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Améliorer la condition militaire : une nécessité stratégique, opérationnelle et humaine

10 juillet 2019 : Améliorer la condition militaire : une nécessité stratégique, opérationnelle et humaine ( rapport d'information )

C. ... ET SURTOUT DES DIFFICULTÉS STRUCTURELLES DE FIDÉLISATION

1. La fidélisation constitue le principal enjeu RH des armées

Si le recrutement constitue une source de difficultés ponctuelles pour les armées, le sujet majeur est sans nul doute celui de la fidélisation des effectifs incorporés. Elle détermine la capacité de l'institution à remplir ses objectifs opérationnels.

Ces difficultés touchent notamment les militaires du rang, généralement recrutés pour des contrats à durée déterminée, et dont le taux global d'attrition29(*) avant la fin du contrat se maintient à un niveau élevé, notamment pour l'armée de terre.

Taux global d'attrition par cohorte (sur une période de 2 ou 5 ans)
pour les militaires du rang

(en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le ministère des armées

Certains métiers connaissent des difficultés de fidélisation liées au caractère aride, fatigant ou répétitif de leur mission. La marine et l'armée de l'air rencontrent ainsi des difficultés à attirer et fidéliser dans les métiers de fusiliers-marins et de fusiliers commandos de l'air, ce qui se traduit par un taux de renouvellement des contrats particulièrement faible (50 % pour les fusiliers marins et 30 % pour les fusiliers commandos de l'air) alors que le risque terroriste renforce le besoin en protection-défense et donc en effectif de fusiliers.

La marine nationale, caractérisée par ses effectifs plus limités et l'existence de nombreuses spécialités techniques (ainsi, 75 % de ses effectifs appartiennent à des spécialités qui recouvrent chacune moins de 1 % des effectifs), connait une usure de ses personnels particulièrement sensible, en raison de taux d'activité particulièrement élevés pour certaines spécialités (comme pour les maintenanciers aéronautiques, les optroniciens, ou les pyrotechniciens)30(*). Cette suractivité entraine un cercle vicieux puisqu'elle est aggravée par les départs qu'elle favorise, et nuit à la réputation de ces spécialités auprès des jeunes recrues, moins enclines à les choisir. La marine nationale emploie en outre de nombreux techniciens qualifiés parmi ses officiers-mariniers qui doivent maintenir leurs compétences techniques, requérant le passage régulier d'examens qualifiants, particulièrement exigeants et usants.

Les difficultés de fidélisation concernent, en outre, les spécialités en concurrence directe avec le secteur privé, comme les systèmes d'information et de communication, le maintien en condition opérationnelle aéronautique ou encore l'énergie atomique. Cela se traduit, d'une part, par des sous-effectifs dans certains métiers, le flux de recrutement ne parvenant pas à compenser les départs et, d'autre part, par la fragilisation des pyramides d'expertise, les départs précoces limitant la capacité des armées à disposer de techniciens expérimentés. Le caractère stratégique de ces spécialités est tel qu'une éventuelle pénurie, ou un manque trop important, serait de nature à mettre en cause la capacité opérationnelle de pans entiers de l'activité des armées31(*).

De manière générale, votre rapporteur spécial a pu constater, lors des différentes tables rondes qu'il a menées avec de jeunes recrues, notamment sur le porte-avion Charles-de-Gaulle et à l'école des officiers-mariniers de maistrance, que les armées faisaient face à l'arrivée d'une population moins prévisible, davantage adepte du court-terme et moins encline à l'engagement. Alors même que la carrière militaire était auparavant embrassée pour des durées significativement longues, les jeunes y voient aujourd'hui davantage une opportunité de consolider, de manière ponctuelle, leurs compétences et leurs savoir-être. Ainsi, les militaires interrogés ne se projettent guère, pour la plupart, au-delà de trois ou quatre ans, ce qui constitue la période qu'ils estiment nécessaire pour tirer le meilleur profit de leur expérience au sein des forces.

