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Colombie : une paix encore fragile

5 juin 2019 : Colombie : une paix encore fragile ( rapport d'information )

PRINCIPALES RECOMMANDATIONS

A l'issue de leurs travaux, les rapporteurs formulent deux séries de recommandations :

? La nécessité d'un engagement politique fort du pouvoir colombien pour la paix

Vos rapporteurs s'inquiètent de la contestation de l'accord de paix par une partie de la classe politique à un moment où tous les efforts devraient tendre à son application. Les tentatives de modifier le compromis acté en 2016, particulièrement la justice transitionnelle, suscitent des craintes, de l'incertitude et placent le processus de paix dans une forme d'instabilité. Elles jettent le doute sur la volonté du gouvernement colombien de mettre en oeuvre le processus de paix et, au final, pourraient ruiner la confiance dans l'accord. Ces inquiétudes rejoignent celles exprimées par la communauté internationale, notamment la Mission d'évaluation des Nations unies en Colombie.

Le gouvernement colombien est attendu, il fait face à une responsabilité historique. Il doit sortir de l'ambiguïté dans laquelle il se trouve. Une impulsion positive, un engagement fort de sa part en faveur de l'accord de paix est indispensable.

Cela passe notamment :

- par une sanctuarisation de la justice transitionnelle ;

Après le rejet des objections présidentielles à l'issue d'un feuilleton juridique aux multiples rebondissements, la loi statutaire relative à la JEP a été promulguée le 6 juin dernier. Il faut désormais que cessent les polémiques autour de cette juridiction spéciale, qui constitue un pilier essentiel de l'accord. Par conséquent, les rapporteurs mettent en garde contre toute nouvelle tentative de modifier le fonctionnement de la JEP, que ce soit par une révision de la Constitution ou par l'adoption d'une nouvelle loi.

- par l'accélération de la mise en oeuvre des procédures et de l'attribution des financements prévus par l'accord : validation et financement des projets productifs des ex-combattants FARC, en vue de permettre leur reconversion économique, attribution de terres, réforme agraire, établissement du cadastre, restitution des terres spoliées...

- par une mobilisation en faveur des régions situées aux marges de la « Colombie utile » en vue de répondre au besoin de sécurité, mais aussi de développement économique et social (santé, éducation...), d'infrastructures, de présence de l'Etat des populations qui y vivent. Le Plan national de Développement adopté récemment doit être mis en oeuvre rapidement. Il s'agit de sortir ces territoires de l'emprise des groupes armés et de l'économie illégale, en offrant à leurs populations de vraies opportunités de création de richesse. Enfin, une protection renforcée des leaders sociaux est nécessaire, en particulier dans la perspective des prochaines élections locales.

? La poursuite de l'appui de la France au processus de paix en Colombie et une implication plus grande de sa part dans le règlement de la crise au Venezuela

En ce qui concerne plus particulièrement la France, le rapport recommande au gouvernement de rester vigilant, comme il l'est jusqu'à présent, sur l'application de l'ensemble des volets du processus de paix.

Le regard et la pression exercée par la communauté internationale sont un levier important pour la mise en oeuvre de l'accord, qui fait l'objet d'un consensus fort au sein du Conseil de sécurité des Nations unies et constitue un modèle pour le règlement d'autres conflits armés dans le monde.

La France doit aussi continuer d'appuyer financièrement le processus de paix, que ce soit directement ou à travers l'Union européenne, l'Agence française de développement (AFD).

Enfin, le rapport plaide pour une implication plus grande de la France dans le règlement de la crise au Venezuela, qui constitue une vraie menace pour la stabilité de la Colombie à l'heure où celle-ci doit gérer le post-conflit.

