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Améliorer la condition militaire : une nécessité stratégique, opérationnelle et humaine

10 juillet 2019 : Améliorer la condition militaire : une nécessité stratégique, opérationnelle et humaine ( rapport d'information )

B. UN RÉGIME DE RETRAITE SPÉCIFIQUE, RÉSULTANT TANT DE LA NÉCESSAIRE RECONNAISSANCE DE LA NATION ENVERS SES FORCES QUE DES SPÉCIFICITÉS DU MODÈLE RH MILITAIRE

1. Un régime de pension spécifique répondant aux nécessités opérationnelles des armées

Des règles particulières du régime des pensions de l'État sont applicables aux seuls militaires et répondent aux besoins opérationnels des armées, qui rendent nécessaires un statut spécifique (le statut général des militaires) et un mode particulier de gestion des ressources humaines (la gestion dite « de flux »), imposée par la nécessité de disposer en permanence d'une ressource humaine jeune (cf. supra, première partie).

Ce dispositif est notamment marqué par le principe de la retraite à jouissance immédiate en cas de départ après 17 ans de services effectifs pour les militaires non officiers, après 20 ans pour les officiers sous contrat et après 27 ans pour les officiers de carrière60(*). Le régime de pension des militaires prévoit également la possibilité de cumuler intégralement cette dernière avec un revenu d'activité du secteur privé pour tous les militaires, ou du secteur public pour certains d'entre eux (militaires ayant atteint leur limite d'âge de grade, militaires sous contrat ayant atteint leur limite de durée de services, militaires non officiers radiés des cadres avant 25 ans de service). En outre, la reprise d'activité après perception de la pension militaire ouvre un nouveau droit à retraite en cas de reprise d'activité après perception d'une pension.

Les militaires bénéficient également de la bonification du cinquième du temps, qui majore d'un an chaque tranche de 5 années de services (autrement dit, 5 ans de services équivaut à 6 ans pris en compte pour le calcul de la pension) pendant les 25 premières années de service (puis plus rien au-delà, la bonification étant dite « plafonnée ») et de bonifications spécifiques (bénéfices de campagne et bonifications pour services aériens ou sous-marins) qui compensent des risques aggravés et des sujétions fortes. Ces bonifications augmentent aussi les services pris en compte pour le calcul de la pension.

Enfin, le dispositif de décote de la pension est organisé en deux volets pour les militaires, afin de l'adapter à leurs durées de carrières (une décote « carrière longue », correspondant à celle des fonctionnaires, et une décote spéciale « carrière courte » pour ceux qui bénéficient de la pension liquidée par anticipation).

À l'exception de ces dérogations notables, le régime de retraites des militaires est le même que celui des fonctionnaires de l'État.

Dispositifs partagés par les militaires et les fonctionnaires de l'État

Les militaires et les fonctionnaires de l'État partagent le même dispositif s'agissant notamment :

- du nombre d'années (2 ans) de services effectifs ouvrant droit à une pension de retraite ;

- de l'ouverture du droit à pension sans condition de durée de services en cas de radiation des cadres pour invalidité ou en présence d'un enfant âgé de plus d'un an et atteint d'une invalidité égale ou supérieure à 80 % ;

- du nombre de trimestres (167 en 2019 et jusqu'à 172 en 2032) d'activité nécessaire pour obtenir, sans décote, une pension au taux maximum (75 % de la rémunération de référence hors primes) ;

- des modalités de calcul du montant de leur pension, à partir de l'indice de rémunération correspondant au grade et à l'échelon détenu pendant les 6 derniers mois d'activité ;

- des bonifications pour enfants, d'une année par enfant né ou adopté avant le 1er janvier 2004 sous réserve d'une interruption de service d'au moins deux mois, de la prise en compte de la période d'interruption réelle d'activité pour élever un enfant né ou adopté après le 1er janvier 2004 dans la limite de trois ans, de la majoration de la pension pour les parents ayant élevé trois enfants pendant 9 ans et jusqu'à l'âge de 16 ans61(*) ;

- du principe d'une décote (minoration du montant de la pension) si la carrière est incomplète ;

- de la possibilité d'augmenter le taux de liquidation de la pension de cinq points (donc de 75 % à 80 %) grâce aux bonifications ;

- de l'exclusion des primes et indemnités dans le calcul de la pension, à l'exception de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) et, pour les gendarmes, de l'indemnité de sujétion pour services de police (ISSP). Toutefois, depuis 2005, une part restreinte de l'ensemble des primes des agents publics est intégrée dans la pension à travers la retraite additionnelle de la fonction publique.

