Allez au contenu, Allez à la navigation

Améliorer la condition militaire : une nécessité stratégique, opérationnelle et humaine

10 juillet 2019 : Améliorer la condition militaire : une nécessité stratégique, opérationnelle et humaine ( rapport d'information )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 10 juillet 2019, sous la présidence de M. Charles Guené, vice-président, la commission a entendu une communication de M. Dominique de Legge, rapporteur spécial, sur la gestion des ressources humaines dans les armées.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. Je me suis intéressé à la gestion des ressources humaines dans les armées pour trois raisons : tout d'abord, fin 2018, on a constaté un excédent de 211 millions d'euros qui n'ont pas été consommés et je voulais en connaître la raison ; ensuite, la ministre des armées a indiqué que la dernière loi de programmation militaire (LPM) était, avec le plan famille, une loi « à hauteur d'homme » ; enfin, nous sortons d'une longue période de déflation des effectifs et amorçons, depuis 2015, une phase de « remontée en puissance ».

Les armées ont fait l'objet d'une profonde mutation depuis 25 ans. Le service militaire a été supprimé en 1996. L'effort de la nation est passé en 60 ans de 6,5 % à 2 % du PIB ; la diminution a été de 50 % ces 25 dernières années. Quant aux effectifs, ils étaient de 276 000 en 2014, contre 330 000 en 2004, soit une diminution de 25 % en 10 ans.

Cette mutation est aussi d'ordre opérationnel, du fait du changement de type de menaces, de l'apparition du risque « cyber », de l'importance des engagements sur les théâtres extérieurs et de l'intervention sur le sol français avec l'opération « Sentinelle ».

Il a été difficile pour nos armées de passer d'une culture de déflation à une culture de remontée en puissance.

Si la réalisation des cibles de recrutement ne pose pas de difficulté majeure, les résultats apparaissent toutefois moins satisfaisants sur le plan qualitatif : les viviers apparaissent plus fragiles - inaptitudes médicales plus fortes, augmentation des candidats ayant des antécédents judiciaires -, et une importante « déperdition » de candidats subsiste entre le premier contact dans les centres de recrutement et l'incorporation.

Reste à gagner la bataille de la fidélisation des effectifs incorporés. Ce problème touche notamment les spécialités particulièrement sollicitées, comme les fusiliers marins, ainsi que celles en concurrence directe avec le secteur privé : atomiciens, maintenanciers aéronautiques, etc.

De manière générale, les armées sont confrontées à un raccourcissement de la durée des contrats des nouveaux recrutés. L'armée de terre enregistre ainsi une nette diminution des contrats de cinq ans, qui sont passés de 77,7 % en 2014 à 60,3 % en 2017, soit une baisse de plus de 20 %. Dans le même temps, les contrats longs - ceux de plus de huit ans - qui représentaient jusqu'à aujourd'hui en moyenne 3,2 % de l'ensemble, sont passés en 2017 à 0,5 %.

Des mesures indemnitaires visant à renforcer la fidélisation ont été prises, tournées vers les spécialités en tension et en concurrence avec le privé. Ces mesures risquent d'être insuffisantes, compte tenu de la faiblesse des soldes militaires.

Le premier enjeu pour l'institution est le maintien des savoir-faire techniques en évitant des départs trop rapides, particulièrement critiques pour la marine nationale. Cette armée est en effet caractérisée par des effectifs plus limités et l'existence de nombreuses spécialités techniques. Ainsi, 75 % de ses effectifs appartiennent à des spécialités qui recouvrent chacune moins de 1 % des effectifs. Le risque existe de ne pas pouvoir armer des sous-marins, par exemple.

Autre enjeu : la nécessité d'une armée jeune.

L'armée doit être composée de militaires jeunes, en raison du niveau d'engagement qu'implique l'état militaire. Ce principe, qui suppose l'existence d'un fort taux de rotation, constitue la principale spécificité des armées par rapport aux autres administrations de l'État en termes de modèle RH. La défense, qui constitue une mission éminemment régalienne, est assurée, à hauteur de 65 % des effectifs, par des contractuels.

La durée moyenne d'engagement des militaires du rang au sein de l'armée de terre est de 6 ans. La direction des ressources humaines a fait état en audition de sa volonté de porter cette durée à 7 ans, ce qui permettrait d'« optimiser les coûts de formation et de disposer de soldats ayant une bonne expérience opérationnelle, ayant connu des régimes de vie et d'alerte différents qui garantissent la stabilité émotionnelle et la compétence technique ».

Un enjeu essentiel pour les militaires eux-mêmes est la mobilité géographique. L'ancien schéma, qui avait prévalu jusqu'aux années 1990, a explosé. Désormais, les conjoints de militaires souhaitent exercer une activité professionnelle, ce qui est peu compatible avec l'obligation de mobilité. En conséquence, le taux de célibat géographique est en augmentation.

