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Les nouveaux territoires de l'éducation

9 octobre 2019 : Les nouveaux territoires de l'éducation ( rapport d'information )

B. FAIRE LE CHOIX DU MAINTIEN D'UNE OFFRE DE PROXIMITÉ ET D'UNE AMBITION RENOUVELÉE EN FAVEUR DES TERRITOIRES RURAUX

1. Conserver une offre de proximité sur l'ensemble du territoire
a) Un tissu scolaire fragilisé par les évolutions démographiques

La France se caractérise par un maillage scolaire dense, qui est le produit de sa géographie et l'héritage de son histoire, et ceci malgré la forte contraction entre 1960 et 1980 liée à l'urbanisation et à la baisse de la baisse démographique des campagnes.

À la rentrée scolaire 2017, la France comptait 50 877 écoles dont 45 401 écoles publiques. Près de la moitié (47,6 %) des écoles publiques comptaient quatre classes ou moins, 20 % comptaient une ou deux classes et 8,4 % étaient à classe unique.

Évolution du nombre d'écoles et d'écoles à classe unique dans l'enseignement primaire public (1960 - 2017)

 

1960

1970

1980

1990

2000

2005

2012

2017

Écoles à classe unique

19 010

17 973

11 433

7 657

5 606

4 503

3 472

3 823

Ensemble des écoles

80 837

65 679

60 702

56 663

52 727

50 290

47 672

45 401

Proportion d'écoles à classe unique

23,5

27,4

18,8

13,5

10,6

9,0

7,3

8,4

Source : mission d'information d'après données MENJ-DEPP

La ruralité continue de se caractériser par un grand nombre de petites écoles : en 2017, l'espace rural - tel que défini par la mission ruralité de l'IGEN et l'IGAENR20(*) - comptait ainsi 36 % des écoles de France métropolitaine, scolarisant 20 % des écoliers ; 45 % des écoles de l'espace rural comptaient une ou deux classes et 38 % des collèges avaient moins de 200 élèves.

Comme le relève le premier rapport d'étape de la mission ruralité du ministère, le maillage scolaire dans les territoires ruraux est très différent d'un département à l'autre. Ainsi, dans les Ardennes, dans la Meuse ou dans l'Orne, un travail important de regroupement d'écoles a été mené en réponse à la déprise démographique ; la part de petites écoles y est faible (inférieure à 20 %) et la majorité des écoles relève de regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI) dispersés ou concentrés. Une politique comparable est en cours dans d'autres départements comme la Haute-Saône. D'autres départements se caractérisent par un réseau d'écoles dispersé, avec une forte proportion d'écoles à une ou deux classes : les Hautes-Pyrénées (54 %), la Creuse (49 %) ou le Cantal (44 %) ; ce maillage tient autant à la géographie - en particulier montagnarde - que des volontés locales21(*).

Les modalités d'organisation de l'école en milieu rural

Le regroupement pédagogique intercommunal est un regroupement d'écoles sur plusieurs sites (RPI dispersé) ou sur un site unique (RPI concentré). Lancés dans les années 1970, les RPI n'ont pas de fondement législatif ou réglementaire22(*) ; ces structures reposent sur un accord contractuel entre les communes parties, fixant notamment la répartition des charges entre celles-ci. L'inspecteur d'académie est consulté et associé à cet accord dont la mise en oeuvre est conditionnée par les possibilités d'affectation d'emplois par l'éducation nationale.

À la rentrée scolaire 2017, l'on comptait 4 949 RPI, dont un tiers sont des RPI concentrés (1 648), dans lesquels étaient scolarisés 531 648 élèves. Si le nombre de RPI n'a que très légèrement augmenté depuis une quinzaine d'années, les RPI concentrés sont de plus en plus nombreux : ils n'étaient que 962 en 2003-2004.

L'on distingue également les RPI selon qu'ils soient organisés dans le cadre d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) auquel les communes ont transféré les compétences relatives au fonctionnement des écoles publiques - dans ce cas, le RPI est dit « adossé » - ou non. Cet EPCI peut être à fiscalité propre - communauté de communes ou d'agglomération - ou prendre la forme d'un syndicat intercommunal.

Mis en oeuvre sous l'impulsion d'une circulaire de 1998, les réseaux d'écoles ou écoles rurales en réseau (ERR) sont des regroupements d'écoles ou de RPI de plusieurs communes autour d'un projet pédagogique commun, avec souvent une mise en commun d'équipements (sportifs, informatiques...) par les communes concernées. Ils n'ont pas vocation à modifier la structure pédagogique des écoles et des classes existantes. On recensait 170 réseaux d'écoles à la rentrée 2017.

Des expérimentations ont également associé une ou plusieurs écoles et leur collège de secteur, afin de renforcer la continuité des parcours des élèves, notamment dans le cadre du cycle 3, et de favoriser les synergies (échanges de service entre professeurs, mutualisation de moyens administratifs, actions communes). Elle peut prendre la forme d'une mise en réseau ou de l'implantation physique d'une école primaire dans un collège.