Ce ressenti trouve sa concrétisation dans l'évolution des types de contrats signés par les nouveaux recrutés. L'armée de terre enregistre ainsi, entre 2014 et 2017, une nette diminution des contrats de cinq ans, qui, depuis 2010 représentaient en moyenne 77 % du total des contrats initiaux des militaires du rang. Ces derniers passent ainsi de 77,7 % en 2014 à 60,3 % en 2017, soit une baisse de plus de 20 %. Dans le même temps, les contrats longs (plus de huit ans), qui représentaient jusqu'à peu en moyenne 3,2 % de l'ensemble, passent en 2017 à 0,5 %. Si les contrats de trois ans demeurent stables depuis 2010, connaissant même une très légère augmentation (23,8 % en 2017 contre une moyenne de 20,5 % entre 2010 et 2013), les contrats de deux ans, créés en 2015 afin de faire face à la montée en puissance et destinés à attirer les candidats encore indécis sur leur engagement à plus long terme, constituent désormais une part importante, avec 15,4 % du total, contre 3,5 % en 2015. Afin de limiter cette tendance, le volume des contrats de deux ans a été fortement réduit depuis 2017 à la demande de la DRH-AT afin de ralentir le turn-over des engagés.

Cette fragilité de l'engagement ne semble toutefois pas se traduire par une dégradation du taux de renouvellement des contrats initiaux : ce taux reste en effet stable dans les trois armées à des niveaux toutefois hétérogènes, l'armée de terre affichant une progression récente qui doit être confirmée. En prenant en compte les renouvellements, la durée moyenne d'engagement des militaires du rang au sein de l'armée de terre est de 6 ans ; le DRH-AT a fait état en audition de sa volonté de porter cette durée à 7 ans, ce qui permettrait d' « optimiser les coûts de formation et de disposer de soldats ayant une bonne expérience opérationnelle, ayant connu des régimes de vie et d'alerte différents qui garantissent la stabilité émotionnelle et la compétence technique ». Votre rapporteur spécial estime toutefois, comme le HCECM, que « la diversité des taux de renouvellement du premier contrat semble indiquer des marges possibles de progrès »32(*).

Taux de renouvellement du premier contrat des militaires du rang

 

2012

2013

2014

2015

2016

Terre

63,20%

64,60%

63,70%

64,60%

64,90%

Marine

80%

80,50%

81,30%

84,70%

85,80%

Air

58,90%

49,80%

48,40%

51,40%

58,30%

Source : HCECM

Au total, la fidélisation constitue sans nul doute l'enjeu RH majeur pour les armées. À cet égard, les documents budgétaires ne comportent aucun indicateur permettant de rendre compte de l'efficacité des mesures prises par le ministère des armées visant à la renforcer. Le seul indicateur relatif aux ressources humaines est l'indicateur transversal d'efficience de la gestion des ressources humaines (effectifs gérants/effectifs gérés). Votre rapporteur spécial plaide donc pour que, eu égard à son caractère stratégique, la fidélisation fasse l'objet d'un indicateur de performance ad hoc. Ce dernier pourrait reposer sur le taux de renouvellement des contrats, les taux d'attrition, ou la durée de l'engagement effectif dans certaines spécialités tendues.

Recommandation n° 4: afin de rendre compte de l'efficacité des mesures prises par le ministère des armées en matière de fidélisation des effectifs, créer un indicateur de performance permettant d'évaluer les progrès réalisés en la matière. Ce dernier pourrait reposer sur le taux de renouvellement des contrats, les taux d'attrition des cohortes ou la durée de l'engagement effectif dans certaines spécialités tendues.

2. Des mesures catégorielles récentes visant à renforcer la fidélisation, qui demeurent insuffisantes

La rémunération constitue le levier le plus évident pouvant être activé afin de renforcer l'attractivité et la fidélisation au sein des forces.

Entre 2015 et 2019, l'ensemble des mesures catégorielles ont ainsi représenté un montant total de 454,89 millions d'euros pour les militaires. Certaines mesures mises en oeuvre sur cette période ont plus particulièrement contribué à renforcer la fidélisation et l'attractivité du personnel. Les mesures suivantes ont ainsi été mises en oeuvre :

- la revalorisation de l'indemnité spéciale de sécurité aérienne (ISSA ; 4,0 millions d'euros) pour les contrôleurs et son extension aux équipages de drones ;

- la revalorisation de l'indemnité de mise en oeuvre et de maintenance des aéronefs (IMOMA ; 11 millions d'euros) ;

- la revalorisation de l'indemnité de sujétion d'absence du port base pour le personnel embarqué (ISAPB ; 11,0 millions d'euros);

- l'augmentation du contingent de la prime de haute technicité (PHT ; 3,6 millions d'euros) en faveur des sous-officiers pour des métiers émergents ou sous tension, tels que le renseignement, la cyberdéfense ou les systèmes d'information et de communication ;

- la revalorisation et l'augmentation du contingent de la prime ATOM33(*) (1,5 million d'euros) ;

- l'extension de l'ISATAP (1,2 million d'euros), attribuée aux militaires titulaires d'un brevet militaire de parachutiste affectés dans certaines unités.

