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Sur les politiques publiques de prévention, de détection, d'organisation des signalements et de répression des infractions sexuelles susceptibles d'être commises par des personnes en contact avec des mineurs (Rapport)

28 mai 2019 : sur les politiques publiques de prévention, de détection, d'organisation des signalements et de répression des infractions sexuelles susceptibles d'être commises par des personnes en contact avec des mineurs (Rapport) ( rapport d'information )

D. UN ENJEU INTERNATIONAL

1. Un problème mondial
a) La protection des enfants : un enjeu récent du droit international

Les violences sexuelles commises sur les mineurs sont prises en compte au niveau international, mais le cadre juridique est relativement récent. En effet, la place de l'enfant a progressivement évolué dans la société, entre la fin du 19ème siècle et la seconde moitié du 20ème siècle, en lien avec les mutations de la structure familiale.

Comme l'a indiqué Laurie Boussaguet, professeure des universités, politologue, une philosophie des droits de l'enfant se met en place au cours du 20ème siècle et aboutit à l'adoption de textes internationaux formant un cadre structurant pour l'action des États au niveau national.

La déclaration de Genève reconnaissant des droits aux enfants est publiée en 1924, puis l'Unicef est créé en 1946. En 1959, est signée la déclaration des droits de l'enfant. Enfin, en 1989, la Convention internationale relative aux droits de l'enfant (CIDE) est une étape majeure dans la protection des enfants comme sujets de droits.

L'article 19 de cette convention traite plus spécifiquement de la lutte contre les violences faites aux enfants : « 1. Les États parties prennent toutes les mesures législatives, administratives, sociales et éducatives appropriées pour protéger l'enfant contre toute forme de violence, d'atteinte ou de brutalités physiques ou mentales, d'abandon ou de négligence, de mauvais traitements ou d'exploitation, y compris la violence sexuelle, pendant qu'il est sous la garde de ses parents ou de l'un d'eux, de son ou ses représentants légaux, ou de toute autre personne à qui il est confié ».

« 2. Ces mesures de protection doivent comprendre, selon qu'il conviendra, des procédures efficaces pour l'établissement de programmes sociaux visant à fournir l'appui nécessaire à l'enfant et à ceux à qui il est confié, ainsi que pour d'autres formes de prévention, et aux fins d'identification, de rapport, de renvoi, d'enquête, de traitement et de suivi pour les cas de mauvais traitements de l'enfant décrits ci-dessus, et comprendre également, selon qu'il conviendra, des procédures d'intervention judiciaire. »

On constate le même mouvement au niveau européen, notamment dans le cadre du Conseil de l'Europe (cf. infra).

b) La multiplication des scandales de violences sexuelles dans plusieurs pays

En dépit de ce cadre international protecteur, de nombreux pays ont été confrontés à des scandales de violences sexuelles commises sur des mineurs dans différents secteurs au cours des dernières années. Ces faits de société concernent tous les domaines, qu'il s'agisse du sport (scandales dans le milieu de la gymnastique aux États-Unis, du football en Angleterre, de la natation ou du patinage artistique notamment), des institutions culturelles (scandale à l'académie de ballet de Vienne), des institutions éducatives catholiques ou laïques (affaire Villefontaine en France, violences commises dans les institutions en Irlande) ou des institutions religieuses (affaires de pédophilie au sein de l'Église catholique, mais aussi au sein de l'Église protestante américaine...).

Dans ce contexte, plusieurs rapports portant sur la pédophilie au sein des institutions ou sur la prévention des violences sexuelles sur les mineurs ont été publiés à l'étranger. Parmi ces travaux, on peut citer le rapport sur les abus sexuels sur mineurs au sein de l'Église catholique allemande, le rapport de la commission irlandaise sur les abus d'enfants, les rapports Deetman et Samson sur les abus sexuels sur mineurs aux Pays-Bas, le rapport sur les abus sexuels commis dans l'État de Pennsylvanie aux États-Unis, ou encore le rapport de la commission royale australienne sur les réponses institutionnelles aux abus sexuels d'enfants.

L'ensemble de ces travaux témoigne d'une réelle prise de conscience à l'échelle internationale de la gravité et de l'ampleur des violences sexuelles commises sur les mineurs.

Ils mettent à jour la nécessité d'agir pour en finir avec le silence coupable qui a permis la perpétuation des violences pendant des décennies au sein des institutions, mais aussi pour prévenir ces agissements, réprimer leurs auteurs et prendre en charge les victimes60(*).

On remarque de fortes convergences dans ces différents travaux, aussi bien du point de vue des constats que des recommandations.

(1) L'exemple allemand
(a) Une législation très complète contre les violences sexuelles contre les mineurs

En 2010, à la suite du scandale issu de la révélation de l'ampleur des abus sexuels commis dans certaines institutions catholiques réputées, s'est ouvert en Allemagne un vaste débat public sur la protection de l'enfance.

Le Gouvernement a installé en mars 2010 une Table ronde nationale chargée d'enquêter sur les violences sexuelles sur les mineurs commises dans un cadre familial ou institutionnel. Le rapport issu de ses travaux, qui se fonde sur environ 20 000 témoignages de victimes, est publié en mai 2011. Il est à l'origine d'un nouveau cadre législatif (loi fédérale sur la protection de l'enfance), entré en vigueur le 1er janvier 2012, et de la refonte des instances de protection de l'enfance, autour de l'office du Commissaire indépendant aux questions d'abus sexuels sur les enfants. Ce commissaire a pour mission d'agir comme interface entre les différents acteurs (victimes, administrations, établissements d'accueil, experts, associations...).

