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Pour une mobilisation plus ambitieuse des fonds européens au service des territoires

25 septembre 2019 : Pour une mobilisation plus ambitieuse des fonds européens au service des territoires ( rapport d'information )

B. LES PROPOSITIONS DE VOTRE MISSION D'INFORMATION POUR RENDRE LES FONDS EUROPÉENS PLUS OPÉRATIONNELS

Si les travaux de votre mission d'information l'ont conduite à nuancer l'idée selon laquelle il existerait une sous-consommation chronique des fonds européens en France, ils ont néanmoins permis de mieux cerner les difficultés auxquelles sont confrontés au quotidien les porteurs de projets.

Les auditions et les déplacements menés ont, en outre, mis en évidence les conditions parfois contestables dans lesquelles s'est inscrit le transfert de la gestion des fonds européens de l'État aux régions.

Au regard de l'ensemble de ce diagnostic, votre rapporteure a souhaité formuler des propositions visant à rendre les fonds européens plus accessibles à tous les territoires afin de valoriser cet acquis de la construction européenne et de simplifier les procédures existantes.

Par conséquent, les propositions formulées par votre rapporteure se déclinent autour de trois axes.

Premièrement, elle a souhaité réaffirmer que la décentralisation de la gestion des fonds européens constitue un acquis majeur pour les régions. Si la répartition des compétences avec l'État doit être clarifiée, notamment dans le cadre du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), votre rapporteure estime qu'elle ne doit pas être remise en cause au nom de la simplification opérationnelle. Au contraire, la décentralisation doit être plus aboutie afin de permettre aux autorités de gestion d'assumer pleinement leurs missions.

Deuxièmement, la démarche partenariale constitue la clef du succès de la mobilisation des fonds européens. Par conséquent, l'accord de partenariat doit être davantage co-construit avec les régions, les départements, mais aussi les intercommunalités pour s'assurer que les spécificités territoriales sont bien prises en compte.

Enfin, le recours aux fonds européens structurels et d'investissement (FESI) souffre d'un a priori négatif, en raison de la complexité et de la lourdeur des procédures. Votre rapporteure considère que la simplification et la valorisation de la politique de cohésion constituent les deux piliers d'une meilleure visibilité de ces fonds européens qui sont des atouts pour le développement de nos territoires.

1. La décentralisation des fonds européens doit être confirmée, en clarifiant les compétences respectives de l'État et des régions

Au cours des auditions qu'elle a menées, votre mission d'information s'est interrogée à plusieurs reprises sur la pertinence et l'efficacité du transfert de la gestion des fonds européens aux régions. Comme l'a indiqué M. Hugo Bevort, directeur des stratégies territoriales au Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), « si on veut toucher les territoires les plus fragiles, les autorités de gestion sont bien positionnées pour utiliser ces outils [les FESI]. Si on plaide pour la simplicité, alors cela revient à demander à l'État de reprendre la main et de piloter les fonds européens de façon plus éloignée de l'échelon local ».

Face aux nombreuses difficultés rencontrées dans la gestion des fonds européens, et une certaine « embolie » des services instructeurs, le choix de la simplicité constitue une tentation intéressante, d'autant plus que plusieurs États membres ont préféré centraliser la gestion des fonds européens.

Toutefois, votre rapporteure considère que la décentralisation des fonds européens constitue un acquis majeur pour les régions, et qui s'inscrit en cohérence avec l'évolution globale de leurs compétences. Par ailleurs, au regard des dysfonctionnements considérables auxquels les services des conseils régionaux se sont attachés à répondre depuis le début de la programmation, votre rapporteure estime qu'il est aujourd'hui prioritaire de consolider l'existant plutôt que de remettre en question le choix opéré par le législateur en 2014. Cette position est d'ailleurs unanimement partagée au sein de votre mission d'information.

Cinq ans après l'entrée en vigueur de la loi MAPTAM, votre rapporteure regrette que le choix de la décentralisation de la gestion des fonds européens se traduise, dans les faits, par une décentralisation encore partielle, en particulier dans le cas de la gestion du FEADER, pour lequel les services de l'État continuent d'instruire la majeure partie des dossiers. Or, votre mission d'information a pu constater que la complexité de l'architecture du FEADER ne saurait constituer un motif suffisant pour justifier le maintien d'une répartition quelque peu baroque entre l'État et les régions qui font office, de facto, d'autorités de gestion « sans pouvoir ».

