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Colombie : une paix encore fragile

5 juin 2019 : Colombie : une paix encore fragile ( rapport d'information )

B. UNE PAIX QUI EST LOIN D'ÊTRE ACQUISE

1. Un accord qui reste contesté

Candidat du Centre démocratique, parti d'Alvaro Uribe très opposé à l'accord de paix, Ivan Duque a été élu Président de la République en juin 2018, après une campagne promettant de le modifier dans un sens plus favorable aux victimes.

Pourtant, il a donné rapidement des assurances quant à son engagement à le mettre en oeuvre, notamment par une déclaration devant l'Assemblée générale des Nations unies en septembre 2018. Il a également conforté le fonctionnement des instances de suivi prévues par l'accord (Commission de suivi, de promotion et de vérification de l'application de l'accord, Conseil national de réintégration et Commission nationale des garanties de sécurité), en procédant à la nomination de représentants de son gouvernement.

Une interrogation sur ses intentions réelles a néanmoins surgi à l'occasion de l'examen du projet de loi statutaire de la juridiction spéciale pour la paix (cf. infra), sous la pression de la frange la plus radicale de sa majorité parlementaire.

Ce débat a contribué à polariser davantage l'opinion, déjà divisée sur le sujet, entre les partisans de l'accord et ses détracteurs. Le camp du non, qui l'avait emporté lors du référendum, s'est remobilisé, notamment autour de la question de l'impunité des ex-combattants et l'indulgence dont la JEP ferait preuve à leur égard, alors même qu'elle n'a pour l'instant rendu aucun jugement. Le camp du oui à l'accord s'inquiète, quant à lui, des menaces qui pèseraient sur la paix.

L'affaire Santrich

La polémique autour de la JEP a notamment été attisée par l'affaire Santrich, ancien dirigeant FARC, accusé par un juge américain d'avoir continué à pratiquer le narcotrafic après la date d'entrée en vigueur de l'accord. La JEP ayant considéré les éléments de preuve comme insuffisants a accepté de le prendre sous sa juridiction et refusé son extradition, ce qui a été perçu comme une manifestation de laxisme. La justice ordinaire s'est alors saisie de l'affaire, avant que ses poursuites soient déclarées nulles le 29 mai 2019 par la Cour suprême de justice, compte tenu de l'immunité parlementaire dont bénéficie l'ex-combattant (il devait siéger à la Chambre des Représentants). Seule cette Cour suprême a désormais la capacité de le poursuivre. Libéré fin mai de sa détention préventive, l'ex-dirigeant FARC a suscité un mouvement de désapprobation à la Chambre des représentants où il a fait son entrée courant juin 2019.

Pris entre deux feux, l'exécutif se défend de toute tentative de remise en cause. Il met en avant l'adoption en cours d'un Plan national de développement sur quatre ans, doté de 37 milliards de pesos (soit 10 milliards de plus que la somme que le précédent gouvernement avait prévu d'y consacrer), destiné à renforcer la présence de l'Etat sur le territoire et à favoriser une croissance plus inclusive des régions périphériques. En début d'année 2019, il a également présenté un plan dit « Paix dans la Légalité », sorte de feuille de route reprenant les différents volets de l'accord de paix.

Lors de son entretien avec vos rapporteurs, le conseiller du Président Duque en charge des droits de l'homme et des affaires internationales, M. Francisco Barbosa, a insisté sur la détermination de l'exécutif à appliquer l'accord de paix et sur le travail de terrain que celui-ci effectue pour le mettre en oeuvre et dialoguer avec les différents acteurs concernés.

Pour l'opposition et un certain nombre d'organisations de la société civile, il ne s'agit que d'un volontarisme de façade, qui dissimulerait mal une prise de distance avec le processus de paix. Les tentatives de modifier le fonctionnement de la justice transitionnelle, l'insuffisance des ressources allouées aux institutions chargées de mettre en oeuvre l'accord de paix (notamment la JEP et la Commission de la Vérité), l'inertie dans la mise en oeuvre de certains volets de l'accord (la modernisation de la vie politique par exemple...) en seraient la preuve.