En 2017, environ 13 500 enfants ou adolescents auraient été victimes d'agressions sexuelles, tous contextes confondus, dont 1 600 victimes âgées de moins de six ans.

Parmi les dispositions remarquables de la loi fédérale, on relève les mesures suivantes :

- le droit pour toute personne en contact professionnel avec des mineurs de demander conseil à un spécialiste expérimenté lorsqu'elle suspecte un abus ;

- de nouvelles règles relatives au secret professionnel et à la divulgation d'informations applicables aux médecins, pharmaciens, travailleurs sociaux, psychologues, professeurs dans les établissements publics et privés reconnus par l'État : si, dans l'exercice de leur profession, ces personnes suspectent des abus, elles peuvent demander conseil à un spécialiste expérimenté auquel elles transmettent les informations, y compris confidentielles, pour lui permettre d'apprécier la situation. Elles sont aussi autorisées à transmettre ces informations aux services de la protection de l'enfance dès lors qu'elles estiment leur intervention nécessaire61(*).

Par ailleurs, la loi fédérale prévoit des obligations de déclaration renforcées pour exclure des personnes déjà condamnés des services de protection de l'enfance. Dans ce cadre, sur requête de l'employeur, tout candidat à un poste est tenu de produire un certificat de bonne conduite attestant qu'il n'a pas été condamné pour un délit commis sur un mineur au cours des dix années passées62(*).

On notera que tous les employés dans les instances publiques comme dans les instances dites libres de protection de l'enfance doivent présenter ce certificat. En outre, les bénévoles et les collaborateurs occasionnels de ces services peuvent aussi se voir demander de produire un tel certificat, à la discrétion des services de protection de l'enfance qui les recrutent. Enfin, les institutions auxquelles sont confiés des enfants ou des adolescents ne peuvent recevoir un permis d'exercer que lorsqu'il est établi que leur personnel est en mesure de présenter un certificat de bonne conduite.

De surcroît, le Commissaire indépendant aux questions d'abus sexuels sur enfants joue un rôle général de prévention mais aussi de référent pour les victimes. Il assure notamment l'information du public et sensibilise la société à ce problème, à travers le déploiement, dans tout le pays, de l'initiative « Pas de place pour les abus ». Il a aussi pour mission de réaliser des enquêtes scientifiques sur les violences sexuelles commises sur les enfants.

On notera par ailleurs l'existence de deux instances complémentaires :

- le Conseil des personnes affectées : créé en mars 2015, il est composé de quatorze membres victimes d'agressions sexuelles dans différents contextes et engagées dans la lutte contre ces violences. Ils apportent leur double regard de victimes et d'experts aux équipes du commissaire sur les programmes de prévention ;

- la Commission indépendante pour le traitement des abus sexuels sur enfants, composée de six membres nommés en janvier 2016 par le Commissaire fédéral. Cette structure d'enquête doit étudier l'ampleur, les formes et les conséquences des violences sexuelles contre les enfants et les jeunes. Son travail se fonde sur le témoignage de victimes.

Enfin, le Commissaire a publié en octobre 2017 un document d'orientation stratégique formulant des mesures à adopter au cours de la législature pour améliorer la lutte contre les violences sexuelles commises contre des mineurs. Ce document invite notamment les autorités à élaborer des programmes de prévention spécifiques pour les institutions d'accueil de jeunes handicapés. Il met aussi l'accent sur le renforcement des mesures pour lutter contre les violences en ligne (exhibitionnisme, diffusion d'images pornographiques, grooming63(*)) ainsi que sur l'effort de recherche scientifique.

Il préconise une campagne publique de sensibilisation de la population et le renforcement de la politique d'indemnisation et d'aide aux victimes. Il recommande par ailleurs l'institutionnalisation de sa charge et des deux instances complémentaires créées en 2015 et 2016, notamment pour leur garantir l'indépendance requise et des moyens financiers adaptés aux besoins.

(b) Le rapport sur les abus sexuels sur mineurs au sein de l'Église catholique allemande

Depuis 2010, l'Église catholique est confrontée en Allemagne à un scandale retentissant de pédophilie. Dans ce contexte, la Conférence des évêques allemands a sollicité, en août 2013, un consortium d'universitaires pour réaliser une étude globale visant à dresser un état des lieux des abus sexuels sur mineurs commis par les prêtres diocésains, les diacres et les membres des ordres religieux masculins au sein des vingt-sept diocèses d'Allemagne entre 1946 et 2014.

L'étude répond à des critères universitaires et non juridiques et se présente comme une description épidémiologique, sans se prononcer sur la qualification pénale des faits.

Elle souligne une grande hétérogénéité dans la tenue des archives ecclésiastiques d'un diocèse à l'autre, ce qui complique l'appréciation globale du traitement des abus par l'Église.

D'après les données de l'étude allemande, sont directement mis en cause au moins 1 670 religieux catholiques pour abus sexuels sur mineurs en Allemagne, entre 1946 et 2014, soit 4,4 % de tous les membres du clergé, estimation considérée comme un plancher.

