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L'arrêt et le démantèlement des installations nucléaires

4 mars 2020 : L'arrêt et le démantèlement des installations nucléaires ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 371 (2019-2020) de M. Jean-François HUSSON, fait au nom de la commission des finances, déposé le 4 mars 2020

Disponible au format PDF (3,7 Moctets)


N° 371

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 mars 2020

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l'enquête de la Cour des comptes sur l'arrêt et le démantèlement des installations nucléaires civiles,

Par M. Jean-François HUSSON,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le 11 décembre 2018, la commission des finances a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête portant sur l'arrêt et le démantèlement des installations nucléaires civiles.

La mise à l'arrêt de la centrale de Fessenheim a marqué l'actualité de l'année 2020, avec la fermeture du premier puis du deuxième réacteur de la centrale, respectivement le 22 février et le 30 juin 2020. Alors que la loi relative à l'énergie et au climat du 8 novembre 2019 prévoit de porter la part du nucléaire dans notre mix électrique à 50 % d'ici 2035, la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) propose d'arrêter 14 réacteurs nucléaires d'ici 2035 pour se conformer à cet objectif (dont les deux réacteurs de la centrale de Fessenheim). Ces fermetures vont donc se multiplier ces prochaines années, en particulier au cours des années 2030 à 2050.

Dans ce contexte, l'enquête confiée à la Cour des comptes permet de tirer les enseignements de l'expérience de la fermeture de la centrale de Fessenheim et d'anticiper les coûts et difficultés des opérations d'arrêt et de démantèlement futures.

Pour donner suite à la remise de l'enquête par la Cour des comptes, la commission des finances du Sénat a organisé, le 4 mars 2020, une audition réunissant des représentants de la Cour des comptes et des principales parties prenantes : la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) du ministère de la transition écologique et solidaire et la direction des projets de déconstruction et déchets du groupe EDF.

Ont ainsi été entendus Mme Annie Podeur, présidente de la deuxième chambre de la Cour des comptes, MM. Laurent Michel, directeur général de l'énergie et du climat et Sylvain Granger, directeur des projets de déconstruction et déchets du groupe EDF.

LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Recommandation n° 1 : chaque année, au cours de l'examen du projet de loi de finances, fournir au Parlement un état des lieux des dépenses liées au protocole d'indemnisation de la fermeture de Fessenheim sur toute la durée de l'engagement de l'État.

Recommandation n° 2 : amorcer une mise en cohérence de la stratégie industrielle d'EDF et des objectifs de politique énergétique de notre pays afin d'éviter que les mises à l'arrêt de réacteurs à venir et les fermetures ne conduisent à une indemnisation d'EDF qui serait coûteuse pour les finances publiques.

Recommandation n° 3 : porter à 15 ans la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) afin de mieux anticiper les évolutions du mix électrique.

Recommandation n° 4 : simplifier la préparation et le contenu des décrets de démantèlement, afin de réduire les délais de démantèlement tout en conservant les exigences de sûreté des opérations.

1. La mise à l'arrêt des deux réacteurs de la centrale de Fessenheim : une décision politique

Comme le rappelle la Cour des comptes dans son rapport, toutes les installations nucléaires ont vocation à être arrêtées un jour. Ainsi, sur les 126 installations nucléaires de base (INB) comptées en France à la fin 2018, 36 sont arrêtées et en cours de démantèlement, tandis que 33 ont déjà été complètement démantelées, au sein de la première génération d'installations nucléaires. Chacun des trois exploitants est d'ailleurs actuellement responsable d'installations arrêtées et en démantèlement : EDF, le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) et Orano (ex-Areva).

Toutefois, la mise à l'arrêt des réacteurs de deuxième génération revêt un caractère plus sensible que celle des réacteurs dits de première génération :

- d'une part, la puissance totale de production des réacteurs de deuxième génération (63,2 GW) est bien plus importante que celle de la première (2,8 GW) ;

- d'autre part, la mise à l'arrêt des réacteurs de première génération résultait d'une décision de l'exploitant (sauf celle de Superphénix).

Arrêt et démantèlement d'installations nucléaires

La mise à l'arrêt définitif d'un réacteur nucléaire résulte soit d'une décision économique de l'exploitant, soit, en application de l'article L. 593-23 du code de l'environnement, d'un décret en Conseil d'État.

Après l'arrêt définitif des INB, le démantèlement est mis en oeuvre par l'exploitant. Le démantèlement vise à atteindre un état final prédéfini où les substances dangereuses et radioactives ont été évacuées de l'installation. À l'issue du démantèlement, l'installation est déclassée.

Source : commission des finances du Sénat

Désormais, la mise à l'arrêt des installations de deuxième génération est encadrée juridiquement : la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a en effet instauré un plafond de puissance nucléaire installée, fixé à 63,2 GW. Autrement dit, toute mise en service de nouveaux réacteurs est conditionnée à l'arrêt de réacteurs plus anciens.

De plus, l'État a fixé un objectif de réduction de la part du nucléaire dans la production d'électricité : de 72 % en 2018, cette part doit atteindre 50 % en 20351(*), tel que prévu par la loi relative à l'énergie et au climat du 8 novembre 2019.

Dans ce contexte, les deux réacteurs de la centrale de Fessenheim ont été arrêtés, le premier, le 22 février, et le deuxième, le 30 juin 2020. Cette fermeture, initialement liée par le Président de la République François Hollande à la mise en service de la centrale de Flamanville 3 (EPR), a finalement été dissociée de la mise en service de l'EPR par l'actuel Président de la République, dès lors que celle-ci n'est pas prévue avant 2023 au plus tôt.

Il s'agit là de la première fermeture d'une installation nucléaire de deuxième génération. Le rapporteur spécial considère que cette fermeture résulte non pas de considérations techniques mais d'une décision politique, prise lors du quinquennat précédent et confirmée par le Gouvernement actuel. En effet, compte tenu du retard de la mise en service de l'EPR, le plafond de capacité fixé par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTCEV) ne pouvait contraindre EDF à arrêter les deux réacteurs de Fessenheim : l'arrêt des deux réacteurs résulte donc d'une véritable volonté politique.

Au-delà des conséquences économiques et sociales, pour les salariés et les entreprises dépendant du fonctionnement de la centrale, et pour le territoire, cette fermeture représente un coût important pour l'État. Cette fermeture imposée par l'État à EDF a donné lieu à la signature d'un protocole d'indemnisation, le 27 septembre 2019.

Ce protocole, pris sur le fondement de la responsabilité sans faute de l'État du fait des lois, a fait l'objet d'un processus de décision que la Cour des comptes qualifie de « chaotique », brouillant les responsabilités respectives de l'État et d'EDF. D'abord, l'État ne pouvait décider de fermer la centrale, comme l'a confirmé le Conseil d'État dans un arrêt du 25 octobre 2018, estimant que l'abrogation d'une autorisation d'exploiter une installation de production d'électricité ne pouvait intervenir que sur demande de son titulaire. De l'autre côté, EDF n'a confirmé la fermeture de la centrale qu'après la signature du protocole d'indemnisation2(*), souhaitant, avant la décision de mise à l'arrêt, une garantie de compensation financière de la part de l'État.

En outre, la Cour des comptes estime dans son rapport que ce protocole est « trop imprécis pour éviter un risque de divergences d'appréciation », qu'il présente « des risques financiers pour l'État » et que « les paramètres d'indemnisation sont globalement défavorables à l'État » (cf. infra).

2. Une mise à l'arrêt de deux réacteurs de Fessenheim aux conséquences potentiellement coûteuses pour l'État

Tout d'abord, la Cour des comptes estime que le protocole est imprécis, et recommande que certaines de ses modalités d'application soient précisées par la voie d'un avenant. Elle considère ainsi que des dispositions restent imprécises ou manquantes - par exemple, les modalités de répartition des frais d'expertise ou d'audits pour la mise en oeuvre de certaines clauses ou les clauses de rendez-vous ne sont pas précisées dans le protocole. EDF estime au contraire que le contenu du protocole a fait l'objet de trois années de négociations avec les services de l'État, et que résulte de ces discussions un protocole équilibré pour les deux parties qui ne nécessite pas d'ajustement.

Dans la mesure où il s'agit de limiter le risque financier pour l'État, un avenant afin de préciser des dispositions de mise en oeuvre pourrait s'avérer utile. Toutefois, le rapporteur spécial s'étonne qu'un tel ajustement soit nécessaire : les deux parties se sont en effet entourées durant les trois années de négociations de nombreux experts juridiques et financiers, supposant garantir des risques limités pour les deux parties.

En deuxième lieu, la Cour considère que le protocole est coûteux pour l'État et qu'au surplus, il est favorable à EDF. Le protocole signé comporte deux chefs d'indemnité :

- une indemnité initiale pour anticipation des dépenses liées à la fermeture : elle comprend les dépenses sociales, le démantèlement, la gestion des déchets radioactifs, les taxes dues après la fermeture, etc. : les versements auront lieu par l'État entre 2020 et 2024 ;

- une indemnité pour bénéfice manqué sur toute la période considérée par le protocole, soit potentiellement jusqu'en 2041.

