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Les nouveaux territoires de l'éducation

9 octobre 2019 : Les nouveaux territoires de l'éducation ( rapport d'information )

LISTE DES PROPOSITIONS

Pour mettre fin à une politique éducative par défaut, prendre en compte les spécificités de la scolarité en milieu rural

1) Créer un observatoire de la scolarité en milieu rural ;

2) Utiliser un indice d'éloignement géographique pour une allocation plus juste des moyens ;

3) Préserver une offre de proximité et la qualité de l'enseignement en adaptant l'organisation des écoles rurales ;

4) Poursuivre la réflexion sur l'évolution des structures et valoriser les expérimentations ;

5) Inscrire les établissements ruraux dans une logique d'animation et de développement du territoire.

Décliner la politique éducative au plus près des territoires par la déconcentration des moyens de l'éducation nationale au niveau des territoires

6) Mettre en place une politique de priorisation académique ;

7) Donner aux recteurs et aux DASEN des marges de manoeuvre renforcées en matière indemnitaire et de gestion des ressources humaines ;

8) Avoir une approche différenciée des moyens en faveur de l'éducation prioritaire, tout en sanctuarisant ceux alloués au REP+ ;

9) Développer le recours aux « contrats de mission » pour l'affectation d'enseignants ;

10) Tenir compte des spécificités de l'enseignement en milieu rural et en réseau d'éducation prioritaire dans la formation initiale ;

11) Mettre en place un parcours « spécialisé » rural comprenant une certification spécifique ;

12) Instaurer un mécanisme avec les établissements privés sous contrat s'engageant dans une politique de développement de la mixité sociale et scolaire.

Renforcer le dialogue entre les collectivités locales et l'institution scolaire

13) Faire évoluer l'organisation des services déconcentrés de l'éducation nationale en cohérence avec l'organisation des collectivités territoriales ;

14) Renforcer les partenariats entre les collectivités locales et les services déconcentrés de l'éducation nationale ;

15) Inscrire les conventions ruralité dans une perspective plus large intégrant aménagement du territoire, périscolaire et extrascolaire.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La commission de la culture, de l'éducation et de la communication a souhaité inscrire dans son programme de travail pour l'année 2019 une mission d'information réunissant l'ensemble des groupes politiques du Sénat sur les nouveaux territoires de l'éducation.

En effet, la dimension territoriale des politiques publiques constitue la marque du Sénat. Aussi, il semblait nécessaire à la commission de s'intéresser à la déclinaison territoriale d'une grande politique nationale qu'est l'enseignement scolaire.

Il ne s'agit pas de remettre en cause la définition au niveau central des principes et du contenu de l'enseignement scolaire, garante de l'égalité et de l'unité de notre pays. Mais, la mission d'information a souhaité savoir si cette politique prenait en compte les spécificités et les besoins des territoires. En effet, si la République est une, les territoires de la France sont multiples, avec des contraintes, des difficultés, ou au contraire des avantages, que l'on ne peut passer sous silence.

La mission d'information a procédé à une trentaine d'auditions : administrations centrales et opérateurs de l'État, associations d'élus locaux, syndicats enseignants, inspecteurs d'académie, recteurs d'académie et directeurs académiques des services de l'éducation nationale, conseil national d'évaluation du système scolaire (CNESCO). Elle s'est également entretenue avec Mme Ariane Azéma et M. Pierre Mathiot, chargés par M. Jean-Michel Blanquer, ministre de l'éducation nationale, d'une mission sur la territorialisation des politiques éducatives. En outre, elle s'est rendue à Grigny, où existe depuis deux ans une expérimentation associant l'ensemble des acteurs locaux de l'éducation au sens large afin de construire un « écosystème » éducatif favorable aux jeunes, et qui a servi de modèle au projet des « cités éducatives ».