S'il est sans doute prématuré de porter un diagnostic définitif sur la réalité de l'engagement du gouvernement à appliquer l'accord, vos rapporteurs ne peuvent qu'exprimer leur inquiétude vis-à-vis de ces signaux négatifs, ainsi que de la mise en cause de l'accord de paix par une partie de la classe politique à un moment où tous les efforts devraient tendre à son application.

Les tentatives de modifier le compromis acté en 2016 suscitent des craintes, de l'incertitude et placent le processus de paix dans une forme d'instabilité, alors même qu'aux termes de la Constitution, l'accord doit demeurer inchangé pendant au moins trois mandats présidentiels.

Elles jettent le doute sur la volonté du gouvernement de mettre en oeuvre le processus de paix et, au final, pourraient ruiner la confiance dans l'accord. Pour vos rapporteurs, le risque existe en effet que les parties à l'accord, constatant que les engagements ne sont pas tenus, s'en désolidarisent et retournent à la lutte armée. Il faut absolument éviter tout retour en arrière. La Colombie n'a pas de temps et d'énergie à perdre.

Le gouvernement colombien est donc très attendu. Il fait face à une responsabilité historique. Il doit sortir de l'ambiguïté dans laquelle il se trouve et ne pas être l'otage d'une partie de sa majorité. Une impulsion positive, un engagement fort de sa part en faveur de l'accord de paix est indispensable.

Pour vos rapporteurs, il est essentiel que le gouvernement colombien prenne la défense de l'accord, qu'il communique positivement à son sujet et fédère les différents acteurs impliqués dans sa mise en oeuvre.

2. Un certain nombre d'avancées

En dépit des débats et des critiques dont il continue à faire l'objet, la mise en oeuvre de l'accord de paix a enregistré un certain nombre d'avancées depuis deux ans. Dans un bilan de février 2019, l'Institut Kroc5(*) estime ainsi que deux tiers des dispositions de l'accord sont en cours d'application, c'est-à-dire qu'elles ont été mises en oeuvre ou qu'elles sont en progrès.

a) La fin du conflit armé avec les FARC

Il en est ainsi du volet visant à mettre un terme au conflit armé. Après l'adoption d'une loi d'amnistie, quelque 7 000 FARC ont rejoint 26 « espaces territoriaux de formation et de réincorporation (ETCR)6(*) » répartis sur l'ensemble du territoire, en vue d'y déposer leurs armes et d'y réaliser leur reconversion économique et sociale.

Opérée sous le contrôle des Nations unies, la restitution complète des armes est effective depuis le 3 juillet 2017. Elle s'est déroulée pendant 8 mois, sans rupture du cessez-le-feu, et a permis la collecte et la destruction de près de 9 000 armes.

Dans les « espaces territoriaux », les ex-combattants développent des activités productives et se réadaptent progressivement à la vie économique et sociale, sous l'égide de l'Agence pour la réincorporation et la normalisation.

L'ETCR de la Plancha (nord d'Antioquia)

Crédits photos Sénat

Il faut cependant noter qu'à présent, la majorité des ex-combattants FARC ne réside plus dans ces espaces de regroupement (seuls 3 400 y vivraient encore), beaucoup étant retournés, pour certains très vite, à la vie civile, notamment dans les villes. Il en découle ce que l'Institut Kroch appelle une « nouvelle géographie de la réincorporation », qui appelle un accompagnement socio-économique et des garanties de sécurité.

Les ex-combattants engagés dans le processus de réincorporation perçoivent une « rente de base » mensuelle égale à 90 % du salaire minimum pendant 24 mois, quand ils ne bénéficient pas de revenus liés à un travail.

b) La participation des FARC à la vie politique

Par ailleurs, la guérilla des FARC s'est officiellement transformée le 31 août 2017 en un parti politique, la Force alternative révolutionnaire du Común, l'acronyme FARC étant ainsi conservé.

Malgré des dissidences et des tensions internes, le parti FARC maintient la ligne adoptée lors des négociations et joue le jeu de l'accord de paix.

Dans les deux chambres du Congrès, 9 des 10 représentants FARC occupent les sièges qui leur ont été dévolus et participent aux travaux législatifs. Lors de leur déplacement à Bogota, vos rapporteurs ont rencontré des parlementaires membres des commissions parlementaires de suivi de l'accord de paix, parmi lesquels un député FARC. Les échanges au sein de ces structures leur ont paru nourris, bien que parfois tendus.

