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Colombie : une paix encore fragile

5 juin 2019 : Colombie : une paix encore fragile ( rapport d'information )

C. DES DÉFIS POLITIQUES, ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX QUI SONT AUTANT D'HYPOTHÈQUES SUR LA PAIX

1. Une dégradation de la situation sécuritaire dans les anciennes zones de conflit

Si le niveau général de violence dans le pays a diminué ces dernières années (le taux d'homicides au niveau national a atteint en 2017 son plus bas niveau des 42 dernières années10(*)), le phénomène est loin d'avoir disparu, notamment dans les zones auparavant affectées par le conflit armé.

On assiste ainsi à une recomposition des groupes armés illégaux qui accroissent leur emprise sur les parties du territoire autrefois contrôlées par les FARC. Selon un rapport du centre de recherche Indepaz, ces différents groupes, issus, pour partie, d'organisations paramilitaires ou de guérillas dissidentes, compteraient quelque 8 000 combattants armés dans leurs rangs : 3 000 dans les bandes criminelles liées au narcotrafic (tel le Clan del Golfo), 2 000 au sein de l'ALN, 2 500 dans les dissidences des FARC (dont environ 300 ayant refusé l'accord et d'autres les ayant rejoints par la suite) et 250 au sein de la dissidence de l'EPL (active dans le Catatumbo et le Cauca).

Ces groupes continuent à se livrer à des violences contre l'Etat et les populations. Entre 2017 et 2018, le nombre d'homicides a augmenté de 30 % dans les municipalités les plus affectées par le conflit, notamment la côte Pacifique et le nord de l'Antioquia, entraînant une remontée (+4%) du taux d'homicides au niveau national.

On relève aussi une recrudescence des incidents liés à l'utilisation de mines antipersonnel et autres explosifs qui, selon le CICR, ont fait 221 victimes (dont 128 civils) en 2018 contre 57 en 2017, particulièrement dans les zones frontalières du Venezuela (Catatumbo) et de l'Equateur (Nariño). Les pourparlers engagés depuis février 2017 avec l'ELN, seconde guérilla du pays, ont été d'abord été gelés par le Président Duque, qui posait comme condition préalable l'arrêt des violences et des enlèvements, avant d'être interrompus à la suite de l'attentat à la voiture piégée commis le 17 janvier 2019 contre une école de police à Bogota, causant une vingtaine de morts.

Par ailleurs, la situation des personnes qualifiées de « leaders sociaux et de défenseurs des droits » s'est considérablement détériorée, en particulier dans les zones de substitution des cultures illicites.

Ces personnes sont les représentants et porte-parole d'habitants des zones rurales, communautés indigènes et afro-descendantes. Elles défendent leurs droits en s'appuyant le plus souvent sur l'accord de paix (restitution des terres, réforme rurale, engagement en faveur de la substitution des cultures illicites...) et en dénonçant les atteintes dont ils font l'objet (spoliation de terres, corruption de fonctionnaires, exploitation minière illégale, pillage de ressources naturelles...).

Ce faisant, ces acteurs de la société civile, du monde associatif ou issus des communautés se heurtent à des intérêts puissants et deviennent la cible des groupes armés illégaux qui ont partie liée avec ceux-ci. Plus de 400 leaders sociaux auraient été assassinés depuis la signature des accords de paix, dont 178 en 2018, le phénomène ne cessant de s'aggraver. Certains observateurs comme le CINEP font état d'estimations plus élevées (plus de 600 assassinats en 2018).

Ce phénomène est particulièrement préoccupant car il vise à empêcher l'émergence d'un tissu social constitutif d'une société civile et s'attaque à des personnes qui sont des soutiens directs de l'accord de paix.

Les assassinats sont particulièrement nombreux dans les régions du Chocó, du Cauca, du Nariño, du nord de l'Antioquia (Urabá) et du nord de Santander. Ils s'accompagnent d'exactions à l'encontre des communautés, provoquant des déplacements de populations. Le CICR a ainsi recensé 27 780 victimes de déplacements forcés en 2018 (+50 % par rapport à 2017), un nombre record sur les dix dernières années. Les anciens combattants FARC sont également vulnérables lorsqu'ils se trouvent hors des ETCR, une centaine d'entre eux ayant été assassinés depuis la signature de l'accord de paix.