À l'issue de ce travail, la mission d'information regrette que la politique éducative demeure trop centrée autour de deux éléments : l'échec scolaire et la situation socio-économique des parents. La donnée territoriale et les spécificités et besoins des territoires, nés de la géographie ne sont que trop peu pris en compte, voire méconnus par le ministère de l'éducation nationale. Elle ne l'est que dans les réseaux d'éducation prioritaire, - et encore très partiellement - créant de fait une dichotomie entre l'éducation en réseau d'éducation prioritaire (REP) d'une part, et hors réseau prioritaire d'autre part. La mission d'information plaide ainsi pour une approche plus progressive, permettant de prendre en compte les établissements hors REP, mais connaissant de réelles difficultés.

I. MIEUX PRENDRE EN COMPTE LES SPÉCIFICITÉS DES TERRITOIRES AU SEIN DU SYSTÈME SCOLAIRE

A. VERS UNE ALLOCATION DES MOYENS PLUS TRANSPARENTE ET RESPECTUEUSE DE LA DIVERSITÉ DES TERRITOIRES

1. Affiner la connaissance des territoires et de leurs enjeux
a) La donnée « ruralité » absente des statistiques

Focalisée sur les critères de réussite scolaire et d'inégalités sociales, l'éducation nationale ne s'est que trop peu intéressée jusqu'à présent aux données territoriales. La mission a ainsi pu constater que la donnée « ruralité » est absente de ses statistiques. Les études les plus récentes réalisées par le ministère sur l'école rurale datent des années 1990, avec un rapport de l'inspection générale de l'éducation nationale de 1993 sur le réseau scolaire en milieu rural et une étude approfondie de 1995 de la direction de l'évaluation et de la prospective sur « le système éducatif en milieu rural »1(*).

Le rapport d'étape de la mission ruralité de février 2018 de l'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) et de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) note d'ailleurs que « la ruralité n'est pas considérée par les académies ou directions académiques visitées, sauf exception2(*) comme une caractéristique statistique ou de gestion. Dans la plupart des cas, le « fait rural » est considéré comme un « donné » départemental ou académique, qui n'a pas appelé jusque-là la production de données ou de réflexions spécifiques »3(*).

L'indicateur de ruralité des académies de Besançon et de Dijon

Dans ces deux académies a été construit un indice de difficulté intégrant notamment un indicateur de ruralité, en plus d'indicateurs classiques, comme des indicateurs sociaux (taux de boursiers, professions et catégories socioprofessionnelles des parents), ou des indicateurs scolaires (retard à l'entrée en sixième). Chacune des deux académies calcule différemment ce taux de ruralité. Dans l'académie de Dijon, il dépend de la densité du secteur pondéré de la taille de l'établissement. Dans l'académie de Besançon, il dépend de la part des élèves résidant en communes rurales au sens de l'INSEE.

Les deux académies justifient le recours à cet indicateur par les limites propres à tout zonage. Celui-ci prend parfois mal en compte les enjeux territoriaux - certains territoires ruraux transfrontaliers peuvent être économiquement très dynamiques - ou les problèmes d'accès : ainsi en Côte-d'Or, certains territoires ruraux sont très bien reliés à la métropole et profitent donc d'une dynamique périurbaine, tandis que d'autres se situent à l'écart des voies rapides ferrées et routières.

En outre, cet indicateur permet également d'identifier les établissements qui cumulent par ailleurs des difficultés socio-économiques.

Source : rapport 2018-010 IGEN-IGAENR

La mission tient à souligner que l'absence de statistiques sur le rural ne signifie pas que les problèmes liés à la ruralité sont occultés par les académies concernées. Au contraire, cet enjeu est identifié pour des raisons diverses telles que la fermeture de classes, la désertification enseignante dans certains territoires ruraux, du fait des difficultés pour le conjoint de trouver un emploi4(*), les problèmes de mobilité des élèves, ou encore la difficulté d'accès à des activités sportives et culturelles5(*). À titre d'exemple, le pacte de développement territorial pour la Nièvre cosigné en février 2019 par l'État, la région et le département prévoit la mise en place sur ce territoire des « cordées de la réussite rurale »6(*) afin de « donner sa chance à la jeunesse nivernaise et renforcer l'accompagnement et l'orientation des jeunes Nivernais vers les études supérieures ».

