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Portant observations sur la transposition du droit européen par le projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire

18 juillet 2019 : portant observations sur la transposition du droit européen par le projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire ( rapport d'information )

B. DES OBLIGATIONS RENFORCÉES ET PRÉCISÉES

Outre des objectifs chiffrés de recyclage, la révision du cadre législatif européen relatif aux déchets a :

- simplifié et harmonisé les définitions et les méthodes de calcul ;

- clarifié le statut juridique des matières recyclées et des sous-produits ;

- introduit des règles renforcées et de nouvelles obligations en matière de collecte séparée (déchets biologiques, textiles et déchets dangereux produits par les ménages, déchets de construction et de démolition) ;

- défini des exigences minimales applicables aux régimes de responsabilité élargie des producteurs (REP) ;

- prévu des mesures renforcées pour la prévention et la gestion de certains déchets, notamment les déchets marins, les déchets alimentaires et les produits contenant des matières premières critiques.

Les modifications apportées ont une portée contraignante variable pour les États membres (1). Les prescriptions qu'elles définissent concernent tous les stades de production de déchets (2). Elles imposent aux États membres la mise en place de dispositifs de suivi, de contrôle et de sanctions qui doivent être notifiés à la Commission, ainsi que la transmission de données statistiques à celle-ci (3). Enfin, elles attribuent un rôle central à la mise en place de filières de traitement dans le cadre de la responsabilité élargie des producteurs (4).

1. Une portée contraignante variable

Certaines prescriptions sont impératives, comme l'interdiction de mettre sur le marché des produits à base de plastique oxodégradable (en particulier les récipients et gobelets en polystyrène expansé), édictée par la directive du 5 juin 2019. Il en est de même pour les différents taux de recyclage et les dates limite auxquelles ils doivent être atteints, qui constituent toutefois des minima.

Les États membres ont également l'obligation de mettre en place des systèmes de reprise, de collecte et de valorisation des emballages usagés et des déchets d'emballage ; ils doivent en outre assurer le réemploi et la valorisation de ces déchets12(*). Ces dispositions s'inscrivent dans les plans de gestion des déchets et en cohérence avec les programmes de prévention des déchets qu'ils sont tenus de mettre en place en application de la directive-cadre13(*). Afin d'assurer le respect des obligations de traitement des déchets, les États membres sont en outre tenus de prévoir un régime de sanction14(*).

Nombre de dispositions renvoient toutefois aux États membres le soin de prendre des mesures « appropriées », qu'elles encadrent, pour atteindre l'objectif qu'elles leur assignent. Ainsi en matière de sortie du statut de déchet, les États membres doivent veiller à ce que des déchets ayant subi un recyclage ou une autre opération de valorisation soient considérés comme ayant cessé d'être des déchets et soient traités comme des sous-produits dès lors qu'ils remplissent les conditions que la directive-cadre modifiée énumère15(*).

En matière de hiérarchie des déchets, l'article 4 §3 nouveau de la directive-cadre fait obligation aux États membres de recourir à des instruments économiques et à d'autres mesures « pour inciter à l'application de la hiérarchie des déchets » qui figure dans l'annexe IV bis.

Quant à la directive Emballages et déchets d'emballage, elle impose aux États membres d'augmenter le taux de réemploi mais se contente d'indiquer qu'ils peuvent à cet effet recourir « entre autres » à des systèmes de consigne, à des mesures d'incitation économique ou encore à la définition d'un pourcentage annuel minimum de mise sur le marché d'emballages réutilisables.

De même, à l'exception des composants prohibés, la directive-cadre de 2008 modifiée est peu prescriptive quant à la conception des produits. Elle précise simplement que « les États membres peuvent prendre des mesures » par exemple pour encourager la conception de produits ou de composants de produits aux fins d'en réduire les incidences sur l'environnement et la production de déchets au cours de la production et de l'utilisation ultérieure16(*). Elle suggère en particulier de développer à cet effet la mise au point, la production et la commercialisation de produits ou de composants de produits à usages multiples, contenant des matériaux recyclés, techniquement durables et facilement réparables, et qui, après être devenus des déchets, pourraient être préparés en vue d'un réemploi et d'un recyclage17(*).

Enfin, dans certaines de leurs dispositions, ces directives invitent les États membres à aller plus loin que les exigences qu'elles posent, ainsi en matière de définition des déchets dangereux18(*).