Selon les archives ecclésiastiques, au moins 3 677 enfants ou jeunes ont subi une agression sexuelle dans un contexte religieux. L'âge moyen des victimes était de douze ans au moment des faits et les abus duraient généralement entre quinze et vingt mois. La majorité des victimes sont des garçons, ce qui constitue une différence par rapport aux abus sexuels commis hors contexte religieux, où les filles sont plus souvent victimes.

Le rapport dresse une typologie assez précise des victimes et des profils des auteurs.

Des procédures pénales ou canoniques ont été engagées contre un tiers des auteurs. Le rapport relève que les évêques n'ont signalé aux autorités civiles que 7,3 % des clercs qu'ils suspectaient fortement d'abus sexuels. On relève aussi que 10 % des prêtres se sont dénoncés eux-mêmes, ce qui n'arrive quasiment jamais en présence d'auteurs de violences sexuelles commises hors du cadre religieux.

Les procès ont lieu plusieurs années après les faits (en moyenne douze ans au pénal et vingt-deux ans au canonique) et interviennent souvent après une première mutation du mis en cause. À cet égard, le rapport déplore une absence de prise en compte du risque de récidive par la hiérarchie (la plupart du temps, aucune information sur les accusations n'a été communiquée à la nouvelle paroisse ou au diocèse d'accueil).

Le rapport estime aussi que rien ne laisse indiquer une amélioration notable de la situation entre 1946 et 2014.

Il émet plusieurs recommandations, dont certaines sont relativement intrusives par rapport aux principes et à l'organisation interne de l'Église catholique :

- définir une procédure unifiée de traitement des abus sexuels dans les vingt-sept diocèses ;

- instaurer des procédures obligatoires d'enregistrement des accusations d'abus sexuels ;

- créer un guichet unique, indépendant de l'Église, pour écouter et orienter les victimes ;

- évaluer les programmes de prévention instaurés dans les diocèses ;

- réduire les délais des procès canoniques et alourdir les peines prononcées (jusqu'à l'exclusion et l'excommunication), et mettre en place un programme de réinsertion pour les prêtres condamnés ;

- améliorer les processus de sélection et la formation des candidats à la prêtrise ou à l'entrée dans les ordres, en insistant sur l'accompagnement psychologique par des experts, et étoffer la formation continue ainsi que la supervision des clercs en cours de carrière, au-delà des seules questions spirituelles pastorales ;

- engager une réflexion sur la morale sexuelle de l'Église, en particulier sur son attitude à l'égard de l'homosexualité ;

- adapter les plans de prévention au contexte religieux ;

- poursuivre la politique de dialogue et d'indemnisation des victimes.

(2) Le rapport de la commission irlandaise sur les abus d'enfants

La République d'Irlande est à l'initiative d'un travail colossal visant à faire la lumière sur les violences commises sur les enfants dans le pays, entre 1936 et 1999. La commission Ryan, du nom du juge Sean Ryan, a mené à bien ce travail, dont les principaux objectifs étaient :

- de permettre aux victimes d'abus dans les institutions64(*) pendant l'enfance de relater les agressions qu'elles ont endurées ;

- d'enquêter sur les violences commises, sur la façon dont les enfants ont été placés, de déterminer les causes, la nature, les circonstances et l'étendue des abus, ainsi que le fonctionnement, la gestion et le contrôle des institutions incriminées.

Le rapport de la commission, publié le 20 mai 2009, comporte cinq volumes et plus de 2 500 pages. Il couvre la négligence, les abus physiques, spirituels et sexuels survenus dans les institutions irlandaises pour enfants, dont la plupart étaient des pensionnats tenus par des ordres religieux catholiques. Il fait état de milliers d'enfants victimes d'abus pendant plusieurs décennies, dans 216 institutions gérées par des ordres religieux, impliquant plus de huit cents prêtres, frères, religieuses et laïques.

On observe que les abus sexuels se sont produits dans un grand nombre d'institutions et qu'ils étaient particulièrement endémiques dans les institutions pour garçons.

La commission souligne que la direction des ordres religieux, bien que consciente de ces situations, s'est souvent contentée de déplacer les auteurs dans d'autres structures, alors que le risque de récidive était connu. Elle dénonce également l'attitude passive, voire complice du ministère de l'éducation dans la gestion de ces affaires. De surcroît, elle estime que le système d'inspections de l'éducation était fondamentalement défectueux et incapable d'être efficace en raison de son manque d'indépendance vis-à-vis du ministère.

Les recommandations de la commission s'articulent autour de deux axes principaux :

- soulager ou corriger les effets des abus sur les victimes : à cet effet, la commission propose d'ériger un mémorial en l'honneur des victimes, pour marquer les excuses officielles de l'État à leur encontre, dans son incapacité à leur porter secours. Elle préconise aussi de faire toute la transparence sur les défaillances collectives et individuelles qui ont permis la perpétuation des abus et de mettre en place des procédures pour garantir que de tels faits ne se produiront plus. Elle suggère également de faciliter le recours des victimes et de leurs familles à des psychologues et de garantir leur accès aux documents d'archives qui les concernent.

