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Transformation de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI) et création du prélèvement forfaitaire unique (PFU) : un premier bilan

9 octobre 2019 : Transformation de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI) et création du prélèvement forfaitaire unique (PFU) : un premier bilan ( rapport d'information )

TROISIÈME PARTIE
CONCLUSIONS ET PRÉCONISATIONS

I. UN REGRET COMMUN : UNE RÉFORME RÉALISÉE DANS LA PRÉCIPITATION, UNE CULTURE INSUFFISANTE DE L'ÉVALUATION

A. EN DÉPIT DE L'IMPORTANCE DE LA RÉFORME, LE GOUVERNEMENT A PRÉFÉRÉ LÉGIFÉRER « À L'AVEUGLE »...

Avant même d'aborder leurs conclusions et de formuler de premières préconisations, les rapporteurs tiennent à faire état d'un problème de méthode, qui transparait nettement à l'issue des travaux conduits depuis plusieurs mois.

Plutôt que de prendre le temps de la réflexion et de l'évaluation, le Gouvernement a préféré engager sa réforme dans la précipitation, en dépit de son coût pour les finances publiques, estimé initialement à 5,1 milliards d'euros, et de sa portée politique majeure.

La fiscalité du capital s'en est trouvée une nouvelle fois bouleversée, alors même que :

- l'étude de l'Institut des politiques publiques commandée dans le cadre du présent rapport constitue la première tentative d'évaluation des effets budgétaires et économiques de la mise au barème, qui remonte pourtant à 2013 ;

- à ce jour, aucun travail d'évaluation sur données françaises n'a été conduit pour apprécier les effets économiques de l'ISF.

Il n'en a pourtant pas toujours été ainsi, comme l'illustrent les principales étapes de construction de la fiscalité du capital en France.

La mise en place de l'avoir fiscal au printemps 1965, qui a durablement marqué la fiscalité des dividendes et n'a été supprimé qu'en 2004, avait ainsi été « préparée par des études nombreuses, menées dans diverses enceintes, et notamment le commissariat général au Plan »209(*). La décision de généraliser l'imposition des plus-values à la fin des années 1970 avait été précédée de la mise en place d'une commission d'étude dédiée afin de préparer la réforme210(*). De même, la mise en place de l'impôt sur les grandes fortunes en 1982 avait pu s'appuyer sur les travaux approfondis conduits par la commission d'étude d'un prélèvement sur les fortunes211(*), tandis que son rétablissement sous la forme de l'ISF avait été assorti de différents mécanismes, tels que le plafonnement, visant à répondre aux difficultés mises en évidence par le Conseil des impôts dans son rapport d'évaluation de 1978212(*).

Par comparaison, le législateur a été contraint à l'automne 2017 de se prononcer « à l'aveugle » sur de nombreux aspects de la réforme proposée par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018, en dépit des efforts entrepris pour éclairer le débat :

- alors que l'objectif de recentrer l'ISF sur la « fortune improductive » avait été mis en avant durant la campagne présidentielle, les députés ont adopté dans la précipitation des mesures visant à taxer certains biens de consommation de « luxe » lorsqu'il est apparu que ceux-ci échapperaient au nouvel impôt, dont le rendement est finalement trois fois inférieur à celui escompté ;

les rapporteurs ont dû faire usage de leurs pouvoirs de contrôle pour obtenir de premiers éléments d'appréciation sur les effets redistributifs et économiques du projet gouvernemental213(*) ;

- la publication d'une tribune214(*) faisant état, à partir des expériences étrangères, d'un risque majeur pour les finances publiques lié à la mise en place du PFU, a conduit à l'adoption par le Sénat d'une mesure « anti-abus » avec l'avis de sagesse du Gouvernement, qui a alors semblé découvrir l'existence de ce risque215(*) ;

- faute d'avoir pu disposer d'évaluations ex-ante, le Parlement a imposé dans la loi une évaluation ex-post des réformes fiscales engagées216(*).

Si le constat d'un manque de « culture de l'évaluation »217(*) au niveau de l'exécutif apparaît largement partagé par les personnalités rencontrées dans le cadre des travaux conduits par les rapporteurs, il apparaît d'autant plus problématique qu'il s'accompagne d'une coopération insuffisante avec les parlementaires dans l'exercice de leur mission constitutionnelle d'évaluation et de contrôle de l'action du Gouvernement.


* 209 Guy Delorme, « De Rivoli à Bercy. Souvenirs d'un inspecteur des finances. », Comité pour l'histoire économique et financière de la France, 2000, p. 113.

* 210 Rapport de la commission d'étude d'une imposition généralisée des plus-values, La Documentation française, 1975.

* 211 Gabriel Ventejol, Robert Blot et Jacques Méraud, rapport de la commission d'étude d'un prélèvement sur les fortunes, La Documentation française, 1979.

* 212 Conseil des impôts, huitième rapport au Président de la République relatif à l'imposition du capital, 1986.

* 213 Communication de Vincent Éblé à l'attention des membres de la commission des finances du Sénat sur les nouveaux éléments d'appréciation de l'effet des réformes de la fiscalité du capital, 26 octobre 2017.

* 214 « La « flat tax » est une bombe à retardement pour les finances publiques », tribune de l'économiste Gabriel Zucman parue dans Le Monde le 25 octobre 2017.

* 215 Amendement n° I-625 au projet de loi de finances pour 2018, présenté par Albéric de Montgolfier, rapporteur général, au nom de la commission des finances du Sénat.

* 216 VII de l'article 28 et X de l'article 31 de la loi n° 2017-1837 de finances pour 2018.

* 217 Voir par exemple : Etienne Wasmer et Marc Ferracci, « État moderne, état efficace », Odile Jacob, 2011.