2. Des prescriptions concernant tous les stades de production de déchets

Les directives comportent des dispositions applicables tant à la conception des produits qu'au tri, au recyclage et à la valorisation de leurs déchets.

a) La collecte séparée de certains déchets

L'article 10 de la directive-cadre impose la collecte séparée de certains déchets : d'ores et déjà le papier, le carton, le verre, les métaux et le plastique, auxquels s'ajouteront les déchets ménagers dangereux en 2022, les biodéchets en 2023 puis les textiles en 2025. Cette collecte est l'une des mesures nécessaires pour la « préparation » des déchets « en vue du réemploi, d'un recyclage ou d'opérations de valorisation » conformes aux prescriptions des articles 4 (hiérarchie des déchets) et 13 (protection de la santé humaine et de l'environnement) de la directive-cadre.

Des dérogations à cette obligation sont toutefois admises si au moins l'une des conditions qu'énumère le §3 de cet article est remplie, et sous réserve d'un réexamen régulier.

Afin de mesurer les progrès réalisés en la matière, les États membres devront remettre à la Commission, au plus tard le 31  décembre 2021, un rapport sur la mise en oeuvre de la collecte séparée en ce qui concerne les déchets municipaux et les biodéchets.

b) Le réemploi et le recyclage de certains déchets et matériaux

L'article 11 modifié de la directive-cadre fait obligation aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour promouvoir les activités de préparation en vue du réemploi et un recyclage de qualité élevée, notamment en imposant la démolition sélective pour retirer en toute sécurité les substances dangereuses.

Il fixe des objectifs impératifs de taux de réemploi et de recyclage a  minima pour certains déchets et matériaux. Il impose également des taux de recyclage pour les déchets ménagers municipaux : 55 % en poids en 2025, 60 % en 2030 et 65 % en 2035.

De nouveaux objectifs seront fixés avant fin 2024 pour la préparation en vue de réemploi et recyclage pour les déchets de construction et de démolition, les textiles, les produits industriels non dangereux et les déchets municipaux.

c) La prévention des déchets

L'article 29 modifié de la directive-cadre impose l'élaboration et la mise en oeuvre de programmes de prévention des déchets et exige que des programmes spécifiques soient établis pour les déchets alimentaires.

Les considérants de la directive modificative de la directive-cadre appellent en outre à la prise de mesures appropriées pour allonger la durée de vie des pièces détachées, réduire l'emploi de substances dangereuses19(*), sensibiliser les consommateurs aux enjeux, y compris concernant le dépôt sauvage des déchets, ou encore invitent à l'extraction des matières premières critiques contenues dans certains produits.

3. Contrôle, communication de données et coopération entre les États membres et la Commission

Pour faciliter l'atteinte des objectifs qu'il définit, le Plan européen d'action en faveur de l'économie circulaire encourage une coopération étroite avec les États membres, les régions et les communes, les entreprises, les organismes de recherche, les citoyens et les autres parties prenantes de l'économie circulaire.

De manière plus contraignante, les directives du Paquet économie circulaire imposent aux États membres des obligations d'information de la Commission sur les dispositifs qu'ils mettent en place pour atteindre les objectifs qu'elles fixent et sur les résultats obtenus. Elles définissent les modalités de calcul pour évaluer l'atteinte des objectifs20(*) et font obligation aux États membres de mettre en place des systèmes de contrôle qualité et de traçabilité des déchets21(*). La mise en place d'un tel système est imposée en particulier pour les déchets municipaux22(*) et les États membre devront rendre compte à la Commission des résultats obtenus23(*).

Des actes délégués, des actes d'exécution ou des lignes directrices élaborées par la Commission viendront préciser certains points, par exemple les règles de calcul et de vérification des données en matière de traitement des déchets d'emballage24(*) ou encore les exigences minimales des procédures de prévention des déchets alimentaires25(*).

4. Un élément central : la responsabilité élargie des producteurs (REP)

Le principe central en matière de déchets est celui du « pollueur payeur », qui fait supporter les coûts de gestion des déchets, y compris celui des infrastructures nécessaires, par le producteur initial de déchets ou le détenteur actuel ou antérieur des déchets. L'article 14 modifié de la directive-cadre permet aux États membres de mettre ce coût à la seule charge du producteur du produit à l'origine des déchets ou d'organiser un partage des coûts avec les distributeurs.

C'est l'article 3 qui définit le producteur comme « toute personne dont l'activité produit des déchets (producteur de déchets initial) ou toute personne qui effectue des opérations de pré-traitement, de mélange ou autres conduisant à un changement de nature ou de composition de ces déchets », tandis que l'article 15 fait peser sur l'intéressé la responsabilité de la gestion des déchets, ce qui lui impose de procéder lui-même à leur traitement ou de le faire faire par le vendeur, une entreprise spécialisée ou un collecteur de déchets.