Les régions périphériques, qui sont souvent celles ayant le plus souffert du conflit et connaissant les plus importants retards de développement, sont ainsi pénalisées par une présence insuffisance voire une absence de l'Etat.

Le gouvernement affirme avoir pris la mesure du problème et vouloir renforcer la protection des défenseurs des droits et leaders sociaux dans ces territoires. Un plan d'action à cet effet a été adopté à l'automne 2018. L'organisation d'élections municipales et départementales en octobre prochain n'en reste pas moins, dans ce contexte, un motif d'inquiétudes.

Vos rapporteurs se déclarent extrêmement préoccupés par la recrudescence des assassinats de leaders sociaux et représentants de la société civile et des communautés. Ils en appellent à une application ferme du plan de protection, notamment dans la perspective des prochaines élections locales.

Plus généralement, il est urgent que l'Etat renforce sa présence et reprenne le contrôle de ces zones en proie à la violence. Il incombe à la force publique d'assurer la sécurité des populations qui y vivent et le respect de leurs droits. Une lutte sans concession doit être menée contre les groupes armés qui opèrent dans ces territoires.

Il ne s'agit pas tant d'une question de moyens (la Colombie est le pays d'Amérique latine qui dispose du plus grand nombre de militaires et policiers rapporté à la population et au territoire), que de volonté politique.

2. La difficile lutte contre l'économie de la drogue

L'économie de la drogue représenterait 5 % du PIB de la Colombie.

Malgré le lancement, en application de l'accord de paix, d'un programme national de substitution des cultures illicites (PNIS), la culture de coca a enregistré une forte expansion ces dernières années, les surfaces cultivées ayant progressé de 80 000 à 200 000 hectares entre 2015 et 2018, après avoir été ramenées de 144 000 à 50 000 hectares entre 2001 et 2012.

Le plan de substitution lui-même, qui concerne 99 000 familles, est un succès puisque 94 % des surfaces inscrites, représentant près de 35 000 hectares de cultures de coca, ont été éradiquées et que le taux de réensemencement ou de repousse est très faible (0,6%).

Pourtant, la hausse globale des surfaces cultivées est pour partie liée à un effet paradoxal du programme de substitution, la prime à l'arrachage proposée dans ce cadre ayant incité les producteurs en dehors du programme à augmenter leurs plantations dans l'espoir de le rejoindre et de pouvoir en bénéficier.

Par ailleurs, les productions agricoles alternatives rencontrent un succès mitigé, du fait notamment de l'absence de circuits de commercialisation et de routes vers les marchés locaux. La coca reste, par comparaison, un produit rentable dont les débouchés sont assurés.

Enfin, les producteurs de coca subissent la pression des groupes criminels qu'ils approvisionnent et ceux qui s'engagent dans le processus de substitution sont la cible des narcotrafiquants (déplacements forcés, assassinats).

Les effets pervers du programme de substitution volontaire et la pression américaine qui privilégie la lutte à la source ont incité le gouvernement Duque à donner la priorité à l'éradication forcée : arrachage manuel des cultures illicites par les forces armées et annonce de la reprise des aspersions de glyphosate, pratique nocive pour l'environnement qui avait été abandonnée en 2015 par le gouvernement Santos. Pour l'heure, cette annonce n'a pas été suivie d'effets, les aspersions de glyphosate demeurant condamnées par la Cour constitutionnelle.

Pourtant, une politique d'éradication forcée présente aussi des inconvénients. Elle se heurte à l'opposition des producteurs de coca qui, se voyant privés de revenus sûrs et parfois instrumentalisés par les trafiquants, se révoltent et provoquent des émeutes, comme celles qui se sont produites récemment à Tumaco, dans le Nariño. En outre, elle ne permet de toucher que le premier maillon de la chaîne et non directement les trafiquants. Enfin, les violences commises en réaction contre les forces de sécurité sont élevées.

La mobilisation contre le trafic est cependant réelle, comme en attestent les chiffres : sur 1 300 tonnes de cocaïne produites en 2017, 435 tonnes ont été saisies par les forces armées sur le territoire colombien ou en mer, principalement par la Marine.