Toutefois, la donnée « ruralité » ne fait pas l'objet d'études statistiques particulières. Comme le souligne la « mission Ruralité » de l'IGEN et l'IGAENR, « dans certains cas, la question n'a jamais été posée dans ces termes et les éléments et statistiques recueillis par la mission lors des visites ont le plus souvent été établis par les académies à la demande de la mission ».

Dès lors, face à cette absence d'études sur les réalités éducatives rurales, et « faute d'une définition précise des territoires ruraux scolaires et en l'absence d'un consensus sur le besoin d'une stratégie éducative dédiée à la réussite des élèves issus du milieu rural, la ruralité est l'objet d'une politique scolaire par défaut. Positionnée historiquement au niveau départemental et tendant à devenir académique, elle est peu harmonisée et en devient peu visible nationalement (à la différence par exemple de la mobilisation nationale propre à la politique de la ville) »7(*).

b) Une prise en compte récente des critères territoriaux par l'éducation nationale

À travers leurs auditions, la mission d'information a pu constater un travail récent réalisé par l'éducation nationale afin d'affiner sa connaissance des territoires. Les premiers pas ont été faits en 2016, avec la signature d'une convention cadre le 30 août relative à la réalisation de diagnostics partagés sur l'aménagement de l'offre scolaire dans des territoires peu denses entre la direction générale de l'enseignement scolaire et l'INSEE. Mais cette dernière porte principalement sur les temps de trajet des élèves et a été peu utilisée.

La direction des études, de la prospective et de la performance (DEPP) du ministère de l'éducation nationale a informé la mission lors de son audition de la mise en place d'une nouvelle grille d'analyse territoriale, fondée sur le degré de ruralité et d'urbanisation des communes disposant d'un établissement scolaire. Plusieurs types d'écoles sont désormais identifiés en fonction de leur localisation :

- la ruralité « éloignée », peu dense et très peu dense ;

- la ruralité « périphérique » peu dense et très peu dense ;

- les petits bourgs et petites ville de l'espace rural ;

- l'« urbain périphérique peu dense » ;

- l'urbain dense et très dense.

Selon cette typologie, la répartition en métropole du nombre d'établissements, des élèves et des enseignants dans les écoles et collèges est la suivante :

Typologie

 

% nombre d'établissements

% d'élèves

% ETP enseignants

Ruralité éloignée

École

16,0 %

7,3 %

7,9 %

Collège

9,1 %

4,2 %

4,6 %

Ruralité périphérique

École

21,5 %

13,7 %

13,6 %

Collège

4,9 %

3,9 %

3,9 %

Petits bourgs et petites villes

École

7,5 %

6,9 %

7,3 %

Collège

15,3 %

13,4 %

13,5 %

Urbain périphérique peu dense

École

8,4 %

9,1 %

8,6 %

Collège

9,5 %

10,1 %

9,6 %

Urbain périphérique dense et très dense

École

46,6 %

63,0 %

62,7 %

Collège

61,3 %

68,4 %

68,5 %

Source : DEPP rentrée 2018 écoles et collèges publics France métropolitaine

Au niveau local, certaines académies se penchent également sur cette question. Ainsi, les représentants de l'académie de Reims ont indiqué à la mission d'information vouloir disposer d'une vision plus fine de la diversité de ses territoires. En lien avec l'INSEE et la DEPP, ils souhaitent construire une cartographie, des indicateurs d'isolement et une typologie croisée « ruralité ». En effet, la notion de « ruralité » recouvre une pluralité de situations extrêmement diverses, avec des données socio-économiques et territoriales qui peuvent fortement varier. Par ce travail, l'académie souhaite identifier les territoires ruraux fragiles, marqués par la pauvreté et l'isolement, mais qui ne sont pas dans un réseau d'éducation prioritaire. Sur les 30 REP que comptent l'académie, un seul se situe aujourd'hui en zone rurale.

