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Portant observations sur la transposition du droit européen par le projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire

18 juillet 2019 : portant observations sur la transposition du droit européen par le projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire ( rapport d'information )

N° 682

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 juillet 2019

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) portant observations sur la transposition du droit européen par le projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire,

Par M. Pierre MÉDEVIELLE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Philippe Bonnecarrère, André Gattolin, Didier Marie, Mme Colette Mélot, MM. Cyril Pellevat, André Reichardt, Simon Sutour, Mme Véronique Guillotin, M. Pierre Ouzoulias, vice-présidents ; M. Benoît Huré, Mme Gisèle Jourda, MM. Pierre Médevielle, Jean-François Rapin, secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Jacques Bigot, Yannick Botrel, Pierre Cuypers, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Daniel Gremillet, Mmes Pascale Gruny, Laurence Harribey, MM. Claude Haut, Olivier Henno, Mmes Sophie Joissains, Mireille Jouve, Claudine Kauffmann, MM. Guy-Dominique Kennel, Claude Kern, Pierre Laurent, Jean-Yves Leconte, Jean-Pierre Leleux, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Franck Menonville, Jean-Jacques Panunzi, Michel Raison, Claude Raynal, Mme Sylvie Robert.

AVANT-PROPOS

Madame, Monsieur,

L'économie circulaire, qui promeut des modes de consommation et de production durables, constitue une rupture avec le modèle de l'économie linéaire - « extraire, fabriquer, consommer, jeter »1(*). Elle tend à allonger la durée de vie des produits en renforçant l'information du consommateur et en favorisant la réparation et le réemploi des équipements, ou encore à faciliter le tri des déchets en en simplifiant les règles et en accélérant la collecte des emballages recyclables.

Le projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire, adopté en Conseil des ministres le 10 juillet dernier, se place dans la suite de la Feuille de route pour une économie 100 % circulaire présentée par le Premier ministre, le 23 avril 2018, dans le cadre du Plan climat, dont les 50 mesures, issues d'un travail de concertation et de consultation en ligne, entendent promouvoir un changement de modèle « écologique, sociétal et économique ». L'exposé des motifs le présente en outre comme une réponse aux attentes « particulièrement fortes » exprimées par les Français dans le cadre du volet transition énergétique du Grand débat national, qui ont mis spécifiquement l'accent sur le tri des déchets et la nécessité du recyclage. Il précise enfin que le texte s'inscrit « pleinement » dans le cadre de la mise en oeuvre de la Charte de l'environnement, et plus particulièrement des principes de développement durable, d'éducation et de formation à l'environnement, et de participation de la recherche et de l'innovation à la préservation de l'environnement2(*).

Le projet de loi s'inscrit enfin dans un cadre européen, renforcé par l'adoption, le 30 mai 2018, des directives du Paquet économie circulaire avec lequel il doit nécessairement s'articuler. Ce cadre a été récemment complété, le 5  juin 2019, par la directive relative à la réduction de l'incidence de certains produits en plastique sur l'environnement.

Comme elle l'a déjà fait à cinq reprises depuis 20183(*), la commission des affaires européennes a examiné la conformité de ces dispositions aux textes européens afin d'identifier d'éventuelles sur-transpositions qui feraient peser sur les opérateurs économiques des contraintes non justifiées par des impératifs d'intérêt général et susceptibles, en particulier, de générer des distorsions de concurrence. Cette démarche s'inscrit dans le cadre de la mission d'alerte sur les sur-transpositions que la Conférence des présidents lui a confiée, à titre expérimental, en février 2018 et qui a été inscrite dans le Règlement du Sénat par la résolution visant à clarifier et actualiser le Règlement du Sénat, adoptée le 18 juin 20194(*).

De manière générale, il convient de relever que, si certaines dispositions du projet de loi transposent des prescriptions européennes impératives ou mettent le droit français en conformité avec les directives du Paquet économie circulaire, particulièrement en matière de responsabilité élargie des producteurs, nombre d'entre elles s'inscrivent dans la logique générale de ces textes, dont elles reprennent des préconisations ou suggestions en vue d'atteindre les objectifs de recyclage des déchets assignés aux États membres, sans toutefois que celles-ci soient à proprement parler imposées par le droit européen.