Le protocole serait favorable à l'entreprise sur les deux volets de l'indemnité, et pour plusieurs raisons.

L'indemnité initiale est estimée à 370 millions d'euros. Néanmoins, le taux d'actualisation retenu, élevé, entraînerait un surcoût de 73 millions d'euros en cas de paiement échelonné jusqu'en 2024, comme prévu par le protocole. La Cour recommande ainsi que l'État verse à EDF, dès 2020, la totalité de l'indemnité initiale.

La loi de finances rectificative pour 2016 a inscrit à ce titre 446 millions d'autorisations d'engagement sur le programme 345 « Service public de l'énergie » de la mission « Écologie, transport et mobilité durables ». La loi de finances pour 2020 a inscrit 77 millions d'euros de crédits de paiement, et prévoit d'affecter le même montant en 2021 et 2022, puis 213 millions d'euros au-delà de 2022. Cet étalement totalise le montant des engagements ouverts, et pourrait permettre à l'État de solder le montant dû plus rapidement auprès d'EDF - à ce stade seuls 407 millions d'euros d'AE ont été décaissés sur les 446 prévus, permettant un ajustement ultérieur.

La période d'indemnisation retenue pose également question, car elle s'étend jusqu'en 2041, soit jusqu'à la sixième visite décennale de la centrale. Or, la Cour des comptes relève qu'EDF prévoit dès aujourd'hui certains arrêts de centrales au moment de leur cinquième visite décennale (soit après 50 ans de fonctionnement). La Cour estime donc que la centrale de Fessenheim n'aurait pas continué à fonctionner aussi longtemps que le prévoit le protocole si la décision de mise à l'arrêt n'avait pas été prise.

L'indemnité pour préjudice manqué repose quant à elle sur divers paramètres, au premier rang desquels figurent l'évolution du prix de l'électricité jusqu'en 2041 et le dispositif de régulation nucléaire. De nombreuses incertitudes couvrent ces paramètres, conduisant la Cour à indiquer que cette indemnité aurait dû faire l'objet d'un plafonnement dans le protocole d'indemnisation. Un tel plafonnement aurait selon elle permis de limiter le risque financier pour l'État : si cette indemnité est aujourd'hui considérée comme nulle, les simulations réalisées par la Cour à partir d'hypothèses de fermetures de réacteurs et de scénarii d'évolution des prix de l'électricité aboutissent à des montants d'indemnité variant entre 470 millions d'euros et 3,2 milliards d'euros, en raison d'une sensibilité forte à l'évolution des prix de l'électricité.

En tout état de cause, le rapporteur spécial n'est pas en mesure de se prononcer sur le risque financier encouru par l'État s'agissant de ces indemnités, l'information du Parlement à ce titre restant très insuffisante. En effet, comme le rappelle la Cour, le Parlement ne dispose pas d'une évaluation des risques budgétaires auxquels l'État est exposé au titre de l'indemnisation de la fermeture de Fessenheim, en particulier s'agissant de l'indemnisation pour bénéfices manqués.

Recommandation n° 1 : chaque année, au cours de l'examen du projet de loi de finances, fournir au Parlement un état des lieux des dépenses liées au protocole d'indemnisation de la fermeture de Fessenheim sur toute la durée de l'engagement de l'État.

S'agissant de l'indemnisation financière des territoires concernés par la fermeture de Fessenheim, le rapporteur spécial se satisfait à ce stade des informations transmises par l'administration au cours de l'audition pour suites à donner organisée par la commission des finances sur le présent rapport, en particulier sur la question de l'accompagnement des collectivités territoriales qui vont subir des pertes fiscales.

Afin de lisser la perte des recettes fiscales due à la fermeture des réacteurs, les territoires concernés par la fermeture de Fessenheim bénéficient à la fois d'efforts budgétaires particuliers et d'un nouveau dispositif de compensation assis sur la solidarité des territoires qui perçoivent l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER). Ces mécanismes nécessiteront certainement des ajustements lors des prochaines mises à l'arrêt de réacteurs.

3. Une trajectoire de mise à l'arrêt des réacteurs à anticiper

Compte tenu de l'objectif d'une réduction de la part du nucléaire dans la production d'électricité pour atteindre 50 % en 2030 et du vieillissement du parc nucléaire français, les fermetures de centrales vont inévitablement se multiplier à moyen terme, en particulier au cours des décennies 2030 à 2050.

Dans ce contexte, il est indispensable d'anticiper très précisément et le plus en amont possible les réacteurs concernés.

Cette anticipation est nécessaire pour de multiples raisons : il s'agit d'abord d'éviter de mettre en danger la sécurité d'approvisionnement en électricité de notre pays, mais également de faire aux besoins d'adaptation du réseau d'électricité.

Par ailleurs, les collectivités territoriales doivent pouvoir se préparer sur les pertes de revenus que représente une fermeture de réacteurs sur leur territoire, tout comme les salariés et sous-traitants concernés. Cette anticipation est également nécessaire pour offrir aux industriels et exploitants la visibilité indispensable pour la planification de leurs investissements.

Enfin, il s'agit de prémunir l'État des risques d'indemnisation, qui représentent un coût important pour les finances publiques.

Or, le Gouvernement est à ce stade bien en peine de définir une stratégie claire et robuste pour l'avenir du nucléaire qui permette de réduire sa part dans le mix énergétique sans pour autant mettre en danger l'approvisionnement en électricité de notre pays.

La programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) prévoit que soient arrêtés 14 réacteurs nucléaires d'ici 2035 pour porter à 50 % la part du nucléaire dans notre mix électrique à cette date (donc ceux de la centrale de Fessenheim), avec un principe d'arrêt à l'échéance de la cinquième visite décennale. Cette stratégie conduirait à arrêter deux réacteurs par an entre 2029 et 2035, ce qui constitue un rythme très soutenu. Atteindre un tel objectif impliquerait en premier lieu que le développement des énergies renouvelables électriques soit suffisamment dynamique à cette échéance, ce qui est loin d'être acquis.

Le Gouvernement propose plutôt de lisser l'arrêt des réacteurs, avec deux réacteurs fermés en 2027 et 2028, voire deux réacteurs supplémentaires en 2025-2026. Or, ces premières fermetures prévues par la PPE ne s'inscrivent pas aujourd'hui dans le scénario industriel d'EDF : la stratégie industrielle présentée par EDF à son conseil d'administration du 29 mars 2018 prévoit la fermeture de deux réacteurs par an en moyenne, mais pas avant 2029. Cette stratégie fait donc encourir un risque de nouvelle indemnisation d'EDF si ces fermetures devaient intervenir à une date antérieure à ce que prévoit l'entreprise : ce pourrait être le cas pour les arrêts prévus en 2027-2028 et en 2025-2026.

Afin d'éviter ces risques pour les finances publiques, il paraît indispensable que la stratégie de l'État s'agissant de la trajectoire de fermeture de centrales à moyen terme soit mise en cohérence avec la stratégie industrielle d'EDF.

Recommandation n° 2 : amorcer une mise en cohérence de la stratégie industrielle d'EDF et des objectifs de politique énergétique de notre pays afin d'éviter que les mises à l'arrêt de réacteurs à venir et les fermetures ne conduisent à une indemnisation d'EDF qui serait coûteuse pour les finances publiques.

Le rapporteur spécial constate surtout que la PPE ne va pas au-delà de 2029 alors que l'essentiel des fermetures de centrales est envisagé entre 2029 et 2035, ce qui prive les acteurs concernés de visibilité. La PPE statue certes sur le nombre de réacteurs à fermer d'ici 2035, mais au-delà de 2028, les prescriptions de la PPE ne seraient pas contraignantes.

Il souscrit donc à la proposition de la Cour des comptes selon laquelle la durée de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) devrait être portée à 15 ans. En effet, aux termes de l'article L. 141-3 du code de l'énergie, la PPE couvre actuellement deux périodes de cinq ans : 2019 à 2023 et 2024 à 2028.

Comme il l'a déjà fait à de nombreuses reprises par le passé, le rapporteur spécial ajoute que le Parlement devrait être associé de beaucoup plus près à l'élaboration de la PPE, voire même que celle-ci devrait faire l'objet d'une loi de programmation pluriannuelle de l'énergie.

Recommandation n° 3 : porter à 15 ans la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) afin de mieux anticiper les évolutions du mix électrique.

4. Améliorer le pilotage des opérations de démantèlement pour mieux en maîtriser les délais et les coûts
a) Les coûts et les délais de démantèlement des installations doivent être davantage maîtrisés

En ce qui concerne les coûts et les délais de démantèlement des installations nucléaires, la Cour des comptes estime que les stratégies de démantèlement retenues par le CEA, Orano et EDF tendent à générer de fortes hausses des coûts et un allongement des calendriers de réalisation.

