TROISIÈME PARTIE
DES
CRITÈRES DE PÉRÉQUATION
QUI PEINENT À ÊTRE
APPLIQUÉS
I. UNE PÉRÉQUATION ESSENTIELLEMENT HORIZONTALE, À ENVELOPPE FERMÉE
Le système de péréquation mis en place pour les communes repose essentiellement sur des transferts horizontaux entre communes, compte tenu de la faible contribution de l'Etat au fonds de solidarité communal (1,1 milliard d'euros en 2017).
Or la réforme telle qu'elle était initialement envisagée visait à affecter au fonds de péréquation des ressources correspondant aux niveaux essentiels de service public devant exister en tout point du territoire. Elle supposait par conséquent que la péréquation entre communes ne soit pas faite à enveloppe fermée mais puisse évoluer en fonction de la nécessité de « rattrapage » des communes n'offrant pas le niveau de service public requis.
Le système actuel des « besoins de financement standard » ne fonctionne donc pas comme il aurait dû le faire. Dans la mesure où il ne prend pas en compte les besoins de financement nécessaires à l'atteinte d'un niveau de service prédéfini mais, en grande partie, les dépenses existantes, il perpétue les inégalités de répartition de la richesse entre communes et les choix historiques faits par certaines communes qui n'ont jamais proposé certains services (crèche pas exemple) et qui ne peuvent disposer de versements supplémentaires pour le faire.
Cette prévalence de la péréquation horizontale, dans une enveloppe fermée, renforce les résistances des communes contributrices nettes (environ 1 000 communes).
II. DES EFFETS REDISTRIBUTIFS LIMITÉS
Le bilan du fonctionnement du fonds de solidarité communal dressé par l' Ufficio Parlamentare di Bilancio (UPB) montre que ses effets redistributifs sont limités. La différence observée, en matière de ressources, entre les communes des régions du Nord et celles des régions du centre et du Sud de l'Italie, est toujours aussi marquée, avant et après péréquation. Les communes des régions du Nord sont débitrices nettes du fonds, tandis que les communes du Centre et du Sud (exception faite de la Campanie et du Lazio et de la ville de Rome) sont bénéficiaires nettes mais les transferts du Nord vers le Sud sont faibles.
D'après la même étude, les principales difficultés rencontrées par le système de péréquation mis en place sont de trois ordres :
- certaines ressources des communes ne transitent pas par le fonds. Par exemple, les compensations d'exonération de l'IMU et de la TASI étaient, à hauteur de 8 milliards d'euros, exclues du fonds de solidarité communal en 2017. Or ces ressources représentaient 17 % des recettes des communes ;
- la révision constitutionnelle de 2009 prévoyait que soient définis des niveaux minima de service public pour l'ensemble des communes (LEP). Or cette définition n'a pas été réalisée jusqu'à présent. Elle pourrait pourtant entraîner, dans de nombreux cas, une remise à niveau des services publics actuels, associée à un transfert de ressources supplémentaires ;
- enfin, les paramètres de péréquation choisis en réduisent d'emblée la portée : 50 % des ressources transitant par le fonds sont réparties en fonction du montant des dépenses historiques des communes et correspondent donc à des transferts de compensation et non de péréquation ; par ailleurs, la phase transitoire d'entrée en vigueur du mécanisme de péréquation est très longue, puisqu'elle a été initiée en 2015 et n'était mise en oeuvre, en 2019, qu'à hauteur de 45 %. Enfin des mécanismes de correction visant à limiter à 4 % les variations annuelles de ressources liées à la péréquation ont été mis en place.
|
L'échec de l'articulation souhaitée entre
la définition d'un niveau minimum
Le niveau de service minimum devant être rendu dans chaque commune, qui doit être défini au niveau constitutionnel, ne l'a jamais été. Alors que les « besoins de financement standard » devaient être calculés à partir de ces niveaux de services essentiels, pour permettre à chaque commune de disposer des ressources nécessaires pour les assurer, ils ont en réalité été définis à partir des services effectivement rendus et intègrent donc des données sur la dépense historique. Par exemple, une commune riche disposant historiquement de ressources importantes a toujours pu proposer et fournir plus de services. Ses « besoins de financement standard » sont par conséquent relativement élevés, avec un effet favorable sur les dotations de péréquation. Tel qu'il existe actuellement, le mécanisme de péréquation reposant sur les « besoins de financement standard » contribue donc à donner des ressources supplémentaires aux communes qui en avaient déjà. Cet effet contrebalance l'effet redistributif de la prise en compte de la capacité fiscale de chaque commune par rapport à la moyenne et obère la capacité redistributive globale du système. |