- empêcher et réduire l'incidence des abus dans les institutions et protéger les enfants de telles violences : il est recommandé de recentrer la politique de protection de l'enfance sur l'enfant et ses besoins prioritaires et de faire primer son intérêt sur toute autre considération, avant toute loyauté personnelle, professionnelle ou institutionnelle. À cet égard, une méthode d'évaluation des institutions accueillant des enfants doit être mise en place pour vérifier la mise en oeuvre effective de ces principes, en se fondant sur les meilleures pratiques internationales. La commission estime également nécessaire de recourir à des inspections indépendantes et de garantir la fluidité des informations entre les différentes administrations intervenant dans le champ de la protection de l'enfance.

Enfin, un guide national intitulé « Children first » a été élaboré. La commission estime qu'il doit être appliqué systématiquement et sans exception, pour gérer les affaires de violences sexuelles commises contre des mineurs, quelle que soit l'institution concernée.

(3) Les rapports hollandais

En 2010, les Pays-Bas sont secoués par le scandale des violences sexuelles commises sur les enfants. Afin de réagir à cette émotion, le pays a entrepris deux démarches indépendantes pour analyser le phénomène, en mesurer l'ampleur, en identifier les causes et proposer des recommandations pour renforcer la protection des enfants.

En avril 2010, une commission d'enquête, dite Samson, est mise sur pied par les ministres de la Famille et de la Justice, pour enquêter sur les abus sexuels subis entre 1945 et 2010 par les enfants placés dans des institutions ou des familles d'accueil par l'État néerlandais. Elle rend son rapport en octobre 2012.

La commission Samson admet qu'elle n'a pas eu les moyens d'évaluer de façon fiable l'ampleur des abus commis sur la période de référence, notamment parce que les archives anciennes ont été expurgées et parce que le contexte de l'époque ne favorisait en rien la libération de la parole. Pour la période récente, la commission pointe un écart du simple au double entre la moyenne des abus sexuels sur enfants rapportés aux Pays-Bas (74 pour 1 000) et les abus rapportés sur des enfants placés (143 pour 1 000). Elle en déduit que le risque d'abus sexuel est inhérent aux institutions de placement pour mineurs, alors même que les chances de détection et de répression des auteurs sont faibles.

Selon les travaux de la commission Samson, les professionnels de la protection de l'enfance ne repéreraient qu'à peine 2 % des cas d'abus rapportés par les enfants. Elle relève qu'un tiers des cas impliqueraient une femme comme auteur de violences. En outre, à la différence des abus commis au sein de l'Église catholique, les filles sont deux fois plus victimes que les garçons. Enfin, elle établit que les enfants souffrant d'un déficit de développement ou d'un handicap mental sont des cibles privilégiées des pédocriminels (ils sont trois fois plus souvent victimes d'abus sexuels que les autres).

Du point de vue des recommandations, la commission Samson préconise de renforcer la formation des acteurs de la protection de l'enfance concernant la sexualité des adolescents, la détection des abus et la prise en charge des enfants victimes. Elle suggère également la mise en place d'une certification régulière des professionnels, sur la base d'un référentiel élaboré par le secteur et d'objectifs annuels de formation. Elle recommande par ailleurs d'augmenter le ratio encadrants/jeunes et de réaliser une évaluation et un diagnostic des troubles potentiels des enfants retirés à leur famille pour être placés, mais aussi de l'environnement d'accueil.

La commission insiste aussi sur l'enjeu du signalement le plus précoce possible en impliquant davantage les tiers et promeut le renforcement de l'inspection de la protection de l'enfance et la mise en place de procédures internes formelles de plainte.

S'agissant plus particulièrement des victimes, la commission Samson recommande de procéder à une reconnaissance officielle des abus passés, à travers des excuses du gouvernement, et de faciliter la prise en charge des victimes d'abus avant 1973 par le Fonds d'indemnisation des infractions violentes. Elle met aussi l'accent sur la nécessaire pluridisciplinarité dans la prise en charge des victimes.

Enfin, elle souligne l'intérêt de la recherche scientifique pour améliorer la qualité des statistiques et recommande de réaliser tous les deux ans un audit de prévalence des violences sexuelles dans les foyers d'accueil.

Parallèlement à la commission Samson, la Conférence des évêques et la Conférence des ordres religieux des Pays-Bas demandent en mai 2010 l'instauration d'une commission d'enquête indépendante (dite commission Deetman) sur les abus sexuels subis depuis 1945 par des mineurs confiés à des institutions ou des paroisses dépendant de l'Église catholique. Cette instance rend son rapport en décembre 2011.

Entre mars et décembre 2010, la commission Deetman a recueilli 1 795 signalements directement liés à des abus sexuels de mineurs au sein de l'Église catholique et ses établissements, que les abus soient commis par des prêtres, des religieux, des diacres ou des laïcs. À l'issue de ses travaux, la commission Deetman estime qu'avant leur dix-huit ans, environ 10 % des Néerlandais ont été confrontés à des violences sexuelles, du comportement déplacé au viol aggravé. Elle a identifié environ 800 auteurs d'abus sexuels au sein de l'Église catholique néerlandaise, dont 105 encore en vie.

Selon la commission, les autorités ecclésiastiques avaient connaissance du problème dès la fin des années 1940 ; elles n'ont pas prêté l'attention nécessaire aux victimes et n'ont pas pris les mesures qui s'imposaient. De surcroît, la commission estime que le traitement des cas relevés était individuel et parcellaire et non pas systémique et institutionnel et que les codes de conduite stricts mis en place n'ont été appliqués qu'avec laxisme et complaisance.

