II. MIEUX ASSOCIER LES ÉLUS MUNICIPAUX AU FONCTIONNEMENT DES INTERCOMMUNALITÉS
Pour que la démocratie intercommunale fonctionne, il faut que les élus municipaux se sentent associés aux politiques publiques mises en oeuvre sur leur territoire, tant au niveau de leur conception que de leur déploiement opérationnel. L e fonctionnement institutionnel de l'intercommunalité doit donc leur donner une place suffisante .
Pour peser davantage et se prémunir contre les tentations intégratrices poussées toujours plus loin, ils peuvent s'appuyer sur une large gamme d'outils de « bonne gouvernance » déployés dans de nombreux territoires.
En matière de gouvernance , votre délégation enregistre une revendication unanime de la part des élus interrogés : « Laissez-nous de la souplesse 11 ( * ) », comme le résume Philippe Chalopin, président de la communauté de communes Baugeois-Vallée.
Lorsqu'il a présenté les conclusions de la mission de contrôle et de suivi des lois de réforme territoriale, notre collègue Mathieu Darnaud recommandait lui aussi de faire preuve de flexibilité : « Nous devons laisser de la souplesse aux intercommunalités pour organiser leur gouvernance », faisant ainsi écho aux doléances des élus, comme Francis Gimbert, président de la communauté de communes du Grésivaudan, selon qui « Il faut laisser aux territoires la capacité à mettre en oeuvre, avec beaucoup de souplesse, les modalités de participation des élus communaux à l'intercommunalité 12 ( * ) ». C'est cette démarche que votre délégation a souhaité retenir.
A. AU SEIN DES INSTANCES COMMUNAUTAIRES : FAIRE PLACE AUX BONNES PRATIQUES DE GOUVERNANCE
Pour répondre au sentiment de dépossession des élus locaux, en particulier avec le développement des intercommunalité élargies, votre délégation a la conviction qu'il faut se tourner vers des modes de gouvernance incluant toutes les communes , c'est-à-dire qui garantissent à chacune des communes membres et à l'ensemble de leurs élus d'être associés aux processus de décision .
C'est pourquoi il a été a entrepris d'identifier, sur le terrain, les « bonnes pratiques » de nature à vivifier la démocratie intercommunale et donc à éviter des mises à l'écart de communes au sein des instances communautaires.
1. Se doter d'une charte de gouvernance formalisant la coopération dans le respect de chaque territoire
Charles-Éric Lemaignen, premier vice-président de l'AdCF et conseiller métropolitain d'Orléans Métropole, défendait ainsi cet instrument devant votre délégation : « la charte de gouvernance décrit le "qui fait quoi" et les modalités, en particulier pour rassurer les maires des petites communes, et la façon de gérer les oppositions » .
Pour clarifier les rôles respectifs des communes et de la communauté, la charte de gouvernance peut effectivement constituer un outil privilégié, dont se sont d'ailleurs saisis nombre d'EPCI dans les territoires.
À Reims, par exemple, la communauté urbaine a mené un travail de fond sur le thème de l'implication de ses élus municipaux. En amont, le dialogue avec les communautés de communes existantes s'est concrétisé par une préparation particulièrement approfondie. Comme l'indique Catherine Vautrin, sa présidente : « La charte de gouvernance de la communauté urbaine du Grand Reims a fait l'objet d'une délibération officielle. C'était la troisième délibération du Grand Reims ». Les communes membres ont ainsi souhaité acter, à travers cette charte, les grands principes de fonctionnement de la communauté et définir les instances de gouvernance et les circuits décisionnels qui président à son fonctionnement. En l'espèce, des principes forts sont garantis, tels que le respect de la place de chaque commune et de ses élus, le respect de la volonté des communes dans l'exercice des compétences, une organisation territoriale de proximité. Pour citer la présidente, Catherine Vautrin, ces engagements impliquent que « la communauté urbaine n'imposera jamais de projets qui ne soient portés par les communes membres ».
Cette charte s'envisage donc comme un véritable « contrat de confiance » conclu en amont, poursuivant simultanément plusieurs objectifs :
- convenir d'un fonctionnement partagé quant au rôle et à la place des instances de pilotage de la communauté urbaine ;
- assurer le respect du rôle et des décisions des maires et des communes ;
- déterminer le mode d'exercice des compétences sur l'ensemble du territoire communautaire ;
- arrêter des engagements réciproques entre les communes membres et la communauté urbaine ;
- garantir aux communes membres une organisation administrative de proximité grâce à des pôles territoriaux.
Pour s'assurer du respect de la place de chaque commune et de ses élus, un « droit de veto » a même été instauré au profit des communes. La charte de gouvernance du Grand Reims stipule qu'« aucune décision, aucun projet intéressant directement la commune, ne pourra être imposé à la commune et à son maire ». Concrètement, un maire peut adresser un courrier à l'exécutif de la communauté urbaine signalant son intention d'exercer un droit de veto. En l'absence de réponse de la communauté urbaine dans les 15 jours, ou à défaut d'accord trouvé, le maire, après accord de son conseil municipal, confirme l'exercice de son droit de veto.