Les projections de la démographie scolaire à l'horizon 2020 présentées dans l'annexe n° 3 montrent une forte baisse du nombre d'élèves au niveau national, particulièrement marquée, tant en termes relatifs qu'absolus, dans certains départements ruraux (Vosges, Indre, Ardennes, Orne, Haute-Saône, Aisne, etc.). Dans les départements où le maillage scolaire est encore dispersé et les écoles de petite taille, ces baisses d'effectifs devraient avoir des conséquences importantes.

L'attention de la mission d'information a été attirée sur l'avenir des petits collèges ruraux, également touchés par la déprise démographique et qui semblent à terme menacés dans certains départements.

Le seuil de 200 élèves est souvent évoqué par les autorités académiques comme un seuil de viabilité pédagogique. Or, les collèges de moins de 100 élèves sont une réalité23(*), particulièrement dans les zones de montagne. Le maillage des collèges étant plus lâche et impliquant déjà davantage de temps de transport pour les élèves, la rationalisation du réseau des collèges en est d'autant plus difficile.

Proportion de collèges comptant moins de 250 élèves à la rentrée 2016

Cantal

75,0 %

Lot

39,1 %

Creuse

72,2 %

Alpes-de-Haute-Provence

38,1 %

Lozère

66,7 %

Meuse

37,9 %

Nièvre

58,8 %

Allier

37,8 %

Aveyron

56,1 %

Charente

37,8 %

Haute-Loire

43,9 %

Gers

35,7 %

Indre

43,8 %

Orne

35,6 %

Côtes d'Armor

41,5 %

Deux-Sèvres

35,2 %

Puy-de-Dôme

40,5 %

Haute-Marne

34,6 %

Corrèze

40,0 %

Pyrénées-Atlantiques

34,1 %

Jura

39,5 %

Ariège

33,3 %

Lot

39,1 %

Corse-du-Sud

33,3 %

Source : MENJ-DEPP

b) Une carte scolaire source de tensions avec les élus et les parents d'élèves

L'établissement de la « carte scolaire », qui désigne dans le premier degré les opérations de rentrée menant à créer ou supprimer des classes, est source de controverses qui, chaque début d'année, agitent nos territoires.

De l'aveu des élus interrogés par la mission, les fermetures de classe ou d'école sont le premier facteur de tension avec les services de l'éducation nationale. Lorsqu'ils ne remettent pas en cause leur principe même, les élus interrogés dénoncent l'absence de véritable dialogue et le manque de prévisibilité de ces décisions, fondées sur une logique annuelle.

Du point de vue de l'éducation nationale, la politique de concentration scolaire permet :

- d'assurer la qualité des enseignements, notamment lorsque le nombre d'élèves par classe est insuffisant ;

- de répondre à la problématique d'attractivité des postes d'enseignants, qui mène à l'affectation d'enseignants débutants voire à des vacances de poste, à des difficultés de remplacement ;

- d'améliorer les conditions matérielles d'apprentissage des élèves (bâti scolaire, restauration, accès aux terrains de sport ou zux bibliothèques, équipement numérique) ;

- de mieux répondre à l'impératif d'inclusion scolaire, par la constitution de structures adaptées (ULIS) ;

- de renforcer l'offre périscolaire et extrascolaire.

Comme l'a confié à la mission d'information un IA-DASEN, les regroupements scolaires visent, en accroissant la qualité de l'offre éducative des écoles rurales, à mettre fin à une réalité souvent tue qu'est l'évitement des petites écoles par des familles, dont un certain nombre font le choix de scolariser leurs enfants dans les chefs-lieux de canton. M. Renaud Averly, président de la communauté de communes du pays rethelois, rapportait que la transformation d'un RPI dispersé en un RPI concentré dans un pôle scolaire avait porté ses effectifs de 170 à 225 élèves, par le seul tarissement des « fuites » vers la ville24(*).

Si ces motifs sont souvent légitimes, ils doivent être articulés avec la nécessaire préservation d'un service public de proximité (cf. infra) et des impératifs d'aménagement du territoire. Les conventions ruralité mises en oeuvre à partir de 2015 ont constitué un premier mouvement bienvenu d'association des élus et s'inscrivent dans une logique prospective et pluriannuelle.

S'il n'existe pas de politique nationale de soutien à la ruralité ou au « rural isolé », la mission d'information a pu cependant constater l'existence de politiques locales menées en faveur des écoles rurales par les services académiques.

Par exemple, dans le département de la Gironde, où existe un fort contraste entre la métropole de Bordeaux et les zones rurales, l'inspection d'académie a mis en oeuvre une nouvelle clé de répartition des moyens de l'école primaire en 2015. Depuis 2018, celle-ci est la même que pour l'éducation prioritaire. De plus, une clause de sauvegarde a été instaurée, octroyant un sursis aux écoles dont la baisse des effectifs justifierait une fermeture.

Si, la plupart du temps, ces politiques sont menées en toute discrétion, l'académie de Reims se distingue par une politique académique en faveur de la ruralité explicite et pilotée directement par la rectrice25(*) ; celle-ci préside un comité de pilotage académique dédié. Parmi les projets phares menés en faveur de la ruralité, l'on peut citer :

- l'extension du dispositif « CP dédoublés » implanté, à hauteur de 42 classes, dans plusieurs écoles rurales isolées présentant des indicateurs sociaux et scolaires équivalents à ceux de l'éducation prioritaire ;

- l'implantation de classes bilangues de continuité écoles/collège, principalement anglais-allemand et d'enseignements de langues anciennes dans les territoires en difficulté ;

- l'expérimentation du dispositif « 100 % EAC » dans des communautés de communes rurales dans la Haute Marne et les Ardennes26(*).