? S'agissant plus spécifiquement de la relation bilatérale entre la France et la Colombie, le rapport recommande :

- de conforter notre rayonnement culturel qui a bénéficié récemment de l'année croisée France-Colombie et du lancement de la chaîne d'information France 24 en espagnol. Pour densifier les échanges culturels et humains, le rapport préconise de miser sur le développement des projets culturels dans le champ numérique, qui font l'objet d'une forte attente du gouvernement colombien, ainsi que sur la coopération universitaire et scientifique. Surtout, il faut accentuer nos efforts pour que le français retrouve une place significative dans l'enseignement des langues étrangères en Colombie ;

- d'intensifier nos relations économiques, en mettant à profit les opportunités et les besoins à satisfaire dans des domaines tels que les infrastructures, le transport urbain, la gestion des déchets, les nouvelles technologies... Si les échanges commerciaux entre nos deux pays demeurent modestes, la France est, avec 230 filiales d'entreprises et 120 000 emplois directs, le premier employeur étranger dans le pays. Les rapporteurs soulignent que la ratification rapide par la Colombie de plusieurs conventions internationales en attente permettrait de dynamiser notre relation économique ;

- d'appuyer la poursuite de l'action de l'AFD qui a consenti à la Colombie 2 milliards d'euros de prêts depuis son implantation dans le pays en 2009. Cette action a permis de mener à bien des projets structurants comme la construction du tramway et de plusieurs lignes de métrocâble qui ont désenclavé plusieurs quartiers pauvres de Medellin. Pour cela, le nouveau cadre d'intervention de l'AFD en Colombie doit être élaboré rapidement ;

- d'approfondir notre coopération de sécurité et de défense qui, malgré son dynamisme, n'épuise pas tout son potentiel. Le développement de la lutte contre le narcotrafic en mer, qui intéresse particulièrement la Colombie, suppose notamment que nos deux pays trouvent une solution à l'actuel blocage de l'opération Tucan Royale en mer des Caraïbes.

Territoire français voisin de la Colombie, la Guyane doit être mise à profit pour développer notre coopération de sécurité et de défense (surveillance des fleuves, lutte contre l'orpaillage, domaine spatial...).

I. LA COLOMBIE : UNE PAIX FRAGILE, UN AVENIR ENCORE INCERTAIN

A. UN PAYS DE CONTRASTES, MARQUÉ PAR UNE HISTOIRE MOUVEMENTÉE1(*)

1. Une géographie contrastée

S'étendant sur plus d'1,1 million de kilomètres carrés (soit deux fois la France), la Colombie est le quatrième pays d'Amérique latine pour sa superficie après le Brésil, l'Argentine et le Pérou. Avec 48,7 millions d'habitants, c'est aussi le deuxième pays le plus peuplé de la région après le Brésil.

Pourtant, les contraintes géographiques sont telles que l'essentiel de la population se concentre dans la région andine (75 %) et, dans une moindre mesure (21 %), dans la région caraïbe, le tout formant ce que les Colombiens qualifient eux-mêmes de « Colombie utile ».

Ainsi, les flancs des trois chaînes de la cordillère des Andes, orientées sud-nord, qui ne représentent pourtant que 26 % de la surface totale du pays, offrent des zones tempérées d'altitude moyenne propices à l'établissement de centres urbains. C'est en effet là que se trouvent les trois premières villes du pays : Bogota (8 millions d'habitants) sur la cordillère orientale, Medellin (3,3 millions) sur la cordillère centrale et Cali (2,4 millions). Entre ces trois massifs, séparés eux-mêmes par deux fleuves (le rio Magdalena et le rio Cauca), la communication a toujours été difficile.

Accueillant la quatrième ville du pays (Barranquilla, 1,3 million d'habitants), la région caraïbe (côte atlantique) est l'autre zone densément peuplée.

Le reste du pays est formé de territoires hostiles et peu peuplés : côte Pacifique, vastes plaines dénommées Llanos au sud-est, qui assurent la transition avec la forêt amazonienne, désert de la Guajira... Ces régions difficiles d'accès sont devenues des refuges pour les guérillas, ce qui a renforcé leur caractère périphérique. L'état particulièrement délabré de l'infrastructure routière - les liaisons s'effectuent prioritairement par avion - y contribue également.

Cette diversité géographique se retrouve dans le peuplement, la Colombie ne comptant pas moins de 85 groupes ethniques différents, même si la majorité de la population est constituée de métis (d'ascendance européenne et amérindienne, 49 %) et de blancs (37 %). Les deux principaux groupes ethniques minoritaires, auxquels la Constitution de 1991 reconnaît des droits comme communautés, sont les afro-colombiens, (10,3 % de la population, d'origine africaine, mulâtre ou zambo2(*)) et les indigènes amérindiens (3,4%)3(*).