Ainsi ce droit doit-il être utilisé en dernier recours si aucun accord ne peut être conclu avec la communauté urbaine.
Dans la métropole du Grand Paris, après six mois de travail en commun et trois conférences des présidents de territoires, une « charte de coopération stratégique » entre la métropole et les territoires a été adoptée en novembre 2016, organisant « la coopération entre la métropole et les territoires qui la composent par des conventions bilatérales de partenariat sur des thématiques choisies en commun ». Elle est considérée comme un véritable instrument de dialogue tout en fixant les modalités de coopération entre les territoires.
Autre exemple : l'agglomération du Pays de Dreux, où vos rapporteurs se sont rendus : une « charte communautaire » a été élaborée, en amont de la création de l'EPCI, pour exposer le projet politique et préciser les modalités de fonctionnement. À travers cette charte, l'ambition des élus locaux était de « bâtir une gouvernance respectueuse de la richesse et de la diversité des territoires ». Gérard Hamel, maire de Dreux et président de l'agglomération, explique : « L'idée était d'avoir des garde-fous pour éviter que la ville-centre n'absorbe tout, et de faire en sorte que tous les élus puissent décider. Ce "contrat de mariage" était la condition indispensable pour que les six intercommunalités en présence acceptent de fusionner dans un nouvel EPCI ». Selon Christophe Le Ciclé, directeur de cabinet du président de l'intercommunalité : « La charte garantit une gouvernance équilibrée et respectueuse de la richesse territoriale ».
Et les exemples de chartes de gouvernance ne manquent pas dans les territoires : dans la communauté d'agglomération du Grand Besançon, un « pacte politique » fixe les règles de répartition des sièges au conseil communautaire ; dans les communautés d'agglomération du Bassin de Brive et de Loire Forez, une « charte de gouvernance » consacre les compétences de chaque organe et les méthodes de travail ; dans la communauté d'agglomération Lisieux Normandie, un « acte fondateur » énonce les grands principes de coopération entre les communes et l'EPCI.
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Recommandation 1 : Se doter d'une charte de gouvernance pour définir les rôles respectifs entre les communes et la communauté, et formaliser la coopération entre communes membres dans le respect de chaque territoire. |
2. Définir un projet de territoire dans le respect du principe de subsidiarité
La charte de gouvernance fonctionne d'autant mieux qu'elle se fonde sur un projet de territoire , qui explicite les rôles de chacun en détail. Charles-Éric Lemaignen, représentant de l'AdCF, estime que la définition d'un projet de territoire constitue effectivement une bonne pratique, en ce sens qu'elle permet de « mieux spécifier les rôles respectifs de la communauté et des communes tout en évitant le syndrome "ce n'est pas moi, c'est l'autre"» .
Il est en effet stratégique que les structures intercommunales soient conçues comme une « collectivité de mission », suivant la formule de Catherine Vautrin, présidente du Grand Reims, qui estime que « ce n'est pas au sein du conseil communautaire que les affrontements politiques doivent avoir lieu, mais au sein des conseils municipaux, où les oppositions jouent leur rôle ». Cette analyse n'est pas très éloignée de celle de Patrick Ollier, président de la métropole du Grand Paris, qui considère que « la métropole est une administration de mission et non une administration de gestion (...) Les vertus de l'intercommunalité seront reconnues si et seulement si on parvient à démontrer qu'elle est capable de générer des économies au moyen de la mutualisation ».
Le projet de territoire, qui s'inscrit le plus souvent dans un bassin de vie , permet de fédérer les acteurs en donnant du sens et en créant du consensus autour de l'action intercommunale. Il peut donc constituer le meilleur support auprès du grand public, a fortiori s'il est réalisé en co-construction avec la société civile. Pour notre collègue Marc Daunis, ce projet de territoire est d'autant plus essentiel qu' « une communauté ne peut se construire durablement que sur la base d'une vision commune de l'avenir ».
C'est essentiellement de la bonne définition du projet de territoire que dépend l'exercice adapté des compétences intercommunales. En effet, pour que l'intercommunalité soit conforme à sa vocation, les structures intercommunales doivent être en charge des politiques publiques qui peuvent le mieux être menées à leur niveau, dans un périmètre pertinent. Cela induit le respect du principe de subsidiarité en matière de répartition des compétences entre les communes et leurs groupements.