Parmi les autres mesures mises en oeuvre en faveur des écoles rurales, l'on peut également citer le dispositif « Plus de maîtres que de classes » ou l'accueil des enfants de moins de trois ans.

En outre, afin de répondre aux problèmes d'attractivité que connaissent certains établissements ruraux isolés, des mesures de ressources humaines spécifiques sont prises afin de favoriser et de valoriser les affectations dans ces écoles et collèges. Or, aujourd'hui, les marges de manoeuvre des rectorats demeurent trop faibles.

c) Mieux prendre en compte la question des temps de trajet et de la mobilité des élèves

Comme l'a affirmé la direction générale de l'enseignement scolaire devant la mission d'information, dans le premier degré il n'est ni possible, ni souhaitable de définir au niveau national une grille uniforme avec des seuils d'ouvertures et de fermetures de classe. Pour la mission d'information, ces réflexions, ainsi que celles sur l'offre de formation et l'enseignement de proximité ne peuvent faire abstraction de la question des temps de trajet des élèves.

Or, la mission d'information a constaté que la dimension « temps de trajets des élèves » est très mal connue par l'éducation nationale. En effet, le transport des élèves ne relève pas de sa compétence mais de celle des collectivités territoriales. De l'aveu même de la DEPP lors de son audition, les transports scolaires constituent « l'angle mort de la DEPP pour l'estimation du temps de transport ».

Des études ponctuelles existent. L'INSEE en 2014 a publié une étude intitulée « le diagnostic sur le territoire scolaire cantalien : une inégalité d'accès ». Elle a permis de mettre en lumière les disparités territoriales d'accessibilité à l'école des élèves cantaliens habitant dans une commune ne disposant pas d'une école. Si le temps de trajet moyen est de 9 minutes, pour les 2 750 enfants concernés, il peut fortement augmenter en raison des obstacles géographiques. La carte ci-après tirée de l'étude de l'INSEE indique le temps d'accessibilité à l'école pour les enfants habitant une commune ne disposant pas d'un établissement scolaire.

Sources : Insee, Recensement de la population 2011, Distancier Metric.

Étude de l'INSEE de 2014 : « le diagnostic sur le territoire scolaire cantalien :
une inégalité d'accès »

Les petits montagnards accèdent plus difficilement à l'école

« Un temps d'accès moyen à l'école est calculé pour les enfants de chaque bassin habitant une commune non équipée. Il est obtenu à partir du temps de trajet en voiture entre le chef lieu de la commune de résidence et celui de la commune équipée. Ce temps moyen ne correspond donc en aucun cas au temps réel mis par les enfants pour se rendre, chaque matin, à l'école. Il permet cependant d'étudier les disparités territoriales d'accessibilité à l'école. Les 2 750 enfants cantaliens habitant une commune sans école sont en moyenne à 9 minutes de la commune équipée la plus proche. En zone de montagne, le temps d'accès à l'école s'allonge du fait de l'étendue des bassins et des contraintes liées au relief. Globalement, dans le Cantal, 2 000 enfants de 3 à 11 ans (soit 15 %) résident dans une commune distante de plus de dix minutes de celle abritant l'école la plus proche. Dans les bassins des massifs de la Margeride, de l'Aubrac ou du Cézallier, les temps d'accès sont très élevés. Les successions de vallées escarpées constituent un réel obstacle à la circulation et limitent fortement l'accessibilité aux écoles présentes. Les délais sont égaux ou supérieurs à 13 minutes pour les bassins scolaires de Chaudes-Aigues, Raulhac, Faverolles et Allanche. Toutefois, c'est dans le bassin de Saint-Santin-Cantalès au nord-ouest de l'aire urbaine Aurillacoise, que le temps d'accès est le plus élevé. Dans ce territoire, la vingtaine d'enfants réside, en moyenne, à près de 16 minutes de la commune centre. Dans les autres bassins multi communaux au sud ouest de la capitale départementale, les temps de parcours des enfants pour rejoindre l'école la plus proche sont plus faibles et plus uniformes, variant entre cinq et sept minutes ».

L'étude du conseil national d'évaluation du système scolaire (CNESCO) de décembre dernier sur les inégalités scolaires et les inégalités territoriales constate en raison des temps de transports une inégalité d'accès au collège et encore davantage au lycée. « Les académies de Reims, Dijon, Montpellier, Grenoble, Toulouse, Corse, Guyane et de la Réunion sont marquées par des temps de transports élevés ». Des temps de trajets très - trop - longs peuvent avoir des conséquences sur la réussite scolaire. Comme l'indique cette étude, « cette variation du temps de transport peut être source d'inégalités. À tel point que certains « décrocheurs », comme des garçons scolarisés en lycée professionnel, motivent leur décrochage par un faisceau de facteurs où l'on peut trouver des temps de transport jugés trop longs »27(*).