La direction générale de l'enseignement scolaire (DGESCO) pour sa part, vient de se réorganiser afin d'assurer une meilleure prise en compte des territoires. Elle a ainsi créé au 1er juillet de cette année un bureau d'éducation prioritaire et des territoires rattaché au service du budget et des politiques éducatives territoriales8(*). Selon les informations transmises à la mission, ce bureau a pour objet d'accroitre la connaissance et le suivi par la DGESCO des caractéristiques propres aux territoires, de se doter des moyens et outils dédiés à cette connaissance. Grâce à l'ensemble des éléments ainsi rassemblés, il s'agit « d'élaborer une doctrine et un pilotage de son action territoriale, adaptés aux enjeux spécifiques tout en construisant une offre de services au bénéfice des services déconcentrés et des collectivités territoriales (animation, ingénierie, référentiels,...) »9(*).

Un projet de pôle d'expertise inter-académique dans le cadre de la réforme territoriale « développement éducatif des territoires »

Implanté dans l'académie de Reims, ce pôle aura pour mission de proposer des expertises concernant les politiques éducatives transversales liées à l'équité de la réussite scolaire territoriale et sociale (éducation prioritaire, ruralité, décrochage scolaire, internats, mobilité, numérique éducatif...).

Une direction des études, de l'évaluation et des prévisions implantée dans ce pôle réalisera des études thématiques (évaluation de la performance...) et proposera une aide à la décision en développant notamment un système d'information géographique (cartographie) et une méthodologie d'audit de la performance scolaire. Son expertise sera mise à la disposition des DASEN pour conduire leur pilotage pédagogique (carte scolaire, réseaux).

Ce pôle sera chargé de préparer les outils nécessaires à une refonte harmonisée sur les trois académies de la carte de l'éducation prioritaire.

La réflexion de ce pôle sera alimentée par un travail de recherche-action dirigé par Jacques Levy, Professeur de géographie à l'Université de Reims Champagne-Ardenne. Cette recherche « De l'espace pour l'école de la réussite », lancée sur l'académie de Reims à titre exploratoire en janvier 2019, a vocation à se décliner sur l'ensemble du territoire à partir de 2020. Il s'agit en lien avec la mission Azéma-Mathiot et la DEPP de contribuer à mieux identifier les géographies prioritaires afin d'implanter et d'expérimenter des dispositifs efficaces de lutte contre l'échec.

Source : académie de Reims

Enfin, la loi du 26 juillet 2019 pour une école de confiance consacre dans son titre II l'innovation « pour s'adapter aux besoins des territoires ». La mission d'information espère que les ambitions de territorialisation que porte ce titre seront pleinement exploitées, et qu'il permettra d'enrichir les adaptations territoriales possibles.

Si la mission d'information salue les démarches entreprises par le ministère de l'éducation nationale, tant au niveau central que local, pour affiner sa connaissance des territoires, elle souhaite insister sur la nécessité d'associer à cette démarche les acteurs de terrain et de s'appuyer sur eux : recteurs, directeurs académiques des services de l'Éducation nationale, et surtout les élus locaux qui ont une connaissance fine de la réalité des territoires. L'ensemble de ces acteurs pourrait ainsi être réuni au sein d'un observatoire de la scolarité en milieu rural, destiné à collecter des données et mener des études sur ce sujet.