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Recommandation 2 : Définir un projet de territoire en co-construction avec tous les acteurs de l'intercommunalité, dans le respect du principe de subsidiarité. |
3. Assurer une gestion de proximité par un exercice territorialisé des compétences intercommunales
Le sentiment d'association des élus municipaux au fonctionnement des EPCI est conditionné par une gestion de proximité des compétences , qui suppose dans certains cas une sectorisation (compétence de voirie, par exemple). Cela favorise les réflexions en matière de mutualisation, de répartition d'équipements, voire permet de préfigurer une commune nouvelle. Cette sectorisation est d'autant plus souhaitable au sein des très grands EPCI, où elle permet un très bon relais à l'action communautaire.
Dans son rapport pour renforcer la démocratie de proximité 13 ( * ) , notre collègue Mathieu Darnaud défend l'idée d' « un exercice territorialisé des compétences intercommunales », et observe : « Depuis la dernière révision de la carte intercommunale, de nombreux EPCI à fiscalité propre s'étendent sur un territoire multipolaire comportant plusieurs bassins de vie, plusieurs aires urbaines, voire plusieurs zones d'emploi ». Or, ces EPCI sont aujourd'hui encombrés de compétences de proximité qu'ils n'ont pas les moyens d'exercer convenablement. C'est pourquoi il plaide pour que le conseil communautaire puisse déléguer une partie de ses compétences à des pôles territoriaux constitués de plusieurs communes, voire à une commune qui soit dotée de moyens suffisants. Les pôles territoriaux assurent des missions administratives déconcentrées et la gestion des politiques et des équipements de proximité. On recense dans ce domaine une multiplicité de bonnes pratiques.
Dans la communauté d'agglomération du Grand Annecy, ce sont trois « relais territoriaux » qui ont été mis en place pour offrir des guichets de proximité aux habitants et améliorer leur accès aux services publics intercommunaux.
Nantes Métropole a aussi fait le choix d'un exercice territorialisé des compétences, avec une division en sept « secteurs techniques et politiques » qui disposent de services et de représentation politique.
Dans la communauté urbaine du Grand Reims, la sectorisation a été mise en place par la création de secteurs déterminés pour certains services techniques (eau, assainissement, déchets), sur des périmètres plus larges que les « pôles territoriaux » afin de combiner proximité et optimisation de l'organisation administrative et technique. Dans la charte de l'EPCI, « La préservation d'un exercice territorialisé des compétences » a même été consacrée, et des « pôles territoriaux de proximité » ont été installés, qui exercent les compétences présentant des enjeux forts de proximité 14 ( * ) , chacun disposant d'un conseiller communautaire délégué en charge de la cohésion du territoire. Surtout, des structures administratives sont en charge de l'animation et de la coordination de la communauté urbaine sur ces différents pôles. Il s'agit des « conférences de territoire » qui réunissent l'ensemble des élus communautaires du territoire mais aussi les adjoints et les conseillers municipaux des communes, suivant les thématiques traitées. La charte de gouvernance l'EPCI précise qu'elles sont « l'instance de référence pour toute réflexions et propositions relatives à l'exercice des compétences de proximité » , mais aussi qu'elles sont « installées au plus près de la réalité des territoires », et enfin qu'elles sont « une instance de dialogue, de concertation et d'aide à la décision qui facilite la déclinaison sur le territoire des politiques publiques de la communauté urbaine ».
La communauté d'agglomération du Grand Besançon a choisi de créer huit « instances d'interface et de dialogue » pour assurer, en amont du conseil communautaire, la bonne circulation de l'information, l'écoute et le débat sur les grands sujets.
Dans la communauté d'agglomération Carcassonne Agglomération, huit « conseils de territoire » ont été instaurés, composés d'un vice-président du territoire, de trois membres du bureau et de deux conseillers municipaux par commune composant le territoire.
La communauté d'agglomération Loire Forez Agglomération a quant à elle installé des « secteurs de dialogue », avec un référent élu par secteur.
De même, dans la communauté d'agglomération Mont-Saint-Michel Normandie, cinq « pôles territoriaux » ont été organisés pour faciliter l'exercice déconcentré des politiques intercommunales.
Il ressort également de l'enquête nationale de l'AdCF précitée, que 20% des communautés répondantes indiquent « avoir découpé leur territoire en secteurs géographiques ». Le code général des collectivités territoriales (CGCT) ne prévoit pas la création de tels secteurs, mais les élus locaux ont toute latitude pour prendre la décision de sectoriser leur territoire en vue d'une meilleure gouvernance . C'est ainsi que, pour 63% des territoires ayant répondu à l'enquête, ces secteurs « constituent un lieu de dialogue entre élus municipaux et communautaires », et pas uniquement un « lieu d'exercice territorialisé des compétences communautaires ».
Assurer une gestion de proximité efficace signifie également ne pas laisser des techniciens territoriaux gérer les compétences de loin, sans aucune relation de proximité. C'est le cas lorsque la technostructure exerce la compétence et oublie d'informer la commune concernée avant que les actions soient menées sur le terrain. Ceci pose évidemment la question du rôle des maires, qui doivent se montrer vigilants et relayer l'action communautaire.