La mission d'information juge essentiel de disposer de données plus complètes sur la durée des temps de trajets des élèves, ainsi que leurs effets sur la scolarité des élèves. Or, cet enjeu n'est pas suivi par le ministère et, plus largement, ne fait pas l'objet d'études nationales consolidées que ce soit en termes de temps de transports, de tarifs ou encore d'impacts sur les apprentissages.

Pour la mission d'information, l'utilisation au niveau local de la convention d'association signée en 2016 par la direction générale de l'enseignement scolaire, la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance et la direction générale de l'INSEE « en vue d'accompagner les acteurs locaux (services déconcentrés, conseils départementaux, élus locaux) qui souhaitent établir un diagnostic partagé permettant d'identifier les zones infra départementales dont l'accès aux écoles justifie un traitement spécifique » est un outil intéressant à exploiter.

La mission d'information s'est interrogée sur l'opportunité d'édicter une limite maximale de temps de trajet entre le domicile de l'élève et l'établissement scolaire, à l'instar des propositions de l'association des maires ruraux de France - laquelle propose une limite maximale de 30 minutes de trajet - ou de la mission « Agenda rural » - 20 minutes maximum de trajet pour le primaire. Toutefois, elle tient à rappeler que toute création de seuil plafond uniforme peut se heurter à des cas spécifiques. Aussi, il lui parait important de laisser à l'intelligence territoriale le soin de mieux prendre en compte cette dimension. Pour cela, un travail concerté avec les collectivités territoriales, les parents d'élèves, les recteurs et les DASEN est nécessaire.

En ce qui concerne le second degré, le ministère de l'éducation nationale a affirmé à la mission d'information que la problématique de l'accès à l'offre de formation pour les territoires isolés a bien été identifiée. Ainsi, dans le cadre de la réforme du baccalauréat, une attention particulière a été portée à l'implantation des nouvelles spécialités de la voie générale dans les petits lycées éloignés des grands centres urbains.

La mission d'information appelle à un accompagnement de la mobilité des élèves. Les freins à la mobilité peuvent se ressentir dès les premières années de scolarité : en effet, les sorties scolaires des écoles situées dans des territoires isolés sont parfois plus difficiles et plus chères à organiser qu'en ville. En outre, certains élèves des territoires ruraux ou souffrant d'un accès plus difficile à l'enseignement peuvent s'autocensurer et choisir leur orientation en fonction des formations disponibles à proximité.

Dans ce contexte, la mission d'information suivra avec attention la mise en oeuvre du plan pour « l'internat du XXIème siècle » annoncé en juillet dernier par M. Jean-Michel Blanquer, ministre de l'éducation nationale. En effet, comme le note l'étude du CNESCO, « dans certains départements ruraux très peu peuplés comme la Lozère ou la Haute-Marne, l'offre se localise dans les préfectures et sous-préfectures »28(*). Pour certains élèves, l'internat est souvent la seule alternative à des longs temps de transport. Le plan « internat du XXIème siècle » vise à conforter l'offre scolaire en milieu rural, avec la création de cent résidences thématiques29(*) rurales. En outre, la bourse d'internat doit être revalorisée. La mission d'information rappelle à cet égard que les conseils généraux et les conseils régionaux sont en charge de la tarification de l'hébergement au collège et au lycée. Tout débat autour de la réduction de la charge pour la famille des frais d'hébergement en internat doit nécessairement se faire en association avec ces derniers.

2. Adapter la forme scolaire aux besoins des territoires
a) L'école doit demeurer le premier service public de proximité

La mission d'information estime que nous sommes parvenus à un tournant historique : dans de nombreux territoires ruraux, le modèle traditionnel d'organisation de l'école, hérité des lois Guizot puis de la IIIe République, qui avait survécu à l'exode rural au prix de réorganisations et d'adaptations, est aujourd'hui fragilisé au point d'être menacé, d'ici plusieurs années, de disparaître.

La mission d'information considère que le maintien d'une offre scolaire de proximité, partout sur le territoire, est au fondement de notre contrat social. Ce choix politique doit primer sur les considérations gestionnaires et budgétaires.

Si la surdotation des territoires ruraux est réelle, dans la mesure où le nombre d'élèves par professeur y est plus faible, elle n'empêche pas que les territoires ruraux éloignés soient pénalisés par leur isolement ; ce dernier se vérifie tant en matière d'attractivité pour les enseignants, par les contraintes liées aux temps de transport ou encore par la rareté de l'offre culturelle et sportive. En outre, si la dotation d'enseignants par élève est plus forte, ces territoires sont caractérisés par un sous-encadrement et par une moindre présence des personnels administratifs et médico-sociaux.

Pour ces raisons, l'on ne saurait appliquer aux territoires ruraux les mêmes critères que les autres territoires, en se fondant sur les seuls indicateurs d'encadrement comme le ratio P/E, qui mesure le nombre de postes pour cent élèves et dont notre collègue Alain Duran remarquait qu'il ne pouvait « [s]'empêcher de relever le caractère quelque peu décalé de cet outil statistique par rapport aux réalités et spécificités des territoires ruraux et de montagne »30(*).