(4) Le rapport de l'État de Pennsylvanie sur les abus sexuels commis par l'Église catholique

Une enquête menée pendant deux ans par les services de Josh Shapiro, le procureur de Pennsylvanie (États-Unis), a débouché sur un rapport rédigé par un jury populaire associé à l'enquête, publié le 14 août 2018. Ce travail révèle que, dans l'État de Pennsylvanie, des violences sexuelles ont été commises par plus de trois cents prêtres sur plus d'un millier d'enfants. Les faits couverts par le rapport s'étalent des années 1940 jusqu'à 2010.

Si cette enquête n'est pas le premier travail d'un jury populaire sur des cas de pédophilie au sein de l'Église catholique, elle revêt un caractère exceptionnel par l'ampleur des faits qu'elle dénonce.

Sur les 301 prêtres accusés dans le rapport, seuls deux ont été inculpés par la justice américaine. En effet, dans tous les autres cas, les faits sont prescrits et ne peuvent donc plus être poursuivis sur le plan pénal65(*).

L'enquête du grand jury décrit surtout la façon dont la hiérarchie catholique a dissimulé, pendant des années, ces affaires d'abus sexuels : « Tous ont été balayés d'un revers de main, dans chaque coin de l'État, par des dirigeants de l'Église qui préféraient protéger les agresseurs et leur institution avant tout (...). Tout au long de la fin du 20ème siècle, les diocèses ont développé des stratégies durables pour cacher ces abus sexuels pédophiles », accusent les auteurs du rapport.

Selon eux, les diocèses recourent à des euphémismes dans leurs procédures internes pour évoquer les viols pédophiles, parlant de « contacts inappropriés ». Par ailleurs, les enquêtes internes étaient bien souvent menées par des prêtres insuffisamment formés. En outre, dans la plupart des cas, les prêtres accusés ont été déplacés sans être suspendus ou dénoncés publiquement, ce qui leur a permis de sévir dans d'autres paroisses.

Les auteurs du rapport regrettent que l'Église ait « largement échappé à toute responsabilité ». Autre fait problématique, ils soulignent que plusieurs policiers ont refusé d'enquêter sur des accusations visant des prêtres.

Pour autant, ils observent une évolution des pratiques de l'institution religieuse, en particulier à la suite des révélations du Boston Globe en 2002, dont l'enquête avait montré comment l'Église couvrait les abus de ses prêtres dans le Massachussetts.

Entre autres préconisations, le rapport recommande d'offrir la possibilité aux victimes de poursuivre les diocèses au civil pendant un délai de deux ans, quel que soit l'âge des victimes, s'inspirant d'une procédure qui existe déjà dans quatre États américains (Californie, Delaware, Minnesota et Hawaï).

Plusieurs évêques des diocèses visés par l'enquête ont réagi à la suite de la publication du rapport, en condamnant les violences sexuelles commises dans leurs diocèses, en publiant sur leur site la liste des prêtres mis en cause ou en proposant de rencontrer les victimes. D'autres ont souligné que ces affaires concernaient le passé et que « ce n'est pas l'Église d'aujourd'hui ».

De surcroît, plusieurs diocèses ont instauré des fonds de compensation pour dédommager les victimes dont les agressions sont prescrites, estimant que c'était une façon pour l'Église de reconnaître ses erreurs et de contribuer à aider les victimes.

Enfin, certains évêques, adeptes d'une plus grande transparence, ont participé à la rédaction d'une charte prévoyant la destitution des évêques accusés d'agressions sexuelles ou de viols et de ceux qui ont dissimulé ces crimes.

(5) Le rapport de la Commission royale australienne

L'Australie est, avec l'Irlande, le pays qui a mené le travail le plus approfondi sur la question de la pédophilie dans les institutions en charge de l'enfance et de la jeunesse. Une commission d'enquête royale sur les réponses institutionnelles aux abus sexuels d'enfants a ainsi été mise en place par le gouvernement en 2012, après l'émoi suscité par plusieurs affaires de pédophilie dans le pays.

La commission a mené son travail entre janvier 2013 et décembre 2017, pour faire la lumière sur le traitement des violences sexuelles commises dans toutes les institutions en contact avec des enfants. Son rapport final représente une somme considérable de 17 volumes. Il dresse un constat sans appel sur l'absence de protection des enfants dans les institutions : « C'est une tragédie nationale, perpétrée pendant des générations dans nombre d'institutions de confiance (...). Certaines institutions avaient de nombreux pédophiles qui agressaient de nombreux enfants (...) Les plus grandes institutions ont gravement manqué à leurs devoirs. Dans de nombreux cas, ces manquements ont été aggravés par une réponse manifestement inadaptée aux victimes ».

En outre, le rapport formule 189 recommandations par secteur et par institution, dont près d'un tiers concernent les institutions religieuses, notamment l'Église catholique qui fait l'objet de sévères critiques.

Au cours de la période d'investigation, la commission royale a reçu 42 041 appels téléphoniques, réceptionné 25 964 lettres et courriels. Au total, les témoignages de 16 953 victimes entraient dans son périmètre. 3 489 institutions ont été mises en cause66(*), dont 58,1 % d'entre elles sont des institutions religieuses67(*) et 32,5 % des institutions étatiques. Plus de 2 500 signalements ont été transmis à la police et 230 enquêtes ouvertes.