Proposition : Créer un observatoire de la scolarité en milieu rural

c) Une allocation des moyens définie sur des critères essentiellement sociaux et de réussite scolaire

La définition des politiques ciblées de l'éducation nationale repose sur des critères essentiellement sociaux et de réussite des élèves. L'établissement de la carte des réseaux prioritaires (REP) et REP+, pour lesquels les élèves bénéficient de moyens supplémentaires est un exemple frappant. En effet, la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance du ministère de l'éducation nationale utilise « l'indice social ». Ce dernier prend en compte plusieurs critères, notamment le pourcentage d'élèves issus des catégories sociales les plus défavorisées, le taux de boursiers, le pourcentage d'élèves issus de zones urbaines sensibles et le pourcentage d'élèves en retard à la rentrée de 6ème. La non-prise en compte des contraintes territoriales dans la définition de cette politique est assumée par le Gouvernement. Comme il l'a indiqué au moment de la révision de la carte de l'éducation prioritaire en 2014, « les critères retenus lors de cette révision, à savoir le pourcentage d'élèves boursiers ou appartenant à des catégories sociales défavorisées, font davantage prévaloir l'origine sociale que l'origine géographique des élèves »10(*).

La mission d'information constate ainsi que le critère territorial n'est pris en compte que dans de très rares exceptions. C'est le cas de la notion de « zones urbaines sensibles », qui rejoint la politique de la ville : sa définition repose - mais pour partie seulement - sur un critère géographique. Paradoxalement, cette première incursion territoriale est source d'inégalités géographiques supplémentaires, puisque par nature, la notion de « zones urbaines sensibles » n'inclut pas les territoires ruraux. Notre collègue Olivier Paccaud s'en été d'ailleurs ému dans une question orale de décembre dernier, indiquant que le recours à ce critère pour définir les écoles éligibles à la politique de l'éducation prioritaire «peut s'avérer un critère injustement discriminatoire, puisqu'il restreint un soutien scolaire aussi indispensable en milieu rural »11(*).

Pendant longtemps, l'école rurale n'a ainsi pas été considérée en tant que telle par les politiques de l'éducation nationale, à l'exception d'une circulaire publiée il y a plus de vingt ans relative à l'avenir du système éducatif en milieu rural12(*), de l'ouverture et la fermeture d'école ou de classe, des regroupements d'école, ou à travers le prisme des écoles situées en zone de montagne13(*).

La loi n°2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'École de la République a constitué un premier pas dans le sens d'une véritable reconnaissance. Elle mentionne explicitement les zones rurales - et de montagne - comme territoires géographiques pouvant bénéficier, au même titre que les zones urbaines d'un accueil des enfants dès l'âge de deux ans révolus « dans des conditions éducatives et pédagogiques adaptées à leur âge ». Mais, cette loi ne conduit pas à prendre en compte intrinsèquement des inégalités nées des contraintes territoriales. Elle précise simplement que la mesure en faveur de la scolarisation des enfants dès deux ans concerne l'ensemble des « environnements sociaux défavorisés », qu'ils soient « dans les zones urbaines, rurales ou de montagne et dans les régions d'outre-mer ». Une fois encore, c'est le critère social qui prime.

Toutefois, la mission d'information salue l'évolution récente permise grâce à une initiative parlementaire dans la loi n°2019-791 pour une école de la confiance. À la suite d'un amendement sénatorial, l'article L. 111-11 du code de l'éducation nationale intègre désormais la dimension territoriale. Le service public de l'éducation nationale doit désormais contribuer à « l'égalité des chances et à la lutte contre les inégalités sociales et territoriales en matière de réussite scolaire et éducative ». Cette prise en compte des inégalités territoriales pourra avoir des conséquences positives sur la répartition des moyens alloués.

2. Mieux prendre en compte les spécificités et les besoins des territoires dans la conception des politiques éducatives et l'allocation des moyens
a) Les limites de réformes nationales uniformément mises en place

Pour la mission d'information, il est nécessaire de se défaire des réformes uniformes qui ne prennent pas en compte la diversité et la spécificité des territoires. À cet égard, ils souhaitent rappeler les constats dressés par le groupe de travail sénatorial sur la réforme des rythmes scolaires14(*) : s'il existait un consensus tant scientifique que politique sur la nécessité de revenir à la semaine de quatre jours et demi, les conditions « chaotique » de sa mise en oeuvre ont « sapé la légitimité de cette réforme ». Non seulement, celle-ci s'est faite de manière précipitée, mais surtout, le décret n° 2013-77 du 24 janvier 201315(*) qui constitue le cadre juridique de la réforme a été appliqué « de manière relativement rigide et laissant peu de place à l'expérimentation et aux initiatives locales ».