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Recommandation 3 : Assurer une gestion de proximité par un exercice territorialisé des compétences intercommunales dans le cadre de « pôles » territoriaux. |
4. Prévoir une instance de dialogue des maires pour qu'ils deviennent des relais de l'action communautaire
La place dévolue aux maires dans la prise de décision au sein des communautés est un sujet central. Il est indispensable que ceux-ci soient pleinement associés au fonctionnement de l'EPCI pour qu'un projet aboutisse sans difficulté, comme l'enseignent les enquêtes de terrain.
Selon les résultats de l'enquête nationale conduite par l'AdCF sur la gouvernance politique des communautés, les maires ont été 80% à répondre que « le lancement d'un grand projet communautaire doit recueillir au préalable l'assentiment de l'ensemble des maires du territoire ».
Or, tous les maires des communes membres de l'EPCI ne sont pas automatiquement membres du bureau de celui-ci. La même enquête fait état de 39% de répondants à avoir indiqué que « l'ensemble des maires des communes du territoire sont membres du bureau » . Ceci confirme que, dans près des deux tiers des cas, les maires ne sont pas représentés au sein des bureaux communautaires. De surcroît, avec l'élargissement des périmètres communautaires et le plafonnement du nombre de vice-présidents voulus par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, tous les membres du bureau ne sont pas obligatoirement vice-présidents.
Pour l'instant, la loi ne garantit qu'un droit de consultation des maires par le président de l'EPCI 15 ( * ) . La recherche de légitimité et d'efficacité a donc conduit de nombreux EPCI à fiscalité propre à mettre en place un organe réunissant l'ensemble des maires des communes membres et permettant des débats autour « des projets communautaires à venir » ou « des délibérations qui devront être adoptées prochainement ».
Parmi les 61% de communautés où l'ensemble des maires ne fait pas partie du bureau communautaire, seules 19% ne les réunissent pas régulièrement au sein d'une instance distincte du bureau. Nicolas Portier, délégué général de l'AdCF, indiquait lors de son audition devant votre délégation : « Les territoires où l'ensemble des maires ne sont pas régulièrement réunis sont donc minoritaires ». Des chiffres corroborés par la consultation lancée par votre délégation 16 ( * ) : 59,4 % des répondants ont indiqué qu'une « conférence des maires » avait bien été mise en place au sein de leur intercommunalité.
Les dénominations d'une instance de dialogue sont diverses, selon les territoires : « comité », « bureau élargi », « conférence des maires », etc. Il ressort de l'enquête nationale de l'AdCF que 60% des répondants ayant créé une instance spécifique pour réunir les maires de leur territoire ont choisi la dénomination « conférence des maires », 18% ont retenu le nom de « bureau élargi » et 9% celui de « bureau des maires ». En matière de tenue des réunions , 6% des communautés les organisent « une fois par an », 6% le font « mensuellement » , et 4% « plus d'une fois par mois ». Dans 41% des territoires, ces réunions ont lieu « une fois par trimestre » et, dans 37% des territoires, elles ont lieu « avant chaque conseil communautaire, sachant que la moitié des communautés organisent ces conseils deux fois par trimestre ».
Quelle que soit sa dénomination, cette instance peut représenter un outil efficace pour rassurer les maires car, très souvent, les dossiers importants sont débattus dans cette enceinte. La fréquence de ces réunions, de 4 ou 5 par an, peut aussi permettre de renforcer son rôle stratégique. Certes, elle n'offre pas formellement de pouvoir de décision, mais elle démontre son utilité en permettant aux élus de mieux se connaître, et surtout elle fait naître des consensus précieux sur les projets avant les discussions en conseil communautaire. L'enquête de l'AdCF relève que « le bilan du fonctionnement de cette instance est positif en termes d'échanges et de connaissance mutuelle » et que « les retours négatifs sont peu nombreux ».
Cette instance peut être d'autant plus précieuse que « les commissions ne jouent pas toujours leur rôle de lieux de réflexion » , d'après Marie-France Beaufils, vice-présidente de l'APVF, qui regrette aussi que « trop souvent, en effet, on y apporte des éléments pré-élaborés » . Confirmant l'intérêt de cet outil, Charles-Éric Lemaignen, premier vice-président de l'AdCF, souligne qu'« une délibération ne passera pas en conseil communautaire si les maires s'y opposent majoritairement. Et généralement chaque commune dispose d'une voix, quelle que soit sa population, ce qui permet de décrisper les projets ».