Une des difficultés de la politique de lutte tient aujourd'hui au morcellement de l'activité, autrefois structurée et contrôlée de bout en bout par les grands cartels et les FARC. Leur disparition a conduit à une atomisation des acteurs et à un éclatement de l'activité entre une multitude de petits groupes qui se concurrencent pour le contrôle des territoires et des points de sortie (ports). En outre, les cartels mexicains commencent à s'implanter sur le territoire et à organiser leurs propres filières.

Une des conséquences de cette nouvelle donne est le développement de la consommation intérieure, notamment chez les jeunes, alors que la production était auparavant entièrement destinée à l'exportation.

Par ailleurs, de nouvelles cultures apparaissent, telles que le crépi, une marijuana locale à taux élevé de THC, que certains groupes voudraient produire à grande échelle en vue de concurrencer la marijuana marocaine.

Très mobilisée dans ce domaine, la Colombie plaide cependant pour une politique internationale de lutte contre la drogue qui ne serait pas exclusivement dirigée vers les pays producteurs mais qui concernerait davantage les pays consommateurs, conformément au principe international de responsabilité partagée énoncé en 1998 lors de la vingtième session extraordinaire de l'Assemblée générale des Nations unies consacrée à la lutte contre les drogues, comme l'a rappelé M. Carlos Holmes, ministre des affaires étrangères, lors de son entretien avec vos rapporteurs.

Compte tenu de la proximité de leurs approches respectives, vos rapporteurs ne peuvent qu'encourager la poursuite de la coopération dynamique entre la France et la Colombie dans la lutte contre le trafic de stupéfiants (cf. infra, II).

3. L'impact de la crise au Venezuela

En tant que pays voisin immédiat, la Colombie se trouve en première ligne dans la crise politique, économique et sociale qui secoue le Venezuela depuis 2014.

La crise au Venezuela

Depuis la mort d'Hugo Chavez en 2013, le Venezuela connaît une crise politique, économique et sociale inédite. L'aggravation de la crise économique en 2014, du fait de l'effondrement des cours du pétrole en 2014 a nourri le mouvement de contestation du leader socialiste Nicolas Maduro qui lui a succédé. L'inflation galopante, les pénuries de grande ampleur et l'appauvrissement sans précédent de la population ont déclenché une émigration massive. Mais alors que les élections législatives de 2015 avaient été remportées par l'opposition, le président vénézuélien a convoqué en juillet 2017 une Assemblée nationale constituante acquise à sa cause, privant l'Assemblée nationale démocratiquement élue de ses prérogatives. Ce coup de force a entraîné une série de manifestations qui ont été brutalement réprimées.

En mai 2018, le président chaviste est réélu avec 67 % des voix, au terme d'une élection boycottée et dénoncée par l'opposition. Alors que de nombreux pays - notamment les pays latino-américains du groupe de Lima, les Etats-Unis, l'Union européenne et les pays du G7 - ne reconnaissent pas ce résultat, le président de l'Assemblée nationale élue en 2015, Juan Guaido, se déclare, sur le fondement de la Constitution, président par intérim du Venezuela, avec comme objectif l'organisation d'une nouvelle élection présidentielle.

Reconnu par 48 pays et fort du soutien des Etats-Unis, il tient tête au président Nicolas Maduro et aux mesures prises à son encontre (interdiction de sortie du pays, gel des avoirs, poursuites judiciaires, levée de son immunité parlementaire), mais échoue le 30 avril 2019 à provoquer un soulèvement populaire et à obtenir le soutien de l'armée. Pendant ce temps, le pays s'enfonce dans la crise, Caracas refusant toute aide humanitaire extérieure. Le nombre de Vénézuéliens ayant fui le pays s'élève aujourd'hui à 3,4 millions, dont plus de 1,3 million en Colombie. En 2018, 5 000 personnes quittaient chaque jour le pays.

a) Un conflit aux implications politiques fortes

D'un point de vue politique, la Colombie a adopté une position très critique à l'égard du président Maduro au sein du « groupe de Lima ».

Comme l'a souligné le ministre des affaires étrangères, M. Carlos Holmes Trujillo, lors de son entretien avec vos rapporteurs, ce positionnement découle d'abord d'une obligation de protection de l'ordre démocratique dans les pays voisins, prévue par la charte de l'Organisation des Etats Américains (OEA).