D'abord, notre pays a fait le choix d'un démantèlement dit « immédiat ». Ce principe, codifié à l'article L. 593-25 du code de l'environnement, prévoit qu'après l'arrêt définitif, le démantèlement est effectué « dans un délai aussi court que possible » et « dans des conditions économiquement acceptables ».

Les exploitants font face à de lourdes contraintes, qu'elles soient techniques en raison de la complexité des opérations à réaliser et de leur caractère inédit, ou financières : EDF et Orano doivent en effet provisionner les charges futures de démantèlement (cf. infra). Force est de constater une dérive des coûts des devis de démantèlement ces dernières années, ainsi qu'un allongement des délais.

L'avancement des chantiers et les changements de stratégie ont conduit à de fortes augmentations des coûts prévisionnels pour les démantèlements en cours : ainsi, entre 2013 et 2018, les devis de démantèlement des installations arrêtées ont augmenté de 9 milliards d'euros pour les trois exploitants.

Évolution des devis de démantèlements en cours
pour les trois exploitants entre 2013 et 2018

(en milliards d'euros 2018)

Source : commission des finances d'après les données du rapport de la Cour des comptes

S'agissant des 12 installations nucléaires concernées pour EDF, ces devis ont quasiment doublé, passant de 4,7 milliards d'euros à la fin 2012 (en euros 2018) à 9,2 milliards d'euros en 2018. Les devis ont augmenté de 3,4 milliards d'euros pour le CEA sur la même période, et d'1 milliard d'euros pour Orano.

Dans le cas d'EDF, cette augmentation découle notamment du choix, en 2016, de passer d'une technique de démantèlement dite « sous eau » à une technique dite « sous air » qui fait augmenter significativement la facture finale pour les réacteurs arrêtés.

Ces changements de techniques conduisent à un allongement des délais prévisionnels des démantèlements : pour EDF, d'après la Cour des comptes, le nouveau scénario de démantèlement des réacteurs à uranium naturel graphite-gaz (UNGG) reporte l'achèvement du démantèlement de 66 ans en moyenne par rapport aux dates inscrites dans les décrets de démantèlement, et la fin des opérations au début du XXIIème siècle.

Cet allongement de calendrier atténue la charge financière des opérations à réaliser à court terme, mais augmente les montants de devis, en raison du maintien de charges de surveillance ou d'exploitation. Surtout, il conduit, d'après la Cour, les exploitants à s'écarter de l'objectif d'un démantèlement « immédiat » tel que fixé par la loi.

Toutefois, la Cour des comptes évoque également la lourdeur des procédures administratives, qui tendent à rallonger à l'excès les opérations de démantèlement, ce qui, là encore, a un fort impact en termes de coûts.

Le dossier de démantèlement, fourni par l'exploitant à l'appui de la demande de décret de démantèlement, doit par exemple préciser les travaux envisagés. Le décret décrit ainsi les opérations à réaliser, alors même que certaines caractéristiques des installations ne sont pas connues au moment où celui-ci est rédigé. Si l'exploitant souhaite modifier le contenu d'une opération, une nouvelle demande d'autorisation doit être déposée, allongeant les délais de démantèlement.

La Cour des comptes recommande donc que le décret ne fixe pas le détail des opérations de démantèlement mais les objectifs en termes d'état final à atteindre lors du démantèlement.

Recommandation n° 4 : simplifier la préparation et le contenu des décrets de démantèlement, afin de réduire les délais des démantèlements tout en conservant les exigences de sûreté des opérations.

b) Dans ce contexte, l'État doit s'assurer que les opérations de démantèlement sont effectuées conformément aux objectifs fixés par le législateur

L'arbitrage entre les deux objectifs fixés par la loi, d'une part un délai aussi court que possible pour les opérations de démantèlement et d'autre part, leur réalisation dans des « conditions économiquement acceptables », n'est pas aisé pour les autorités administratives qui en ont la charge.

Les délais de réalisation sont présentés par l'exploitant dans le plan de démantèlement que ce dernier fixe au moment de l'arrêt, mais l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et la direction générale de la prévention des risques (DGPR) acceptent en général les échéances proposées par les exploitants pour déterminer le calendrier figurant dans le décret de démantèlement. L'ASN et la DGPR ne disposent pas en réalité des données économiques leur permettant de contre-expertiser les propositions de l'exploitant. L'ASN mobilise peu de compétences économiques et financières par exemple, dès lors que ses décisions reposent avant tout sur des considérations de sûreté. Au surplus, les dépassements de délais ne remettent bien souvent pas en cause la sûreté et ne justifient donc pas de sanctions de la part de l'ASN.

La Cour des comptes recommande ainsi que l'arbitrage politique entre les objectifs de délais et de coûts soit porté directement par la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) comme cheffe de file, si besoin, en mobilisant la direction générale du Trésor sur certains aspects économiques ou financiers. Enfin, la Cour prône un renforcement des pouvoirs de l'ASN pour s'assurer de la mise en application de ces arbitrages.

5. Une évaluation plus prudente des charges futures de démantèlement est nécessaire

L'évaluation et le financement des coûts des démantèlements des installations nucléaires de base par leur exploitant font l'objet d'obligations législatives. La loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs impose en effet aux exploitants nucléaires d'évaluer « de manière prudente, les charges de démantèlement de leurs installations ». Chaque année, les exploitants transmettent ainsi à la DGEC et à la direction générale du Trésor le résultat de ces évaluations.

La loi oblige par ailleurs les exploitants nucléaires à provisionner dans leurs comptes ces charges futures de démantèlement et à affecter des actifs dédiés à la couverture des provisions pour charges nucléaires, notamment celles pour démantèlement, afin d'en assurer le financement futur.

L'administration veille au respect de ces obligations, et analyse en particulier la robustesse des méthodes d'évaluation utilisées par les exploitants. Ces évaluations dépendent en effet des projets de démantèlement mais aussi des méthodes d'estimation de ces charges, ainsi que du champ des dépenses qu'elles couvrent.

a) Les exploitants doivent davantage tenir compte des incertitudes et aléas dans les évaluations de charges futures de démantèlement

D'après la Cour des comptes, les charges de démantèlement des trois exploitants atteignent 46 milliards d'euros à la fin 2018, comme le détaille le graphique ci-dessous. Le décaissement, tel que prévu par les exploitants, se déroulerait sur près d'un siècle, mais 80 % de ces charges seraient acquittées d'ici 2050.

Évolution des charges futures de démantèlement évaluées
par les exploitants entre 2013 et 2018

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances d'après les données du rapport de la Cour des Comptes

Précisant les modalités permettant d'évaluer les charges de démantèlement « de manière prudente », le décret n° 2007-243 du 23 février 2007 relatif à la sécurisation du financement des charges nucléaires prévoit que ces évaluations tiennent compte des incertitudes et aléas de réalisation. Ainsi, les exploitants fixent des marges pour risques dans leurs évaluations, mais la Cour des comptes relève que leurs degrés de prudence varient. Elle estime par exemple que les gains escomptés par EDF de la standardisation de son parc devraient davantage être justifiés. Autrement dit, une marge de prudence plus importante conduirait à relever les niveaux d'incertitudes correspondant aux effets de série.

Il s'agit donc de veiller à ce que les exploitants tiennent davantage compte des incertitudes et aléas dans l'évaluation des charges futures de démantèlement.

b) Un élargissement du périmètre des charges de démantèlement ?

La Cour des comptes estime enfin que certaines dépenses inéluctables provoquées par l'arrêt définitif des installations nucléaires devraient être inclues dans les charges de démantèlement et faire l'objet d'un provisionnement, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. L'élargissement du périmètre des charges à ces postes de dépenses permettrait d'après la Cour de disposer d'une vision complète des charges liées au démantèlement et de les provisionner, afin qu'elles ne pèsent pas sur les générations futures.

Cet élargissement proposé concerne deux types de charges :

- d'une part, les opérations menées par l'exploitant entre l'arrêt du réacteur et la publication du décret de démantèlement. L'ASN qualifie ces opérations de « préparatoires » au démantèlement. Ces opérations de post-exploitation représentent 5,3 milliards d'euros (en euros 2018 et en valeur non actualisée) ;

- d'autre part, les dépenses dites «  de période » selon EDF, soit les taxes et primes d'assurance. Ces dépenses représenteraient un montant de 5,4 milliards d'euros (en euros 2018 et en valeur non actualisée).

L'administration considère que les coûts des opérations préparatoires sont directement liés à la mise à l'arrêt définitif du réacteur, et que, sans pouvoir être évités, ils ne peuvent être financés par des recettes d'exploitation de l'installation arrêtée : ces charges devraient donc être provisionnées, et des actifs y être dédiés afin d'en sécuriser le financement futur. L'objectif fixé par le législateur est en effet que le financement des charges de démantèlement ne pèse pas sur les générations futures et reste assuré par la production des installations en service.

En outre, la Cour des comptes estime que les taxes et primes d'assurance dues pendant le démantèlement sont liées à l'obligation de démanteler, et relèvent donc des charges de démantèlement à provisionner.