Proposition n° 1 : Conforter la décentralisation de la gestion des fonds européens en donnant aux régions les moyens d'assurer leurs missions et en clarifiant les responsabilités respectives de l'État et des régions.

Concernant la répartition des rôles en matière de gestion du FEADER, les auditions ont permis de dresser plusieurs scénarios d'évolution possibles, allant de la décentralisation de l'ensemble des mesures du FEADER à une renationalisation totale75(*).

Alors que les arbitrages étaient encore en cours lors des travaux de votre mission d'information, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, Mme Jacqueline Gourault, a clarifié, lors de son audition, le choix du Gouvernement. Ainsi, « le Premier ministre a décidé qu'il y aurait une séparation entre le surfacique et le non-surfacique. Le surfacique, qui représente 70 % à 80 % du FEADER, concerne notamment les mesures agro-environnementales et climatiques ; le non-surfacique comprend les mesures d'investissement dans les exploitations et le développement rural, ce qui inclut LEADER. [...] Certes, les régions auraient voulu la totalité. Mais l'État estime qu'il y a aussi des politiques nationales, liées au changement climatique ou à la gestion de l'eau, et qu'une partie des fonds doit donc être gérée au niveau national ».

Votre rapporteure estime que la clarification des rôles entre l'État et les régions, et une compétence accrue des régions en matière de développement rural, doivent constituer les deux lignes directrices de l'organisation du FEADER pour la prochaine programmation. Dans cette perspective, la proposition du Gouvernement répond à ces deux impératifs, tout en ménageant un cadrage national visant à garantir une certaine équité entre les bénéficiaires des aides du FEADER.

Pour autant, et compte tenu de la nouveauté d'une telle répartition des tâches entre l'État et les régions, il conviendra de rester vigilant afin de s'assurer, non seulement que le principe de la décentralisation de la gestion des fonds européens ne soit pas remis en cause par le maintien de compétences étatiques, mais aussi que la cohérence des politiques agricoles et des politiques de développement durable soit garantie.

Proposition n° 2 : Pour le FEADER, confier l'instruction et le suivi de l'intégralité des mesures dites « non surfaciques » aux régions dans le cadre de la prochaine programmation, sans présager pour autant d'une compétence plus large à moyen terme.

Néanmoins, une telle répartition des compétences pour la programmation 2021-2027 ne présage pas de celle qui pourrait être mise en oeuvre pour la programmation suivante. Si l'État garderait à court-terme un rôle de pilotage stratégique du FEADER, les régions pourront à l'avenir se voir confier l'intégralité de la gestion du FEADER, dès lors qu'elles pourront se prévaloir d'avoir exercé des missions d'autorité de gestion pendant deux programmations successives.

En tout état de cause, avant toute évolution du partage de compétences entre l'État et les régions, il serait utile de conduire des études permettant d'analyser dans quelle mesure le mode de gouvernance des FESI retenu par les États membres influe sur leur taux de consommation. Le CGET a indiqué à qu'il avait proposé aux régions de mandater un bureau d'études afin de réaliser des comparaisons européennes permettant d'identifier les bonnes pratiques et facteurs de succès dans les autres États membres. Votre rapporteure estime que cette démarche est salutaire et doit être généralisée avant de proposer toute modification de compétences.

Proposition n° 3 : Conduire des études visant à identifier les facteurs de succès et bonnes pratiques organisationnelles dans les autres États membres pour déterminer l'architecture institutionnelle conduisant à la mobilisation optimale des fonds européens.

2. La gouvernance des programmes opérationnels doit reposer sur une plus grande participation de tous les niveaux de collectivités pour tenir compte des spécificités des territoires

Les auditions conduites par votre mission d'information ont permis de souligner les lacunes du « dialogue de gestion » entre l'État et les régions, d'une part, et entre les régions et les collectivités infrarégionales, d'autre part76(*).

Or, votre mission d'information considère que le dialogue constitue la clef indispensable à une mobilisation réussie et cohérente des fonds européens. En l'absence de concertation, la définition des objectifs des programmes opérationnels est apparue déconnectée des spécificités territoriales, et les porteurs de projets se sentent démunis face à la charge administrative qui leur incombe.

Votre rapporteure souhaite relayer un besoin urgent de concertation entre l'État et l'ensemble des collectivités territoriales pour recenser les besoins des territoires. La déclinaison territoriale « en cascade » décrite par les travaux de votre mission d'information ne s'est pas révélée être la plus efficace pour prendre la mesure des besoins locaux, comme en témoignent les nombreux exemples de mesures sans portée qui ont été créées. La ministre Jacqueline Gourault a semblé partager ce constat lors de son audition, en indiquant qu'elle avait « la conviction que l'État et les collectivités ont besoin l'un des autres, dans ce domaine comme dans d'autres, dans l'intérêt global de nos concitoyens ».

Ce constat s'applique à la gestion de l'ensemble des FESI, même à ceux pour lesquels les travaux de votre mission d'information ont fait état d'un fonctionnement satisfaisant. En effet, votre rapporteure rappelle que les départements ont exprimé le vif souhait d'être davantage associés à l'élaboration des programmes du FSE.

Proposition n° 4 : Afin de faire des fonds européens structurels et d'investissement un véritable axe de transformation du pays, cultiver l'approche partenariale entre l'État et les différents niveaux de collectivités territoriales pour s'accorder sur les priorités à financer.

Il apparaît néanmoins qu'une telle démarche pourrait être difficilement compatible avec la recherche d'une plus grande simplicité et lisibilité des FESI en France. En effet, entreprendre une plus large concertation infrarégionale emporte nécessairement le risque d'une fragmentation accrue des programmes opérationnels et l'éloignement d'un cadrage national permettant une certaine équité.

Votre rapporteure appelle l'attention sur la tentation de créer de nouvelles « usines à gaz » qui porteraient préjudice à un démarrage plus rapide des projets en début de programmation.

Pour contrer ce risque, votre rapporteure propose, en contrepartie d'une plus grande concertation sur les orientations des programmes opérationnels, de réduire le nombre de programmes opérationnels et de rationaliser le nombre de mesures existantes. En tout état de cause, le nombre de programmes opérationnels devrait être inférieur pour la prochaine programmation puisqu'il correspondra au périmètre des nouvelles régions, tandis que l'actuelle programmation était toujours assise sur l'ancien découpage administratif.

Proposition n° 5 : Dans la prochaine programmation, réduire le nombre de programmes opérationnels afin de rationaliser les mesures existantes et leurs critères d'éligibilité, et de permettre une meilleure lisibilité des priorités de l'autorité de gestion, tout en veillant à ce que les territoires les plus fragiles ne soient pas désavantagés.

La réduction du nombre de programmes opérationnels peut être contre-intuitive dans une démarche de concertation visant à mieux prendre en compte les spécificités territoriales. Toutefois, elle peut s'articuler avec une force d'intervention spécifique pour les territoires les plus fragiles, à l'image du nouvel objectif stratégique européen proposé par la Commission européenne pour la prochaine programmation77(*). Comme l'a rappelé la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, Mme Jacqueline Gourault, « le nouvel objectif stratégique européen est de répondre aux disparités territoriales et infrarégionales pour la période 2021-2027, pour une Europe plus proche des citoyens. [...] Il offre l'occasion de massifier et de coordonner l'effort public en direction des territoires les plus fragilisés par la crise, qui continuent de décrocher ou qui se situent dans les périphéries ».

Cet objectif territorial est conçu comme une réponse au constat d'une concentration de l'utilisation des fonds sur les territoires les plus structurés ou les plus expérimentés. Ce nouvel outil doit permettre « d'éviter cet effet d'éviction des territoires les plus démunis en ingénierie », comme l'a expliqué M. Hugo Bevort, directeur des stratégies territoriales au CGET. Les régions auront un rôle important à jouer, puisqu' « il appartient aux régions d'identifier les territoires à privilégier ».