En ce qui concerne l'Église catholique, le rapport de la commission rapporte que 7 % des prêtres catholiques australiens ont fait l'objet d'accusations d'abus sexuels sur des enfants entre 1950 et 2010, sans que les soupçons ne donnent lieu à des investigations. La plupart du temps, les enfants qui parlaient étaient tout simplement ignorés, voire sanctionnés. Les auteurs désignés n'ont bien souvent fait l'objet d'aucune enquête interne ni de signalement aux autorités policières ou judiciaires. Dans certains diocèses, la proportion de prêtres soupçonnés de pédocriminalité atteint jusqu'à 15 %.

Le champ des recommandations est très vaste. La Commission royale estime que le gouvernement australien devrait régulièrement conduire et publier une étude de prévalence, afin de mieux connaître l'étendue du phénomène. Il est également invité à définir une stratégie nationale de prévention des abus sexuels sur enfants et à établir un dispositif de supervision de sa mise en oeuvre, sous l'égide d'un Bureau national pour la sécurité des enfants, rattaché aux services du Premier ministre et créé par la loi.

De surcroît, on relève que la Commission royale, en référence à l'article 3 de la Convention des Nations Unies sur les droits de l'enfant, a défini dix normes pour des enfants en sécurité (Child Safe Standards), qu'elle enjoint toutes les institutions concernées de respecter.

Les dix normes pour des enfants en sécurité
définies par la commission royale australienne

1. La sûreté de l'enfant est incorporée à la culture et à la gouvernance de l'institution ; elle relève d'une responsabilité à tous les échelons, publiquement affirmée. Le personnel respecte un code de conduite encadrant clairement les interactions avec les enfants.

2. Les enfants participent aux décisions qui les affectent et sont pris au sérieux.

3. Les familles et les communautés sont informées et impliquées.

4. L'équité comme les besoins de certaines populations sont respectés. En particulier, les besoins des Aborigènes et des populations du détroit de Torres, ainsi que ceux des enfants handicapés ou provenant de milieux culturellement et linguistiquement différents sont pris en compte.

5. Les personnes travaillant avec des enfants sont recrutées et supervisées de façon appropriée. Elles sont instruites de leurs responsabilités particulières en matière de protection des enfants et de leurs obligations de signalement.

6. Les procédures de traitement des plaintes pour abus sexuels sont centrées sur l'enfant. Les plaintes sont prises au sérieux, traitées avec rapidité et en profondeur, dans le respect de l'ensemble des obligations légales de signalement, de confidentialité et de droit du travail.

7. Les personnels sont pourvus des connaissances et des aptitudes nécessaires à la protection des enfants grâce à une formation continue tout au long de leur carrière.

8. Les environnements physiques et en ligne de l'institution sont conçus pour réduire les risques d'abus.

9. La mise en oeuvre des présentes normes est constamment évaluée et améliorée.

10. Les documents d'orientation et les règles de procédures manifestent la façon dont l'institution garantit la sûreté des enfants.

S'agissant de l'obligation de signalement, la Commission préconise d'amender les lois fédérales et fédérées pour établir une liste uniforme des professionnels tenus de dénoncer tout fait pouvant constituer un abus dont ils peuvent être informés.

Selon la Commission, les institutions accueillant des enfants devraient être légalement tenues de mettre en place un dispositif de signalement des conduites douteuses68(*).

De surcroît, la Commission souhaite que les institutions dont l'activité est directement liée à l'accueil des enfants conservent pendant au moins quarante-cinq ans toute archive portant sur des allégations d'abus, afin de tenir compte des révélations tardives.

La Commission estime par ailleurs nécessaire une harmonisation des fichiers d'enseignants tenus par les différents États fédérés. Dans le même esprit, toutes les informations inscrites au registre des enseignants d'un État doivent être consultables par les autorités d'autres États fédérés et par les établissements scolaires. Plus généralement, la Commission est favorable à un durcissement des procédures de vérification de l'aptitude des candidats à la profession d'enseignants.

Afin de prendre en compte la complexité des procédures de réparation et de réclamation des dommages et intérêts, la Commission royale invite le gouvernement australien à instaurer et financer un service dédié de conseil juridique au profit des victimes.

Les propositions de la Commission royale australienne vont très loin en ce qui concerne les institutions religieuses, et notamment l'Église catholique. Elle n'hésite pas à recommander plusieurs modifications de la loi canonique. Par exemple, elle préconise l'obligation pour les prêtres de dénoncer les actes pédophiles qui leur sont avoués dans le cadre du secret de la confession. Elle recommande également à la Conférence des évêques de demander au Vatican une modification du droit canonique afin d'instaurer le célibat volontaire et non plus obligatoire pour les prêtres et promeut l'introduction d'évaluations psychologiques et psychosexuelles pour les séminaristes, afin de vérifier leur capacité à travailler en contact avec des enfants.

En outre, elle propose d'amender le droit canonique pour :

- redéfinir les délits d'abus sexuels sur enfant, non plus comme des fautes morales et des manquements aux voeux de célibat ou de chasteté, mais comme des crimes canoniques contre l'enfant ;

- lever le secret pontifical pour toute action disciplinaire canonique liée aux abus sexuels commis sur des enfants ;

- supprimer, avec effet rétroactif, tout délai de prescription pour l'engagement d'une action canonique pour abus sexuel pour enfant69(*) ;

- envisager la création d'un tribunal australien pour juger les affaires disciplinaires canoniques, en conservant un recours en appel devant la Signature Apostolique.