Inclure ces postes dans le périmètre des provisions pour charges de démantèlement conduirait à augmenter de 7 milliards d'euros et d'un milliard d'euros les provisions pour charges nucléaires d'EDF et d'Orano, respectivement.

Au contraire, EDF considère que les charges de démantèlement à provisionner sont celles concourant directement à l'extinction de l'obligation de démantèlement des centrales, et estime que les dépenses de post-exploitation et les taxes n'y concourent pas. Pour l'exploitant, ces coûts correspondent à des pertes futures d'exploitation non liées à une cessation générale d'activité d'EDF et ne sont donc pas provisionnables : autrement dit, ils doivent être couverts par des recettes dégagées sur le périmètre de la totalité du parc d'exploitation.

Le rapporteur spécial tend à penser qu'intégrer ces postes au périmètre des charges de démantèlement revient à considérer que l'exploitant ne pourra y faire face, allant à l'encontre de la logique de continuité d'exploitation de l'entreprise. Or, si le législateur a posé un objectif de diminution de la part du nucléaire dans le mix électrique, il n'a pas programmé une fin du nucléaire dans le mix français, qui empêcherait l'exploitant, à terme, de faire face au paiement de ses taxes et autres dépenses de démantèlement.

TRAVAUX DE LA COMMISSION :
AUDITION POUR SUITE À DONNER

Réunie le mercredi 4 mars 2020 sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, puis de M. Charles Guené, vice-président, la commission a procédé à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, réalisée à la demande de la commission en application de l'article 58 paragraphe 2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), sur l'arrêt et le démantèlement des installations nucléaires.

M. Vincent Éblé, président. - Nous procédons à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, réalisée à la demande de notre commission en application de l'article 58 paragraphe 2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), sur l'arrêt et le démantèlement des installations nucléaires.

La fermeture du premier réacteur de la centrale de Fessenheim, le 22 février dernier, a marqué l'actualité récente. Ces fermetures vont se multiplier ces prochaines années, en particulier au cours des années 2030 à 2050. En effet, la loi du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat prévoit de porter la part du nucléaire dans notre mix électrique à 50 % d'ici à 2035 et le projet de programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) propose d'arrêter quatorze réacteurs nucléaires d'ici à 2035 pour se conformer à cet objectif.

C'est pourquoi notre commission des finances a souhaité demander à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur l'arrêt et le démantèlement des installations nucléaires afin de tirer les enseignements de l'expérience de la fermeture de la centrale de Fessenheim et d'anticiper les coûts de ces opérations futures.

Nous recevons Mme Annie Podeur, présidente de la deuxième chambre de la Cour des comptes, qui nous présentera les principales conclusions des travaux menés. Pour nous éclairer sur le sujet, sont également présents aujourd'hui MM. Laurent Michel, directeur général de l'énergie et du climat du ministère de la transition écologique et solidaire, et Sylvain Granger, directeur des projets de déconstruction et déchets du groupe EDF.

Mme Annie Podeur, présidente de la deuxième chambre de la Cour des comptes. - Notre enquête a porté sur l'ensemble des installations nucléaires : à la fois les réacteurs, mais aussi les installations associées, y compris quelques installations gérées par le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA).

Ce rapport aborde des questions sensibles, à la fois dans le contexte de la fermeture de la centrale de Fessenheim, mais aussi au regard de l'impact sur la situation financière des exploitants de tout changement de réglementation ou de doctrine. La Cour a donc veillé dans ce rapport à respecter le secret des affaires, qui est protégé par la loi.

La phase d'instruction, très dense, s'est déroulée entre avril et octobre 2019, avec de nombreuses rencontres et visites sur le terrain. La phase de contradiction s'est déroulée entre novembre 2019 et janvier 2020 et a impliqué EDF, le CEA, la direction générale de l'énergie et du climat, la direction générale de la prévention des risques, l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et Réseau de transport d'électricité (RTE), à sa demande.

La France est dotée d'installations nucléaires de deux générations différentes. Toutes les installations nucléaires ont vocation à être arrêtées un jour. Celles de la première génération ont été arrêtées du fait de leur exploitant - sauf dans le cas de Superphénix. En revanche, l'arrêt des installations nucléaires de la deuxième génération est prévu par la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte qui plafonne la puissance installée à 63,2 GW et prévoit la réduction à 50 % de la part du nucléaire dans la production française d'électricité à une date qui a été reporté à 2035 par la loi relative à l'énergie et au climat.

Sur les 126 installations nucléaires de base que comptait la France au 31 décembre 2018, 36 sont arrêtées et en cours de démantèlement et 33 sont totalement démantelées et déclassées. Le démantèlement des installations de la première génération s'étendra jusqu'à la fin du siècle et celui des installations de la deuxième génération pourrait aller au-delà.

La Cour a fait huit principaux constats.

Le premier de ces constats est que la fermeture de Fessenheim est issue d'un processus de décision chaotique : depuis la promesse de fermeture par le président de la République en 2012, au fil des déclarations et des actes réglementaires, une certaine confusion a été entretenue sur les responsabilités respectives de l'État et d'EDF. Ce processus a finalement débouché en septembre 2019 sur la signature du protocole d'indemnisation et l'envoi, par EDF, de la déclaration d'arrêt.

Le deuxième constat est que la fermeture de Fessenheim est coûteuse pour l'État. Le protocole reste très imprécis et la Cour recommande donc que soient précisées ses modalités d'application par voie d'avenant. Le protocole reste en outre très favorable à EDF. Il prévoit en effet deux postes d'indemnisation. L'indemnité initiale couvre le coût d'anticipation des dépenses liées à la fermeture. Elle s'élève à 370 millions d'euros, mais son taux d'actualisation particulièrement élevé entraînerait, en cas de paiement échelonné jusqu'en 2024, un surcoût de 73 millions d'euros. C'est pourquoi la Cour recommande de verser à EDF dès 2020 l'intégralité de l'indemnité initiale. L'indemnisation sur les bénéfices manqués est essentiellement fonction de l'évolution des prix de l'électricité jusqu'en 2041 ; or aucun prix plafond n'a été fixé pour limiter le risque pour l'État. Enfin, l'État va devoir soutenir financièrement les collectivités territoriales concernées par des pertes de recettes fiscales ; les collectivités territoriales concernées considèrent que la question des versements au Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) n'est pas résolue ; la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales s'est engagée à rouvrir ce dossier sensible.

Le troisième constat est que la trajectoire des fermetures des centrales existantes doit être anticipée. Notre parc de centrales nucléaires a été construit, pour l'essentiel, sur une courte durée d'une quinzaine d'années. Une durée de fonctionnement identique de tous les réacteurs conduirait à concentrer dans le temps tous les démantèlements et donc à un effet « falaise ». Un tel scénario ne serait pas soutenable et une trajectoire intermédiaire doit donc être définie. La PPE n'est prescriptive que jusqu'en 2028, or les enjeux vont bien au-delà. En outre, tout écart d'anticipation entre l'État et l'exploitant comporte un risque d'indemnisation comme on l'a vu avec Fessenheim. Il faut donc des documents de planification comportant des délais de prévenance suffisants. C'est pourquoi la Cour recommande de porter à quinze ans le volet relatif au mix électrique de la PPE et de renforcer corrélativement la Stratégie nationale bas-carbone (SNBC). Par ailleurs, la chronique des arrêts détermine le rythme des démantèlements, qui a lui-même des incidences sur la gestion des déchets et le cycle amont du combustible. La Cour recommande donc une meilleure articulation entre la PPE, le Plan national de gestion des matières et déchets radioactifs (PNGMDR) et une stratégie de démantèlement à dix ans.

Le quatrième constat est que les démantèlements en cours enregistrent des augmentations de coûts. Les exploitants ont en effet des obligations : le démantèlement immédiat « dans des délais aussi courts que possible » et « dans des conditions économiques acceptables » et l'assainissement complet - c'est-à-dire une totale remise en état qui permet le déclassement des zones nucléaires. Les exploitants ont aussi des contraintes tant techniques - liées à la complexité des opérations et à un faible retour d'expérience - que financières - la dotation annuelle du CEA est de 740 millions d'euros, EDF et Orano doivent provisionner les charges de démantèlement. En conséquence, les exploitants ont enregistré de très fortes augmentations des devis - un quasi-doublement entre 2013 et 2018. La Cour regrette qu'il n'existe aucun indicateur de performance qui permette de suivre la réalisation financière de ces opérations ; elle recommande donc d'établir des indicateurs de réalisation et de performance pour l'action 15 du programme 190 de la mission « Recherche et enseignement supérieur » relative aux projets d'assainissement et de démantèlement du CEA.

Le cinquième constat est que les stratégies de démantèlement des exploitants font apparaître des démarches d'assainissement variables et un allongement des délais. En effet, les exploitants limitent leur engagement et privilégient des scénarios de réutilisation industrielle du site : l'assainissement n'est alors plus complet, mais simplement poussé. On constate également un allongement des délais - + 66 ans en moyenne pour EDF pour les réacteurs à l'uranium naturel graphite gaz (UNGG) - qui conduit à alourdir le devis des opérations en raison des coûts supplémentaires induits d'entretien, de surveillance et d'exploitation - + 1,1 milliard d'euros pour le CEA par exemple. C'est pourquoi la Cour recommande de prendre davantage en compte, pour chaque réacteur UNGG, l'obligation de démantèlement « dans des délais aussi courts que possible », comme le prévoit le code de l'environnement.

