Sécurité sociale : le retour à l'équilibre se dérobe

N° 661

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 juillet 2019

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (1) de la commission des affaires sociales (2) sur l' application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 et sur la situation et les perspectives
des comptes sociaux ,

Par M. Jean-Marie VANLERENBERGHE,

Rapporteur général

(1) Cette mission d'évaluation est composée de : M. Jean-Noël Cardoux, président ; Mme Michelle Meunier, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, vice - présidents ; M. Michel Amiel, Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Daniel Chasseing, Mme Véronique Guillotin, secrétaires ; MM. Bernard Bonne, Yves Daudigny, Gérard Dériot, Mmes Catherine Deroche, Élisabeth Doineau, Corinne Féret, Pascale Gruny, MM. Alain Milon, René-Paul Savary.

(2) Cette commission est composée de : M. Alain Milon, président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général ; MM. René-Paul Savary, Gérard Dériot, Mme Colette Giudicelli, M. Yves Daudigny, Mmes Michelle Meunier, Élisabeth Doineau, MM. Michel Amiel, Guillaume Arnell, Mme Laurence Cohen, M. Daniel Chasseing, vice-présidents ; M. Michel Forissier, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, Corinne Féret, M. Olivier Henno, secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Stéphane Artano, Mmes Martine Berthet, Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Jean-Noël Cardoux, Mmes Annie Delmont-Koropoulis, Catherine Deroche, Chantal Deseyne, Nassimah Dindar, Catherine Fournier, Frédérique Gerbaud, M. Bruno Gilles, Mmes Michelle Gréaume, Nadine Grelet-Certenais, Jocelyne Guidez, Véronique Guillotin, Victoire Jasmin, M. Bernard Jomier, Mme Florence Lassarade, M. Martin Lévrier, Monique Lubin, Viviane Malet, Brigitte Micouleau, Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Mmes Frédérique Puissat, Marie-Pierre Richer, Laurence Rossignol, Patricia Schillinger, M. Jean Sol, Dominique Théophile, M. Jean-Louis Tourenne, Mme Sabine Van Heghe.

Les observations du rapporteur général

1) Sur la situation financière de la sécurité sociale et des administrations de sécurité sociale (ASSO)

- Les comptes de la sécurité sociale ont affiché une amélioration sensible en 2018. Le déficit du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) s'est ainsi élevé à 1,5 milliard d'euros, contre 5,1 milliards d'euros en 2017.

- Cette amélioration est principalement due à la croissance des recettes (+ 3,4 %), qui a profité du dynamisme de la masse salariale et des revenus patrimoniaux ainsi que d'une hausse des droits tabac.

- S'agissant des dépenses, elles ont progressé davantage que prévu mais moins vite que les recettes (+ 2,4 %). L'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) a une nouvelle fois été respecté (+ 2,2 %). En revanche, les dépenses de retraite ont affiché une nette progression (+ 2,9 %), sous l'effet de la revalorisation d'octobre 2017 et de la fin des mesures relatives à l'âge de départ.

- Le solde des autres régimes obligatoires de base de sécurité sociale s'est établi à -0,2 milliard d'euros, en retrait par rapport à 2017 du fait, en particulier, du déficit enregistré par la CNRACL (caisse de retraite de base des agents des fonctions publiques territoriale et hospitalière)

- En élargissant la perspective à l'ensemble des administrations de sécurité sociale (ASSO), l'excédent enregistré l'année dernière s'est accentué et a atteint 0,5 point de produit intérieur brut (PIB). Néanmoins, ce gain est avant tout celui de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), qui a pu amortir 15,4 milliards d'euros de dette en 2018. Elle ne traduit donc pas une capacité d'autofinancement accrue de l'ensemble des ASSO.

- La situation financière de la sécurité sociale devrait hélas se dégrader dès 2019, année qui devait symboliser le retour à l'équilibre des comptes du régime général et du FSV.

- Du fait du moindre dynamisme de la masse salariale, le solde du régime général et du FSV pourrait atteindre -1,7 milliard d'euros en 2019.

- Ce déficit s'élèverait même à 4,4 milliards d'euros si le coût des mesures d'urgence économiques et sociale n'était pas compensé par l'Etat.

- Cette trajectoire rectifiée rend incertaine l'atteinte de l'équilibre à moyen terme des comptes du régime général et du FSV et, de là, le nouveau transfert à la Cades de 15 milliards d'euros de dettes prévu par la LFSS pour 2019.

2) Sur l'application des mesures de la LFSS pour 2018 en faveur du pouvoir d'achat des actifs

- Les diminutions de cotisations et contributions sociales acquittées par les actifs et la hausse concomitante de la CSG de 1,7 point sur la quasi-totalité des revenus s'est traduite, en 2018, par un gain net pour les finances publiques de 5,6 milliards d'euros.

- Ce résultat paradoxal est principalement dû au caractère progressif de l'exonération des contributions des salariés à l'assurance chômage, qui a limité le gain des actifs sur leurs revenus d'activité à 1,1 milliard d'euros.

- La perte de pouvoir d'achat des titulaires de pensions de retraite ou d'invalidité du fait de la hausse de la CSG a, en revanche, été sensible (4,3 milliards d'euros). Cela a conduit le Gouvernement à revoir le dispositif à deux reprises dans le courant de l'automne dernier.

- La suppression en droit des contributions salariales à l'assurance chômage peut changer la nature du droit à l'indemnisation des salariés désormais non-cotisants. La diminution annoncée des indemnités perçues par les personnes au chômage dont la rémunération excédait 4 500 euros par mois, à partir du septième mois, en fournira peut-être la première illustration.

- La compensation des contributions non perçues par l'Unedic a coûté 103 millions d'euros au régime général de la sécurité sociale en 2018, la ressource affectée à l'Acoss s'étant révélée insuffisante.

3) Sur l'intégration du Régime social des indépendants (RSI) au sein du régime général de la sécurité sociale

- La prise à temps des mesures réglementaires par le Gouvernement et le pilotage resserré de la réforme dans les caisses du régime général, point sur lequel le Sénat avait insisté, permettent d'envisager la bascule de la sécurité sociale des travailleurs indépendants dans le régime général le 1 ^er janvier 2020 avec sérénité.

- Les spécificités des travailleurs indépendants continueront d'être prises en compte dans le régime général à travers différentes formes d'accueil dédié : les compétences des anciens points d'accueil du RSI seront élargies aux questions fiscales et des parcours spécifiques (créateurs d'entreprise, indépendants en difficultés...) seront créés.

- Avec près de 95 % des personnels du RSI ayant déjà accepté leur nouvelle affectation, le transfert des agents vers les caisses du régime général est en bonne voie. Les précautions prises en matière informatique (adaptation progressive du système d'information du régime général validée par le comité de surveillance, maintien des outils du RSI tant que les nouveaux ne sont pas opérationnels...) apportent des garanties contre le risque de nouvelle « catastrophe industrielle ».

- En revanche, malgré le développement du téléservice des Urssaf permettant au travailleur indépendant de moduler le paiement de ses cotisations en fonction de ses revenus, le chantier de la simplification du calcul des cotisations reste entier.