Le parti FARC participera, en outre, aux élections départementales et locales prévues en octobre 2019.

c) La mise en place du « système intégral de vérité, justice, réparation et non répétition »

Parallèlement, sont mis en place les trois piliers de ce qui constitue, aux termes de l'accord, le « système intégral de vérité, justice, réparation et non répétition » : la juridiction spéciale pour la paix (JEP) qui, après un certain retard dû à des difficultés techniques, commence à fonctionner en mars 2018, la Commission pour l'établissement de la Vérité, mise en place en novembre 2018 et l'unité de recherche des personnes disparues (UBPD).


La Commission pour l'établissement de la Vérité

La mission de cet organe original, totalement indépendant et présidé par le père jésuite Francisco de Roux, est d'établir une « vérité des faits », de comprendre les raisons de la violence et de livrer un récit national sur le conflit permettant sa compréhension collective et la réconciliation de la société, en rendant leur dignité aux victimes. En aucun cas, il ne rend la justice ni ne prononce des peines.

Mise en place en novembre 2018, cette commission mène un travail approfondi, recueillant les témoignages des victimes et des acteurs du conflit, analysant les sources, y compris classifiées, écoutant des experts, se déplaçant dans les régions. Selon le père de Roux, l'enjeu est de faire émerger une « culture de la paix » dans un pays meurtri par des années de guerre et de violence qui ont infligé des blessures profondes à la société colombienne (plus de 7 millions de déplacés, 82 000 disparus, 37 000 personnes séquestrées, plus de 17 000 enfants recrutés pour faire la guerre, 7 millions d'hectares de terres spoliées, des milliers de personnes avec des séquelles physiques...) et coûté à la Colombie 10 milliards de dollars pendant les quinze dernières années.

Les travaux de cette commission devraient durer trois ans et déboucher sur la production d'un rapport, mais aussi de différents matériaux (films, pièces de théâtre...) destinés à en permettre une large diffusion. Ils donnent lieu à des auditions publiques sur différents thèmes (les armes, la terre...) en vue de favoriser leur appropriation par le public.

3. Qui ne sauraient masquer les difficultés
a) Des inquiétudes quant à la réinsertion économique et sociale des ex-combattants

Il faut tout d'abord noter un certain nombre de désertions, parmi lesquelles celles d'anciens commandants FARC. S'ajoutant à une centaine de dissidences exprimées dès la signature de l'accord, près de 2 000 ex-combattants FARC ont repris les armes et rejoint des groupes criminels. Ces désertions peuvent s'expliquer par la faible attractivité de la reconversion économique au regard des opportunités offertes par le crime organisé, ainsi que par la crainte ressentie par les ex-combattants de menaces sur leur sécurité, tant physique (compte tenu d'une certaine hétérogénéité des mesures de protection mises en oeuvre autour des ETCR) que juridique (craintes liées à la remise en cause du fonctionnement de la justice transitionnelle, cf infra).

Par ailleurs, s'il faut saluer certaines initiatives comme la mise en place d'un registre recensant les expériences professionnelles des ex-FARC, force est de constater l'insuffisante avancée des projets économiques : selon le rapport de la mission de vérification des Nations unies en Colombie transmis au SGONU le 26 mars 2019, seuls 22 projets collectifs et 162 projets individuels avaient été approuvés à cette date (dont respectivement 9 et 133 pour lesquels les fonds ont été effectivement décaissés).

Dans ce contexte, le soutien apporté par la communauté internationale au développement de projets générateurs de revenus est particulièrement précieux. Dans l'ETCR de La Plancha (nord du département de l'Antioquia), où vos rapporteurs ont pu se rendre, la France a par exemple financé, grâce à une subvention versée par son ambassade, l'achat d'un four à pain pour la boulangerie et l'acquisition de machines pour l'atelier de couture.