Le sixième constat est que l'encadrement et le suivi réglementaire des démantèlements pourraient être plus efficaces. Les procédures administratives engendrent des délais souvent supérieurs à trois ans et la Cour recommande donc de simplifier la préparation et le contenu des décrets de démantèlement ainsi que de doter l'ASN d'un pouvoir de décision accru pour leur mise en oeuvre. Les autorités administratives semblent parfois en difficulté pour apprécier les arbitrages proposés par les exploitants. L'arbitrage politique doit être porté par la direction générale de l'énergie et du climat comme chef de file. Par ailleurs, on observe que la réduction sensible de la taxe sur les installations nucléaires de base à l'arrêt ou en cours de démantèlement, votée par le Parlement en 2017, n'incite plus les opérateurs à démanteler au plus vite les installations arrêtées.

Le septième constat est que l'évaluation des charges futures pourrait gagner en prudence et en exhaustivité. On ne part pas de rien : le montant des charges évalué par les trois exploitants s'établit à 46,4 milliards d'euros fin 2018, en hausse de 8,4 milliards d'euros par rapport à 2013, à périmètre constant. La loi prévoit qu'ils procèdent à ces évaluations sur un principe de prudence. La Cour recommande d'obtenir des exploitants qu'ils prennent mieux en compte les incertitudes et les aléas dans les évaluations de charges futures et dans leur financement. En outre, le périmètre des charges de long terme devrait être progressivement étendu aux dépenses de post-exploitation ou aux dépenses dites de période. Mais le coût de ce changement de périmètre est estimé à plus de 7 milliards d'euros pour EDF et 1 milliard d'euros pour Orano, c'est pourquoi un provisionnement progressif ou avec un délai particulier pourrait être envisagé.

Le huitième constat est que la sécurisation du financement mériterait d'être ajustée. La loi prévoit que les provisions actualisées des charges futures doivent être couvertes par la constitution d'actifs dédiés dont la valeur de réalisation doit au moins être égale à celle des provisions. De plus, ces provisions doivent obligatoirement être affectées à leur objet. La Cour recommande de faire porter l'encadrement réglementaire du taux d'actualisation utilisé pour le calcul des provisions des exploitations nucléaires sur le taux réel plutôt que sur le taux nominal. Les ministres compétents ont annoncé aux exploitants le passage en 2020 à un plafonnement du taux réel sur la base d'une référence moins sensible à la conjoncture : c'est une bonne chose. Nous avions également relevé que les provisions pour charges futures non liées à l'exploitation devaient être intégralement couvertes par des actifs dédiés avec un délai de retour à 100 % sur trois ans en cas de dépréciation de ces actifs - alors que les exploitants souhaitaient au moins cinq ans. La Cour suggère la mise à l'étude de critères complémentaires d'analyse des risques et d'adossement actif-passif : or les provisions pour charges futures du CEA qui ne sont pas couvertes par des actifs dédiés devront être supportées par les générations futures...

Je tiens à remercier l'équipe de contrôle présente à mes côtés aujourd'hui. Nous nous félicitons que certaines de nos recommandations soient a priori retenues par le Gouvernement et formons le voeu que ce rapport puisse contribuer à l'information de nos concitoyens si vous décidiez de le rendre public.

M. Vincent Éblé, président. - Je vous remercie, madame la présidente, d'autant que vous avez été aussi succincte que possible, pour un sujet qui nécessite de la concentration, compte tenu de sa technicité.

M. Jean-François Husson, rapporteur spécial. - Je commencerai par remercier la Cour des comptes pour sa présentation et, plus généralement, pour son enquête qui apporte un éclairage intéressant et des analyses précises sur la question de l'arrêt et du démantèlement des installations nucléaires, dont l'impact sur les finances publiques va aller croissant dans les décennies à venir.

Ce rapport intervient au bon moment, puisque la fermeture du premier réacteur de la centrale de Fessenheim a eu lieu le 22 février dernier, le deuxième réacteur devant fermer ses portes au mois de juin. Il s'agit là de la première fermeture d'une installation nucléaire de deuxième génération. Cette fermeture, dois-je le rappeler, résulte non pas de considérations techniques, mais d'une décision politique prise lors du quinquennat précédent et confirmée par le Gouvernement actuel.

Comme l'a rappelé la présidente de la Cour des comptes, cette fermeture imposée par l'État à EDF a donné lieu à la signature d'un protocole d'indemnisation le 27 septembre 2019.

Mais la Cour estime dans son rapport - je la cite - que ce protocole est « trop imprécis pour éviter un risque de divergences d'appréciation », qu'il présente « des risques financiers pour l'État » et que « les paramètres d'indemnisation sont globalement défavorables à l'État ». Sur ce sujet, je poserai trois questions aux représentants de la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) et d'EDF.

D'abord, pouvez-vous revenir sur la négociation de ce protocole d'indemnisation ?

Ensuite, que répondez-vous aux critiques de la Cour des comptes sur ce protocole ?

Enfin, vous paraît-il nécessaire d'en préciser par avenant les modalités d'application ?

Je m'inquiète également pour l'indemnisation financière des territoires concernés par la fermeture de Fessenheim, en particulier sur la question de l'accompagnement des collectivités territoriales qui vont subir des pertes fiscales.

Pouvez-vous nous rappeler comment ces collectivités territoriales vont être soutenues financièrement par l'État ?

Comment résoudre la question des versements au FNGIR évoquée par la Cour des comptes ?

Alors que d'autres centrales vont être fermées à l'avenir, le rapport de la Cour des comptes montre bien qu'il est essentiel d'anticiper très précisément et le plus en amont possible les réacteurs concernés pour limiter l'impact de ces fermetures.

Leurs conséquences économiques, sociales, fiscales, sont en effet très lourdes pour les territoires et représentent également un coût important pour les finances publiques, puisque l'État devra à chaque fois indemniser EDF, dès lors que ces fermetures résulteront de décisions politiques et non techniques, et les collectivités territoriales concernées.

Or, le Gouvernement est à ce stade bien en peine de définir une stratégie claire et robuste pour l'avenir du nucléaire qui permette de réduire sa part dans le mix énergétique sans pour autant mettre en danger l'approvisionnement en électricité de notre pays.

Le projet de programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) propose d'arrêter 14 réacteurs nucléaires d'ici à 2035 pour porter à 50 % la part du nucléaire dans notre mix électrique à cette date.

Je note en premier lieu qu'atteindre un tel objectif impliquerait que le développement des énergies renouvelables électriques soit suffisamment dynamique à cette échéance, ce qui est loin d'être acquis.

Mais je constate surtout que le projet de PPE ne va pas au-delà de 2029, alors que l'essentiel des fermetures de centrales est envisagé entre 2029 et 2035, ce qui prive, de facto, les acteurs concernés de visibilité.

Il existe également des discordances entre la PPE, qui envisage la fermeture de certaines centrales, dès 2025 ou 2027, ce qui nécessiterait une indemnisation par l'État, et la stratégie industrielle présentée par EDF à son conseil d'administration du 29 mars 2018, qui prévoit la fermeture de deux réacteurs par an en moyenne à partir de 2029. Il y a là de nombreuses incertitudes qu'il conviendrait de lever.

Je souscris donc à la proposition de la Cour des comptes, selon laquelle la durée de la programmation pluriannuelle de l'énergie devrait être portée à 15 ans, et beaucoup mieux s'articuler avec les autres outils de planification énergétique existants, comme la stratégie nationale bas carbone.

Je me permets d'ajouter, comme je l'ai déjà fait à de nombreuses reprises par le passé - en vain jusqu'à présent -, que le Parlement devrait être associé de beaucoup plus près à l'élaboration de la PPE, voire même que celle-ci devrait faire l'objet d'une loi de programmation pluriannuelle de l'énergie. Je renouvelle ce souhait que je transforme en voeux, si cela peut en faciliter sa réalisation.

En ce qui concerne les coûts et les délais de démantèlement des installations nucléaires, la Cour des comptes estime que les stratégies de démantèlement retenues par le CEA, Orano et EDF, tendent à générer de fortes hausses des coûts de ces opérations. Dans le cas d'EDF, il s'agit notamment du choix de passer d'une technique de démantèlement dite « sous eau » à une technique dite « sous air » qui fait augmenter significativement la facture finale. La Cour évoque également la lourdeur des procédures administratives, qui tendent à rallonger à l'excès les opérations de démantèlement, ce qui, là encore, a un fort impact en termes de coûts.

Alors que la Cour propose de simplifier la préparation et le contenu des décrets de démantèlement ou encore de mieux prendre en compte l'obligation de démantèlement dans « des délais aussi courts que possible », je souhaiterais savoir de façon très concrète et opérationnelle comment la DGEC et EDF comptent procéder pour réduire les coûts et les délais de démantèlement des installations nucléaires.

