de jeunesse et de culture

La Polynésie a soumis deux projets à l'appel à projets innovants du CNDS : un développement d'équipements de type « pitch one » et le fare de sport, de jeunesse et de culture, le second ayant été retenu.

Le projet s'organise autour :

- d'un « préau » multi-activités, ayant vocation à permettre des activités d'éducation physique et sportive (motricité des enfants, tennis de table, lutte, arts martiaux) mais aussi de sport santé bien-être (fitness pour adultes, entretien physique des personnes âgées, mais aussi sessions d'information sur la nutrition, l'hygiène de vie), des activités dédiées à la jeunesse (danses urbaines, veillées, jeux de rôles) ou encore à la culture (danse traditionnelle ou moderne, chant, théâtre, arts plastiques, vannerie) ;

- d'un local clos comportant des locaux de rangement pour les associations (accessibles depuis le préau), un espace de réunions, un cyber-centre, une mini-médiathèque, un bureau, un espace cuisine pour des cours de cuisine diététique, des sanitaires ;

- d'un « théâtre de verdure ».

Cet équipement pourra être utilisé, dans la journée, par les établissements scolaires, notamment l'école située à proximité immédiate. Après son utilisation par les scolaires, il sera mis à disposition des clubs et associations de quartier pour des pratiques sportives encadrées. En dehors de ces créneaux, les pratiquants auto-organisés pourront y avoir accès, sous la surveillance des éducateurs chargés d'animer cet équipement socio-sportif du matin au soir.

Un équipement d'inspiration polynésienne exportable aux autres territoires :

Ce projet d'équipement s'est inspiré du bâtiment public emblématique de la vie sociale et de l'architecture polynésiennes : le Fare pote'e. La réalisation doit correspondre à l'architecture vernaculaire et aux principes de conception bioclimatiques traditionnels, notamment créer des espaces ombragés, favoriser la ventilation naturelle, exploiter les matériaux locaux. Cet équipement serait reproductible dans la plupart des territoires ultramarins de la zone intertropicale. Les porteurs du projet soulignent que les références pourront varier selon les traditions architecturales de ces différents territoires - par exemple : forme rectangulaire et surélévation par rapport au sol des carbets aux Antilles et en Guyane.

Des coûts d'investissement et de fonctionnement réduits :

Les études de faisabilité technique et économique et la recherche de matériaux locaux et/ou durables adaptés offrent la possibilité de dimensionner ce « Fare » selon les besoins d'implantation des lieux visés. En première approche et avant réalisation des études, le coût de construction de cet équipement a été évalué par le pays à 1,1 million d'euros HT, pour environ 550 m2 d'espaces couverts. Cet investissement est souligné comme modeste relativement aux coûts d'une salle multisports et d'une halle multisports « traditionnelles », sa conception rustique ne générant pas un coût de maintenance important dans le cadre d'une occupation quotidienne. L'objectif est que cet équipement soit utilisable pendant une durée d'au moins 20 ans.

2. Une dualité de financements rendant complexe une mobilisation efficace

Si le plan de rattrapage voit ses crédits venir de deux ministères distincts, il aurait pu être prévu de confier le pilotage des crédits à une seule et même instance chargée d'instruire et sélectionner les projets : ce n'a pas été le cas. Le conseil d'administration du CNDS instruit de son côté les dossiers qui lui sont adressés, quand le ministère des outre-mer examine ceux sollicitant le FEI. La mobilisation des deux enveloppes sur un même projet est également possible. Si les deux instances communiquent - elles ont ainsi échangé en 2017 les informations concernant les projets susceptibles d'être subventionnés par l'une ou l'autre des enveloppes et le ministère des outre-mer a été convié au comité de programmation du CNDS -, les procédures n'en demeurent pas moins totalement disjointes.

Les procédures répondent à des calendriers différents, avec par exemple pour 2018 un lancement de la circulaire FEI fin 2017 pour une remontée des projets fin janvier 2018 et un lancement de l'appel à projets CNDS en février 2018 pour une remontée des dossiers en juin.

Surtout, les règles applicables aux dossiers sont différentes selon l'enveloppe mobilisée. Ainsi, par exemple, pour le CNDS, seules les collectivités ou groupements de collectivités et les associations sportives sont des porteurs de projets éligibles et seuls les projets prévoyant une pratique encadrée en club ou association sont éligibles. Aussi, alors que le CNDS n'a pas de montant subventionnable limité outre-mer, le FEI exige, aux termes de la circulaire FEI du 14 octobre 2016, un montant minimum de 1,5 million d'euros de coûts de travaux et que le taux de subvention qu'il apporte ne soit pas inférieur à 25 % du coût total de l'opération.

La procédure de décision est enfin différente : les décisions d'attribution pour les projets retenus pour le CNDS se font après avis du comité de programmation composé de représentants du mouvement sportif, des collectivités territoriales et de l'État, la décision finale revenant au conseil d'administration du CNDS qui valide les décisions d'attributions quand, du côté du FEI, la décision relève du ministre.

3. Un démarrage en demi-teinte...

La mise en oeuvre du plan de soutien au développement des équipements sportifs outre-mer a fait craindre chez les élus locaux un effet d'annonce sans lendemain, alors que les attentes sont grandes dans les territoires. Ce sentiment de blocage a été soutenu par des annonces parfois hésitantes, par des dossiers locaux refusés au niveau national, mais aussi par la complexité de la dualité de l'enveloppe bi-ministérielle.

