TRAVAUX EN COMMISSION
Réunie le jeudi 4 juin 2020, la commission des affaires économiques a adopté le plan de relance de la cellule de veille, de contrôle et d'anticipation du secteur « Énergie ».
Mme Sophie Primas , présidente. - Mes chers collègues, nous entamons aujourd'hui une série de trois réunions de restitution des travaux des cellules sectorielles de suivi de la crise du Covid-19.
Nous allons écouter successivement les préconisations des sénateurs pilotes des cellules de suivi « Énergie », « Agriculture » et « Numérique, télécoms et postes ».
Je vous propose que nous procédions à des votes sur les différents plans de relance sectoriels et un plan de relance général, lors de notre dernière séance de restitution le mercredi 17 juin.
M. Roland Courteau . - À l'initiative de notre présidente, mes collègues Daniel Gremillet, Daniel Dubois et moi-même avons le plaisir de suivre l'impact de la crise du Covid-19 sur le secteur de l'énergie.
Depuis le début du mois d'avril, nous avons entendu quelque 80 personnalités, à l'occasion de 30 visioconférences. Nous avons ainsi reçu de grands énergéticiens, les fédérations de l'électricité, du gaz et du pétrole, les représentants de la rénovation énergétique, des biocarburants et des énergies renouvelables, les autorités de régulation, des chercheurs. Nous avons même auditionné, actualité oblige, le Haut Conseil pour le climat et la Convention citoyenne pour le climat ! Pour restituer notre travail, nous avons formalisé une « Feuille de route pour une relance bas-carbone » .
Avant d'en venir à ces préconisations, je voudrais rappeler quelques éléments de contexte.
Si le lien entre la crise du Covid-19 et le secteur de l'énergie peut sembler distendu, il n'en est rien ! En effet, la crise place notre société face à un défi énergétique sans précédent, qui met à l'épreuve notre capacité à atteindre l'objectif de « neutralité carbone » découlant de l'Accord de Paris de 2015.
Tout d'abord, la chute de la demande et des prix de l'énergie déstabilise la trésorerie, le résultat et in fine les investissements de nos énergéticiens.
Au coeur du confinement, la crise a engendré une chute de 15 à 20 % de la demande d'électricité, de 10 à 25 % de celle de gaz et de 75 à 80 % de celle de carburants. Aujourd'hui encore, et par rapport à il y a un an, les prix de marché sont inférieurs de 42 % pour l'électricité, de 39 % pour le gaz et de 50 % pour le pétrole.
Loin d'être transitoire, cette crise pourrait avoir des effets durables : d'une part, un effet inflationniste lors de la reprise, les prix pouvant « flamber » si l'offre d'énergie, déstabilisée, ne parvenait pas à accompagner la demande... comme cela s'est produit lors de la crise de 2009 ; d'autre part, un effet dépressif, dans 2 ou 3 ans, date à laquelle les décisions actuelles d'annulation d'investissements auraient des répercussions palpables... en particulier dans le secteur pétrolier.
Cette situation n'est pas positive pour les énergies renouvelables (EnR), car la baisse de la demande et des prix des énergies fossiles érode la rentabilité des projets, renchérit les dispositifs de soutien dont ils bénéficient et diminue les recettes fiscales qui leur sont affectées.
Elle ne l'est pas non plus pour le climat, étant donné que la diminution de 30 % des émissions de gaz à effet de serre observée pendant le confinement, et qui atteindrait 5 à 15 % sur l'année, pourrait être annulée par un « effet rebond » .
Dans ce contexte, nous appelons à un changement de méthode : pour préparer l'après-crise, le Gouvernement doit cesser de discourir sur la transition énergétique mais s'en donner les moyens, en se fondant sur les travaux du Parlement et les besoins des acteurs de terrain.
La question n'est pas de savoir si le plan de relance doit contribuer à atteindre la « neutralité carbone » ; le Parlement a déjà répondu à cette question en consacrant cet objectif à l'occasion du vote de la loi « Énergie-Climat » ! La question est plutôt de savoir comment.
Et sur ce point, soyons clairs : il faut cesser de penser que la transition énergétique n'aurait pas de coûts pour les Français ; tout au contraire c'est à l'État de les identifier et de les prendre en charge, au moins partiellement.
Le Gouvernement doit donc sortir des déclarations d'intention car nos entreprises et nos collectivités territoriales attendent de lui des actions concrètes, à commencer par un soutien administratif et des engagements financiers. La transition énergétique ne se décrète pas ; elle se construit dans les territoires, autour de projets décentralisés, nécessitant pour éclore un État stratège et des services facilitateurs.
Le Gouvernement ne peut pas non plus décider seul, par la voie d'ordonnances. C'est pourquoi les travaux de contrôle de notre commission sont essentiels, au-delà du vote des habilitations. Si les alertes du Sénat, formulées dès 2017, sur le caractère insoutenable de la « composante carbone » des taxes énergétiques avaient été entendues, nous n'aurions pas connu l'épisode de contestation sociale de l'hiver suivant...
Enfin, le Gouvernement ne peut pas faire abstraction des acteurs de terrain. La transition énergétique ne doit pas s'écrire par la négative, à coups d'interdictions ou d'impôts. Il faut privilégier la confiance à la contrainte, l'incitation économique à l'alourdissement fiscal, le droit souple à l'étouffement normatif. Des mécanismes de compensation doivent prévenir tout risque de perte de pouvoir d'achat pour les ménages et de distorsion de concurrence pour les entreprises.
De toute évidence, il est illusoire d'espérer parvenir à la « neutralité carbone » sans être attentif à son acceptabilité sociale.