Dans le contexte post-attentats, des mesures ont également été prises afin de compenser la suractivité des militaires (notamment la transformation de deux jours de permissions complémentaires planifiées - PCP - en indemnité pour temps d'activité et d'obligations professionnelles complémentaires - ITAOPC, ou la revalorisation de l'indemnité d'alerte opérationnelle - AOPER).

La mise en oeuvre en 2019 de la prime de lien au service34(*) (PLS) constitue une innovation majeure, spécifiquement créée pour faire face aux difficultés de fidélisation du ministère. Elle vise à rénover les leviers d'incitation à la disposition des gestionnaires de ressources humaines.

Ce nouveau levier abondé à hauteur de 8,7 millions d'euros en 2019 se substitue en outre à plusieurs dispositifs existants35(*) afin d'en renforcer l'efficacité, la modularité et l'assiette. Selon le ministère des armées, « les gestionnaires disposeront d'un outil indemnitaire de pilotage souple et réversible leur permettant d'anticiper et de s'adapter aux évolutions d'effectifs et de métiers soumis à forte concurrence avec le secteur civil (maintenance des matériels aéronautiques, cyberdéfense, systèmes de l'information et de la communication ou métiers de l'infrastructure) ».

Modalités de versement de la prime de lien au service

Armée36(*)

Type d'engagement

Nombre maximum de primes

Montant minimum de la prime

Montant maximum de la prime

Montant des primes attribué en 2019 (en M€)

Montant des primes attribué et versé en 2019 (en M€)

Familles professionnelles/filières professionnelles concernées

Armée de terre

Engagement à servir général (ESG)

1 253

900 €

4 000 €

2,45

2

 

Engagement à servir spécifique (ESS)

88

10 000 €

10 000 €

0,88

0,88

Commandement et contrôle aérospatial ; Conduite des aéronefs ; Finances ; Maintenance des matériels terrestres ; Maintien en condition opérationnelle aéronautique ; Renseignement ; Gestion des ressources humaines ; Systèmes d'information et de communication ; Logistique supply chain ; Sécurité secours incendie.

Armée de l'air

ESG

0

         

ESS

4 225

600 €

25 000 €

16,57

3,19

Conduite des aéronefs ; Commandement et contrôle aérospatial ; Maintien en condition opérationnelle aéronautique ; Systèmes d'information et de communication ; Munitions ; Maintenance des matériels terrestres ; Renseignement ; Opérations en milieu terrestre ; Exploitation nucléaire de défense.

Marine nationale

ESG

0

         

ESS

3 878

600 €

25 000 €

8.86

1.96

Opérations en milieu maritime ; Exploitation nucléaire de défense ; Maintien en condition opérationnelle aéronautique ; Commandement et contrôle aérospatial ; Systèmes d'information et de communication ; Gestion des ressources humaines ; Finances ; Logistique supply chain ; Achat ; Conduite des aéronefs ; Restauration, hôtellerie et loisirs ; Sécurité secours incendie ; Renseignement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après l'arrêté du 20 mai 2019 pris en application du décret n° 2019-470 du 20 mai 2019 relatif à la prime de lien au service attribuée aux militaires placés sous l'autorité du ministre de la défense

Cette prime sera ouverte à compter de la signature de l'engagement à servir pour le militaire, et permettra, pour certaines spécialités, le versement d'une somme pouvant aller jusqu'à 25 000 euros. Cet engagement peut intervenir en début ou en cours de carrière, et peut être d'une durée d'une à cinq années37(*). Les montants perçus doivent être intégralement reversés par le bénéficiaire s'il est radié, s'il voit son contrat résilié, s'il est admis dans un corps d'une autre force armée ou placé en dehors de la spécialité lui ayant ouvert le droit à la prime de lien au service avant la fin de son engagement à servir.

Les DRH des trois armées ont confirmé qu'ils voyaient dans ce nouvel outil un moyen particulièrement flexible pouvant être utilisé, à leur convenance, et eu égard à leurs objectifs, au moment du recrutement, du renouvellement du contrat, ou à l'ouverture des droits au départ en retraite à jouissance immédiate (qui constitue un moment propice aux départs, parfois difficile à gérer pour les unités38(*)).

Votre rapporteur spécial considère la mise en place de cette prime comme une évolution bienvenue et indispensable pour renforcer la fidélisation des effectifs sur les spécialités les plus tendues. Les montants proposés pour certaines spécialités, eu égard aux durées retenues, risquent toutefois d'être trop faibles pour être réellement efficaces et résoudre les problèmes de fidélisation rencontrés. Les officiers-mariniers de la spécialité « exploitation nucléaire de défense » de la force océanique stratégique, par exemple, pourront se voir proposer une prime de 25 000 euros sur 5 ans, qui apparait comme étant inférieure, au moins de moitié, à l'augmentation de rémunération, de l'ordre de 1 000 euros mensuels39(*), que peuvent obtenir ces derniers dans le secteur privé.

Une réévaluation des montants de la prime de lien au service pour les spécialités les plus en tension est donc inévitable à terme. Votre rapporteur spécial souhaite que la revue annuelle du dispositif prévue par l'article 1er du décret relatif à la PLS40(*) permette également de dégager les évolutions pertinentes au vu de l'exercice précédent, et que des modifications annuelles soient effectuées en fonction des besoins. Une évaluation des éventuels effets d'aubaine provoqués par le dispositif semblerait également nécessaire, eu égard à la nature de la prime.

De manière plus générale, cet outil indemnitaire n'est viable que s'il s'articule avec une réelle politique volontariste des armées pour anticiper les mouvements de personnel et maîtriser leurs effets. La marine et l'armée de l'air portent une attention particulière aux relations avec les acteurs privés susceptibles d'employer leurs pilotes, techniciens aéronautiques ou atomiciens. Ces relations permettent de nouer des liens de coopération plutôt que de concurrence. Ainsi, des « pactes de non-agression » avec certains acteurs privés visent à limiter les départs de l'armée tout en garantissant un niveau élevé de formation et de qualification pour les futures recrues des industriels. Votre rapporteur spécial a toutefois pu constater que certaines entreprises, notamment les sous-traitants de l'industrie de défense, ne respectaient pas nécessairement ces engagements uniquement pris par les grands groupes. En tout état de cause, il estime, tout comme le HCECM, qu'un « dialogue plus construit avec les potentiels employeurs privés pourrait permettre sans doute de limiter le nombre de départs prématurés, néfastes pour les forces armées, tout en répondant aux besoins futurs des industriels ainsi qu'aux aspirations des militaires à une deuxième carrière. »41(*)

Recommandation n° 5 : après avoir procédé à son évaluation (métiers les plus en tension, risques d'effets d'aubaine), renforcer la prime de lien au service pour les spécialités connaissant les plus fortes tensions, tout en poursuivant la coopération avec les acteurs privés employant d'anciens militaires.

3. Les problèmes de fidélisation dépassent largement la question indemnitaire : l'importance du cadre militaire et des conditions matérielles

Si les outils indemnitaires ciblés constituent des moyens pertinents de fidélisation de certains effectifs, cette question dépasse très largement le cadre financier et tient à l'identité même des armées et à la carrière qu'elles offrent. Cette dimension a été mise en avant en audition par le sous-directeur des études et de la politique de la DRH de l'armée de terre en ces termes : « le militaire de l'armée de terre est avant tout un soldat. Il s'agit là d'un élément de fidélisation extrêmement fort. Cela permet de donner le sens que les gens recherchent en venant chez nous. Parfois on pourrait être tenté de séparer les combattants et les non-combattants : ce n'est pas du tout notre approche. À Barkhane, le soldat qui prépare le pain peut saisir son arme quand le camp est attaqué. (...) Notre succès RH est avant tout une affaire de chef, de commandement. La fidélisation, vous l'obtenez à travers la bienveillance que toute la chaîne de commandement exerce à l'égard de ses subordonnés. (...) Ce sont bien les relations humaines et le style de commandement qui sont les facteurs de fidélisation à l'efficacité supérieure. Plus nos soldats et nos jeunes officiers sont utiles et ont l'impression de faire partie d'un milieu protecteur et ordonné, plus ils ont envie de rester chez nous, et ne pas aller ailleurs. »

Votre rapporteur spécial souscrit largement à ces propos et estime pour sa part que si les contraintes liées à la condition militaire peuvent constituer un facteur de lassitude, voire de rejet de la carrière au sein des forces, elles constituent dans la majorité des cas, en plus d'être une nécessité opérationnelle, un atout important en offrant un sens et un cadre au quotidien des militaires. Il considère, en tout état de cause, que la tentation de « civilianiser » en partie les armées, fût-elle possible, ne constituerait pas une solution aux problèmes de fidélisation et d'attractivité qu'elles rencontrent.