Les annonces du ministère des outre-mer en 2017 ont laissé penser que l'engagement pris ne serait pas respecté, et ce dès la première année. Sur les 10 millions d'euros annoncés pour 2017, la consommation est de 8,5 millions d'euros engagés au titre du FEI, pour 14 dossiers.

Pour 2018, 7 millions d'euros ont été inscrits sur le FEI, soit 30 % de moins que prévu. Au titre de l'année en cours, ce sont 4 projets d'équipements sportifs qui ont été priorisés par les préfets et transmis au ministère des outre-mer au titre du FEI. Ces projets représentent un coût total de 9,31 millions d'euros HT, preuve que les besoins existent et les dossiers sont constitués : le non-respect de l'engagement est préjudiciable.

Il faut cependant noter que l'effort soutenu par le ministère des sports semble, lui, fidèle aux engagements. Ainsi, alors que le ministère des sports avait annoncé respecter l'engagement des 10 millions d'euros sur l'année 2017, celui-ci a non seulement été respecté mais dépassé.

Consommation des crédits du plan spécial des deux ministères

en euros

2017

2018 (estimation)

Ministère des sports

10 944 600

7 millions annoncés (1)

Ministère des outre-mer

8 516 203

5 126 000 (2)

Total plan spécial

19 460 803

environ 12 millions

Source : Réponses du ministère des sports et du ministère des outre-mer au questionnaire des rapporteures

Notes :

(1) Le conseil d'administration du CNDS ne s'étant pas tenu, les projets 2018 ne sont pas encore connus à la date de publication du présent rapport.

(2) Au 5 novembre 2018, 4 projets étaient retenus.

D'autres enveloppes ont en outre été mobilisées en 2017 en plus du plan spécial, dans le cadre du plan « Héritage et Société » des Jeux de 2024 notamment, portant à 12,7 millions d'euros l'effort du ministère des sports en matière d'équipements sportifs sur cet exercice, comme détaillé ci-dessous.

Sur la seule année 2017, près de 19 % du budget d'investissement du CNDS pour 86 dossiers ont été consacrés aux outre-mer. Le ministère des sports souligne que cela est « significatif quand on sait que le CNDS accompagnait avant ce plan de développement spécifique, en moyenne, deux dossiers par territoire et par an »50(*).

Dépenses du ministère des sports à destination des équipements sportifs
outre-mer en 2017, par enveloppe

en euros

Équipements sportifs

10 944 600

Héritage et Société

1 343 720

Mise en accessibilité

143 300

Équipements d'intérêt national

245 300

Total outre-mer

12 676 920

Source : Réponses du ministère des sports au questionnaire des rapporteures

Si la réalisation de ce plan n'atteint pas pour le moment les montants annoncés en 2016, il est nécessaire de reconnaître qu'un tel effort semble sans précédent : avant 2017, les crédits consacrés aux équipements sportifs outre-mer étaient extrêmement modestes, de la part du ministère des outre-mer comme du ministère des sports.

4. Face à la crainte d'une pérennisation incertaine, un engagement renouvelé par le Livre bleu outre-mer

Le changement de majorité et de gouvernement ont pu faire craindre une remise en question du « plan Kanner ». Surtout, le démarrage en demi-teinte et la difficile réalisation de l'objectif sur les deux premières années ont renforcé l'incertitude autour du maintien de cet engagement massif. Marc Sanchez, président de l'ANDES, expliquait que « la pérennité du plan d'investissement dépend d'engagements financiers importants semblant aujourd'hui devenus incertains avec le mouvement de réduction des dotations »51(*).

Le Livre bleu outre-mer présenté en juin 2018 par le Président de la République et la ministre des outre-mer permet d'espérer cependant un aboutissement du plan de rattrapage. Il y est écrit que « le plan équipement sportif outre-mer, mis en oeuvre par les ministères des sports et des outre-mer sera pérennisé sur le quinquennat ». Le plan serait ainsi maintenu à parité entre le ministère des sports et le ministère des outre-mer à hauteur de 7 millions d'euros par an et par ministère, soit 56 millions d'euros sur la période 2019-2022. Cet effort maintenu s'inscrit également dans les contrats de convergence prévus par la loi « égalité réelle » votée début 201752(*).

La concrétisation de ces engagements devra se vérifier dans les années à venir. L'Agence nationale du sport, qui reprendra en 2019 les missions du CNDS, devrait maintenir l'enveloppe de 7 millions d'euros.


* 47 Les élus corses ont fait état de problématiques communes avec les territoires ultramarins en raison de l'insularité de la Corse ; l'île a été ensuite rattachée à ce plan.

* 48 Audition de Madame Laura Flessel, ministre des sports, du mercredi 24 janvier 2018.

* 49 Cette obligation n'est effective qu'à l'issue de l'année 2017 permettant une « transition » et la bonne organisation des acteurs dans les territoires.

* 50 Réponse au questionnaire des rapporteures.

* 51 Audition de l'Association nationale des élus en charge du sport (ANDES) du mardi 22 mai 2018.

* 52 Article 7 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique