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Améliorer la condition militaire : une nécessité stratégique, opérationnelle et humaine

10 juillet 2019 : Améliorer la condition militaire : une nécessité stratégique, opérationnelle et humaine ( rapport d'information )

TROISIÈME PARTIE
POUR FAIRE FACE À CES DÉFIS, LA CONDITION MILITAIRE DOIT FAIRE L'OBJET D'IMPORTANTES AMÉLIORATIONS

A. UN NIVEAU GÉNÉRAL DE RÉMUNÉRATION FAIBLE, DONT LA RÉÉVALUATION APPARAÎT INÉLUCTABLE

1. Un niveau général de rémunération faible eu égard aux contraintes des militaires

Lors de son audition devant votre rapporteur spécial, le chef d'état-major des armées a indiqué que « malgré l'aspect vocationnel du métier, le décalage avec les exigences naturelles des Français est tel qu'il y aura plus de difficultés à recruter à l'avenir ». Face à cet étiolement des vocations, le niveau actuel de rémunération, relativement faible, apparaît comme un handicap majeur.

Toutes catégories hiérarchiques confondues, la solde mensuelle nette moyenne perçue en 2017, hors indemnités spécifiques au milieu ou à l'activité opérationnelle est de 2 144 euros. La solde médiane s'élève quant à elle à 1 763 euros42(*).

Répartition de la rémunération mensuelle nette perçue en 2017
par les militaires, par grade

(en euros)

Les comparaisons, tant internationales qu'avec les catégories socio-professionnelles comparables en France montrent que les militaires connaissent des niveaux de rémunération faibles, en dépit des mesures de revalorisation spécifiques prises afin de renforcer la fidélisation (cf. supra, seconde partie) et de compenser la suractivité et des mesures générales de revalorisation de la rémunération de la fonction publique43(*). Ces dernières sont rendues toutefois particulièrement complexes, en raison de la diversité des statuts, des modalités de rémunération et de pensions.

Les travaux du HCECM, qui s'appuient sur les enquêtes de l'INSEE sur les revenus fiscaux et sociaux, mettent clairement en évidence une différence de niveau de vie annuel moyen44(*) entre un ménage dont la personne de référence est un militaire et les autres ménages globalement défavorable aux militaires. Ainsi, « le niveau de vie annuel moyen du ménage dont le référent est un militaire demeure inférieur à celui du ménage dont le référent est un fonctionnaire civil de l'État (- 17,0 % sur 2010-2015). Comparé au niveau de vie annuel moyen des ménages, toutes catégories socioprofessionnelles confondues, celui du ménage dont la personne de référence est un militaire est inférieur de 6,8 %, alors que celui du ménage dont la personne de référence est un fonctionnaire civil de l'État est supérieur de 12,3 % »45(*). De même, « le niveau de vie annuel moyen des ménages dont la personne de référence est un officier ou un sous-officier est inférieur respectivement à celui dont le référent est un cadre (- 22,6 %) ou un personnel exerçant une profession intermédiaire (- 9,9 %). » La seule nuance porte sur les ménages dont la personne de référence est un militaire du rang, qui disposent « d'un niveau de vie annuel moyen approchant celui du ménage dont la personne de référence est un employé (+ 1,9 %) et supérieur à celui du ménage dont la personne de référence est un ouvrier (+ 12,3 %). »46(*)

Même si, dans l'absolu, il faudrait comparer des carrières entières, pensions comprises, car la population militaire à statut équivalent est par exemple plus jeune que la population des fonctionnaires, ces constats n'en démontrent pas moins les conséquences de la mobilité du militaire (cf. infra, C) sur l'emploi de son conjoint et sa rémunération. Les conjoints de militaire disposent ainsi de revenus inférieurs à la moyenne : « dans un couple dont la personne de référence est un militaire, le revenu individuel moyen du conjoint, pour les seuls conjoints qui ont un revenu, est inférieur de 27,4 % à celui du conjoint de fonctionnaire civil de l'État. 14,2 % des conjoints de militaire ont un revenu individuel nul contre 8,3 % des conjoints de fonctionnaire civil de l'État »47(*). Les conjoints de militaires connaissent, en outre, un taux de chômage plus élevé que la moyenne.

Le taux de chômage des conjoints de militaires

Les conjoints de militaires sont au chômage dans des proportions plus importantes que la population française.

Le taux de chômage des conjoints était de 11,6 % en 2013, supérieur à celui de la population française qui au quatrième trimestre 2013 s'élevait en métropole à 9,7 %. Il atteignait 12,1 % parmi les conjointes.

Dans son étude publiée en mars 2017 sur les conditions de vie des marins, la marine a mis en exergue le fait que la première raison du célibat géographique est la volonté de préserver l'emploi du conjoint (41 % en moyenne), sauf en Ile-de-France où les aspects liés au coût de la vie prédominent. Cette enquête relève que le chômage toucherait 16 % des conjoints de marins et 28 % des seuls conjoints des quartiers-maîtres et matelots. Le taux de chômage des conjoints atteindrait 32 % dans l'année qui suit une mobilité

Ces données corroborent celles, un peu plus anciennes, établies en 2013 par la DRH-MD d'où il ressortait que si 11 % des conjoints étaient au chômage avant la mutation avec changement de résidence, 21 % étaient au chômage après. La mobilité pourrait d'ailleurs conduire des conjoints à renoncer à leur emploi.

L'agence de reconversion de la défense a pour mission d'accompagner les conjoints de militaire lors des mutations. Elle rencontre toutefois des difficultés à se faire connaitre des conjoints et peine à les aider à trouver des emplois pérennes (- 28 % de CDI entre 2013 et 2015).

Source : 11e rapport du haut conseil d'évaluation de la condition militaire, 2016

Les comparaisons internationales doivent quant à elles être menées avec une prudence toute particulière, eu égard à la diversité des organisations et des modalités de rémunération au sein des autres armées. Le président du HCECM a ainsi indiqué à votre rapporteur spécial qu'aucune comparaison internationale récente et fiable n'était disponible. Il n'existe pas d'outil commun d'évaluation de la condition militaire dans les différents pays alliés alors que les engagements opérationnels de ces dernières années conduisent les militaires à vivre et combattre ensemble, ce qui semble d'ailleurs alimenter chez les Français le sentiment général d'être moins bien traités. Le DRH de l'armée de terre a ainsi indiqué en audition qu'« un caporal britannique gagne ce que gagne un lieutenant français. Un colonel français en poste en Grande-Bretagne bénéficie d'ailleurs d'un supplément de solde pour le mettre au niveau de ses homologues locaux ».

L'enquête menée en 2012 par le HCECM montre que la rémunération des militaires allemands, italiens et britanniques est en général plus élevée, même si les rémunérations des officiers supérieurs italiens et allemands étaient en 2008 situées en dessous de celles de leurs homologues français. Toutefois, une nette différence se maintient avec celles des officiers de rang équivalent britanniques, canadiens et américains. Si cette étude tend à accréditer une rémunération plus faible des militaires français, elle ne suffit pas à rendre compte du revenu disponible pour chaque militaire dans chaque pays, puisqu'elle ne porte que sur la solde de base complétée par l'indemnité de charges militaires. Le poids des primes et indemnités, le système de pension, les droits à permissions, le soutien des militaires et de leur famille, la protection sociale, les conditions de vie en opérations constituent autant de paramètres à prendre en compte. En tout état de cause, une fiabilisation et une actualisation de cette évaluation semble hautement souhaitable, dans un contexte de multiplication des engagements opérationnels communs.

Comparaison des niveaux de rémunération48(*) des militaires français
avec l'Allemagne, l'Italie et le Royaume-Uni

(en base 100 pour la France)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données du Haut conseil d'évaluation de la condition militaire

Les différents angles d'approche possibles de la question du niveau des rémunérations (comparaison avec les autres foyers fiscaux, étude de la situation professionnelle des conjoints, comparaisons internationales disponibles) tendent à accréditer la thèse d'un niveau général de rémunération trop faible eu égard aux engagements des militaires. Votre rapporteur spécial estime en conséquence, comme beaucoup de hauts responsables militaires rencontrés, qu'une revalorisation est inéluctable pour conserver le modèle d'armée actuel, et maintenir une attractivité et une capacité de fidélisation suffisante. Il rappelle également que la situation actuelle repose sur un équilibre fragile permis par le modèle de retraite dérogatoire des militaires, dont une évolution non maîtrisée pourrait déstabiliser l'ensemble de l'institution (cf. infra, B).

2. Une démarche de rationalisation de la politique de rémunération des militaires qui doit être menée avec ambition

La rémunération des militaires se compose de la solde de base et d'indemnités accessoires. La solde de base est l'équivalent pour les militaires du traitement versé aux fonctionnaires.

La part des primes dans la rémunération totale des militaires est importante, et représente entre 32 % (militaires du rang) et 50 % (officiers supérieurs) de l'ensemble49(*). La majorité des primes et indemnités spécifiquement militaires ne visent que certaines catégories de personnel au sein de la communauté militaire. Elles sont attribuées selon la nature de l'activité, l'affectation, la position administrative, les qualifications ou la situation géographique de résidence. Certaines sont mensuelles, d'autres sont liées à des changements de situation (mutation, unité particulière, zone d'opération...).

En 2013, la Cour des comptes50(*), qui en dénombrait 173 à l'époque, contre 174 aujourd'hui, avait, à la demande de votre rapporteur spécial, étudié ce système de prime et appelé à le simplifier, ce qui n'a pas été fait.

Ainsi, la rénovation du statut général des militaires de 2005 devait être suivie de la refondation du système indemnitaire des militaires (RSIM) mais cette réforme n'a pas abouti. Le dispositif indemnitaire existant en 2017 relève, dans ses grandes lignes, des dispositions conçues avant la professionnalisation des armées tandis que l'harmonisation interarmées ne s'est pas achevée malgré le lancement en 2014 de la simplification du dispositif indemnitaire des militaires (SDIM).

Un chantier de nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM) a été lancé par le précédent Président de la République51(*) en 2016. Ce projet en cours vise à rénover le système de la solde pour « redonner sens, souplesse et lisibilité à la rémunération des militaires en phase avec l'évolution du modèle des ressources humaines dans les armées ».

La nouvelle politique de rémunération des militaires est présentée par le secrétaire général du ministère des armées comme une réforme d'ampleur, ne consistant pas en un simple toilettage des dispositifs indemnitaires, mais en une refondation de la politique salariale dont l'objectif premier est de mieux valoriser les sujétions spécifiquement militaires. Elle repose également sur la volonté appuyée de marquer ces différences avec le reste des agents publics.

Ce projet constitue un ambitieux plan de modernisation pour le ministère des armées et vise principalement à :

- garantir l'attractivité des emplois/carrières militaires dans les armées pour répondre aux nouveaux enjeux opérationnels (nouveaux engagements et nouveaux métiers) ;

- simplifier les modalités de calcul de la solde afin de lui redonner de la lisibilité interne et externe ;

- permettre une gestion efficiente et différenciée des personnels ;

- faciliter la maitrise de la masse salariale ;

- et enfin réduire les coûts de gestion de la solde.

Les évolutions de la partie indemnitaire
de la rémunération prévues par la NPRM

La partie indemnitaire de la solde des militaires serait réorganisée autour de blocs indemnisant une seule sujétion ou primant un seul domaine. Cette architecture vocation à se substituer à plus de 80 primes et indemnités existantes :

- la disponibilité ;

- l'absence pour raison opérationnelle ;

- les exigences liées aux milieux d'emploi et les compétences spécifiques ;

- les qualifications militaires générales ;

- la responsabilité et la performance ;

- l'attractivité et la fidélisation ;

- les charges liées aux mutations imposées, récurrentes (en particulier dans le domaine du logement) ou non récurrentes.

Elle s'accompagnerait, en outre, d'une révision ciblée de la partie indiciaire.

Source : ministère des armées

Votre rapporteur spécial accueille très favorablement cette initiative, même si elle doit éviter certains écueils pour entrer effectivement en vigueur au 1er janvier 2022 sans encombre, comme le prévoit le Gouvernement. Les projets mis en oeuvre précédemment52(*) n'ont en effet pas abouti et se sont heurtés à la difficulté de moderniser et simplifier des dispositifs réglementaires complexes dans un environnement instable (difficultés liées au calculateur Louvois) et avec des marges budgétaires insuffisantes.

Le premier risque, de nature technique, résulte du passage du calculateur de solde Louvois à Source-Solde, qui pourrait entrainer, en cas de difficultés, des retards dans la mise en place de la NPRM. À ce stade, le ministère des armées a toutefois indiqué à votre rapporteur spécial que l'« écosystème Source-Solde [était] arrivé à un niveau de maturité satisfaisant », les premiers versements de solde des militaires de la marine nationale, à la fin du premier semestre 2019, n'ayant donné lieu à aucune anomalie majeure.

Sur le fond, l'absence d'ambition suffisante du Gouvernement, en matière de révision indiciaire et de prise en compte des sujétions spécifiques liées à l'état militaire serait susceptibles de mettre en échec le succès de la NPRM. Comme l'a indiqué le chef d'état-major des armées en audition, ce projet doit aller « au-delà de la simple clarification ». Votre rapporteur spécial souscrit à cette idée et estime qu'une remise à plat de la rémunération des militaires ne peut réussir sans une revalorisation substantielle, au risque d'être totalement incomprise par ces derniers.

De manière plus précise, certains aspects du bloc indemnitaire doivent faire l'objet d'une attention particulière, en raison de leur caractère peu adapté à certaines missions spécifiques de la marine nationale et de l'armée de l'air, notamment. L'indemnité de sujétions pour service à l'étranger (ISSE), par exemple, en fait partie, alors même qu'elle n'entre pas dans le champ des modifications prévues par la NPRM. L'ISSE, qui constituait une dépense de 357,7 millions d'euros en 2018, est versée aux militaires envoyés en opération extérieure ou en renfort temporaire à l'étranger. Payée mensuellement, elle n'est pas imposable sur le revenu (mais est soumise à certains prélèvements sociaux).

Cette dernière, dont le montant est significatif (son montant journalier est égal à 1,5 fois la solde de base brute), est selon divers représentants de l'armée de l'air et de la marine nationale auditionnés, particulièrement inadaptée à leurs engagements opérationnels car fondée sur un critère purement géographique53(*), propice aux effets de seuil (en mer) et inadaptée aux missions courtes (dans les airs). Le directeur des personnels militaires de la marine nationale a ainsi indiqué à votre rapporteur spécial que le porte-avion Charles de Gaulle pouvait sortir ponctuellement de la zone Opex pour des raisons purement météorologiques54(*). L'armée de l'air connaît une problématique similaire, certaines opérations majeures ne bénéficiant pas du régime indemnitaire de l'ISSE : le volet aérien55(*) de l'opération « Harmattan » de 2011 s'est ainsi intégralement déroulé depuis des bases situées dans l'hexagone. Pour pallier cette difficulté, chaque gestionnaire de BOP (les DRH d'armées) dispose d'une part d'ISSE pouvant être distribuée discrétionnairement, comme c'est le cas par exemple pour les équipages des sous-marins nucléaires lanceurs d'engin (SNLE) en patrouille56(*), mais cette « ISSE d'armée » ne prend pas en compte toutes les situations de ce type, faute d'une enveloppe budgétaire suffisante à disposition des gestionnaires. Au surplus, le régime de l'Opex comporte également un volet assurantiel protecteur, qui ne s'applique pas à certains accidents survenus en opération hors Opex57(*).

L'existence d'indemnités spécifiques, telles que l'indemnité de sujétions d'absence du port-base58(*) pour les marins ou l'indemnité pour services aériens du personnel navigant59(*) compense en partie les cas d'opérations dans lesquelles l'ISSE ne s'applique pas. Leur montant, respectivement fixé à 0,2 et 0,5 fois la solde de base brute, est toutefois largement inférieur à celui de l'ISSE (1,5 fois la solde de base brute), et ces dernières sont soumises à l'impôt sur le revenu.

Votre rapporteur spécial entend les arguments, tels que sa solidité juridique ou l'exonération d'impôt sur le revenu auquel elle donne droit, mis en avant pour conserver l'ISSE dans sa mouture actuelle, comme le prévoit actuellement le secrétaire général pour l'administration.

Sans prendre parti sur le sort devant être réservé à l'ISSE en particulier, il estime néanmoins que cet exemple doit inciter à prendre en compte les points de vue de l'ensemble des armées et considérer une réévaluation des compensations des activités opérationnelles, sans quoi la NPRM risque d'engendrer des frustrations et des situations parfois incomprises par les militaires.

Recommandation n° 6 : afin de ne pas se heurter aux mêmes difficultés que les précédents projets de rationalisation de la rémunération des militaires et susciter un fort sentiment d'incompréhension, la NPRM doit intégrer une réévaluation indiciaire et prendre en compte les spécificités opérationnelles de chaque armée afin d'en assurer une juste rétribution.


* 42 La rémunération du personnel militaire présentée a été calculée sur la base d'un socle de rémunération commun à l'ensemble des militaires. Ce socle exclut toutes les indemnités spécifiques au milieu ou à l'activité opérationnelle. Sur l'ensemble des militaires, en intégrant toutes les primes et indemnités, la solde nette mensuelle moyenne est de 2 640 euros.

* 43 Revalorisations successives de la valeur du point d'indice en juillet 2016 et février 2017 et mise en oeuvre de la première étape du protocole relatif aux « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) qui visait à améliorer la pension de retraite et s'est traduite par une hausse de points d'indice majoré en contrepartie d'un abattement annuel appliqué sur la partie indemnitaire de la rémunération des militaires.

* 44 Le niveau de vie est le revenu disponible du ménage rapporté au nombre d'unités de consommation du ménage. Il est donc le même pour toutes les personnes d'un même ménage.

* 45 Haut conseil d'évaluation de la condition militaire, 12e rapport (revue annuelle d'évaluation de la condition militaire), 2018.

* 46 Ibid.

* 47 Haut conseil d'évaluation de la condition militaire, 12e rapport (revue annuelle d'évaluation de la condition militaire), 2018.

* 48 Solde de base et indemnité de charges militaires.

* 49 Si certaines de ces primes et indemnités sont communes à tous les agents publics de l'État [comme l'indemnité de résidence (RESI), le supplément familial de solde (SUFA) et prise en charge partielle des frais de transport en commun domicile-travail (TRAJ)], la grande majorité d'entre elles sont spécifiques aux militaires. Parmi celles-ci, quelques-unes sont perçues par l'ensemble des militaires, telles que l'indemnité pour charges militaires (ICM) ou encore l'indemnité pour temps d'activité et d'obligations professionnelles complémentaires (TAOPC)].

* 50 Cour des comptes, La rémunération des militaires, étude faite à la demande de la commission des finances du Sénat, 2013.

* 51 Discours du président de la République devant le Conseil supérieur de la fonction militaire le 25 novembre 2016.

* 52 Projets de refondation du système indemnitaire des militaires (RSIM) de 2007 à 2012 et de simplification du dispositif indemnitaire des militaires (SDIM) en 2013-2014

* 53 La zone d'opération extérieure, qui déclenche le droit à l'ISSE, est définie par arrêté ministériel.

* 54 Afin de procéder aux catapultages et appontages face au vent.

* 55 Hors groupe aéronaval.

* 56 La nature de la mission des SNLE, la dissuasion nucléaire, est telle que leurs opérations ne les mènent quasiment jamais en zone Opex.

* 57 La ministre des armées peut ainsi être amenée à prendre des mesures individuelles pour rectifier certaines injustices, telles que la non-indemnisation d'un accident survenu avec un marin dans un port d'avitaillement situé à la limite de la zone d'opération extérieure, comme ce fut le cas récemment.

* 58 L'ISAPB a été créée par le décret n° 2002-674 du 24 avril 2002. Elle est versée au militaire embarqué dès lors qu'il est absent de sa garnison d'affectation et du port-base du bâtiment pour une durée supérieure à 36 heures consécutives, du fait des mouvements du bâtiment. Payée mensuellement, son montant représente 20 % de la solde de base brute mensuelle. Elle est soumise à plusieurs prélèvements, notamment l'impôt sur le revenu.

* 59 L'ISAPN a été créée par le décret n° 48-1686 du 30 octobre 1948. Elle est ouverte au personnel navigant des forces armées. Payée mensuellement, son montant est égal à 50 % de la solde de base brute mensuelle tout en étant plafonnée. Elle n'est pas cumulable avec plusieurs autres primes, en particulier l'ISC. Elle est soumise à plusieurs prélèvements, en particulier l'impôt sur le revenu.