Une autre conséquence de cette diversité et de ce morcellement du pays a toujours été la difficulté pour l'Etat de contrôler et même d'assurer une présence sur l'ensemble du territoire. Des régions entières sont délaissées par la puissance publique et placées de facto sous le contrôle de groupes armés. Le sentiment d'abandon des populations nourrit le ressentiment contre l'Etat et explique certains mouvements de protestation, comme celui qui s'exprimait en avril 2019 dans le Nariño.

2. Une histoire politique marquée par la violence

Colonie espagnole de 1550 à 1810, la Colombie est devenue indépendante le 20 juillet 1810, sous le nom de Nouvelle-Grenade. L'influence de la France et de ses idées révolutionnaires n'y est pas pour rien. Ainsi, en 1794, Antonio Nariño fait traduire et publie la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Reconquise temporairement par l'Espagne qui met à profit les conflits internes caractérisant cette période dite de la « Patria boba » (la Patrie bête), elle est définitivement libérée par Simon Bolivar en 1819, entraînant dans son sillage, sous la houlette du Libertador, un mouvement d'émancipation dans toute l'Amérique latine. En 1821, la Nouvelle-Grenade, rejointe par le Panama, le Venezuela et l'Equateur, prend le nom de Colombie.

Les décennies suivantes sont marquées par des luttes politiques concernant la forme institutionnelle du régime et par des conflits entre petits paysans et propriétaires terriens autour de la question de la répartition des terres. Au début du XXe siècle, l'industrialisation du pays s'accompagne de la reconnaissance de droits sociaux. Entre 1946 et 1957, le pays connaît une guerre civile sanglante, à l'origine de 300 000 morts. A l'issue de cette période troublée et alors que le pays se modernise et s'ouvre aux investisseurs étrangers, les partis de gouvernement mettent en place un système politique destiné à empêcher l'accès au pouvoir de forces alternatives. C'est le Front national, qui institutionnalise l'alternance entre parti libéral et parti conservateur et prévoit une répartition des postes administratifs importants entre les deux formations.

Ce système, facteur de stabilité au plan politique, a favorisé la naissance de mouvements révolutionnaires et de guérillas à compter des années 1960, les mécontentements sociaux étant privés de la possibilité d'une expression politique : Forces armées révolutionnaires de Colombie (FARC) en 1964, Armée de Libération nationale (ELN), inspirée par la révolution cubaine, en 1965 et l'Armée populaire de libération (EPL), d'inspiration maoïste. A ces guérillas rurales, il faut ajouter le mouvement du 19 avril (M-19), créé en 1974, dont la base est davantage urbaine. Ces groupes armés se lancent dans la contestation du régime par des actes terroristes et se financent par des actes criminels (enlèvements, rançons...). L'apparition de groupes paramilitaires criminels financés notamment par les propriétaires terriens pour se défendre plonge la Colombie à compter des années 1970 dans un long cycle de violences.

A partir des années 1980, le pays est gangrené par le narcotrafic et subit la terreur que font régner les cartels. Dans les zones rurales, les guérillas se lancent elles aussi dans la production et le trafic de cocaïne.

Avec l'assassinat en 1985 de l'homme politique Rodrigo Lara Bonilla, ancien ministre de la justice, par les hommes de Pablo Escobar, la lutte contre les narcotrafiquants passe au premier plan, à grand renfort de menaces d'extradition vers les Etats-Unis. Après l'échec de plusieurs tentatives d'engager des négociations avec les guérillas, le dialogue avec le M19 finit par déboucher sur un accord, dans le contexte de l'élaboration d'une nouvelle constitution. Adoptée le 4 juillet 1991, cette constitution procède à la reconnaissance de nombreux droits individuels et collectifs (notamment en faveur des communautés) et instaure des procédures, notamment le recours au juge, pour les faire respecter. Pourtant, la guerre contre le narcotrafic se poursuit (démantèlement progressif des grands cartels de Medellin - avec la mort en 1993 de Pablo Escobar - et de Cali). Parallèlement, les guérillas enrichies s'affrontent avec les groupes paramilitaires fédérés en « Autodéfenses unies de Colombie », les populations étant prises en étau dans cette guerre civile et exaspérées par la violence.