Quant au train de vie des ménages de militaires, il est inférieur à celui des autres agents de la fonction publique, de nombreux conjoints ayant renoncé à travailler.

Un sujet très sensible est celui des retraites. On entend souvent dire que les militaires bénéficient d'un régime dérogatoire. C'est une erreur sémantique. La pension que touche un militaire au bout de 17 ans de service, qui n'est pas une retraite à taux plein, est la compensation de sa disponibilité de chaque instant lorsqu'il était dans l'armée et du non-paiement des heures supplémentaires.

Il y a donc une inquiétude, aggravée par le fait qu'il est difficile de retrouver un emploi dans le privé après l'âge de 45 ans. La tentation existe donc de partir en retraite encore plus tôt.

Dans l'éventualité d'une remise en cause du principe de la reconnaissance de la nation envers ces personnes qui ont donné leurs années de jeunesse à l'armée, tout en supportant les contraintes de mobilité et de disponibilité, on peut craindre des difficultés de recrutement à l'avenir.

Je conclurai par quelques pistes.

La première est liée à l'attractivité du métier. La question de la revalorisation des rémunérations se posera inévitablement. En France, les militaires sont plutôt moins bien payés que dans les autres pays.

Il conviendrait de limiter la mobilité aux nécessités liées au service et à l'acquisition des compétences.

Il nous faut également apporter des réponses sociales, en particulier pour le logement. De nombreux cadres militaires doivent venir à Paris à un moment de leur carrière ; compte tenu du niveau des loyers dans la capitale, ils renoncent à le faire ou sont contraints au célibat géographique.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les militaires sont-ils complètement exclus de la directive européenne de 2003 concernant le temps de travail ?

J'observe que ce qui fonctionne le mieux en France, c'est l'armée, laquelle assume une mission régalienne. Or elle est essentiellement composée de contractuels. Cela donne à réfléchir par rapport au statut...

M. Antoine Lefèvre. - Je remercie Dominique de Legge de nous éclairer sur le moral des troupes et l'état du matériel, les deux étant liés.

Le commandement est-il concerné par le recours aux contrats ?

Nous devrons être attentifs à la question des retraites et ne pas tout mélanger. J'ai apprécié la nuance sémantique faite par le rapporteur spécial. La retraite des militaires est non pas un régime dérogatoire, mais une spécificité qu'il faut conserver dans la perspective de la réforme annoncée.

M. Vincent Capo-Canellas. - En matière de fidélisation, qu'en est-il des mesures qui ont d'ores et déjà été prises ? Quelles sont les pistes pour améliorer la situation ?

Je comprends l'avertissement du rapporteur sur les retraites, mais j'avais compris que celles-ci n'entraient pas dans le champ de la réforme...

Mme Christine Lavarde. - Quelle est la nouvelle ventilation des contrats proposés ? J'ai compris que ceux d'une durée de 5 et 8 ans étaient moins nombreux. Pouvez-vous préciser quel est le cadre du recrutement des contractuels dans l'armée ?

M. Gérard Longuet. - Je vous remercie, monsieur le rapporteur spécial, de parler de l'armée avec affection.

Est-il toujours vrai que la moitié des officiers est issue du corps des sous-officiers, et que la moitié des sous-officiers étaient auparavant des hommes de rang ?

Quel jugement portez-vous sur le système états-unien, dans lequel les carrières d'officiers sont très courtes ? Il semble que, dans ce pays, les reconversions soient mieux organisées. La pyramide des responsabilités oblige à une évaporation très forte des officiers encore jeunes, qui ne pourront prétendre à exercer des commandements d'unités.

Le reclassement des hommes du rang est une condition absolue pour fidéliser et pour allonger la durée du contrat. Existe-t-il des indicateurs permettant de suivre l'importance de l'effort et la réalité des résultats ?

M. Marc Laménie. - Quels sont les moyens humains consacrés à l'opération « Sentinelle » et aux opérations extérieures, et comment sont répartis ces effectifs ?

Tout est-il revenu dans l'ordre depuis la panne du système informatique Louvois ?

Mme Sylvie Vermeillet. - Je partage l'inquiétude du rapporteur sur les retraites. Savez-vous, monsieur le rapporteur spécial, si la perspective de cette réforme a déjà des effets négatifs sur le recrutement ?

M. Thierry Carcenac. - Vous avez fait état de la situation du parc de logements domaniaux, qui aurait été réduit de 12 % entre 2013 et 2017. Ce parc est-il aux normes ?

Pouvez-vous nous en dire un peu plus sur la cession du Val-de-Grâce ?