J'en viens à la dernière partie du rapport de la Cour des comptes, qui concerne les charges futures de démantèlement.

La Cour considère que les évaluations de ces charges présentées par les exploitants, dont EDF, prennent insuffisamment en compte les incertitudes et les aléas susceptibles de survenir.

La DGEC partage-t-elle ce point de vue et compte-t-elle faire évoluer ses exigences vis-à-vis des exploitants ?

La Cour des comptes estime également que certaines dépenses inéluctables provoquées par l'arrêt définitif des installations nucléaires devraient être inclues dans ces évaluations et faire l'objet d'un provisionnement, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Il s'agit notamment du coût des opérations de préparation au démantèlement, des dépenses de post-exploitation, des impôts et des taxes.

Alors que le périmètre des charges à prendre en compte est défini par un arrêté du 21 mars 2007, la DGEC compte-t-elle faire évoluer ce texte dans le sens des préconisations de la Cour des comptes ?

M. Sylvain Granger, directeur des projets déconstruction-déchets du groupe EDF. - Concernant les questions relatives au protocole d'indemnisation de Fessenheim, le processus de négociation a été qualifié de chaotique par la Cour des comptes. Je rappellerai ce qu'il en a été au sein d'EDF.

Le conseil d'administration d'EDF a examiné le projet de protocole d'indemnisation à chaque étape du processus, notamment le 6 avril 2017, après la modification d'un premier projet, pour tenir compte des observations de la Commission européenne - qui a d'ailleurs conclu qu'il ne s'agissait pas d'une aide d'État. Le conseil d'administration a bien évidemment approuvé le projet final, le 20 septembre 2019, en tenant compte des nouvelles modifications provenant de la consultation, lancée par la ministre de la transition écologique et solidaire, du comité ministériel des transactions, prévue par la loi du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance.

En application des dispositions légales et des principes de bonne gouvernance, lorsque le conseil d'administration a eu à se prononcer sur ce protocole, le représentant de l'État, nommé par décret, n'a pas pris part au vote, et les autres administrateurs, nommés en assemblée générale sur proposition de l'État, se sont abstenus.

Par ailleurs, pour éclairer ses décisions, le conseil d'administration a pris soin de constituer un groupe de travail d'administrateurs indépendants, en charge de suivre les discussions entre EDF et l'État et d'examiner les termes et les conditions du protocole d'indemnisation, avant sa délibération en conseil.

Globalement, il me semble que du point de vue de la gouvernance du groupe EDF, et de la préservation de ses intérêts, les choses ont été effectuées dans les règles.

S'agissant de l'appréciation du résultat, nous considérons que l'équilibre raisonnable qui devait être trouvé entre les différentes parties a été obtenu. Le résultat de la négociation conduit à un protocole équilibré, fondé, non pas sur des indemnisations forfaitaires a priori, qui auraient pu léser l'une ou l'autre des parties, mais sur le préjudice réel subi - un élément extrêmement fort de ce protocole.

La première phase d'indemnisation est fondée sur l'anticipation des coûts générés par la décision de l'État, qui correspondent à une indemnité de 370 millions d'euros. Seuls les mécanismes de la seconde phase sont fixés ; ils font notamment référence aux prix futurs de l'électricité. Plutôt que de les extrapoler, a priori, nous avons mis en place un groupe de travail qui a pour vocation de suivre et de décliner le protocole pour cette seconde partie de l'indemnisation potentielle.

La Cour propose de préciser ces mécanismes de suivi et de mise en oeuvre par voie d'avenant. Toute précision est bonne à prendre à partir du moment où elle contribue à ce que l'exécution du protocole se fasse dans les meilleures conditions.

L'extension de la PPE à quinze ans fait sens. Il s'agit d'une industrie de temps long, et les industriels, l'État et les territoires ont besoin de visibilité. Il serait donc tout à fait souhaitable que l'ensemble des stratégies - PPE, stratégie bas carbone et Plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs (PNGMDR) - soient instruites de manière cohérente et simultanée.

Par ailleurs, la Cour a présenté une augmentation du coût du démantèlement - de manière un peu brutale - de 4,5 milliards d'euros sur la période 2013-2018, concernant EDF, ainsi qu'un allongement des délais extrêmement significatifs. Ces évolutions sont justifiées par le changement de stratégie industrielle qui sera utilisée pour le démantèlement des réacteurs au graphite, qui constituent l'essentiel des réacteurs dits de première génération - nous avons six réacteurs au graphite à démanteler sur les neuf réacteurs en cours de démantèlement à EDF.

En effet, à l'issue des études que nous avons réalisées en 2015, il s'est avéré que la stratégie initiale, fondée sur une reprise de notre savoir-faire pour les réacteurs à eau pressurisée - qui constitue la technique du parc actuel - n'était pas faisable. Cette étude a été « challengée » par un groupe d'experts indépendants et un rapport Informatique Réseaux Systèmes Multimédias (IRSM) aboutit aux mêmes conclusions. L'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) approuvant ce changement de stratégie, nous pouvons dire qu'il existe un consensus de l'ensemble des parties prenantes.

Certes, la nouvelle stratégie conduit à développer des technologies spécifiques, qui engendreront des coûts financiers supplémentaires. Mais nous devons garder en tête que nous disposons de six réacteurs au graphite en France, contre 40 en Grande-Bretagne. Et que nous sommes les premiers à nous attaquer à ce genre de démantèlement dans le monde. Alors, même si l'investissement sera un peu plus important, il sera très bénéfique pour la France, qui pourra ainsi valoriser sa nouvelle stratégie sur un marché du démantèlement qui, à l'échelle européenne, est en forte croissance.

Concernant les marges pour risques et incertitudes, cette question est matière à jugement et il est important de bénéficier d'avis d'experts indépendants et contradictoires. Je me référerai, pour ce qui concerne le parc en cours de fonctionnement, à l'audit indépendant commandité en 2014 et qui a rendu ses conclusions en 2016. Dans celles-ci, il était indiqué que nos provisions étaient, globalement, d'un bon niveau et que les marges pour risques et incertitudes que nous introduisons étaient tout à fait raisonnables. Il nous était simplement demandé de les expliciter davantage, ce que nous avons fait dès 2016, lors d'une évolution de nos traductions comptables.

Pour ce qui concerne le périmètre de provisionnement, je rappellerai que le système de sécurisation financière dans lequel nous nous inscrivons nous oblige, d'une part, à évaluer avec prudence, et avec toutes les marges possibles et raisonnables, nos charges futures de démantèlement, et, d'autre part, à établir des provisions en utilisant un taux d'actualisation lui aussi prudent. En 2019, le taux d'actualisation était de 3,7 %, sachant que la rentabilité de nos actifs dédiés est, depuis 2004, de quelque 6 %. Enfin, au 31 décembre 2019, le taux de couverture des provisions était de 105,5 %. Nous sommes donc aujourd'hui surcouverts par rapport à nos obligations.

Concernant le périmètre de provisionnement, nous appliquons les règles et l'arrêté de 2007, ainsi que les règles comptables qui nous imposent de provisionner les charges nécessaires pour éteindre nos obligations relatives au démantèlement.

Ce périmètre peut-il être étendu à des charges de période - charges qui ne se provisionnent pas ? Le raisonnement économique sous-jacent fondé sur des flux de recettes et de dépenses pourrait être pertinent si notre société détenait un seul réacteur nucléaire et allait fermer. Cependant, à l'échelle d'EDF, ce raisonnement n'est pas justifié.

Si jamais une telle évolution était envisagée, il conviendrait d'effectuer une étude d'impact sur d'autres entreprises - y compris dans d'autres secteurs industriels -, car beaucoup d'entre elles pourraient se retrouver dans une situation comparable à EDF, du point de vue strictement économique et financier.

M. Laurent Michel, directeur général de l'énergie et du climat au ministère de la transition écologique et solidaire. - Le protocole d'indemnisation de Fessenheim a été adopté par la gouvernance d'EDF, dans le cadre du respect des gouvernances d'État, dont les lois récentes impliquent un avis du comité ministériel des transactions, au-delà d'un certain montant. Un protocole a été notifié deux fois à la Commission européenne, la première fois en 2007, pour vérifier qu'il ne s'agissait pas d'une aide d'État.

Nous n'avons ni le souhait ni l'intention de revenir sur l'économie générale du protocole. En revanche, comme cela a été proposé par la Cour des comptes, un certain nombre de modalités d'application nécessitent encore des précisions.

De même, nous partageons l'idée de solder une fois pour toutes l'indemnité. Évidemment l'annualité budgétaire nécessitera de trouver une solution différente de celle qui est inscrite aujourd'hui dans les trajectoires.