Pour les militaires quittant le service actif en 2017 et bénéficiaires d'une pension militaire, le niveau moyen de la pension brute mensuelle s'élevait à 2 989 euros pour les officiers (pour une durée de service moyenne de 32,7 ans), 1 903 euros pour les sous-officiers (pour une durée de service moyenne de 28,1 ans) et 810 euros pour les militaires du rang (pour une durée de service moyenne de 14 ans).

2. Une future réforme des retraites source d'inquiétudes légitimes de la part des militaires, nécessitant de réaffirmer solennellement la justification du régime spécifique

Lors de ses différents travaux, votre rapporteur spécial a pu constater que l'actuel projet de réforme des retraites, dont l'application est prévue à compter de 2025, constituait, de loin, la préoccupation majeure des militaires, tous grades et tous âges62(*) confondus. Ces préoccupations portent tant sur les taux de remplacement que sur le mécanisme de la retraite à jouissance immédiate.

Si les contours exacts du futur projet de réforme des retraites ne sont pas encore connus, votre rapporteur spécial estime que les préoccupations des militaires sont justifiées, et ce d'autant plus qu'aucune concertation n'a été directement menée avec ces derniers. Comme l'a rappelé le haut-commissaire à la réforme des retraites Jean-Paul Delevoye, ce projet s'oriente vers la mise en place d'un système universel, dans lequel chaque euro cotisé donne accès aux mêmes droits. Ses effets sur les taux de remplacement, et surtout sur les dates de départ à la retraite, ne sont pas encore connus. Selon le haut-commissaire, « un système universel suppose un rapprochement des régimes de la fonction publique et du secteur privé, mais aussi des régimes spéciaux. L'intérêt du système universel, fondé sur des principes simples et opposables à tous (convergence des taux de cotisation, des rendements, etc.), est de prendre en compte les différences acceptables, par exemple, l'octroi de droits aux militaires engagés sur des opérations extérieures. En revanche, la diminution de certaines assiettes et taux de cotisations n'est pas justifiée par la solidarité nationale. Certains avantages n'ont plus de raison d'exister. Nous serons intransigeants sur ce sujet. »63(*).

Contrairement à ce qu'indique le haut-commissaire à la réforme des retraites, la spécificité du régime militaire ne saurait se limiter à l'octroi de « droits aux militaires engagés sur des opérations extérieures », mais repose fondamentalement sur trois types de dispositif :

- des limites d'âge et de durée de services basses ;

- une pension à liquidation immédiate, pour permettre un départ anticipé du militaire, conformément au principe de jeunesse (cf. supra, première partie) ;

- des bonifications opérationnelles compensatrices des spécificités militaires et favorisant un départ anticipé en cours de carrière, également témoignage de la reconnaissance de la Nation à son armée.

La mise en place d'un système universel pourrait avoir des effets ponctuellement bénéfiques pour les militaires64(*), puisqu'il intégrerait par exemple les primes dans le calcul de la retraite. Dans son ensemble, il apparait toutefois de nature à remettre en cause l'équilibre actuel, qui permet la prise en compte des sujétions et risques spécifiques des militaires avec les mécanismes de bonification, et de garantir la viabilité du modèle RH des armées.

Votre rapporteur spécial tient, à cet égard, à rappeler que cette pension liquidée par anticipation ne correspond pas à une pension de vieillesse, contrairement à celle qui est servie en fin normale de carrière (à la limite d'âge), mais à une allocation, compensatrice et proportionnelle aux services accomplis, servie au titre de la reconnaissance que la Nation s'est engagée à manifester envers les militaires. Il estime que la pension militaire constitue une rémunération différée visant à compenser la disponibilité totale des militaires, en « tout temps et en tout lieu »65(*), et l'absence de limitation dans la durée du temps de travail, qui constituent des dérogations exorbitantes du droit commun66(*).

Il serait, à cet égard, souhaitable que le terme de « retraite » ou « pension » actuellement retenu, qui entretient une confusion sémantique, soit remplacé par un terme plus solennel comme celui de « reconnaissance de la Nation », évitant l'assimilation à un simple mécanisme de « retraite anticipée » qu'elle n'est pas.

Recommandation n° 7 : afin d'affirmer la différence entre la retraite à jouissance immédiate et une « retraite anticipée », envisager une nouvelle appellation des pensions militaires (comme « reconnaissance de la Nation ») pour ce dispositif.

3. Une réforme des retraites susceptible de fragiliser l'ensemble du modèle RH des armées

En plus de constituer une compensation indispensable aux sacrifices des « plus belles années de leur vie » par les militaires, le régime actuel de retraite est nécessaire pour répondre aux exigences d'une gestion de flux des RH militaires. Sa fragilisation serait donc susceptible de mettre ce modèle d'armée, reposant sur des effectifs jeunes, en péril, alors même que le nombre de militaires quittant le service sans droit à pension a d'ores et déjà augmenté ces dernières années.

Nombre de militaires quittant le service sans droit à pension

(en ETP)

Source : commission des finances du Sénat (d'après le ministère des armées)

Par ailleurs, la structure de ses emplois est pyramidale. L'accès aux grades sommitaux de chaque catégorie (officiers, sous-officiers, militaires du rang) ne repose pas sur l'ancienneté mais sur la détention de compétences acquises au long d'un parcours professionnel, sanctionnées parfois par un diplôme, un brevet (par exemple, le brevet de l'école de guerre). Nombre de militaires quittent donc l'institution avant la limite d'âge de leur grade67(*), avec un taux de liquidation inférieur au taux plein et à un âge éloigné de l'âge légal de départ à la retraite.

Taux moyen et indice moyen de liquidation
des militaires quittant le service

 

2015

2016

2017

Part des pensions au taux plein

49,6 %

46,4 %

44,4%

Taux moyen de liquidation

61,4 %

60,6 %

59,7%

Source : commission des finances du Sénat (d'après le ministère des armées)

Il n'est pas possible, pour l'heure, de détailler les conséquences de la future réforme des retraites pour les militaires. En revanche, le ministère des armées a indiqué à votre rapporteur spécial que les réformes précédentes, qualifiées de paramétriques, ont eu un effet observable sur la gestion des ressources humaines militaires (allongement des durées de service, ralentissement de l'avancement, modification des politiques d'emploi...). Ces réformes ont ainsi entrainé une élévation de plus d'un an (plus de deux ans pour les militaires du rang) de l'âge moyen de départ au cours des six dernières années68(*).

Âge moyen des militaires quittant le service

(en années)

 

Officiers généraux

Officiers

Sous-officiers

Militaires du rang

Ensemble

2012

57,7

50,7

45,2

38,8

45,1

2013

57,8

51,2

45,7

39,1

45,7

2014

58,2

51,8

45,9

39,8

46

2015

58,2

51,8

45,8

40,3

46,2

2016

58,9

51,6

46,2

40,8

46,1

2017

59

51,9

46,6

41,1

46,3

Source : commission des finances du Sénat, d'après le service des retraites de l'État - Bases des pensions

Il apparaît donc indispensable, en raison des contraintes opérationnelles et de l'impératif de jeunesse qui en découle, que les militaires continuent de bénéficier de dispositions permettant aux armées de préserver leur politique de gestion de flux.

Au total, les pensions militaires relèvent davantage d'un système de gestion des ressources humaines, unique dans la fonction publique, et du choix d'un modèle d'armée jeune que d'une pure logique d'assurance-vieillesse.


* 60 Un droit au bénéfice différé d'une pension versée à l'âge de 52 ans existe pour les militaires ayant plus de 15 ans de service mais n'ayant pas atteint ces seuils.

* 61 Le taux de la majoration est fixé à 10 % du montant de la pension pour les trois premiers enfants et à 5 % par enfant au-delà du troisième, dans la limite de 100 % de la solde de base.

* 62 Cette préoccupation a notamment été évoquée à l'occasion d'une table ronde avec des élèves officiers-mariniers de l'école de maistrance.

* 63 Commission des affaires sociales du Sénat, colloque du 19 avril 2018 sur la réforme des retraites.

* 64 Notamment les militaires du rang contractuels, dont la durée de service est insuffisante pour bénéficier de la retraite à jouissance immédiate.

* 65 Article L. 4121-5 du code de la défense.

* 66 Votre rapporteur spécial estime à cet égard que les militaires doivent continuer à déroger aux principes de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail, qui prévoit notamment une durée du travail hebdomadaire maximale de 48 heures et un repos journalier de 11 heures. Ces limitations sont manifestement incompatibles avec la nature des missions des armées et seraient de nature à en déstabiliser gravement le fonctionnement.

* 67 Seuls 15 % des sous-officiers et 29 % des officiers des armées servent jusqu'à leur limite d'âge.

* 68 Réponse au questionnaire.