Pour votre rapporteure, cet objectif territorial constitue une nouveauté intéressante pour les territoires ruraux qui ne sont pas concernés, ou à la marge, par les deux objectifs territorialisés existant dans l'actuelle programmation et auxquels 1,2 milliard d'euros sont consacrés, les quartiers prioritaires de la politique de la ville et les zones transfrontalières. Dans le cadre de la prochaine programmation, votre rapporteure insiste sur la nécessité de veiller à ne pas désavantager les territoires les plus fragiles, en tenant compte de leur niveau de richesse, d'emploi et de la dynamique de l'évolution de leur population dans la mobilisation de la politique de cohésion européenne.

Toutefois, elle note avec inquiétude que ces grandes thématiques associées à des programmes opérationnels régionaux aux périmètres élargis en raison de la fusion des régions peuvent compromettre la dimension territoriale qu'ont aujourd'hui les fonds européens. Or, la question de l'appropriation de l'Europe par les citoyens et les territoires est essentielle. Le risque de renforcer le sentiment d'abandon est réel, d'autant plus que la fusion des régions a réuni au sein d'une même collectivité des territoires aux niveaux de richesse très différents. Alors que, dans la programmation actuelle, ceux-ci relèvent de catégories de régions différentes, auxquelles sont appliqués des taux de cofinancement européens différents, , dans la prochaine programmation, seul le PIB par habitant de la région fusionnée sera pris en compte. Cela peut pénaliser les territoires au PIB par habitant les plus faibles, qui, en raison de cette fusion, basculent dans la catégorie des régions les plus développées. Votre rapporteure incite les régions concernées à prendre en compte ce nouvel état de fait, en prévoyant par exemple dans la déclinaison locale des programmes opérationnels des cofinancements plus importants pour les territoires les moins favorisés.

Par ailleurs, votre rapporteure estime qu'une meilleure concertation entre l'État et les différents niveaux de collectivités territoriales peut être encouragée dans le cadre d'une politique de contractualisation permettant de s'accorder sur les priorités stratégiques à financer, quelle que soit l'origine des financements publics mobilisés (européens, étatiques, régionaux, communaux, etc.).

Dans cette perspective, les orientations stratégiques des FESI devraient être davantage articulées avec les contrats de plan État-régions (CPER). La prochaine programmation de CPER coïncidera avec le début de la prochaine programmation des FESI, en 2021. Pour votre mission d'information, cette concordance des calendriers permettra de mettre fin à la dichotomie entre les politiques d'investissement nationales, régies par les CPER, et les politiques d'investissement européennes, pour faire converger les leviers budgétaires disponibles.

En outre, les FESI pourront être concentrés sur le financement de projets d'envergure afin de massifier les financements octroyés et de limiter les coûts de gestion par projet. En contrepartie, dans le cadre de cette contractualisation, les collectivités territoriales pourront choisir de financer des projets moins onéreux et plus ponctuels, portés par des associations locales par exemple, pour lesquels les financements européens ne semblent pas être les plus indiqués compte tenu des délais d'instruction des demandes et de paiement.

Proposition n° 6 : Faire concorder le calendrier des contrats de plan État-régions et celui des programmations successives des fonds européens structurels et d'investissement.

Ces propositions n'épuisent pas la question des moyens mis à la disposition des porteurs de projets et des collectivités de taille réduite afin de réaliser le montage des dossiers. Or, les auditions ont unanimement fait état d'un manque criant d'ingénierie au plan local, notamment en raison du nombre réduit d'agents formés à l'accompagnement des porteurs de projets, et par la suite, à l'instruction des dossiers.

Les déplacements réalisés par votre mission d'information ont confirmé que l'autorité de gestion était, dans la plupart des cas, trop éloignée des porteurs de projets pour les accompagner efficacement dans le processus de demande de financements. Par conséquent, il est nécessaire de développer un réseau d'expertise au plan local, en lien direct avec l'autorité de gestion dans le cadre du « dialogue de gestion ». Il a semblé à votre rapporteure que l'intercommunalité se révélait être un échelon pertinent pour apporter un soutien juridique et administratif aux porteurs de projets afin de sécuriser leurs dossiers.