C'est ce qu'à fait par exemple la communauté d'agglomération du Pays de Dreux, où le « comité des maires » est envisagé comme « l'organe d'orientation stratégique de la communauté. Il est le garant de l'équilibre territorial, de respect de la souveraineté des communes, du partage des décisions et, dans toute la mesure du possible de la recherche du plus large consensus ». Sur place, vos rapporteurs ont pu noter que ce comité était de fait devenu une véritable instance de décision. En effet, en application du principe « un maire égal une voix », aucune grande décision n'est prise en conseil communautaire si des oppositions existent au sein du comité des maires. Gérard Hamel, maire de Dreux et président de l'agglomération, explique « Tout se règle sur la base du consensus et il n'y a jamais de passage en force (...) C'est un choix que nous avons fait et qui est consacré dans notre charte de l'intercommunalité. L'avantage de l'application de la règle "un maire égal une voix" c'est que toutes les communes ont le même poids. Or, comme les communes rurales sont les plus nombreuses, ce sont elles qui ont le pouvoir si elles le décident » . Dans cette charte, le comité des maires de l'agglomération s'est vu reconnaître de façon formelle « un droit de veto 17 ( * ) » permettant à 20% de ses membres de demander au président de soumettre au conseil communautaire une délibération relevant normalement des attributions déléguées au bureau.
Dans la communauté d'agglomération de l'Ouest Rhodanien, le président a souhaité que les maires non membres du bureau soient systématiquement conviés à des « réunions de maires », avec une voix consultative toutefois pour ne pas trop alourdir le fonctionnement de l'intercommunalité.
Dans la communauté d'agglomération du Grand Besançon également, tout comme dans la communauté d'agglomération du Bassin de Brive, un « conseil des maires » est réuni en amont du conseil communautaire.
Dans la communauté urbaine du Grand Reims, où vos rapporteurs se sont rendus, l'instance informelle de réunion des maires a pris le nom de « conseil des maires » , composé des maires de la communauté urbaine et présenté comme un « lieu d'échange et de concertation ouvert à chaque maire, quel que soit le poids démographique de la commune » . Cette instance s'est vue reconnaître une triple mission : associer les maires dans la définition des projets communautaires, conforter leur place dans une communauté élargie, et les informer sur les projets de la communauté urbaine. Le « conseil des maires » se réunit « autant que de besoin sur convocation de l'exécutif de la communauté urbaine ».
Dans la métropole du Grand Paris, c'est une « assemblée des maires » qui est en charge, avec le bureau, de faire émerger le projet métropolitain. Conformément au souhait de Patrick Ollier, son président : « Les maires doivent être le moteur de l'intercommunalité à travers les propositions qu'ils font et par les orientations qu'ils dégagent » . De telles pratiques méritent d'être mises en lumière car en donnant ainsi la parole, on fait en sorte que l'action de la métropole ne puisse s'effectuer sans l'aval des 131 maires membres de la métropole. Patrick Ollier n'hésite pas à affirmer : « Je n'imagine pas que la définition de l'intérêt métropolitain, pas plus que l'action de la métropole, s'effectuent sans l'aval des maires membres de la métropole du Grand Paris ».
En définitive, votre délégation se félicite que des conférences de maires se généralisent et s'institutionnalisent progressivement. Elle observe aussi que, dans 60% des cas, l'ordre du jour de ces réunions est co-établi par le président et les maires. Pour éviter d'ajouter de nouvelles contraintes normatives, les élus municipaux réclament une liberté de fonctionnement dans cette structure. Votre délégation partage l'avis que cet outil mérite d'être généralisé, sans toutefois le rendre obligatoire 18 ( * ) afin de laisser la souplesse requise au niveau local.
Cette liberté est d'autant plus nécessaire que dans certains territoires, aux intercommunalités dites « XXL », la conférence des maires peut difficilement constituer un véritable lieu de débat et d'échanges, dans la mesure où leur temps de parole est limité et où la maîtrise de certains sujets techniques peut parfois être inégale. Dans cette configuration, c'est en amont, au sein des commissions, qu'a lieu le vrai débat, ce qui peut justifier une ouverture plus systématique des commissions aux élus non communautaires.
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Recommandation 4 : Prévoir, dans le fonctionnement de l'EPCI, une instance spécifique de dialogue des maires réunie au moins deux fois par an, et faire en sorte que ceux-ci deviennent des relais de l'action communautaire dans chaque territoire. |
5. Conforter la capacité des conseillers municipaux membres du conseil communautaire à participer pleinement aux réunions
Le législateur a prévu que les réunions des conseils communautaires devaient être organisées au moins une fois par trimestre. Dans 48% des communautés ayant répondu à l'enquête nationale de l'AdCF, le conseil communautaire ou métropolitain se réunit deux fois par trimestre, et pour 31% d'entre elles, l'organe délibérant est même réuni une fois par mois.
Toutefois, dans de nombreux EPCI, les élus municipaux expriment des difficultés face à « l'étendue du territoire de l'intercommunalité ». Les communes peuvent en effet être très éloignées les unes des autres, ce qui peut directement impacter la gouvernance. Notre collègue François Bonhomme regrette le fait que « devant la multiplication des réunions, certaines intercommunalités en arrivent à définir des quorums , car les maires ne viennent plus ». Ce problème des distances à parcourir se pose avec davantage d'acuité dans les grandes communautés de communes situées en milieu rural.