Ce décret ne comporte que deux éléments de souplesse : d'une part, le choix de la matinée supplémentaire d'enseignement, qui peut être placée le samedi, et, d'autre part, les amplitudes horaires déterminées. Le groupe de travail a ainsi relevé que cette rigidité était d'autant moins compréhensible que, par le passé, l'inspection générale insistait sur le fait qu'en matière d'organisation du temps scolaire, « aucune solution nationale ne paraît pouvoir s'imposer à l'ensemble des écoles françaises » et qu'« aucune des formes d'aménagements [du temps scolaire] existants ne présente la triple garantie d'une qualité indiscutable, d'une efficience avérée, d'une vraie aptitude à être reproduite à coût raisonnable ».

La rigidité du décret du 24 janvier 2013 : « une organisation verrouillée du temps scolaire, inhibant l'innovation »

« Dans certains départements, [l]es dérogations ont été accordées avec une grande parcimonie par les DASEN, soucieux de conserver une uniformité des organisations du temps scolaire afin de faciliter la gestion des enseignants et surtout des remplaçants.

En particulier, il semble que le choix de placer le samedi matin la neuvième demi-journée, pourtant permis par le décret « Peillon », ait en pratique fait l'objet d'une opposition des DASEN et des inspecteurs de l'éducation nationale (IEN), souvent par crainte d'un absentéisme important.

Plusieurs élus rencontrés ont fait part de leur incompréhension : le refus de réintroduire le samedi matin, pourtant réputé le plus favorable pour les apprentissages et qui permet aux enseignants et aux parents d'élèves de se rencontrer, n'est-il pas contradictoire avec l'objet même de la réforme ? Cette attitude a sans aucun doute contribué à la marginalisation des organisations du temps scolaire incluant le samedi matin, ce qui, a à son tour, nourri la contestation de certains parents d'élèves et l'absentéisme.

Dans d'autres territoires, à l'instar des communes de montagne, le retour à une semaine scolaire comportant cinq matinées, en particulier lorsque la dérogation du samedi a été refusée, a pu poser des problèmes particuliers. Il en va ainsi de la pratique du ski par les enfants des communes de montagne, qui avait auparavant lieu le mercredi. L'aménagement « Montagne », qui permet la libération des mercredis des mois de février et de mars en contrepartie d'une rentrée anticipée, n'a été permise que par le décret « Hamon » du 7 mai 2014 ».

Groupe de travail sénatorial sur la réforme des rythmes scolaires

En outre, la mission d'information a noté que certaines politiques nationales, se retrouvent dans les faits inégalement mises en place dans les territoires, car elles méconnaissent les réalités de ceux-ci. Tel est le cas du « plan mercredi ». Ce plan lancé en juin 2018 par le Gouvernement vise à proposer des activités de qualité, dans la continuité éducative des temps scolaires et périscolaires. Interrogé par notre collègue Jean-François Husson sur la prise en compte des zones rurales dans la carte scolaire, M. Jean-Michel Blanquer avait notamment indiqué qu'à la rentrée 2018, « les territoires ruraux bénéficient en priorité [...] du plan mercredi qui va dynamiser et améliorer la qualité des activités proposées »16(*). Or, un an après, dans son avis de juillet dernier, le conseil d'orientation des politiques de la jeunesse (COJ) dresse un premier bilan mitigé de cette politique17(*). S'il est important de laisser le temps à une politique relativement récente de s'implanter sur les territoires, le COJ constate néanmoins un certain tropisme urbain, puisque l'Ile-de-France concentre un tiers des places ouvertes et des « pics de concentration autour des pôles urbains de niveau national et local ». Le profil des communes signataires de ce plan se distingue par des communes de taille supérieure à la moyenne nationale. D'ailleurs, seul un peu plus de 4 100 communes disposant d'une école publique sur les 21 000 que possèdent la France sont couvertes par ce « Plan mercredi », soit 20 %. Or, celles-ci représentent 45 % des enfants scolarisés. Enfin, les communes les moins structurées en termes d'accueils de loisirs et en particulier en milieu rural jugent les financements proposés dans le cadre du « plan mercredi » insuffisants.