Les témoignages recueillis par la mission auprès des élus locaux montrent que le premier souci de ces derniers est la conservation d'une offre scolaire sur leur territoire, condition de sa survie. Alors que la présence des services publics dans les territoires ruraux tend à s'éroder, les élus alertent sur la montée d'un sentiment d'abandon de la ruralité.

La mission considère dès lors qu'il conviendrait d'affirmer la proximité comme un principe fondamental d'organisation du service public de l'éducation.

Il ne s'agit pas pour autant de tendre vers le statu quo. Bon nombre d'élus des territoires ruraux sont conscients de cette nécessité, comme en témoigne leurs contributions à la consultation lancée par la mission dans le cadre de ce rapport.

Paroles d'élus - Témoignages issus de la consultation menée par la mission

« Comme beaucoup de petites communes notre crainte est de voir disparaitre notre école à coup de fermeture de classe. Ces écoles de petites communes sont une chance pour nos enfants et au-delà de cela elles permettent à nos villages de rester en vie ! Dans le Lubéron, une zone très touristique où le prix de l'immobilier est exubérant, il est déjà très difficile de maintenir des habitants à l'année, alors sans école... Nous ne souhaitons pas devenir le quartier résidentiel huppé de Cavaillon. »

« Elle est l'école de proximité, celle qui permet de faire société. Alors que la proximité est mise à mal par des regroupements et des concentrations dans des pôles urbains de plus en plus importants, l'école reste le seul élément de structuration. »

« Le mirage du principe "un village sans école est un village qui meurt" conduit à des aberrations où l'utilisation des locaux, et donc de l'argent public est totalement déconnectée des décisions. En zone de montagne où les communes possèdent souvent de nombreux hameaux et des centre-village les déplacements sont inévitables. Autant les organiser de façon rationnelle par rapport à la qualité de l'enseignement plutôt que par rapport à une image communale désuète. L'éducation nationale pourrait dans ces cas apporter l'expertise nécessaire pour éclairer les positions les élus. »

« Nous avons conclu une convention expérimentale de 3 ans (septembre 2019 à juillet 2021) entre l'EN et 2 RPI recouvrant 5 communes représentant au total à peine 2 000 habitants permettant le maintien des 7 classes pour environ 135 enfants mais avec une organisation pédagogique plus active avec 4 semaines de temps forts ; une organisation des transports, de la restauration scolaire et du périscolaire harmonisée ; l'intégration des enfants du CADA ; une seule direction pour les 2 RPI. Pour le milieu rural je considère que cette organisation peut être une solution pour le maintien des écoles, maintien indispensable pour maintenir et développer l'attractivité des territoires ruraux. »

« Proposer un service public de qualité, dans des locaux adaptés, regroupant tous les aménagements nécessaires en 2019 : salle d'informatique, d'arts plastiques, gymnase, préau, périscolaire... même si les vieilles écoles des communes doivent fermer et que certaines communes n'auront plus d'école sur leur territoire Elle doit s'appuyer (...) sur l'existant en l'adaptant aux profils présents actuellement localement afin de répondre au mieux aux besoins des familles (...). L'école "avec un grand E" doit rester présente dans nos territoires ruraux : pour la fixation dans le temps des habitants, pour le soutien généré plus ou moins directement à l'économie et à l'emploi locaux, pour que les enfants ne passent pas trop de temps dans les transports scolaires, pour disposer d'une offre d'instruction optimisée pour tous, car elle participe à la dynamique de chaque territoire en étant un lieu de vie. Mais jusqu'à quand pourrons-nous disposer et maintenir cette offre d'instruction ? » 

Aussi, face à la baisse démographique et en tenant compte des impératifs budgétaires et de qualité de l'enseignement, la mission préconise une adaptation de l'organisation de l'école rurale afin de préserver offre de proximité et qualité de l'enseignement. Elle note d'ailleurs que bon nombre d'élus de ces territoires se sont déjà engagés dans cette démarche.

Proposition : Préserver une offre de proximité et la qualité de l'enseignement en adaptant l'organisation des écoles rurales

b) Favoriser l'innovation dans les territoires ruraux

Si le maintien d'une offre scolaire de proximité sur l'ensemble du territoire est un impératif républicain, il convient de faire preuve de souplesse et d'imagination s'agissant de ses modalités.

Cela peut également contribuer à faire des territoires ruraux des « foyers d'innovation scolaire », comme l'appelait de ses voeux notre ancien collègue Jean-Claude Carle dans son rapport précité31(*).

Les regroupements pédagogiques sous leurs différentes formes, les établissements multisites, les réseaux d'école, les expérimentations d'écoles du socle ou encore les futurs établissements publics locaux d'enseignement international sont autant de modalités d'adaptation de la forme scolaire aux besoins du territoire.

Pour la mission d'information, il conviendrait d'entrer dans une logique de « boîte à outils » : un ensemble de solutions d'organisation mis à la disposition des acteurs locaux afin d'accorder l'organisation de l'école aux réalités et aux besoins du terrain.

Un exemple d'innovation : un collège multisites
dans les Alpes-de-Haute-Provence

Les trois collèges des communes d'Annot, de Castellane et de Saint-André-les-Alpes étaient fragilisés par une diminution régulière de leurs effectifs.