Plus généralement, la Commission royale recommande à toutes les confessions que les religieux faisant l'objet d'une plainte crédible soient suspendus de leurs ministères pendant la durée de l'enquête, dès lors qu'ils pourraient entrer en contact avec la victime. De surcroît, elle estime que les religieux condamnés devraient être démis définitivement de leur ministère et leur statut religieux révoqué selon les rites propres à chaque confession.

Enfin, chaque Église ou confession est invitée à mettre en place un registre national pour faciliter l'identification de risques potentiels posés par certains ministres du culte.

À la suite du rapport de la Commission royale, le Gouvernement australien a décidé de créer un mécanisme d'indemnisation des victimes.

2. Un domaine d'action prioritaire pour le Conseil de l'Europe
a) La convention de Lanzarote, un instrument ambitieux de protection des enfants face aux violences sexuelles
(1) La convention de Lanzarote

Signée par les ministres de la justice du Conseil de l'Europe le 25 octobre 2007 à Lanzarote, la convention pour la protection des enfants contre les exploitations et les abus sexuels, dite convention de Lanzarote, a été ratifiée par la France en 201170(*).

Elle se distingue des autres instruments internationaux dans ce domaine par le fait que ces derniers visent essentiellement à protéger les enfants contre des agissements commis à des fins commerciales ou lucratives. La convention de Lanzarote a été conçue comme un instrument exhaustif, visant à couvrir l'ensemble du champ de la protection des enfants contre l'exploitation et les abus sexuels, quelles qu'en soient les formes ou les motivations, y compris dans le milieu familial ou l'environnement social proche.

Les dispositions de la convention de Lanzarote relèvent de deux catégories distinctes :

- un certain nombre de recommandations générales, qui portent en particulier sur la sensibilisation des personnes travaillant au contact des enfants, sur la possibilité de signaler aux services de protection de l'enfance les soupçons d'exploitation ou d'abus sexuels ou sur l'assistance aux victimes, ainsi qu'en matière de procédure pénale, notamment afin qu'elles prennent en compte la vulnérabilité particulière des enfants qui y sont confrontés ;

- des dispositions précises en matière pénale, visant à harmoniser les législations des pays signataires : la convention fait obligation aux États parties d'ériger en infractions divers comportements, tels que la prostitution et la pornographie enfantines, le fait de faire assister un enfant à des activités sexuelles, même s'il n'y participe pas, ou de proposer une rencontre à un enfant par le biais d'Internet et des réseaux sociaux en vue d'abus sexuels.

La convention prévoit la mise en place d'un mécanisme de suivi, sous la forme d'un comité - dit « comité de Lanzarote » - chargé de veiller à la mise en oeuvre de la convention, mais également d'un principe d'échanges d'informations et de bonnes pratiques.

(2) Un instrument mis en oeuvre par la France

M. Mikaël Poutiers, secrétaire du comité de Lanzarote, qu'une délégation de la mission a rencontré à Strasbourg, estime que la situation en France est conforme aux exigences de la Convention, notamment au regard des dispositions applicables en matière pénale.

Comme l'indique le rapport de notre ancien collègue Jacques Gautier sur le projet de loi de ratification de la convention71(*), le droit français était d'ores et déjà conforme aux obligations résultant de la convention lors de sa ratification, à deux exceptions : « le code pénal français ne prévoit ni ne réprime la tentative de sollicitation d'un mineur à des fins sexuelles, ni la tentative de consultation et de possession d'images pédopornographique ».

Ces lacunes du droit pénal français, qui avaient fait l'objet d'une réserve lors de la ratification de la convention72(*), ont été en grande partie comblées par des textes ultérieurs, notamment la loi n° 2013-711 du 5 août 201373(*).

Cette loi transpose notamment la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 relative à la lutte contre les abus sexuels et l'exploitation sexuelle des enfants ainsi que la pédopornographie, qui reprend en grande partie les dispositions en matière pénale de la convention de Lanzarote.

La loi du 5 août 2013 précitée a ainsi étendu la qualification du délit de corruption de mineurs prévu à l'article 227-22 du code pénal au fait, pour des majeurs, d'assister en connaissance de cause à des réunions comportant des exhibitions ou des relations sexuelles auxquelles un mineur assiste ou participe.

Elle a également modifié l'article 227-23 du code pénal afin de réprimer la consultation ponctuelle, en contrepartie d'un paiement, d'un service de communication au public en ligne mettant à disposition une image ou une représentation d'un mineur à caractère pornographique ainsi que le fait d'acquérir ou de détenir une telle image ou représentation par quelque moyen que ce soit. Elle a aussi prévu la répression de la tentative de ces délits.

b) Les bonnes pratiques promues par le Conseil de l'Europe dans le cadre du comité de Lanzarote

Les interlocuteurs de la division des droits des enfants du Conseil de l'Europe entendus par vos rapporteures ont souligné qu'il demeurait cependant des marges de progrès, notamment en matière de sensibilisation du grand public et de protection des enfants victimes.

(1) Sensibiliser le grand public, notamment au moyen de la journée européenne pour la protection des enfants contre l'exploitation et les abus sexuels, le 18 novembre

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la convention de Lanzarote, le Conseil de l'Europe poursuit une politique active de sensibilisation et d'information.