Paradoxalement, il ressort de la consultation menée par votre délégation auprès des élus locaux, que pour 82,9% des 3969 répondants le lieu de réunion des conseils communautaires n'est pas source de difficultés pour les conseillers communautaires de leur commune. Mais parmi les 17,1% restants les critiquent restent fortes, comme en témoignent les « paroles d'élus » issues de la consultation est annexée au présent rapport.
On constate que la délocalisation des réunions des instances communautaires dans les communes est assez inégale suivant les territoires. En matière de maillage territorial, l'enquête nationale 2018 de l'AdCF montre que 35% des communautés délocalisent les réunions du conseil communautaire, 24% délocalisent les réunions des commissions thématiques, 12% délocalisent les réunions du bureau communautaire, et 23% ne pratiquent aucune délocalisation de réunions, quelles qu'elles soient.
Pour répondre à cette problématique des déplacements, Mulhouse Alsace Agglomération, par exemple, a mis en place des « réunions tournantes » dans toutes les communes de l'intercommunalité. Votre délégation salue cette initiative, particulièrement intéressante.
Enfin, si l'assiduité dépend aussi de la réduction des distances à parcourir, il peut être pertinent de s'appuyer plus systématiquement sur les nouvelles technologies . Des dispositifs numériques, tels que les visioconférences, pourraient pallier l'absentéisme des maires dans les instances communautaires, et permettre en outre des économies budgétaires. (frais de déplacements).
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Recommandation 5 : Conforter la capacité des conseillers municipaux membres du conseil communautaire à participer pleinement aux réunions, soit en recourant à la délocalisation des réunions, soit en s'appuyant plus systématiquement sur les technologies de type visioconférence. |
6. Accorder une attention particulière à la parité au sein des instances communautaires
Les élus communautaires étant élus distinctement dans chaque commune membre et non pas sur une liste unique, la parité à l'échelle du conseil communautaire n'est pas obligatoire . Selon les chiffres de l'AdCF, on dénombre au niveau national 7% de présidentes d'intercommunalités, 17% de femmes maires, et 11% des communautés ne comptant aucune vice-présidente.
Les situations peuvent être délicates à gérer sur le terrain, comme le rappelle Charles-Éric Lemaignen, premier vice-président de l'AdCF : « Le président d'Auray Quiberon a essayé d'obtenir la parité dans son intercommunalité. Il a été vivement critiqué par les maires, car il a choisi des vice-présidentes qui n'étaient pas maires de leur commune ».
L'AdCF relève : « Une très faible part des personnes ayant répondu à l'enquête nationale sur la gouvernance des EPCI indique avoir mis en place des dispositifs spécifiques pour favoriser la participation des femmes aux réunions de la communauté ». La parité spécifique au sein du bureau constitue donc encore rarement un objectif, même si quelques territoires font figure d'exception.
C'est d'ailleurs ce qui ressort de la consultation menée par votre délégation auprès des élus locaux et annexée au présent rapport . On notera que le pourcentage de femmes au sein du bureau de l'EPCI reste particulièrement faible. Dans près de la moitié des cas (44,6%) les femmes représentent seulement entre 10% et 30% des membres du bureau. On peut également regretter que dans plus du tiers des cas (34,9%) les femmes représentent moins de 10% des membres du bureau. Parmi les répondants, les EPCI exemplaires en matière de parité sont donc minoritaires : seulement 20% où les femmes représentent entre 30% et 50% des membres du bureau.
Votre délégation souhaite insister sur l'importance de l'exigence de parité dans la gouvernance des intercommunalités . Elle se félicite que l'Assemblée nationale et le Sénat se soient concomitamment engagés dans la recherche de solutions en vue d'améliorer la parité dans les exécutifs intercommunaux. Elle rappelle que lors de son bureau, en juillet dernier, l'AMF recommandait de renforcer les règles de parité au sein des communes et intercommunalités avec deux propositions fortes : l'obligation de réserver le poste de 1 er vice-président à un candidat de sexe différent de celui du président de l'EPCI à fiscalité propre, mais aussi l'institution de règles de parité dans les exécutifs intercommunaux.
Il est vrai que la féminisation des instances intercommunales constitue un sujet complexe en raison des logiques de représentation des communes au sein des communautés. La composition des intercommunalités est en effet « dérivée » des compositions municipales et des répartitions de responsabilités qui en découlent. Ainsi, dans la communauté urbaine du Grand Reims, où se sont rendus vos rapporteurs, on compte 3 femmes sur 15 vice-présidents, en plus de la présidente.