Atelier de couture de l'ETCR de La Plancha (nord de l'Antioquia)

Crédits photo Sénat

La question de l'accès à la terre fait également l'objet d'une forte attente, la majorité des projets productifs ayant un caractère agricole. D'autres améliorations sont attendues, comme le développement de solutions de gardes d'enfants pour favoriser la réinsertion professionnelle des femmes. Il convient, à cet égard, de signaler que l'abandon de la lutte armée et la sédentarisation ont eu pour effet une augmentation significative du nombre de naissances parmi les ex-FARC. Il existe aussi d'importants besoins médicaux, notamment en ce qui concerne les enfants.

Enfin, la question demeure posée de l'avenir des espaces de réincorporation, dont le terme est officiellement fixé au 15 août 2019. Selon des échos recueillis lors du déplacement, des discussions seraient actuellement en cours avec le gouvernement en vue du maintien d'un certain nombre d'entre eux (une quinzaine sur 26) au-delà de cette date. L'ETCR de La Plancha, dans lequel vos sénateurs ont pu constater un fort attachement au mode de vie communautaire, compterait parmi ceux appelés à perdurer. De la même manière, la rente de base servie aux ex-combattants engagés dans le processus de reconversion pourrait être prolongée.

Alors que l'approbation des projets productifs a été très lente pendant les deux années ayant suivi la signature de l'accord, vos rapporteurs insistent sur la nécessité d'accélérer leur validation et leur abondement afin d'offrir rapidement des perspectives de réintégration économique aux ex-combattants.

Il est aussi urgent de procéder à l'attribution des terres qui sont nécessaires à la  mise en oeuvre de ces projets et de clarifier le statut juridique des ETCR qui ont vocation à être maintenus au-delà du 15 août 2019.

b) La contestation de la Juridiction spéciale pour la paix (JEP)

Mise en place au début de l'année 2018, la JEP est compétente pour juger les faits commis par 10 000 ex-FARC et 2 000 agents des forces armées.

La majorité gouvernementale lui reproche son inefficacité, sa lenteur, voire sa partialité en faveur des ex-combattants.

Pourtant, la JEP a démontré qu'elle faisait preuve de discernement en refusant de prendre en charge une quarantaine de cas ne relevant pas de sa compétence, mais liés à des faits de narcotrafic. Elle traite actuellement sept affaires portant sur 820 000 victimes.

La mise en cause de la JEP s'est manifestée particulièrement à travers les difficultés d'adoption d'une loi statutaire censée préciser les règles de la juridiction spéciale. Il s'agit d'un projet de loi qui avait été préparé et examiné par le Parlement (Congrès) avant la dernière élection présidentielle et à l'encontre duquel, le président Duque a souhaité, dans le cadre de ses attributions constitutionnelles, soulever six « objections » visant six dispositions du texte (sur un total de 159) juste avant la promulgation de celui-ci, imposant un nouveau débat législatif.

Présentées comme techniques7(*), ces objections visaient, selon l'exécutif, à prendre en compte la préoccupation de la majorité du pays exprimée lors de l'élection présidentielle concernant le risque d'impunité, et à prévenir des difficultés juridiques qui pourraient survenir.

Elles ont pourtant été à l'origine d'un feuilleton juridique aux multiples rebondissements (rejet par la Chambre des représentants le 8 avril 2019, rejet par le Sénat le 2 mai, interrogation de la Cour constitutionnelle sur la validité du vote du Sénat...) qui ont retardé d'autant l'adoption de la loi. Celle-ci a fini par être promulguée le 6 juin dernier.

En plaçant la juridiction spéciale pour la paix, mais aussi les victimes et les auteurs des crimes commis dans une situation d'insécurité juridique, cet épisode a généré inquiétude et incertitude, et pour de nombreux observateurs, a constitué un mauvais signal pour la mise en oeuvre de l'accord de paix.

Par conséquent, vos rapporteurs mettent en garde contre toute nouvelle tentative de modifier le fonctionnement de la JEP, que ce soit par une révision de la Constitution ou par l'adoption d'une nouvelle loi.

c) Des avancées insuffisantes en matière de développement rural

Afin de favoriser le développement des zones rurales et d'y réduire la pauvreté, l'accord de paix consacre un important volet (il s'agit d'ailleurs de son premier chapitre) à la « réforme rurale intégrale ». Celui-ci prévoit de faciliter l'accès des paysans à la terre, notamment à travers la création d'un Fonds de distribution des terres et un plan visant à formaliser et sécuriser la petite propriété, d'apporter un soutien financier et technique aux productions agricoles notamment celles de la petite paysannerie, de développer les infrastructures (routes, réseaux d'électricité, d'irrigation...) et les services publics (éducation, santé...), les 170 zones les plus affectées par le conflit devant être couvertes par des plans particuliers (les Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial ou PDET).