Il s'explique cependant aussi par les atteintes portées aux intérêts colombiens par le régime chaviste, que Bogota accuse notamment de complaisance à l'égard de bases arrières de la guérilla ELN sur le territoire vénézuélien. Le Venezuela a aussi exproprié des investissements colombiens sur son territoire. Avec la crise, les échanges économiques entre les deux pays se sont également effondrés, passant de 7 milliards à 1,5 million de dollars.

Toutes ces raisons conduisent la Colombie à faire pression sur Nicolas Maduro, à soutenir son principal opposant, Juan Guaido, qu'elle a reconnu comme président intérimaire le 23 janvier 2019 et qu'elle a accueilli à Cucuta en février 2019 malgré son interdiction de sortie du territoire vénézuélien, et à parier sur l'épuisement du régime chaviste. La position colombienne est assez proche de celle des Etats-Unis, que Bogota a soutenu dans sa tentative d'acheminement d'aide humanitaire - en autorisant son stockage sur le territoire colombien - sans aller toutefois jusqu'à souscrire à l'idée d'une intervention militaire.

Soutenant également l'objectif d'acheminement de l'aide humanitaire et la tenue de nouvelles élections, la France, quant à elle, a contribué à la mise en place d'un « groupe de contact international » composé de huit Etats membres européens et de quatre pays d'Amérique latine (Equateur, Costa Rica, Uruguay, Bolivie) qui est à l'initiative de rencontres entre des représentants du gouvernement vénézuélien et de l'opposition.

b) Une crise migratoire sans précédent

Du fait de cette crise, la Colombie fait face depuis plusieurs années à un afflux massif de réfugiés et de migrants vénézuéliens qui constitue pour elle un grand défi et même un risque de déstabilisation.

Dotée d'une frontière commune de plus de 2 200 kilomètres avec le Venezuela, la Colombie se trouve en effet en première ligne face aux flux migratoires massifs en provenance du Venezuela, à la fois comme pays de destination et comme pays de transit vers d'autres pays sud-américains. Elle accueille aujourd'hui 1,3 million des 3,4 millions de vénézuéliens ayant fui leur pays (contre 39 000 en 2015), et ce chiffre pourrait monter jusqu'à 3 millions d'ici 2020 si la crise se poursuit.

Pays de destination des migrants vénézuéliens
en transit par la Colombie

Équateur

486 578

Espagne

10 274

Venezuela

243 426

Argentine

6 038

Pérou

67 208

Brésil

3 036

Chili

34 533

Arabie

2 813

Etats-Unis

23 854

Costa Rica

2 374

Mexico

15 291

République Dominicaine

1 307

Panama

13 992

Autres

8 418

Source : ministère colombien des affaires extérieures.

Jusqu'à récemment, la Colombie était plutôt un pays d'émigration, un nombre significatif de Colombiens, fuyant le conflit armé, s'étaient d'ailleurs établis au Venezuela au moment où celui-ci était prospère. Elle n'était donc absolument pas préparée à répondre à une crise migratoire. Bien que signataire de la Convention de Genève de 1951, elle ne disposait pas de structures d'accueil ni d'un système d'asile élaboré.

Pourtant, elle y fait face depuis quatre ans avec une grande générosité, maintenant ses frontières ouvertes face aux vagues d'arrivées, qui se sont succédé depuis 2015 :

Evolution du nombre de migrants vénézuéliens présents en Colombie

Source : d'après les chiffres du ministère colombien des relations extérieures

Début 2019, le nombre d'entrées nettes par mois sur les 7 points de passage légaux à la frontière vénézuélienne s'élevait à 90 000, la moitié des arrivants ayant la Colombie comme destination finale. Ces arrivées ne semblent pas avoir diminué malgré la fermeture de sa frontière officielle par le Venezuela le 23 février dernier, les migrants empruntant désormais les routes irrégulières, plus dangereuses. Il s'agit d'une population très vulnérable, affaiblie par la malnutrition et la pénurie de médicaments, dont une importante proportion souffre de pathologies lourdes.