Les difficultés de fidélisation sont davantage à rechercher dans les conditions matérielles d'exercice des missions, telles que la dégradation ressentie du soutien, des infrastructures et de l'hébergement, ou encore la difficulté des parcours de carrière et de la vie de famille, qui doivent constituer des priorités pour le ministère des armées (cf. infra, troisième partie, C).


* 29 L'engagement d'un recruté peut être rompu de différentes manières : du fait d'un accord mutuel, du fait d'une dénonciation unilatérale du contrat au cours de la période dite probatoire que celle-ci soit à l'initiative du recruté ou de l'institution militaire. Au-delà de la période probatoire, les cas de ruptures les plus fréquemment rencontrés sont dus aux évolutions des conditions de vie du recruté, au départ du recruté dans une autre armée, à l'indiscipline allant jusqu'à la désertion, ou encore à la réforme pour incapacité physique. Plus de 70 % des départs avant terme ont lieu du fait du militaire recruté.

* 30 HCECM, 11e rapport annuel, 2017.

* 31 Ainsi en va-t-il du maintien en permanence d'un sous-marin nucléaire lanceur d'engin (SNLE) à la mer, qui constitue une condition d'existence de la composante maritime de la dissuasion nucléaire, et suppose de disposer d'un nombre suffisant d'atomiciens qualifiés au sein de la marine nationale.

* 32 Haut conseil d'évaluation de la condition militaire, 11e rapport, 2017.

* 33 Indemnité de mise en oeuvre de l'énergie à propulsion nucléaire.

* 34 Prévue par le décret n° 2019-470 du 20 mai 2019 relatif à la prime de lien au service attribuée aux militaires.

* 35 Elle se substitue, à compter du 1er janvier 2020, à la prime de volontariat en faveur des militaires non officiers servant dans les forces sous-marines, aux primes d'engagement attribuées aux militaires non officiers servant sous contrat et à la prime réversible des compétences à fidéliser en faveur de certains militaires non officiers à solde mensuelle.

* 36 Ce dispositif est également ouvert à d'autres directions et services du ministère, notamment le service de santé des armées et le service du commissariat aux armées.

* 37 Décret n° 2019-470 du 20 mai 2019 relatif à la prime de lien au service attribuée aux militaires placés sous l'autorité du ministre de la défense. Son article 4 dispose ainsi qu'«une décision du directeur des ressources humaines du ministère de la défense fixe, pour chaque force armée et formation rattachée relevant de l'autorité du ministre de la défense, les durées d'engagement à servir, les catégories statutaires, les spécialités, les emplois et les compétences particulières visés par la prime de lien au service ainsi que les montants unitaires et le fractionnement des versements. »

* 38 Cette difficulté est par exemple prégnante pour les officiers-mariniers, qui peuvent prétendre à leur retraite à jouissance immédiate après 17 ans de service, alors même qu'ils sont encore particulièrement utiles à leurs unités.

* 39 Chiffre évoqué par les officiers de la Force océanique stratégique à Brest.

* 40 Ce dernier dispose qu'« au premier trimestre de chaque année, le ministre de la défense et (...) le ministre de l'intérieur transmettent aux ministres chargés du budget et de la fonction publique un bilan des montants attribués et payés au titre des primes de lien au service allouées sur les précédents exercices. Au plus tard au quatrième trimestre de chaque année, ils leur transmettent une prévision des dépenses afférentes aux primes de lien au service qui seront attribuées et payées l'année suivante. Ces prévisions et bilans déclinent, pour chaque vivier ciblé selon des critères d'emploi, de spécialité ou de compétence, le nombre et le montant des primes attribuées ainsi que l'échéancier de paiement correspondant. »

* 41 HCECM, 11e rapport annuel, 2017.