3. Une marche difficile vers la paix

Elu en 2002, le président Alvaro Uribe met fin au système politique du Front national et engage avec l'appui des Etats-Unis (« plan Colombia ») une politique vigoureuse de répression contre le trafic de drogue et les guérillas.

Il parvient, par ailleurs, à désarmer les « Autodéfenses unies de Colombie », dont la Loi Justice et paix de 2005 permet la démobilisation. Il en résulte une certaine baisse de la violence. Ces années restent cependant marquées par la captivité d'Ingrid Betancourt, otage des FARC pendant plus de six ans, et le scandale des « faux positifs »4(*).

Ce n'est qu'après 2010, sous la présidence de Juan Manuel Santos, qu'un pas décisif vers la paix avec les guérillas va être franchi. Après avoir fait adopter en 2011 une loi en faveur des victimes, il engage en 2012 à la Havane des négociations avec les FARC, sous les auspices de Cuba et de la Norvège, « pays garants ». Ces négociations vont durer quatre ans. Malgré la méfiance, voire la réticence de l'opinion publique, un accord de paix est finalement signé le 24 août 2016 à La Havane.

Les grands chapitres de l'accord de paix

L'accord de paix prévoit :

- la démobilisation et le désarmement des FARC ;

- la mise en place d'un mécanisme de justice transitionnelle permettant aux guérilleros d'échapper à la prison (mais non à des peines restrictives de liberté) dès lors qu'ils reconnaissent leurs crimes ;

- le principe de la participation des FARC à la vie politique assorti de garanties ;

- l'éradication des cultures illicites ;

- une politique de développement rural intégral et notamment la création d'un Fonds de distribution des terres.

Toutefois, le référendum auquel le texte est soumis le 2 octobre 2016 révèle l'absence de soutien des électeurs, qui votent non à 50,21 % des voix tout en s'abstenant massivement (63%). Dans sa majorité, l'opinion publique considère l'accord comme trop généreux envers les FARC, compte tenu des crimes qu'elles ont commis.

Pour tenir compte du résultat du scrutin, l'accord est modifié dans le sens d'un durcissement des conditions applicables aux guérilleros (nouvelle version du 24 novembre 2016). Il prévoit désormais :

- que la Juridiction spéciale pour la Paix, chargée de la mise en oeuvre de la justice transitionnelle, est composée de juges colombiens (et non de juges internationaux) et que ses décisions sont contestables devant les instances de droit commun ;

- que les FARC s'engagent à restituer leurs biens, en vue de l'indemnisation des victimes, en échange d'un financement public de leur parti ;

- un traitement de la question de la terre plus protecteur des droits des propriétaires.

Pour autant, le nouvel accord maintient les deux dispositions ayant le plus pesé dans l'échec du référendum : d'une part, l'absence de peines de prison pour les responsables de crimes de guerre ou de crimes contre l'humanité ayant reconnu leurs crimes et le principe d'une échelle des sanctions liant la sévérité des peines à la précocité de leur reconnaissance, d'autre part, l'éligibilité des démobilisés au Congrès dès 2018 et l'octroi de dix sièges réservés de droit aux ex-FARC. Ce dernier point touche à l'essence même du processus de paix, qui doit permettre aux ex-combattants de poursuivre leurs objectifs dans le cadre légal et institutionnel, comme ce fut le cas en Colombie dans le passé (démobilisation de la guérilla M-19 en 1990 et des paramilitaires en 2003) et dans d'autres conflits dans le monde.

Signé le 24 novembre 2016, l'accord définitif est entré en vigueur le 1er décembre 2016. Il met fin à un conflit qui a fait près de 270 000 morts, plus de 80 000 disparus et 7 millions de déplacés.


* 1 La Colombie, Jean-Michel Blanquer, que sais-je, 2017

* 2 Métissage amérindien et noir.

* 3 Chiffres du recensement 2005.

* 4 Affaire qui a éclaté fin 2008 et qui a révélé l'assassinat de 19 civils innocents par des militaires de l'armée colombienne en vue de les faire passer pour des guérilleros tués au combat et améliorer ainsi les résultats chiffrés de leurs unités. Des enquêtes menées ultérieurement par la justice ont montré que ces assassinats maquillés ont fait au moins 4 200 victimes.