Proposition n° 7 : Afin de développer une réelle ingénierie des fonds européens au niveau local, encourager la formation et la mutualisation de l'expertise entre différentes collectivités, faire de l'intercommunalité ou du département un véritable guichet de soutien pour les porteurs de projets, et inciter les autorités de gestion à désigner une personne référente unique pour le suivi de l'instruction des dossiers.

Enfin, votre rapporteure souhaite appeler l'attention du Gouvernement sur la nécessité de doter la future Agence nationale de cohésion des territoires des moyens humains et matériels nécessaires pour assurer pleinement son rôle d'information et d'orientation des porteurs de projets, ainsi que de coordination interfonds.

Votre rapporteure rappelle que des leçons doivent être tirées des transferts de personnels des services de l'État aux régions opérés à l'occasion de la décentralisation de la gestion des fonds européens. En effet, les travaux de votre mission d'information n'ont pas manqué de souligner que ces transferts n'avaient bien souvent pas permis aux régions de disposer de suffisamment d'agents pour assurer les fonctions de l'autorité de gestion en début de programmation. Votre mission d'information s'est montrée sensible à la question du bon niveau de ressources humaines à mobiliser. Elle veillera à ce que les mesures réglementaires d'application de la loi traduisent l'ambition de l'ANCT en la matière.

Proposition n° 8 : Doter la future Agence nationale de cohésion des territoires des moyens nécessaires pour soutenir et accompagner les collectivités territoriales qui souhaitent mobiliser davantage les fonds européens structurels et d'investissement. L'Agence établira notamment une base de données précise comportant des informations accessibles en open data relatives au suivi des projets cofinancés par les fonds européens.

3. Rapprocher l'Europe du citoyen : la politique de cohésion de l'Union européenne doit être simplifiée et valorisée

Si l'ensemble des dysfonctionnements administratifs et institutionnels mis en évidence par votre mission d'information freinent le recours aux fonds européens, votre rapporteure déplore qu'ils contribuent avant tout à véhiculer une image négative de la politique de cohésion, et plus largement, de l'Union européenne.

Chaque obstacle rencontré individuellement par un porteur de projets au cours de sa demande de financement vient alimenter le portrait d'un univers aberrant, dans lequel l'action publique semble démunie pour apporter des solutions simples afin d'accéder à des financements d'un montant parfois minime. À ce titre, votre rapporteure partage le constat formulé par M. Jean-Luc Bennhamias, rapporteur de l'avis sur la réforme des FESI au nom de la section des affaires européennes et internationales du Conseil économique, social et environnemental, lors de son audition, lorsqu'il a indiqué qu' « en matière de fonds européens, il y a clairement une méconnaissance, une sous-information générale ».

Outre les propositions déjà formulées en matière d'accompagnement des porteurs de projets, votre rapporteure considère qu'un allègement des contrôles de la régularité de l'utilisation des fonds européens doit être opéré.

L'accroissement des exigences en matière de contrôles résulte des élargissements successifs de l'Union européenne. En effet, les États membres, et en particulier les États contributeurs nets au budget européen, ont souhaité prévenir les lacunes de certaines administrations des nouveaux États membres en adoptant des standards plus élevés de contrôles de la régularité des dépenses prises en charge par les FESI.

Si votre rapporteure considère que cette évolution est justifiée, elle propose néanmoins que les contrôles soient davantage proportionnés, en tenant compte de l'historique de fraudes de l'État membre, et selon l'importance de la dépense en question afin d'éviter des contrôles redondants et excessifs. Cette ambition est partagée par la Commission européenne pour la prochaine programmation, cette dernière ayant proposé de proportionner les contrôles aux garanties présentées par le système national d'audit et de lutte contre la fraude78(*).

Proposition n° 9 : Réduire les contrôles redondants et excessifs en les modulant selon l'historique des fraudes constatées dans les États membres et en fonction de l'importance de la dépense en question, dans un objectif de simplification.

Par ailleurs, votre rapporteure estime que la charge administrative pesant sur le porteur de projets pourrait être limitée par la dématérialisation totale de la demande de financement. Lors des auditions et des déplacements de votre mission d'information, plusieurs personnes auditionnées ont indiqué à votre mission d'information que les services instructeurs devaient parfois ressaisir l'intégralité des dossiers imprimés par les porteurs de projets, notamment sur OSIRIS. Or, la dématérialisation complète de la demande de financement permettrait d'éviter de redemander plusieurs fois le même document au porteur de projets et de faciliter le suivi des dossiers.