La transposition de ces directives est en outre renvoyée pour partie à des ordonnances, qui seront publiées dans les six mois de l'habilitation. L'exposé des motifs présente, de manière non limitative l'objet des principales dispositions qui devraient y figurer. Là encore, certaines des mesures annoncées s'inscrivent dans la droite ligne des directives adoptées en 2008 mais sans qu'il soit possible d'en mesurer pleinement la portée et les contraintes, ni d'en apprécier les conséquences au regard des objectifs poursuivis si elles venaient à excéder le champ des obligations résultant des textes européens.

I. LES DIRECTIVES ASSIGNENT DES OBJECTIFS CHIFFRÉS AUX ÉTATS MEMBRES ET ENCADRENT LES CONDITIONS DE MISE EN oeUVRE DES OUTILS DESTINÉS À FAVORISER L'ÉCONOMIE CIRCULAIRE

La gestion des déchets fait l'objet d'une politique globale européenne depuis l'adoption de la directive-cadre du 15 juillet 19755(*), refondue en 2008. Cette politique porte sur la prévention et le recyclage des déchets, leur réutilisation ainsi que l'amélioration des conditions de leur élimination finale. Elle s'est progressivement enrichie de dispositions sectorielles (emballages et déchets d'emballage en 1994, véhicules hors d'usage en 2000, équipements électriques et électroniques en 2002 notamment).

Les directives adoptées en 2018 et 2019 fixent des objectifs chiffrés de recyclage, généraux, sectoriels et par type de matières, que les États membres doivent impérativement atteindre dans les délais qu'elles définissent (A). Elles harmonisent et encadrent les processus qui permettront d'atteindre ces objectifs et renforcent la responsabilité élargie des producteurs (B).

A. LE PAQUET ÉCONOMIE CIRCULAIRE : DES OBJECTIFS CHIFFRÉS ASSORTIS DE CALENDRIERS IMPÉRATIFS

Le 2 décembre 2015, la Commission européenne a publié un plan d'action visant à accélérer la transition de l'Europe vers une économie circulaire6(*), à stimuler sa compétitivité au niveau mondial, à promouvoir une croissance économique durable et à créer de nouveaux emplois. Ce plan définit cinq secteurs prioritaires pour accélérer la transition tout au long de la chaîne de valeur : les matières plastiques, les déchets alimentaires, les matières premières critiques, la construction et la démolition, la biomasse et les biomatériaux. Il prévoit 54 mesures pour « boucler la boucle » du cycle de vie des produits, depuis la production et la consommation jusqu'à la gestion des déchets et au marché des matières premières secondaires7(*)..

Dans la suite de cette communication, la Commission a présenté plusieurs propositions de directive pour relever et compléter les objectifs fixés par la directive-cadre de 2008 relative aux déchets et un ensemble de directives sectorielles (Emballages et déchets d'emballages de 1994, Véhicules hors d'usage de 2000, Piles et accumulateurs de 2006, Déchets d'équipements électriques et électroniques de 2012 et Mise en décharge des déchets de 1999). Ce Paquet économie circulaire a finalement été adopté le 22 mai 2018.

Destinée à réduire l'utilisation des produits plastiques à usage unique, une proposition de directive, présentée le 28 mai 2018 dans le cadre de la Stratégie européenne sur les matières plastiques dans une économie circulaire publiée le 16  janvier 20188(*), relative à l'incidence de certains produits en plastique sur l'environnement a en outre été adoptée le 5 juin 2019.

PAQUET ÉCONOMIE CIRCULAIRE

Une directive-cadre : la directive (UE) 2018/851 du 30 mai 2018 modifiant la directive 2008/98/CE relative aux déchets

Des directives sectorielles :

la directive (UE) 2018/849 du 30 mai 2018 modifiant la directive 2000/53/CE relative aux véhicules hors d'usage, la directive 2006/66/CE relative aux piles et accumulateurs ainsi qu'aux déchets de piles et d'accumulateurs, et la directive 2012/19/UE relative aux déchets d'équipements électriques et électroniques

la directive (UE) 2018/850 du 30 mai 2018 modifiant la directive 1999/31/CE concernant la mise en décharge des déchets

la directive (UE) 2018/852 du 30 mai 2018 modifiant la directive relative aux emballages et aux déchets d'emballages

la directive (UE) 2019/904 du 5 juin 2019 relative à l'incidence de certains produits en plastique sur l'environnement

Le Paquet économie circulaire définit des objectifs que les États membres doivent respecter a minima, aux échéances qu'il fixe9(*). C'est ainsi que 65 % de tous les déchets d'emballage devront être recyclés au plus tard le 31 décembre 2025 (70 % au plus tard le 31 décembre 2030). La directive 94/62/CE modifiée définit en outre des objectifs impératifs de recyclage pour les matières spécifiques contenues dans ces déchets10(*) :