L'article 8 modifié prévoit un régime de responsabilité élargie du producteur (REP), défini par le point 21 nouveau de l'article 3 comme « un ensemble de mesures prises par les États membres pour veiller à ce que les producteurs de produits assument la responsabilité financière ou la responsabilité financière et organisationnelle de la gestion de la phase « déchet » du cycle de vie d'un produit ». Un tel régime est destiné à renforcer le réemploi, la prévention, le recyclage et autre valorisation en matière de déchets.

La mise en place d'un tel régime est en principe facultative mais les directives sectorielles l'imposent pour certains déchets, par exemple les déchets dangereux, les emballages non ménagers à compter du 1er janvier 2025, certains produits en plastiques jetables ou encore les filtres de cigarettes également à compter de 2025.

Tout régime de REP, facultatif ou obligatoire, autrement dit mis en place à la seule initiative de l'État membre ou prévu par une directive sectorielle, doit dorénavant répondre aux exigences fixées par le §1 de l'article 8 bis de la directive-cadre.

EXIGENCES APPLICABLES AUX RÉGIMES DE REP

Une définition claire des rôles et responsabilités de tous les acteurs concernés 

Des objectifs de gestion des déchets, conformément à la hiérarchie des déchets, en vue d'atteindre au moins les objectifs fixés par les directives déchets 

Une couverture géographique, produits et matières clairement définie et qui ne se limite pas à la collecte et à la gestion des déchets les plus rentables 

Le respect du principe de l'égalité de traitement des producteurs et la prise en compte des spécificités des PME et des petits producteurs.

Parmi ces exigences figurent désormais des exigences opérationnelles minimales, définies au §2 de l'article 8 bis de la directive-cadre, destinées à en encadrer les coûts, à fixer un niveau minimal de performance, à garantir des conditions de concurrence équitables et à éviter des entraves au fonctionnement du marché intérieur26(*).

EXIGENCES OPÉRATIONNELLES MINIMALES APPLICABLES AUX FILIÈRES DE REP

Des moyens suffisants et adaptés 

Un dispositif d'autocontrôle 

La publicité des informations sur l'atteinte des objectifs de traitement 

La prise en compte de coûts énumérés pour fixer les montants de la contribution financière versée par les producteurs pour se conformer à leurs obligations de responsabilité élargie

Un cadre de suivi et d'évaluation par l'État membre et l'organisation d'un dialogue régulier avec les parties prenantes.


* 12 Art. 6 ter nouveau de la directive Emballages et déchets d'emballage modifiée ou 9 de la directive UE/2019/904 pour la collecte séparée des déchets de produits en plastique.

* 13 Art. 28 de la directive-cadre.

* 14 Aux termes de l'article 14 de la directive UE/2019/904 relative à l'incidence de certains produits en plastique sur l'environnement, « ces sanctions doivent être effectives, proportionnées et dissuasives ».

* 15 Art. 5 §1 de la directive-cadre 2008/98/CE modifiée.

* 16 Alinéa ajouté à la fin de l'article 8 §1.

* 17 Art. 8 §2 modifié de la directive-cadre.

* 18 Art. 7 §2 modifié de la directive-cadre.

* 19 De nombreux textes sectoriels interdisent ou limitent l'emploi de certaines substances dangereuses pour la santé ou l'environnement. Tel est par exemple le cas du règlement 1223/2009/CE du 30 novembre 2009 relatif aux produits cosmétiques dont les annexes sont régulièrement mises à jour dès la survenance de suspicions de toxicité. Un contrôle et un suivi des substances dangereuses sont en outre imposés par l'article 45 de la directive-cadre.

* 20 Voir par exemple l'article 6 bis nouveau introduit dans la directive Emballages 94/62/CE par la directive UE/2018/852.

* 21 Art. 3 bis nouveau de la directive Emballages 94/62/CE.

* 22 Art. 11 bis nouveau de la directive-cadre.

* 23 Art. 11 ter nouveau de la directive-cadre.

* 24 Art. 6 bis nouveau de la directive Emballages 94/62/CE.

* 25 Point 8 de l'article 9 de la directive-cadre sur les pertes et le gaspillage alimentaires.

* 26 Art. 8 bis nouveau de la directive cadre, applicable à tous les régimes de responsabilité élargis mis en place en vertu de ladite directive et des autres actes législatifs européens qui les prévoient.