Dans le cadre de son rapport sur les exécutifs intercommunaux, le Haut Conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes décomptait dans les intercommunalités, en 2017, 34% de femmes élues communautaires et 8% de présidentes d'exécutif. Le Haut Conseil déplorait le poids toujours fort des représentations puisque les femmes détiennent le plus souvent les portefeuilles liés au « champ social » : enfance, jeunesse, famille, handicap, solidarités, culture et communication. On observe néanmoins quelques progrès dans certains domaines qui voient s'opérer une féminisation (finances, administration générale), même si encore peu de vice-présidentes sont en charge de la gestion des déchets, de l'eau ou de l'assainissement, par exemple. Des inégalités subsistent, qu'on peut expliquer par les contraintes sociales plus fortes qui s'exercent sur les femmes, notamment liées à la conciliation entre vie personnelle et vie professionnelle.
Dans le cas plus spécifique des conseils communautaires, une autre explication du manque de parité tient au mode de désignation et d'élection des conseillers. Sur le terrain, les maires sont encore très majoritairement des hommes qui sont, dès lors, surreprésentés dans les intercommunalités.
Ce phénomène est amplifié par le fait qu'un nombre accru de communes n'ont souvent qu'un seul représentant au sein du conseil communautaire, qui se trouve automatiquement être le maire dans les communes de moins de 1 000 habitants.
Votre délégation estime que la question de la féminisation des conseils et exécutifs intercommunaux ne peut être résolue que dans le cadre d'un objectif de parité dans les communes et d'une nécessaire progression du nombre de femmes maires . Elle espère que les prochaines élections municipales seront l'occasion d'améliorer la situation actuelle.
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Recommandation 6 : Encourager la parité dans la composition des instances communautaires, en particulier dans l'attribution des postes au sein de l'exécutif intercommunal. |
7. Veiller à une composition politique et géographique équilibrée de l'exécutif de l'établissement public de coopération intercommunale
La gouvernance de l'intercommunalité peut être un sujet politique sensible dans certains territoires. En effet, la désignation des vice-présidents au sein du bureau est certes prévue par la loi, conformément aux dispositions de l'article L. 5211-10 19 ( * ) du CGCT, mais aucune règle n'a été fixée en matière de représentativité politique .
Il s'agit pourtant d'un enjeu important puisque le bureau de l'EPCI, en tant qu'instance délibérative sur les questions qui ont été déléguées par le conseil, fixe la stratégie et détermine les grandes orientations de l'intercommunalité. Le bureau reste donc le vrai lieu d'exercice du pouvoir et le centre de décision. D'ailleurs, 77% des répondants à l'enquête nationale de l'AdCF considèrent que les réunions de bureau occasionnent davantage de débats que celles du conseil communautaire, et 66% jugent que le bureau permet d'être plus réactif que le conseil communautaire.
Ces chiffres montrent que le bureau est un organe central dans la prise de décision, souvent du fait de nombreuses délégations de compétences de la part du conseil communautaire, mais aussi d'une fréquence de réunions plus élevée. Aussi sa composition est-elle hautement stratégique.
Les chiffres de l'AdCF font état de 12% de présidents de communautés ayant indiqué, en amont de leur élection, qu'ils se présenteraient avec une équipe de vice-présidents pour gouverner la communauté. Il ressort également de la consultation menée par votre délégation auprès des élus locaux, que ces derniers estiment majoritairement, à 52,3% des répondants, que « les règles mises en place pour composer le bureau de l'intercommunalité » sont « assez insatisfaisantes » (33,3%) ou « très insatisfaisantes » (19%).
Plus généralement, votre délégation estime que le respect de tous les équilibres dans la composition des exécutifs communautaires est indispensable , qu'il s'agisse des sensibilités politiques, des spécificités des territoires ou du poids démographique des communes membres. C'est d'ailleurs ce qui ressort de la consultation qu'elle a menée auprès des élus locaux. Majoritairement les élus consultés ont ainsi jugé que « les petites communes n'étaient pas suffisamment bien représentées et associées aux décisions de l'intercommunalité » (pour 59,3% des répondants) ; que « le poids de la ville centre dans la gouvernance de l'EPCI était excessif » (pour 62,9% des répondants) ; et que « l'intercommunalité marginalise les communes rurales » (pour 60,1% des répondants).
La question de la représentativité territoriale est primordiale dans la composition des bureaux : 44% des répondants à l'enquête nationale de l'AdCF indiquent que « les vice-présidents ont été élus dans un souci de représenter chaque catégorie de communes (rurales, urbaines, etc.) de façon équilibrée », et 21% précisent qu'« une délégation a été confiée à tout ou partie des vice-présidents pour représenter chaque secteur géographique de la communauté ».