Le FNGIR est un problème identifié. Il s'agit d'une problématique générale concernant la fermeture des sites industriels. Par ce mécanisme, les collectivités, alors favorisées par des recettes importantes, se retrouvent à verser des taxes, alors même que la source est en train de disparaître. Le cas Fessenheim révèle donc une problématique plus globale, sur laquelle nous travaillons, en lien avec le ministère de la Cohésion des territoires. Nous espérons que cette question sera réglée dans le projet de loi de finances pour 2021.

Pour l'accompagnement des collectivités, un protocole a été mis en oeuvre qui mobilise à la fois des moyens supplémentaires déjà identifiés et un certain nombre de projets financés par des moyens de droit commun. Cela n'épuise pas l'ensemble de ce qui doit être fait, et notamment la recherche de projets industriels et la création d'emplois. L'un des projets que l'État accompagnerait est le Technocentre de valorisation de déchets très faiblement radioactifs, même si son accompagnement n'est pas inscrit dans le protocole. Nous avons déjà des échanges importants avec EDF sur l'économie générale de ce que pourrait être ce projet - dans le respect des aides d'État.

La PPE est prévue pour une période de dix ans. Sur le volet électrique, et en particulier nucléaire, ses projections des besoins de consommation et d'évolution du parc, avec la contrainte d'une part du nucléaire de 50 % en 2035, donnent une indication assez ferme, avec quatorze fermetures prévues, dont une bonne part après 2028, puisqu'on a compris qu'il serait impossible et inopportun de respecter la loi de transition énergétique pour la croissance verte de 2015, qui prescrivait 50 % en 2025.

À l'initiative des parlementaires, lors du vote de la loi énergie-climat, des amendements ont été adoptés, prévoyant que la prochaine PPE et la prochaine stratégie nationale bas-carbone soient encadrées par une loi revue tous les cinq ans. Une loi quinquennale prédéterminera donc, plus largement encore que ce qui est déjà prévu dans le code de l'énergie, le contenu de la PPE. Nous allons bien vers une association plus forte du Parlement - à compter de la prochaine PPE. La conclusion que donnait l'État suite au débat public sur le plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs était qu'il avait bien l'intention de prendre en compte dans le plan les implications de la stratégie globale de la PPE. D'ailleurs, un article du projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique (ASAP) que vous avez voté porte à cinq ans la périodicité du plan national de gestion des déchets et des ressources. Les différents aspects doivent être articulés entre eux.

Les décrets de démantèlement sont préparés par l'ASN sur la base des demandes des exploitants. Nos collègues de la direction générale de la prévention des risques et de l'ASN travaillent à une optimisation des procédures, ce qui permettrait de raccourcir les délais. Cela dit, un décret de démantèlement, ce n'est pas un petit arrêté sur une petite installation ! Il faut donc trouver le bon équilibre. De même, sur la réduction des coûts et des déchets, il faut tenir compte de la réalité. Les charges de long terme sont couvertes par des actifs provisionnés, et il y a un processus régulier d'audits. Ainsi, l'audit dit Dampierre analysait les coûts de démantèlement de réacteurs à eau pressurisée ; pour Orano, nous avons audité le coût du démantèlement de l'usine Eurodif Georges Besse 1 ; et pour le CEA, un audit est en cours sur le coût de démantèlement des réacteurs à l'uranium naturel graphite gaz (UNGG). Nous attendons les résultats pour la fin 2020. Chaque année, nous menons un ou deux audits, pour rediscuter avec les exploitants des marges. Bref, nous veillons à ce que notre processus soit robuste et contradictoire.

En cohérence avec les recommandations de la Cour des comptes, nous faisons évoluer les taux d'actualisation des formules pour qu'ils soient plus stables et plus prévisibles. Nous les basons donc sur les taux réels et non plus sur un taux additionnel à une inflation difficile à prévoir. Nous développons aussi la possibilité, lorsque nous sommes en sous-couverture, ce qui a parfois été le cas, de revenir sous cinq ans, avec un encadrement évidemment. Nous essayons enfin d'aboutir, avant la fin de l'année, à une évolution de l'arrêté qui fait la liste de ce qui doit être couvert.

Mme Nathalie Goulet. - Ce qui m'importe, c'est la compensation pour les collectivités locales. Vous renvoyez à la loi de finances pour 2021. Avez-vous déjà commencé les évaluations, notamment pour le FNGIR, pour les collectivités concernées ? Imaginez-vous une compensation triennale, malgré l'annualité des lois de finances ? Il serait bon de garantir ces compensations sur la durée, afin de donner de la visibilité aux collectivités territoriales. Le cas de Fessenheim n'est pas isolé : chaque fois qu'il y a des ruptures économiques sur des territoires, il y a des problèmes de compensation. Le rapport de la Cour des comptes montre de tels errements liés à la fermeture de Fessenheim qu'on peut comprendre que les collectivités territoriales voisines soient très affectées. Pouvez-vous nous donner des garanties sur les indemnisations qui figureraient dans la loi de finances pour 2021 ?

M. Roger Karoutchi. - Je poserai plus simplement la question de l'opportunité. Franchement, était-ce le moment de fermer Fessenheim ? Le monde est en crise, les finances publiques sont en crise, nous ne savons pas par quoi remplacer le nucléaire - certainement pas par les modes nouveaux, en tous cas. Nous allons donc importer des énergies fossiles pour compenser. Le rapport de la Cour des comptes établit qu'entre l'indemnisation, les pertes subies, le fait que l'État va devoir soutenir les territoires, le coût est faramineux. On nous annonce de surcroît un plan de fermeture des centrales sur quinze ans, et la Cour se demande ouvertement si c'est soutenable. Le Gouvernement répond que oui. Mais, dans la mesure où l'on fait une réforme des retraites sur 25 ans, on pourrait prévoir pour les centrales nucléaires un délai plus long que quinze ans. Dans les quinze ans qui viennent, l'État a-t-il réellement les moyens de réaliser ce plan dans des conditions financières acceptables pour les collectivités et pour l'équilibre énergétique de la France ? Est-ce bien raisonnable d'avancer ainsi, les yeux fermés ?

M. Jean Bizet. - Je suis d'accord avec Roger Karoutchi, mais il s'agit là véritablement d'une décision politique, arrachée par nos très chers amis écologistes. Je sais que l'amour n'a pas de prix, mais là, cela va tout de même coûter très cher ! C'est une faute économique profonde : au-delà du coût précisé par la Cour des comptes, cela va fragiliser notre compétitivité. L'un des rares avantages de la France était de disposer d'un coût de l'énergie relativement bas, grâce à la filière nucléaire.

Puis, quelle image donnons-nous aux pays qui sont en train de se tourner vers l'énergie nucléaire, quand nous lui tournons le dos ? C'est aussi une grosse faute environnementale, qui nous conduira à émettre dans l'atmosphère dix millions de tonnes de CO2 supplémentaires. Et nos amis allemands, qu'on adore par ailleurs, mais qui achètent avec une certaine hypocrisie l'énergie nucléaire française, vont être obligés de construire des centrales de production à base de charbon - au moment où l'Europe s'engage dans un Green Deal ! Comment assurer à l'horizon 2050 la neutralité carbone ? Avez-vous véritablement anticipé la trajectoire des besoins, croissants, en électricité, en tenant compte de la transition énergétique à opérer, notamment dans la filière automobile ?

M. Antoine Lefèvre. - Sur le recyclage, nous votons des lois organisant l'économie circulaire. Dans le nucléaire, cela pose un certain nombre de difficultés. EDF revendique sa responsabilité sociale et environnementale sur ces questions de recyclage, mais il y a des limites puisque, pour les déchets radioactifs, il n'y a pas de recyclage possible. Quelle est la stratégie pour le stockage ?

M. Thierry Carcenac. - Le rapport de la Cour est très intéressant, notamment sur la fermeture de Fessenheim, dont il dit qu'elle est issue d'un processus de décision chaotique. Cette fermeture était adossée à la mise en oeuvre de l'EPR de Flamanville, sans cesse reportée. La page 105 montre que les coûts de démantèlement dans d'autres pays, comme les États-Unis, sont très différents de ceux rapportés par EDF. Que faut-il en penser ? Les coûts sont toujours prévus en fonction de la situation à un moment donné. Mais, en matière environnementale, on ajoute toujours des éléments supplémentaires, qui ont des conséquences de charges très importantes. Ce risque a-t-il été pris en compte ? Sur la fiscalité des collectivités locales et leur compensation, on évoque l'ancienne taxe professionnelle, avec le FNGIR et la CVAE. On nous dit aussi que les impôts de production pourraient être concernés, à terme. Pouvez-vous nous apporter des précisions ? Nous devons avoir une vision beaucoup plus longue : une loi de programmation ne serait pas inintéressante.

M. Michel Canevet. - Je salue le travail d'analyse et de recommandations que la Cour vient d'accomplir. Le rapport pointe la nécessité d'une anticipation des problèmes sur ce sujet, et appelle à une simplification des procédures. Il évoque aussi l'importance d'une vision à long terme. Cela m'inquiète, car nous avons déjà fixé des objectifs, en particulier celui de produire 40 % d'énergie d'origine renouvelable en 2035. Or, il est rigoureusement impossible que nous atteignions cet objectif. Il suffit de prendre le dossier des éoliennes en mer, pour lesquelles des décisions ont été prises en 2012 et 2014 : il ne se passe absolument rien dans notre pays, où aucune éolienne offshore n'a est implantée. Il y a des difficultés administratives sur tous les dossiers. Les calendriers évoqués pour le nucléaire sont-ils réellement tenables ?