- pour le plastique : 50 % d'ici 2025 et 55 % d'ici 2030 ;

- pour les emballages en verre : 70 % d'ici 2025 et 75 % d'ici 2030 ;

- pour le papier et le carton : 50 % d'ici 2025 et 85 % d'ici 2030 ;

- pour les emballages en aluminium : 50 % d'ici 2025 et 60 % d'ici 2030 ;

- pour les emballages en métaux ferreux : 70 % d'ici 2025 et 80 % d'ici 2030 ;

- pour le bois : 25 % d'ici 2025 et 30 % d'ici 2030.

Quant à la directive relative à la réduction de l'incidence de certains produits en plastique sur l'environnement, elle définit des objectifs impératifs de collecte (90 % des bouteilles en plastique d'ici 2029) et impose un taux minimal de plastique recyclé dans les produits mis sur le marché (25 % pour les bouteilles en 2025, 30 % en 2030). Pour atteindre l'objectif d'une réduction « ambitieuse et soutenue » des produits en plastique à usage unique, elle prévoit en outre l'interdiction de mise sur le marché de certains d'entre eux à compter du 3 juillet 202111(*), et interdit à terme certaines pratiques comme la mise en décharge des déchets collectés séparément, à partir de 2030.


* 1 Art. L. 110-1-1 du code de l'environnement, introduit par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

* 2 Art. 6, 8 et 9 de la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005.

* 3 Rapports d'information n° 344 (2017-2018) de M. Simon Sutour sur le projet de loi relatif à la protection des données personnelles, qui prévoit les mesures d'application du Règlement général sur la protection des données (RGPD), n ° 345 (2017-2018) de M. Jean-François Rapin sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2017-1252 du 9 août 2017 portant transposition de la directive 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 concernant les services de paiement dans le marché intérieur, n° 406 (2017-2018) de M. Philippe Bonnecarrère sur la proposition de loi relative à la protection du secret des affaires, qui transpose la directive (UE) 2016/943 du 8 juin 2016 sur la protection des savoir-faire et des informations commerciales non divulguées contre l'obtention, l'utilisation et la divulgation illicite, n° 207 (2018-2019) de M. Jean-François Rapin sur le projet de loi relatif à la croissance et à la transformation des entreprises (Pacte) et n° 350 (2018-2019) de M. Benoît Huré sur le projet de loi d'orientation des mobilités (LOM).

* 4 L'article 22 de la résolution rédige comme suit l'article 73 septies du Règlement : «  Saisie par le Président du Sénat, le président de la commission saisie au fond, le président de la commission des affaires européennes ou un président de groupe, la Conférence des Présidents peut décider de consulter la commission des affaires européennes sur un projet ou une proposition de loi ayant pour objet de transposer un texte européen en droit national. Les observations de la commission des affaires européennes peuvent être présentées sous la forme d'un rapport d'information. » 

* 5 Directive 75/442/CE.

* 6 COM(2015) 614 final - Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions Boucler la boucle - Un plan d'action de l'Union européenne en faveur de l'économie circulaire.

* 7 Le rapport COM(2019) 190 final relatif à la mise en oeuvre du plan d'action en faveur d'une économie circulaire, publié par la Commission le 4 mars 2019, tend à montrer que les actions entreprises à ce titre ont été ou sont en train d'être mises en oeuvre

* 8 COM(2018) 28 final.

* 9 La directive-cadre autorise toutefois le report des différents objectifs par un État membre, sous certaines conditions et dans la limite de 5 ans.

* 10 Art. 6 modifié de la directive 94/62/CE Emballages et déchets d'emballage, modifié par la directive UE/2018/852.

* 11 Art. 5 et partie B de l'annexe de la directive (UE) 2019/904 du 5 juin 2019 relative à la réduction de l'incidence de certains produits en plastique sur l'environnement. La loi n° 2018-938 du 30  octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous (Egalim) a avancé à 2020 l'entrée en vigueur en France de cette interdiction. Les dispositions de la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises (Pacte), qui la repoussaient au 1er janvier 2021 pour certains de ces produits en raison de l'impact sur la compétitivité des producteurs français dès lors que leurs concurrents européens pouvaient continuer à les produire, ont été déclarées contraires à la Constitution (DC 2019-781 du 16 mai 2019) car dépourvues de lien même indirect avec le texte.