Avec l'appui des organisations onusiennes (HCR et OIM), la Colombie, apporte une assistance d'urgence (alimentation, soins, logement temporaire) et procède à la détermination du statut légal des arrivants. Afin de mieux connaître la population de migrants présents sur son territoire et leurs besoins, elle a organisé au printemps 2018 une campagne d'enregistrement, qui a permis à un certain nombre d'entre eux se trouvant en situation irrégulière d'obtenir un permis de séjour spécial assorti de droits (travail, santé et éducation) pour une durée de deux ans. Quelque 600 000 Vénézuéliens en bénéficieraient désormais. Par ailleurs, elle distribue des permis de séjour de courte durée (7 jours), permettant un passage temporaire de la frontière.

En revanche, bien qu'un grand nombre de migrants soient réputés en besoin de protection internationale, peu d'entre eux bénéficient du statut de réfugiés, qui est assez peu attractif. En effet, la détermination du statut de réfugié prend plus de deux ans et 1 % seulement des décisions rendues sont positives. En outre, le demandeur n'a théoriquement pas le droit de travailler pendant la période d'examen de la demande.

Malgré la dépense consentie par la Colombie pour répondre à cette crise - près de 1,6 million de dollars par an -, les moyens manquent cruellement. Ainsi, la vingtaine de centres d'accueil transitoire ouverts à Bogota - comme celui tenu par la Croix-Rouge où vos rapporteurs se sont rendus - offrent une capacité totale de 300 lits alors que le besoin pour les migrants vénézuéliens présents dans la capitale est estimé à 300 000. Sur les 315 millions de dollars estimés nécessaires pour 2019 en Colombie par le Plan régional de réponse pour les réfugiés et les migrants, élaboré par les organisations onusiennes sur la base des besoins exprimés par 95 organisations humanitaires, seuls 15 % (environ 48,3 millions de dollars) sont couverts.

Cette crise migratoire représente un risque important de déstabilisation pour la Colombie. Outre la charge très lourde qu'elle exerce sur les infrastructures de base colombiennes, notamment dans l'est du pays, la présence des réfugiés vénézuéliens induit des tensions sur le marché du travail (concurrence et pression à la baisse sur les salaires) et une augmentation de la délinquance, notamment dans les grandes villes.

La population colombienne, très accueillante au départ, commence à s'inquiéter de ces effets, ce qui, ajouté à l'image très négative des migrants véhiculée par les médias, a pour conséquence une augmentation des réactions de discrimination et de rejet. Pour y répondre, des campagnes de sensibilisation et de lutte contre la xénophobie sont conduites avec l'appui des organisations onusiennes. Lors de son audition, l'AFD a indiqué que la Colombie aurait besoin de 6 milliards de dollars d'ici 2021 pour intégrer les Vénézuéliens.

Enfin, le risque existe que les derniers arrivants, qui sont aussi les plus défavorisés et qui se déplacent à pied11(*) en empruntant des routes irrégulières, tombent dans les mains de réseaux criminels, avec les risques d'exploitation que cela implique, voire soient recrutés par des groupes armés, dans des zones où ceux-ci continent d'opérer. Avec ce choc migratoire, les crises se superposent. C'est le cas dans l'est du pays, dans les régions proches du Venezuela (où se trouvent environ 30 % des migrants), mais aussi dans les grandes villes. A Bogota notamment, qui accueille désormais 25 % d'entre eux, ils se concentrent dans une banlieue pauvre accueillant déjà une importante population de déplacés internes liés au conflit armé.

La crise au Venezuela constitue pour la Colombie un choc exogène de grande ampleur. Compte tenu des problèmes internes auxquels elle fait face par ailleurs, l'accueil d'un nombre important de migrants vénézuéliens sur son territoire, au moins pour plusieurs années, peut être un facteur de déstabilisation.

La communauté internationale doit continuer à soutenir la Colombie, en complétant son soutien financier au Plan de réponse élaboré par les agences onusiennes, mais aussi en poursuivant ses efforts en faveur d'un règlement politique de la crise au Venezuela. La France doit s'impliquer davantage et prendre le leadership sur ce dossier au plan européen.


* 10 23,07/100 000 habitants.

* 11 On les surnomme les « caminantes (« ceux qui marchent ») parce qu'ils n'ont pas les ressources leur permettant de recourir à des moyens de transport publics ni, bien souvent, les papiers requis pour un séjour ou un transit légal.