M. Gérard Longuet. - Comme Roger Karoutchi, je considère que le plafonnement de la production nucléaire est une absurdité économique, industrielle et scientifique. Mais je ne vais pas rouvrir le débat...

M. Vincent Éblé, président. - Trop tard !

M. Gérard Longuet. - Sur un plan plus technique, je voudrais savoir si nos interlocuteurs ont une idée des conditions dans lesquelles pourrait intervenir la fixation par le Gouvernement d'un seuil de libération pour les métaux contaminés, qui partout en Europe sont réutilisés, sauf en France. Vous avez évoqué Fessenheim et la possibilité de reconvertir partiellement les actifs sur ce site en leur proposant de participer à une sorte de centre expérimental et démonstratif de démantèlement. Ce projet a tout son sens s'il revêt un caractère franco-allemand. Mais, si les Allemands considéraient que le démantèlement de leurs centrales relève de la politique locale, la localisation à Fessenheim serait géographiquement très déséquilibrée par rapport au centre de gravité des 58 réacteurs existants.

Enfin, une décision récente du Conseil constitutionnel a condamné la production en France de produits chimiques interdits dans notre pays mais exportés dans d'autres pays, où ils sont autorisés. Cette décision peut-elle viser l'exportation d'électricité ? Certaines de nos centrales travaillent pour l'exportation. Le plafonnement, en France, de la part du nucléaire dans le mix énergétique, entraîne-t-il le plafonnement de l'exportation vers la Belgique, le Luxembourg, l'Allemagne, la Suisse, voire l'Angleterre ?

M. Charles Guené. - Je souhaite nous recentrer sur la problématique du manque à gagner des collectivités locales dans cette opération. Le FNGIR n'a rien à voir dans l'affaire et, en réalité, cela aurait été pire si l'on avait encore eu la taxe professionnelle, puisque la perte aurait été beaucoup plus grande. Il y a un manque à gagner, comme partout ailleurs, lorsqu'une entreprise s'en va. Le véritable sujet est de savoir qui va payer. L'État ? Ou la différence va-t-elle être prise sur les variables d'ajustement de la DGF, comme d'habitude ?

M. Vincent Éblé, président. - Madame la présidente, j'observe que ce que nous appelons des questions, dans ce tour de table, a surtout été l'expression d'opinions parfois assez peu techniques et plutôt politiques - et c'est bien normal pour les parlementaires que nous sommes. Ce n'est pas tant la Cour, qui a produit le rapport extrêmement éclairant que vous nous avez commenté, qui peut répondre à ces interpellations, que les représentants de l'État. Il faudrait, dans l'idéal, une autorité politique, mais nous avons des fonctionnaires de haut niveau, et des représentants de l'entreprise EDF pour nous éclairer.

M. Sylvain Granger. - Plusieurs questions tournent autour du recyclage et du projet de Technocentre à Fessenheim. Le démantèlement d'une centrale avec réacteur à eau pressurisée de 1000 mégawatts produit à peu près trois fois plus de déchets radioactifs que son exploitation pendant 40 à 50 ans. Cela dit, la majeure partie de ces déchets radioactifs sont des déchets de très faible activité, qui sont en quelque sorte faiblement radioactifs, puisqu'il s'agit de tubes, de morceaux de circuits qui ont été contaminés en surface par des produits de corrosion radioactifs, sans que les matériaux de base soient, eux, radioactifs. Il existe des procédés qui permettent de gratter, d'enlever, de faire de la fusion de métaux, ce qui permet de retrouver le matériau initial sans radioactivité. Nous utilisons ces technologies dans une usine que nous avons en Suède. En Europe, ce genre de procédés est courant. À l'issue, une mesure est faite sur les lingots issus du procédé de fusion. Si la mesure montre que le lingot n'a plus de radioactivité, il peut être recyclé dans l'industrie conventionnelle.

La seule difficulté est que nous sommes tous radioactifs ! On ne mesurera jamais zéro. Il faut donc un seuil, suffisamment bas par rapport à la radioactivité naturelle, et qui permette de dire raisonnablement qu'on est à zéro. Il s'agit du seuil de libération. Ce processus nécessite des investissements, qu'on évalue aux alentours de 300 millions d'euros. Nous souhaitons implanter un tel projet en France, ce qui requiert un rapprochement de la réglementation française et de la réglementation européenne, afin de permettre une introduction au moins partielle des seuils de libération. Le recyclage des déchets radioactifs est donc possible, à condition d'obtenir les seuils de libération. Il y a eu un débat public, dont les conclusions ouvrent la voie à une évolution réglementaire. C'est la base du projet du Technocentre, dont l'implantation n'est pas complètement décidée, mais qui pourrait prendre place parmi les mesures d'accompagnement de Fessenheim, surtout qu'il s'agit d'un projet franco-allemand.

M. Laurent Michel. - La ministre de la transition écologique et solidaire et le président de l'ASN ont publié il y a deux semaines les suites que l'État comptait donner au débat public sur le plan national de gestion en matière déchets radioactifs, et un certain nombre de processus vont être lancés, dont une évolution de la réglementation. L'idée n'est pas de le permettre de manière générique, en dessous d'un seuil, mais de valoriser certains déchets sur la base de projets ciblés.

Sur les compensations aux collectivités, il y a plusieurs sujets. Il y a d'une part la compensation quand une recette s'arrête. Le dispositif prévoit une compensation totale pendant les trois années qui suivent l'arrêt. Il y a ensuite un dispositif décroissant pendant sept ans. Pour le FNGIR, il s'agit de contrer cet effet pervers inattendu. Une compensation des ressources perdues a déjà été mise en place dans la loi de finances pour 2019. Reste à la finaliser.

L'évolution du mix électrique relève en effet d'une décision politique. Nos projections sont que nous pourrons atteindre environ 40 % d'énergie électrique renouvelable d'ici 2040. D'importants projets d'éolien en mer devraient, à partir de 2022, entrer en service.

- Présidence de M. Charles Guené, vice-président -

M. Laurent Michel. - La décision du Conseil constitutionnel est importante, en effet. Elle reconnaît la capacité d'une limitation exceptionnelle à la liberté d'entreprendre, au cas par cas. Mais quand l'électricité traverse une frontière, c'est le même électron... Nous exportons notre mix du jour, nucléaire et autres, mais c'est toujours de l'électricité. Si certains pays considèrent que telle production d'énergie est trop dangereuse, nous n'intervenons aucunement. Bref, je ne pense pas qu'on puisse déduire de la décision du Conseil constitutionnel la contraposée que vous évoquiez.

Mme Annie Podeur. - Merci de l'intérêt que vous portez à ce rapport. La Cour a été sollicitée par vos soins, et nous avons conduit un travail de contrôle a posteriori. En effet, il n'appartient pas à la Cour de se positionner sur des choix politiques : nous nous contentons d'examiner la manière dont ils ont été gérés, d'analyser leurs conséquences et de recenser les risques. Nous sommes bien conscients que ces travaux sont au coeur de choix politiques extrêmement importants pour le secteur nucléaire, pour le pays et pour les générations futures, sur lesquelles nous devons veiller à ne pas faire peser trop de charges.

M. Jean-François Husson, rapporteur spécial. - Dans le fonctionnement de nos institutions, quand on donne à chacun la possibilité d'exercer son pouvoir de contrôle, d'évaluation, d'appréciation, cela donne de la vitalité au débat. La Cour des comptes, en particulier, fournit des éléments d'objectivité, ce qui remet de la raison dans le débat, qui est évidemment politique, et ne doit pas se cantonner aux aspects techniques. Ainsi pouvons-nous porter une appréciation sur les choix qui sont devant nous, et qui concernent à la fois l'économie et l'écologie. L'écologie ne doit pas être décorrélée des autres considérations. J'avais par exemple présidé une commission d'enquête sur la pollution de l'air. Pour mettre les enjeux écologiques au coeur de la société et de nos projets, il faut aussi y mettre de la raison et des appréciations économiques.

M. Charles Guené, président. - Merci à tous.

À l'issue de ce débat, en application de l'article 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la commission a autorisé la publication de ce rapport en annexe à un rapport d'information de M. Jean-François Husson, rapporteur spécial.

ANNEXE :
COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES
À LA COMMISSION DES FINANCES

consultable uniquement au format pdf


* 1 Et non plus en 2025 comme prévu par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte de 2015 précitée.

* 2 L'article L. 593-26 du code de l'environnement prévoit que l'exploitant est tenu de respecter un délai de deux ans avant la date d'arrêt, ou « dans les meilleurs délais si cet arrêt est effectué avec un prévus plus court pour des raisons que l'exploitant justifie ».