Aussi, la mission d'information partage l'analyse de M. Jacques Lévy, professeur de géographie à l'Université de Reims Champagne-Ardenne lequel a indiqué lors de son audition la nécessité d'une territorialisation de la politique éducative afin de « passer de l'uniformité inégalitaire à la différenciation égalitaire »18(*). Certes, certaines académies se sont saisies de cette question et ont pris l'initiative de mettre en place une politique au plus près des territoires. La direction générale de l'enseignement scolaire a d'ailleurs confirmé à la mission d'information que la majorité des académies utilise désormais des critères liés aux difficultés sociales et territoriales (ruralité, isolement des établissements publics locaux d'enseignement) pour différencier davantage les dotations aux établissements. Toutefois, il semble à la mission d'information que ces politiques se mettent en place sans portage ou pilotage national et se font à bas bruit.

b) Revoir les indices pour une prise en compte effective des spécificités des territoires

Dans ce contexte, un travail sur les indices est nécessaire. En effet, l'indice de position sociale (IPS) utilisé par le ministère de l'éducation nationale ne permet pas de prendre suffisamment en compte la diversité des situations. Très synthétique, il mêle à la fois les causes et conséquences ne permettant pas de définir avec précision les corrélations entre les différentes variables. Il est donc primordial de le réformer.

À la suite des critiques portant sur le modèle permettant l'allocation des moyens du premier degré qui datait de 2001, le ministère de l'éducation nationale a élaboré en 2015 un nouveau modèle, dont l'un des objectifs est de proposer un nouveau critère de ruralité tenant compte des derniers résultats des recensements de la population et de la publication par l'INSEE d'un nouveau zonage en aires urbaines en 2011. Trois zones ont ainsi été définies :

- les « zones urbaines » : les communes appartenant à un grand pôle ;

- les « zones intermédiaires » : les communes appartenant à la couronne d'un grand pôle, les communes multipolarisées des grandes aires urbaines, les moyens pôles et les petits pôles ;

- les « zones rurales » : les couronnes des moyens ou petits pôles, ainsi que les autres communes multipolarisées et les communes isolées hors influence des pôles.

Lors de son audition, la direction générale de l'enseignement scolaire a indiqué à la mission d'information que le ministère envisage une refonte des zonages, notamment ruraux. En effet, le secteur rural cache une grande diversité de situations.

En ce qui concerne le second degré, la direction générale de l'enseignement scolaire a indiqué à la mission d'information être consciente des limites du modèle actuel d'allocation des moyens qui est plus ancien - il date de 2006 - et plus « frustre ». En effet, le contexte territorial est uniquement pris en compte selon le critère du pourcentage de collèges de moins de 300 élèves situés en zone rurale. C'est la raison pour laquelle elle a demandé à la DEPP d'élaborer un nouvel indice de position sociale et un indice d'éloignement. Actuellement en test, il devrait être déployé en 2020.

La mission d'information ne peut que se féliciter de ce nouvel indice et rappellent la nécessité de prendre en compte l'éloignement des établissements des pôles urbains dans l'allocation des moyens. Elle prône sa mise en place rapide et sa généralisation aux premier et second degrés.

Proposition : Utiliser un indice d'éloignement géographique pour une allocation plus juste des moyens

Cette recommandation répond à un réel besoin des territoires. Auditionnée par la mission d'information, Mme Hélène Insel, recteur de l'académie de Reims, et M. Jean-Roger Ribaud, DASEN des Ardennes, et pilote académique du dossier ruralité, ont indiqué constater des points communs entre des territoires ruraux et des zones en éducation prioritaire dans leur académie : des caractéristiques sociales similaires, mais aussi un isolement et un éloignement se traduisant par un accès réduit au sport ou à la culture, une plus faible mobilité et une ambition scolaire réduite, par exemple.