Dans la communauté urbaine du Grand Reims, le bureau se caractérise par une forte représentation des communes rurales, avec une situation inédite : la ville de Reims, qui représente 189 000 habitants sur les 300 000 du Grand Reims, ne dispose que de deux vice-présidences en plus de la présidence, soit trois membres du bureau au total. Contrairement à une idée reçue, la ville-centre n'est pas, en l'espèce, en situation de « domination » dans la gouvernance de l'EPCI ; ce sont les communes rurales qui sont « majoritaires » dans l'exécutif de l'intercommunalité. Les témoignages des élus rencontrés confirment cette déprise démocratique, qui fait que des communes très peuplées ne sont pas forcément représentées par des élus communautaires au bureau. Cette situation s'explique par le plafond, fixé par la loi NOTRe, de 15 vice-présidents maximum composant le bureau.
Dans la communauté d'agglomération du Grand Besançon, le pacte politique a déterminé des règles de répartition des sièges de manière équilibrée. En l'espèce, le document met en place un tandem présidence et vice-présidence qui permet d'assurer l'équilibre entre les communes rurales et les communes urbaines.
Le sujet de la représentativité politique est tout aussi important. Pour satisfaire aux exigences en la matière, la métropole du Grand Paris, par exemple, a mis en oeuvre une « gouvernance partagée » afin que toutes les sensibilités soient bien représentées dans le cadre du fait majoritaire. Pour Patrick Ollier, son président, « Une telle pratique permet à la métropole d'être en capacité de traiter les défis urbains au-delà des clivages politiques, dans un esprit constructif et équitable ». Ainsi le bureau de la métropole est-il composé d'un président, de 20 vice-présidents et de 10 conseillers délégués, représentatifs de toutes les sensibilités politiques. Grâce à cette gouvernance partagée, les délibérations ont quasiment toutes été votées à l'unanimité (98%), ce dont se félicite le président de la métropole : « Que ce soit le plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement, que ce soit le plan climat air énergie, que ce soit le programme d'économie circulaire, toutes ces réussites s'expliquent par une gouvernance partagée et l'absence de dogmatisme des uns et des autres »
Cette volonté d'associer équitablement tous les groupes politiques au destin de l'intercommunalité a conduit la métropole du Grand Paris à créer une « Conférence des présidents de groupes », un organe facilitateur du travail du bureau. Patrick Ollier poursuit : « Au bureau il n'y a plus de problèmes car les groupes politiques ont arbitré en amont les points importants ou de blocage » .
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Recommandation 7 : Veiller à la représentativité politique et territoriale au moyen d'une composition politique et géographique équilibrée de l'exécutif de l'établissement public de coopération intercommunale. |
* 11 Colloque « La revitalisation de l'échelon communal », co-organisé par la commission des Lois du Sénat et l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalités (AMF), 15 novembre 2018.
* 12 Colloque précité du 15 novembre 2018 au Sénat.
* 13 Rapport d'information « Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes » rédigé au nom de la commission des Lois, 2018-2019 (n° 110).
* 14 Voirie, éducation et enfance, équipements sportifs, culturels, touristiques, de proximité, centres d'intervention pompiers volontaires, instruction des actes d'urbanisme.
* 15 L'article L. 5211-40 du CGCT prévoit la consultation des maires de toutes les communes membres de l'EPCI à la demande de l'organe délibérant ou du tiers des maires des communes membres.
* 16 Consultation menée du 27 mars au 19 avril 2019 sur la plate-forme de participation du Sénat et intitulée « la place des élus municipaux dans les intercommunalités ».
* 17 Aux termes de la charte communautaire, « un régime de veto est institué afin que tout projet de délibération puisse être renvoyé au préalable à un vote par le conseil communautaire. En toutes circonstances, le comité des maires peut exercer son droit de veto à la condition que 20% des membres le composant émette un vote en ce sens (...) ».
* 18 Pour l'instant, cette instance n'est obligatoire que dans les métropoles, sous l'appellation de « conférence métropolitaine » et se réunit au moins deux fois par an. La proposition de loi tendant à renforcer les synergies entre les conseils municipaux et les conseils communautaires et entre les conseils municipaux et le conseil de la métropole de Lyon, adoptée par le Sénat le 9 mai 2019, a également rendu obligatoire l'institution d'une « conférence consultative » des maires dans les communautés de communes et d'agglomération, ainsi que dans les communautés urbaines, dès lors que 30 % des maires des communes membres en feraient la demande.
* 19 Le CGCT fixe seulement un plafond pour déterminer le nombre de vice-présidents : « Le bureau de l'établissement public de coopération intercommunale est composé du président, d'un ou plusieurs vice-présidents et, éventuellement, d'un ou de plusieurs autres membres. Le nombre de vice-présidents est déterminé par l'organe délibérant, sans que ce nombre puisse être supérieur à 20%, arrondi à l'entier supérieur, de l'effectif total de l'organe délibérant ni qu'il puisse excéder quinze vice-présidents. Pour les métropoles, le nombre de vice-présidents est fixé à vingt ».