Proposition n° 10 : Pour contribuer à réduire les délais de paiement et à garantir une simplification effective, faire preuve de pragmatisme dans les documents requis par l'autorité de gestion en évitant de demander plusieurs fois le même document entre l'instruction de la demande et la vérification du service fait, et en évitant de requérir des documents publics et accessibles à toutes les administrations.

Proposition n° 11 : Moderniser le fonctionnement des systèmes d'information des fonds européens structurels et d'investissement pour qu'ils soient opérationnels dès le début de la prochaine programmation et qu'ils permettent une dématérialisation totale de la demande de financement.

Les travaux de votre mission d'information ont fait état des difficultés financières récurrentes des porteurs de projets dans l'attente du versement des paiements. Pour y répondre, certaines régions telles que la Nouvelle-Aquitaine et l'Ile-de-France ont procédé à des avances de trésorerie aux porteurs de projets dont l'équilibre financier est précaire. Votre rapporteure est toutefois consciente que toutes les régions n'ont pas les marges de manoeuvre budgétaires permettant de soulager la trésorerie des porteurs de projets.

Enfin, les travaux de votre mission d'information se sont efforcés de mettre en évidence les apports essentiels de la politique de cohésion pour les régions françaises. L'analyse du ressenti négatif des territoires et la déconstruction de l'idée selon laquelle il y aurait une sous-consommation chronique des fonds européens ont mis en évidence le besoin de valoriser davantage cette politique européenne.

D'une part, au-delà des taux de programmation et de certification qui constituent des indicateurs de mobilisation de la politique de cohésion, une attention plus grande doit être portée à ses résultats concrets. En tant que contributeur net au budget européen, chaque euro cofinancé par un FESI en France est apporté par le contribuable européen, et in fine, par le contribuable français. Il apparaît ainsi justifié que l'État et les régions soient vigilants à recourir pleinement à ces financements, mais également qu'ils le fassent à bon escient.

Dans quelle mesure les FESI permettent-ils de réduire les inégalités infrarégionales ? Les territoires qui en bénéficient le plus sont-ils bien ceux dont les problématiques sont en adéquation avec les objectifs de ces fonds ? Ces questions ne semblent pas aujourd'hui au coeur de la démarche de mobilisation des FESI, alors même qu'elles constituent le pont entre l'Europe et chaque porteur de projets. Par conséquent, votre mission d'information estime qu'il est primordial d'accorder une place plus importante à l'analyse de la performance des FESI via le développement de nouveaux indicateurs, ce qui pourrait être intégrée à la mission de la future ANCT.

Proposition n° 12 : Développer une réelle analyse de la performance des fonds européens structurels et d'investissement en France afin d'évaluer leur contribution au développement économique et social des territoires et la réduction des inégalités infrarégionales, dans un esprit de culture des résultats.

D'autre part, la valorisation de la politique de cohésion en France doit passer par une communication plus large auprès des citoyens de l'ensemble des réussites financées par les FESI. La connaissance de l'existence des FESI, la diffusion d'une vision plus positive de cette politique permettant de financer des actions concrètes de la vie quotidienne constituent les premières étapes de la restauration de l'image altérée des fonds européens en France. Le programme Europ'Act, dont l'autorité de gestion est le CGET, intègre des actions de communication en ce sens, mais votre rapporteure estime qu'il pourrait être davantage mobilisé.

Proposition n° 13 : Améliorer la promotion des fonds européens structurels et d'investissement en France, en mobilisant davantage le programme Europ'Act autour des actions de communication.


* 75 Cf. III. C du présent rapport.

* 76 Cf. III. C du présent rapport.

* 77 Cf. IV. A du présent rapport.

* 78 Cf. rapport d'information n° 674 (2018-2019) fait au nom de la commission des finances sur la lutte contre la fraude et la protection des intérêts financiers de l'Union européenne par Patrice Joly, p. 33.