La fermeture de l'un ou de l'autre de ces établissements n'a jamais été envisagée pour des raisons liées à la géographie : relief, conditions d'accès et durées de trajet importantes au quotidien pour les collégiens, particulièrement en période hivernale.

En outre, les élus, les parents d'élèves et les enseignants avaient manifesté leur hostilité à tout projet de fermeture. Sollicité par un de mes collègues parlementaire, j'ai pu dans le cadre de ma mission d'accompagnement réunir toutes les parties prenantes afin de trouver une solution de consensus. Le recteur de l'académie d'Aix-Marseille, le président du conseil départemental ont bien voulu se rallier au compromis que j'ai proposé et qui a abouti à la consolidation des trois sites avec un ménagement des modalités de fonctionnement.

L'avenant à la convention ruralité conclu le 21 juin 2018 prévoit ainsi que « les trois établissements restent autonomes juridiquement, et, à cet effet, conservent chacun un conseil d'administration, un budget, et une dotation horaire globale ». Un principal assure la direction des trois sites, secondé dans les deux autres établissements par deux principaux-adjoints.

Cette solution a recueilli le plein assentiment des membres de la communauté éducative et a permis de restaurer un climat propice à un travail serein. Une plus-value certaine a été apportée à cet établissement. Le poste de directeur du collège est devenu administrativement plus attractif, une synergie entre les trois sites et des projets pédagogiques communs ont pu être mis en oeuvre à la plus grande satisfaction des élèves, des équipes enseignantes, des familles et des élus locaux.

Source : rapport d'Alain Duran (2019)

Comme l'a exposé à la mission M. Yann Diraison, secrétaire adjoint de l'enseignement catholique, celui-ci est confronté dans les territoires ruraux aux mêmes problématiques que l'enseignement public, à ceci près qu'il est également soumis à un impératif de viabilité économique.

Afin de prévenir les fermetures d'établissement, souvent sans retour, mais également de préserver leur dynamique pédagogique, l'enseignement catholique procède également au regroupement d'écoles, sur plusieurs sites ou sur un site unique, ou à la fusion d'une école et d'un collège.

M. Yann Diraison insistait sur la nécessité de « desserrer le carcan des règles » en matière d'organisation scolaire et « d'obtenir des souplesses pour le milieu rural permettant de passer d'une logique de moyens à une logique d'objectifs ». Parmi les éléments de souplesse ont été évoqués :

- l'affectation d'enseignants en collège et en école primaire, notamment pour les disciplines n'ayant pas de service à temps complet dans un collège de petite taille (langues vivantes, lettres classiques, arts plastiques et musique) ;

- la faculté de créer des classes multiniveaux en collège ;

- la répartition des horaires d'enseignement des élèves sur une durée plus longue que la semaine et, son corollaire, le calcul des obligations de service des enseignants du second degré sur une durée supra-hebdomadaire32(*).

« Améliorer les liaisons école-collège en zone rurale isolée » figurait déjà comme l'un des axes directeurs fixés par la circulaire du 17 décembre 199833(*). Depuis, l'inscription du cycle 3 à cheval sur l'école primaire et le collège (CM1-CM2-6e) a inscrit ces derniers dans une continuité pédagogique à laquelle il reste à donner corps.

La mission d'information relève également l'existence d'expérimentations des « écoles du socle », la plupart se situant dans des zones très rurales. Outre la sauvegarde des petits collèges, celles-ci visent à améliorer la réussite des enfants au collège, en réduisant les césures éducatives entre le premier et le second degrés, qui fonctionnent encore selon des logiques très différentes.

La mission d'information note en outre que la mise en réseau des écoles et de leur collège de rattachement a été un acquis majeur de la refondation de l'éducation prioritaire. Une réflexion semblable doit être menée pour les territoires ruraux. La mission d'information du Sénat de 2011 sur le système éducatif s'était également penchée sur cette question à travers une réflexion sur les « réseaux du socle commun ». 34(*)

Les formules plus intégrées de l'école du socle sont présentées dans le rapport de la mission ruralité du ministère :

- « l'intégration de classes du cycle 3 au sein d'un collège ;

- un établissement sui generis fusionnant sur un même site un collège et une ou des école(s) ;

- un établissement sui generis regroupant en réseau et sur plusieurs sites un collège et des écoles environnantes »35(*).

Ces deux dernières options correspondent au projet d'établissement public local des savoirs fondamentaux qui figurait à l'article 6 quater du projet de loi pour une école de confiance, définitivement supprimé à l'initiative du Sénat36(*).

La mission s'en remet à la concertation annoncée par le ministre sur ce sujet ainsi que sur l'avenir des directeurs d'école. En tout état de cause, la création d'un tel établissement, de par ses conséquences sur le maillage scolaire, ne pourrait se faire qu'avec le consentement explicite de l'ensemble des parties, et en premier lieu des élus locaux.

En outre, la mission d'information note que les réflexions portant sur un rapprochement entre l'école et le collège ne doivent pas être réduites aux seules structures : les obstacles à son développement évoqués par les projets pilotes reposent en grande partie sur la coexistence parmi les enseignants de statuts, et notamment d'obligations de service, et de cultures professionnelles différents.