La mise en oeuvre de ce volet s'avère trop lente. Ainsi, le Fonds de distribution des terres n'est aujourd'hui doté que de 525 000 hectares, alors qu'un objectif de 3 millions d'hectares, destinés à être alloués aux paysans sans terres, est visé.

La formalisation des PDET pour les 170 territoires les plus affectés par le conflit armé, qui associe les communautés concernées, a pris du retard et des incertitudes planent sur leur financement. Actuellement, seules certaines des municipalités concernées bénéficieraient de financements, au titre de leur participation au programme de substitution des substances illicites. Par ailleurs, en prévoyant une nouvelle feuille de route censée coordonner les différents instruments existants, le plan gouvernemental « Paix dans la Légalité » fait craindre une perte de lisibilité et un retard supplémentaire dans leur mise en oeuvre.

L'établissement d'un nouveau système cadastral (dont l'entrée en vigueur est prévue pour 2023), le processus de formalisation de la propriété des terres avancent également lentement. La réforme de la loi n° 160 de 1994 sur les terres, nécessaire pour démocratiser l'accès à la terre et accroître la sécurité juridique, n'a pas encore été votée.

On constate également une accélération du rythme de la déforestation, notamment en Amazonie, en relation avec l'extension des cultures de la coca, ainsi qu'avec le développement de certaines formes d'agriculture intensive (huile de palme...).

Plus généralement, c'est le développement économique et social des zones périphériques - qui ont aussi été les plus affectées par le conflit - qui est à la peine. Ce volet pourtant essentiel de l'accord de paix semble n'avoir pas fait l'objet d'une mobilisation suffisante dans ses premières années de mise en oeuvre. En témoigne le retard constaté dans l'adoption des plans nationaux sectoriels8(*) destinés à améliorer les infrastructures sur le territoire.

Or, les besoins sont criants, qu'il s'agisse d'éducation, de santé, d'infrastructures, mais aussi d'assistance financière et technique pour la mise en valeur des territoires. Les communautés qui vivent dans ces zones possèdent de manière collective les espaces naturels, comme des terres ou des fleuves (la moitié de la superficie forestière de Colombie appartient aux communautés indigènes), mais n'ont pas les moyens de les valoriser ou voient leurs droits bafoués par des intérêts privés (exploitation minière illégale, déforestation...). Il existe une attente forte de développement chez les populations qui vivent dans ces zones, dont témoigne le mouvement de protestation indigène (« minga ») qui avait cours il y a encore quelques semaines dans le sud du pays. Les Indigènes du département du Cauca avaient alors bloqué pendant 27 jours la route panaméricaine, qui relie le sud du pays - et l'Equateur- au reste de la Colombie.

A l'occasion de leur déplacement, vos rapporteurs ont pu constater l'écart considérable de niveau de vie entre des zones urbaines immenses et modernes, et des territoires reculés, tel que le Chocó près de la côte pacifique, où les populations manquent de tout et n'ont pas accès au confort le plus élémentaire. Ces inégalités tiennent en grande partie à la géographie particulière de la Colombie, pays particulièrement morcelé et comprenant de vastes zones hostiles, où l'Etat s'est peu implanté. Les années de conflit armé avec les guérillas, qui ont particulièrement concerné ces territoires, n'ont fait qu'accentuer ce contraste.

Vos rapporteurs considèrent que le développement économique et social des zones rurales et périphériques est un enjeu essentiel pour la paix. Ils plaident pour une mise en oeuvre rapide et effective du Plan national de développement.