Celle-ci prend plusieurs formes :

- la campagne « un sur cinq », en référence à la part estimée d'enfants victimes d'abus sexuels, menée de 2010 à 2015 ;

- la création de ressources pédagogiques : un dessin animé à destination des enfants âgés de trois à sept ans, intitulé « Kiko et la main » ; une vidéo destinée aux enfants de sept à douze ans « Parle à quelqu'un de confiance », consacrée aux abus sexuels commis dans le cercle de confiance des victimes ; des tutoriels et une brochure pour les parents sur la parentalité à l'ère du numérique ;

- enfin, l'instauration en 2015 d'une journée européenne pour la protection des enfants contre l'exploitation et les abus sexuels, qui a lieu le 18 novembre de chaque année.

Vos rapporteures regrettent le peu d'écho donné par les pouvoirs publics à cette journée, notamment en comparaison de la journée internationale des droits de l'enfant, le 20 novembre, et de la journée internationale des droits des femmes, le 8 mars.

Elles estiment nécessaire de donner davantage de publicité en France à la journée européenne pour la protection des enfants contre l'exploitation et les abus sexuels, qui devrait devenir un temps fort de la communication des pouvoirs publics sur le sujet.

Proposition n° 13 : donner de la visibilité à la journée européenne pour la protection des enfants contre l'exploitation et les abus sexuels en organisant des actions de sensibilisation et de communication.

(2) Mieux protéger les enfants victimes - le modèle du Barnahus

Parmi les bonnes pratiques promues par le comité de Lanzarote, vos rapporteures ont retenu la mise en place de Barnahus, des lieux uniques d'accueil et de prise en charge des mineurs victimes de violences sexuelles, créés en Islande en 1998, et qui ressemblent aux unités d'accueil médico-judiciaires pédiatriques (UAMJ) qui existent dans notre pays.

Ces structures répondent à l'enjeu d'adapter la procédure pénale et la prise en charge des enfants victimes. Ils réunissent dans un lieu neutre, adapté aux enfants, l'ensemble des services compétents tant en matière de procédure judiciaire que d'accompagnement médical et social.

Comme l'a rappelé Mme Regina Jensdottir, chef de la division des droits des enfants du Conseil de l'Europe, il s'agit que l'enfant « se sente en sécurité et n'ait pas à répéter les récits à des intervalles réguliers et à des personnes différentes, ce qui se révèle très éprouvant pour lui »74(*) et qui peut s'assimiler à un « calvaire judiciaire ».

Grâce en partie aux efforts du Conseil de l'Europe, qui en assure une promotion active, ce modèle tend à se répandre, essentiellement dans les pays scandinaves et anglo-saxons, mais également à Chypre où une structure analogue a ouvert ses portes en 2018.


* 60 Cette partie constitue une synthèse des notes de droit comparé élaborées par la division du droit comparé à la demande de la mission d'information, qui figurent en annexe au présent rapport.

* 61 Ces dispositions ont paru d'autant plus nécessaires au législateur qu'il n'existe pas d'obligation légale de signalement en Allemagne, même en cas de fort soupçon d'abus sexuels.

* 62 Le spectre des délits concernés est très large : manquement aux obligations de soin et d'éducation, diffusion de matériel pornographique, exploitation sexuelle, exhibitionnisme...

* 63 Processus de séduction utilisé par le pédocriminel pour s'approcher de l'enfant qu'il veut agresser.

* 64 Le champ de l'enquête couvrait les écoles, les écoles techniques, les maisons de redressement, les orphelinats, les hôpitaux, les foyers pour enfants et tout autre endroit où des enfants étaient pris en charge par d'autres personnes que leur famille.

* 65 En Pennsylvanie, les abus sexuels commis contre des mineurs sont prescrits lorsque la victime a dépassé l'âge de trente ans.

* 66 Orphelinats, clubs de sports, écoles, organisations de jeunesse et institutions religieuses.

* 67 Dont 61,4 % catholiques et 14,8 % protestantes.

* 68 Des lignes directrices définiraient les conduites qui doivent être impérativement signalées et rapportées, en s'assurant de couvrir tous les employés, volontaires et contractants.

* 69 En cas d'abus sexuel sur mineur, le droit pénal canonique prévoit que le point de départ du délai de prescription débute à l'âge de dix-huit ans. Le délai est de vingt ans, mais la Congrégation pour la Doctrine de la Foi a le droit de déroger au cas par cas.

* 70 Voir à cet effet le rapport n° 478 (2009-2010) de M. Jacques Gautier, fait au nom de la commission des affaires étrangères du Sénat, déposé le 19 mai 2010, sur le projet de loi autorisant la ratification de la convention du Conseil de l'Europe pour la protection des enfants contre l'exploitation et les abus sexuels.

* 71 Rapport n° 478 (2009-2010) précité.

* 72 Décret n° 2011-1385 du 27 octobre 2011 portant publication de la convention du Conseil de l'Europe pour la protection des enfants contre l'exploitation et les abus sexuels (ensemble une déclaration et une réserve), signée à Lanzarote le 25 octobre 2007.

* 73 Loi n° 2013-711 du 5 août 2013 portant diverses dispositions d'adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l'Union européenne et des engagements internationaux de la France, article 5.

* 74 Déplacement du 27 mars 2019.