L'absence de temps de concertation parmi les obligations réglementaires de service des enseignants du second degré ou d'heures supplémentaires pour ceux du premier degré, la complexité des services partagés en école et au collège sont autant de freins réels au développement de l'école du socle qu'il conviendrait de lever. Les débats lors de l'examen de la loi pour une école de la confiance ont montré que de nombreux obstacles demeurent. Toutefois, ces structures pourraient représenter, en fonction des territoires des solutions intéressantes. Il serait ainsi regrettable de mettre fin aux expérimentations menées. Aussi, la mission d'information préconise de poursuivre la réflexion sur l'évolution des structures et de valoriser les expérimentations réussies de ces liaisons « école-collège ».

Proposition : Poursuivre la réflexion sur l'évolution des structures et valoriser les expérimentations

c) Faire des établissements scolaires des lieux d'animation et de développement de leur territoire

La mission d'information considère que le pessimisme qui caractérise certains discours sur l'école rurale ne doit pas être de mise. Au contraire, l'école dans les campagnes peut devenir un facteur d'attractivité et de développement du territoire. Dans les territoires ruraux plus encore qu'ailleurs, ouvrir l'école sur son environnement est un impératif.

Il conviendrait en l'espèce de s'inspirer de l'action remarquable entreprise en la matière par l'enseignement agricole, dont l'animation du territoire est une des missions confiées par l'article L. 811-1 du code rural et de la pêche maritime.

Cela mène à envisager les établissements agricoles non comme des seuls lieux d'enseignement mais comme des lieux de vie et de développement. Comme l'expliquait à la mission M. Philippe Poussin, secrétaire général du Conseil national de l'enseignement agricole privé (CNEAP), « l'on ne peut envisager un lycée agricole qui ne soit un acteur de son territoire »37(*). Certains établissements entrent ainsi pleinement dans une logique de service au territoire, en capitalisant sur les formations professionnelles qu'ils dispensent : cela prend la forme de la création d'une crèche, d'une conciergerie d'entreprise ou d'un magasin d'exploitation, ce dernier étant parfois l'unique épicerie du village.

Aussi, pour la mission d'information, l'enrichissement de l'offre périscolaire et extrascolaire et de l'offre artistique, culturelle et sportive - bibliothèque, résidences d'artistes, infrastructures sportives, etc. - doit être pensé et mis en oeuvre pour dépasser largement le champ de l'école, du collège ou du lycée afin de bénéficier à l'ensemble de leur territoire, dans une logique d'animation et de développement de celui-ci.

Proposition : Inscrire les établissements ruraux dans une logique d'animation et de développement du territoire.

3. Mettre en place une politique de priorisation académique
a) Une ruralité plurielle

Le rapport de la mission ruralité du ministère a cherché à établir une typologie différenciée de l'espace rural, en distinguant les communes selon leur densité et leur proximité à l'aire d'influence d'un pôle urbain38(*).

L'espace rural selon les catégories élaborées par la mission ruralité

Source : rapport IGEN-IGAENR n° 2018-080

Ce travail a abouti à l'établissement de quatre catégories d'espace rural, représentées dans la carte ci-dessous :

- un « ensemble périurbain » (en jaune), constitué des communes peu denses dans l'aire d'influence des grands pôles urbains ; il représente plus de la moitié de la population rurale (57 % des écoliers et 56 % des collégiens ruraux) ;

- les communes très peu denses de l'aire d'influence des grands pôles urbains (en orange), où résident 1 % des écoliers et des collégiens ruraux ;

- un ensemble « rural des villes petites et moyennes » (en bleu) hors influence des grands pôles d'emplois mais majoritairement dans l'aire d'influence de petits ou moyens pôles d'emplois ; plus d'un quart des écoliers et collégiens ruraux y résident (respectivement 26 % et 27 %) ;

- un ensemble « rural éloigné » (en vert) constitué des communes très peu denses éloignées des grands pôles urbains, où résident 9 % des écoliers et 10 % des collégiens ruraux.

La mission d'information remarque que cette dernière catégorie correspond peu ou prou, dans le quart sud-est du pays, aux communes classées en zone de montagne.

Communes classées en zone de montagne

Source : CGET

b) L'impact de l'isolement territorial sur la communauté éducative

Alors que les études sur les résultats des élèves ruraux ne mettent pas en évidence de différence par rapport à la cohorte témoin39(*), l'étude des caractéristiques scolaires des populations de ces ensembles montre une spécificité marquée du « rural éloigné ». Les autres ensembles présentent des caractéristiques scolaires « quasi urbaines », à l'exception de quelques petites et moyennes villes du nord-est de la France en décrochage économique et social40(*).