La France apporte sa contribution à cet objectif. Dans la région du Chocó où vos rapporteurs se sont rendus, elle finance à travers une contribution (1,2 million d'euros) du Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM) un projet de valorisation durable de la forêt, mis en oeuvre par la filiale andine de l'Office national des forêts (ONF Andina), au profit des communautés afro-descendantes vivant près du fleuve Atrato.

d) Un retard dans la réparation des victimes du conflit

L'accord de paix prévoyait l'attribution du statut de « circonscriptions spéciales pour la paix » à 16 régions particulièrement touchées par le conflit armé et comptant un grand nombre de victimes individuelles ou collectives, au titre de leur appartenance à certains groupes ethniques ou sociaux.

Or, sous couvert de questions de procédures dissimulant des désaccords politiques, le Parlement a mis un coup d'arrêt à cette procédure de reconnaissance, interrompue en novembre 2017. Depuis lors, il ne semble plus en être question9(*).

Le processus d'indemnisation des victimes, créé par une loi de 2011 antérieure à l'accord, paraît, quant à lui, à la peine. L'organisme mis en place par cette loi n'a indemnisé, en huit ans, que 11,2 % des 8,8 millions de victimes recensées. S'il faut noter une accélération récente dans le traitement des dossiers, il est peu probable que l'ensemble des cas puissent être traités avant l'expiration 2021, date d'expiration de la loi.

Il en est de même s'agissant de la restitution des terres spoliées, également prévue par cette loi, qui n'a concerné en huit ans que 342 000 hectares, rendus à quelque 46 000 familles, alors que près d'un million d'hectares ont été enlevés à leurs propriétaires depuis 1990. Selon l'Unité de restitution des terres, les responsables de ces spoliations sont pour 40 % les guérillas (FARC et ELN), pour 35 % les groupes d'autodéfense, pour 2 % des bandes criminelles et 23 % d'autres groupes non identifiés.

Pour vos rapporteurs, une accélération de la mise en oeuvre de ce volet réparation est souhaitable, de même qu'une prorogation de la loi de 2011 sur les victimes au-delà de 2021.

e) Une dynamisation de la vie politique qui se fait attendre

L'accord de paix prévoyait des mesures visant à encourager la participation des citoyens à la vie politique et renforcer la démocratie.

En dehors de la participation -effective- des FARC au Congrès, et de l'adoption d'un statut de l'opposition, ce volet enregistre peu de progrès, faute de volonté politique.

Est notamment toujours attendue l'adoption de garanties de sécurité et de protection pour l'exercice de la politique, ainsi que pour la participation citoyenne et l'exercice des droits sociaux (mobilisation, manifestations, accès aux médias). De même, n'est pas à l'ordre du jour une réforme électorale qui viserait à assurer un financement égal et une égalité de traitement des différents partis politiques. Selon l'Institut Kroc, c'est dans ce volet de l'accord que l'on rencontre le nombre le plus important de retard (près de 50 % des mesures n'ont pas commencé d'être appliquées).


* 5 Troisième rapport sur l'état effectif de l'application de l'accord de paix en Colombie (décembre 2016-décembre 2018), Institut Kroc pour les études internationales sur la Paix, février 2019.

* 6 Espacios territoriales de capacitacion y de reincorporacion.

* 7 Elles prévoient : l'obligation des auteurs de crimes d'indemniser intégralement les victimes, la compétence du Haut-Commissaire de la paix pour les bénéficiaires du processus de justice transitionnelle, la compétence de la justice ordinaire en matière de suspension de toute diligence envers des accusés bénéficiaires de la JEP, le jugement des auteurs de crimes de guerre, de crimes contre l'humanité et de génocide lorsqu'ils ne sont pas l'auteur principal, l'encadrement de la faculté de la JEP de s'opposer à l'extradition des personnes prétextant vouloir contribuer à la vérité, les prérogatives de la JEP en matière d'extradition.

* 8 En novembre 2018, seuls deux d'entre eux, consacrés respectivement aux routes et à la connectivité, avaient été adoptés sur les 16 envisagés ; le conseiller présidentiel Barbosa nous a affirmé que grâce à la mobilisation du gouvernement, 14 étaient désormais adoptés.

* 9 Le processus de paix en Colombie : défis et enjeux actuels, note de Mme Julie Massal, chercheuse de l'IFEA (Instituto Francés de Estudios Andinos), publiée le 25/09/2018.