Elle fait également écho à la recommandation n°11 du rapport de la mission « Agenda rural » lancée par la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, laquelle recommandait de redéfinir le classement des établissements sur la base d'un critère d'éloignement géographique (part des élèves dans les communes peu denses, les flux d'élèves et d'enseignants, etc.)19(*).

Toutefois, le seul critère d'éloignement ne suffit pas, car il ne permet pas de prendre en compte la réalité socio-économique de l'ensemble des territoires. La mission d'information pense notamment aux villes en déprise, qui ne sont pas éloignées stricto sensu, et n'auraient donc pas un indice d'éloignement élevé, mais qui souffrent de problématiques similaires.

Ce nouveau critère géographique aura des répercussions sur l'allocation des ressources. Il peut conduire un recteur à affecter des moyens supplémentaires au niveau infra-académique à un établissement donné. Or, cette répartition est souvent source de tensions avec le personnel enseignant, les parents d'élèves, voire les élus locaux. Aussi, pour objectiver les débats sur la carte scolaire notamment, il apparaît essentiel à la mission d'information de rendre plus transparente les critères et les modalités de calcul de l'allocation des moyens.


* 1 « Le système éducatif en milieu rural », Éducation et formations n° 43, 1995.

* 2 Académie de Besançon et Académie de Dijon.

* 3 IGEN et IGAENR, Mission ruralité. Rapport d'étape, rapport n° 2018-010, février 2018.

* 4 Audition de Mme Nathalie Pons et M. Patrice Caro du conseil national d'évaluation du système scolaire du 20 mars 2019.

* 5 Audition de Mme Hélène Insel, recteur de l'académie de Reims, et M. Jean-Roger Ribaud, IA-DASEN des Ardennes, et pilote académique du dossier ruralité du 20 mai 2019.

* 6 Audition du 23 mai 2019.

* 7 IGEN et IGAENR, Mission ruralité. Adapter l'organisation et le pilotage du système éducatif aux évolutions et défis des territoires ruraux. Rapport d'étape n° 2, rapport n° 2018-080, juillet 2018.

* 8 Modification de l'arrêté du 17 février 2014 fixant l'organisation de l'administration centrale des ministères de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur et de la recherche.

* 9 Réponse écrite transmise à la mission d'information.

* 10 Réponse du 23 janvier 2019 du ministère de la Justice à la question orale n° 0556S de M. Olivier Paccaud.

* 11 Question orale n°0556S de M. Olivier Paccaud du 13 décembre 2018.

* 12 Circulaire du 17 décembre 1998 sur l'avenir du système éducatif en milieu rural isolé.

* 13 Circulaire n°2011-237 du 30 décembre 2011 sur les écoles situées en zone de montagne.

* 14 Rapport d'information n° 577 (2016-2017), Rythmes scolaires : faire et défaire, en finir avec l'instabilité, de MM. Jean-Claude Carle, Thierry Foucaud, Mme Mireille Jouve et M. Gérard Longuet, Sénat.

* 15 Décret n° 2013-77 du 24 janvier 2013 relatif à l'organisation du temps scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires.

* 16 Réponse du ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse du 6 juin 2019 à la question écrite n° 09697 de M. Jean-François Husson, JO Sénat, p. 2963.

* 17 Plan mercredi, avis du conseil d'orientation des politiques de la jeunesse, adopté par la commission « éducation populaire » et le Bureau du COJ, 9 juillet 2019.

* 18 Audition du 9 juillet 2019.

* 19 Daniel Labaronne, Patrice Joly, Pierre Jarlier, Cécile Gallien, Dominique Dhumeaux, Ruralités : une ambition à partager, 200 propositions pour un agenda rural, juillet 2019.