Les communes de l'ensemble « rural éloigné » se caractérisent ainsi sur plusieurs plans :

- en termes de démographie et de maillage scolaire, elles se distinguent par la très forte proportion de petites écoles, 87 % ayant une ou deux classes et de petits collèges, 83 % ayant moins de 200 élèves, ainsi que par la forte baisse du nombre d'élèves (- 16 %) entrer 2009 et 2017 ;

- l'origine sociale des élèves se caractérise par une sous-représentation des catégories socio-professionnelles (CSP) très favorisées et une surreprésentation des CSP moyennes, dont les agriculteurs ;

- la population enseignante y est plus jeune, ce qui traduit un déficit d'attractivité : 35,4 % des enseignants du premier degré et 48,2 % de collège ont moins de 35 ans, soit respectivement 10 et 4 points de plus que la moyenne française - et 8 et 5 points de plus que la moyenne des territoires ruraux ; dans les écoles du « rural éloigné », 29 % des enseignants ont moins de deux ans d'ancienneté, alors que cette proportion est de 26 % dans l'ensemble rural et de 25,7 % au niveau national ;

- les évaluations à l'entrée en classe de sixième mettent en évidence des résultats plus faibles en français et en mathématiques ; au diplôme national du brevet, leurs résultats sont légèrement plus faibles en français et en histoire-géographie mais meilleurs en mathématiques ;

- le parcours des élèves se caractérise par des poursuites d'études dans l'enseignement général et technologique puis dans l'enseignement supérieur très inférieures à la moyenne nationale (respectivement 8,4 et 8,9 points d'écart), ce qui témoigne d'une préférence pour l'enseignement professionnel, y compris agricole41(*).

Ces caractéristiques particulières conduisent la mission ruralité à estimer que « l'éducation nationale devrait adopter un dispositif explicitement différencié pour les élèves et les établissements de certains territoires ruraux, particulièrement le « rural national » à préciser à partir d'un cadrage national et de travaux académiques »42(*).

La mission considère que ce travail illustre le besoin d'une meilleure connaissance des territoires et justifie pleinement la déconcentration aux académies des politiques de priorisation.

Proposition : Mettre en place une politique de priorisation académique


* 20 IGEN et IGAENR, Mission ruralité. Adapter l'organisation et le pilotage du système éducatif aux évolutions et défis des territoires ruraux. Rapport d'étape n° 2, rapport n° 2018-080, juillet 2018.

* 21 IGEN et IGAENR, Mission ruralité, rapport d'étape. Analyse et compte rendu suite aux déplacements dans dix départements, rapport n° 2018-010, février 2018.

* 22 Le code de l'éducation ne mentionne le RPI qu'à son article D. 442-44-1, qui a trait à l'appréciation de la capacité d'accueil pour la détermination du financement des classes des établissements d'enseignement privés sous contrat d'association.

* 23 A la rentrée 2018, sur les 5 290 collèges publics, 50 d'entre eux accueillaient moins de 100 élèves ; et 765 entre 100 et 299 élèves. Source : data.education.gouv.fr.

* 24 Audition du 20 mai 2019.

* 25 Le projet académique 2018-2021 donne pour cap d'« inventer une école rurale du XXIe siècle, attractive et dynamique ».

* 26 Réponse au questionnaire adressé par la mission.

* 27 CNESCO, Blanchard, A., Botton, H., Miletto V. et Caro, P. (2018). Panorama des Inégalités scolaires d'origine territoriale en France. Paris.

* 28 CNESCO, Blanchard, A., Botton, H., Miletto V. et Caro, P. (2018). Panorama des Inégalités scolaires d'origine territoriale en France. Paris.

* 29 Artistique, sportif, numérique, ouverture internationale, environnement et biodiversité, sciences, et enfin métiers.

* 30 Alain Duran, Rapport au Premier ministre sur la mission d'accompagnement de la mise en oeuvre des conventions ruralité 2018, avril 2019.

* 31 De la pyramide aux réseaux : une nouvelle architecture pour l'école, op. cit.

* 32 L'article 8 du projet de loi pour une école de la confiance permet ces éléments dans un cadre expérimental.

* 33 Circulaire n° 98-252 du 17 décembre 1998 relative à l'avenir du système éducatif en milieu rural isolé, NOR : SCOE9803197C.

* 34 De la pyramide aux réseaux : une nouvelle architecture pour l'école, op. cit.

* 35 IGEN et IGAENR, Mission ruralité. Adapter l'organisation et le pilotage du système éducatif aux évolutions et défis des territoires ruraux, op. cit.

* 36 Voir à ce sujet le rapport de notre collègue Max Brisson sur le projet de loi pour une école de la confiance.

* 37 Audition du 18 juin 2019.

* 38 IGEN et IGAENR, Mission ruralité. Adapter l'organisation et le pilotage du système éducatif aux évolutions et défis des territoires ruraux. Rapport d'étape n° 2, rapport n° 2018-080, juillet 2018.

* 39 Si ce n'est des résultats légèrement supérieurs à l'entrée en sixième, liés pour partie au nombre réduit d'enfants par classe.

* 40 IGEN et IGAENR, Mission ruralité. Adapter l'organisation et le pilotage du système éducatif aux évolutions et défis des territoires ruraux. Rapport d'étape n° 2, rapport n° 2018-080, juillet 2018.

* 41 IGEN et IGAENR, Mission ruralité. Adapter l'organisation et le pilotage du système éducatif aux évolutions et défis des territoires ruraux. Rapport d'étape n° 2, rapport n° 2018-080, juillet 2018.

* 42 Idem.