M. Dominique de Legge. - Le code militaire me semble exclure de fait les militaires du champ de la directive européenne de 2003 concernant certains aspects du temps de travail : il y a une totale contradiction entre les deux.

Pourquoi y a-t-il autant de contractuels dans l'armée ? Pour conserver une armée jeune. Quand on recrute quelqu'un à 18 ans, on ne le garde pas quarante ans. Un militaire s'engage pour une durée déterminée. Certains d'entre eux souhaitent devenir statutaires, mais ils sont devenus une minorité, à hauteur de 30 %.

La perspective d'une réforme des retraites affecte-t-elle le moral des armées ? À bord d'un bâtiment dont je tairai le nom, j'ai rencontré cinq officiers supérieurs. Deux d'entre eux m'ont dit : « C'est mon dernier embarquement car je n'ai pas de perspective de carrière, et il faut que je parte maintenant si je veux bénéficier du système de retraite actuel et me reconvertir. » - ce qui est probablement faux, car le nouveau système ne s'appliquerait qu'à partir de 2025. Mais cela en dit long sur le climat... Sur le Charles de Gaulle, j'ai demandé à des matelots, pour qui c'est le premier embarquement, et qui n'ont pas forcément de spécialité, comment ils se projetaient à dix ans. Leur réponse m'a surpris : ils ne se projettent pas du tout... La moitié d'entre eux m'ont répondu qu'ils seront probablement encore là dans cinq ans. Tous remercient la marine nationale de les avoir sortis de là où ils étaient, conscients que l'armée leur a donné un cadre, mais ils ne veulent pas forcément y rester.

L'une de nos préconisations, Vincent Capo-Canellas, serait d'avoir des indicateurs qui soient non seulement quantitatifs, mais aussi qualitatifs. La mise en place d'une prime de lien au service me semble intéressante ; elle permettra de dire à un militaire que s'il reste comme atomicien, il touchera 25 000 euros supplémentaires sur cinq ans, soit 5 000 euros par an. Ce n'est pas à la hauteur du différentiel avec le privé, mais c'est une manière de conserver certaines spécialités en tension. Certes, nous risquons d'avoir des grades inférieurs mieux payés que les supérieurs. Ce sera de plus en plus la technicité qui sera reconnue, davantage que le grade.

S'agissant de la réforme des retraites, j'ai rencontré une collaboratrice de M. Delevoye, qui m'a dit qu'elle ne pouvait rien nous dire... Ce qui m'inquiète dans les propos de M. Delevoye, c'est qu'il ne veut prendre en considération, comme rémunération accessoire pour la retraite, que celles liées aux opérations extérieures (Opex). Or il s'agit d'une notion administrative : selon l'endroit où est le Charles de Gaulle, il est en Opex ou non. Lorsqu'il se ravitaille, il peut sortir du cadre de l'Opex. Je suis assez inquiet de cette idée de calculer la retraite spécifique des militaires sur une notion géographique, qui n'a rien à voir avec l'engagement. Certains de nos avions décollent de bases qui ne sont pas en zone Opex pour des raisons de sécurité, ils vont pourtant bien sur un théâtre d'opérations Opex ... Est-ce moins dangereux ?

Christine Lavarde, la contractualisation consiste pour l'armée et le militaire à signer pour une durée d'engagement. Ce qui nous inquiète, c'est que cette durée tend à diminuer.

Gérard Longuet m'interroge sur la promotion des sous-officiers venant du rang et des officiers issus des sous-officiers : si je n'ai pas de chiffre à vous citer, l'armée reste un merveilleux lieu de promotion humaine et sociale. J'ai rencontré un capitaine de vaisseau formateur à Brest qui a commencé comme matelot. Je souhaite que nous ayons des indicateurs qualitatifs de la gestion des ressources humaines.

« Sentinelle » représente 10 000 personnes potentiellement en opération. Concernant les Opex, à chaque seconde 5 000 militaires sont mobilisés. Sachant que la durée d'une Opex est de quatre mois, cela donne une idée de l'engagement de nos armées.

Nous avons pu dire adieu au logiciel Louvois pour la paie des militaires ; c'est le logiciel Source solde qui le remplace. Il a un nom moins évocateur, mais il fonctionne mieux.

Thierry Carcenac, les casernements ne sont pas à la hauteur. Des efforts substantiels sont faits dans le cadre du plan famille. Pour les autres logements, cela passe par des sociétés HLM. Le Val-de-Grâce est devenu une marotte pour moi. Je ne comprends pas pourquoi nous nous obstinons à brader notre patrimoine immobilier, et à loger des militaires affectés à Paris loin en banlieue, avec tous les problèmes que cela pose. Symboliquement, il est important de conserver une capacité d'hébergement en plein coeur de Paris.

La commission a autorisé la publication de la communication de M. Dominique de Legge sous la forme d'un rapport d'information.