Plus substantiellement, nous attendons un changement de politique : s'il veut conduire une « relance verte » , le Gouvernement doit au préalable appliquer effectivement la loi « Énergie-Climat » et revenir en conscience sur les choix faits dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2020.
S'agissant la loi « Énergie-Climat », six mois après sa publication, tout reste à faire ou presque : début mai, une dizaine de mesures réglementaires ont été prises, sur 67 prévues, 1'ordonnance a été publiée sur 5 articles et 15 habilitations, et aucun des 6 rapports attendus n'a été formellement remis. Le taux d'application de cette loi est de 21 % pour les mesures règlementaires et de 7 % pour les ordonnances ; il est nul s'agissant des rapports. Par ailleurs, un quart des ordonnances accusent déjà un retard par rapport au calendrier initial. C'est trop peu et trop lent : avant d'envisager le « monde d'après » , il faut déjà appliquer la « loi d'aujourd'hui » !
Pour ce qui est de la LFI pour 2020, les moyens proposés par le Gouvernement n'ont pas été à la hauteur des enjeux.
Dans le secteur de l'énergie, en effet, on a constaté un « effet de ciseaux » avec une hausse de 3,9 milliards d'euros de la fiscalité - dont la suppression d'1 milliard d'euros d'incitations professionnelles - et une baisse d'1 milliard d'euros des crédits - avec la réduction de 60 % du montant du crédit d'impôt pour la transition énergétique et de 30 % de la prime à la conversion.
Cela est sans compter sur la clôture, dès le 1 er janvier 2021, du compte d'affectation spéciale Transition énergétique (CAS TE), qui constitue à ce jour le premier moyen de financement des EnR, avec 6,3 milliards d'euros.
Pour financer un « relance verte », il faut briser cet « effet de ciseaux » .
Pour répondre à ces enjeux, nous proposons donc une « Feuille de route pour une relance bas-carbone » : il s'agit d'une « boîte à outils », composée de 45 mesures - fiscales, budgétaires ou administratives - réunies en 10 axes, visant à faire de la « neutralité carbone » l'aiguillon du plan de relance.
Sans entrer dans les détails, nos grands enseignements sont les suivants.
En premier lieu, nous considérons que la transition énergétique ne peut réussir sans stabilité normative. Il est donc essentiel de maintenir le cap de la « neutralité carbone » , en appliquant effectivement la loi « Énergie-Climat ».
Cela suppose de mettre certains objectifs de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) en conformité avec ceux votés par le législateur, en matière de biogaz, d'hydrogène et d'éolien en mer.
Par ailleurs, la PPE doit être intégrée à la stratégie de crise poursuivie par l'État actionnaire, au même titre que la stratégie nationale bas-carbone (SNBC).
Surtout, il faut évaluer les conséquences de la crise sur la PPE : en effet, les charges de service public de l'électricité (CSPE), qui sous-tendent les dispositifs de soutien aux EnR, ont été calculées sur la base d'un prix de l'électricité de 56 ou 42 euros par mégawattheure (MWh). Or, le prix de marché de l'électricité n'est que de 21 euros fin mai.
En outre, plus ce prix est faible, plus les CSPE sont mécaniquement élevées : si le prix de marché de l'électricité devait rester durablement faible, le modèle de financement des EnR en serait lourdement fragilisé. Les enjeux financiers pourraient être très importants, puisque les CSPE sont estimées entre 122,3 et 172,3 milliards d'euros d'ici 2028 par la PPE.
Nous demanderons à la ministre de saisir sur ce point le comité de gestion des CSPE ou la CRE d'une évaluation, comme le lui permet le code de l'énergie.
En deuxième lieu, nous estimons que l'essor de la transition énergétique doit aller de pair avec le maintien de notre souveraineté énergétique. La production d'énergie nucléaire, largement décarbonée, constitue un atout considérable pour réaliser nos engagements climatiques. Or, le marché de l'électricité est entré en crise.
D'une part, les fournisseurs et les gestionnaires de réseaux anticipent une baisse de leurs recettes, EDF prévoyant une production de 300 terawattheures (TWh) cette année, contre 379 TWh en 2019, en baisse de 20 %.
D'autre part, des reports de grands investissements sont attendus, EDF ayant annoncé la remise à plat de son programme d' « arrêt de tranches », c'est-à-dire des opérations de maintenance des centrales, ainsi que des retards dans les chantiers des EPR de Flamanville et d'Hinkley Point.
Enfin, le mécanisme de l'ARENH fait l'objet d'un contentieux entre EDF et les fournisseurs alternatifs, ces derniers ayant demandé l'activation de la « clause de force majeure », pour cesser de s'approvisionner par ce dispositif - au prix de 42 euros par MWh - pour recourir au marché - au prix actuel de 21 euros : ces tout derniers jours, EDF a résilié des contrats ARENH le liant à trois fournisseurs.
Dans ce contexte, nous devons préserver la compétitivité de notre électricité décarbonée, en lui consentant les investissements nécessaires.
Il faut aussi conforter la réduction du tarif d'accès aux réseaux publics d'électricité (TURPE) dont bénéficient les entreprises électro-intensives, et envisager une exonération de taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE) sur les capacités de stockage de l'électricité : notre avenir industriel !
De toute évidence, le Parlement doit être associé en amont aux travaux stratégiques de l'Exécutif sur les éventuelles réformes du marché de l'électricité.
M. Daniel Dubois . - Troisièmement, nous considérons que la transition énergétique ne peut réussir sans un accompagnement socioéconomique.
Cet accompagnement impose de soutenir la trésorerie et les investissements des professionnels : des grands énergéticiens aux petits détaillants. Il faut leur offrir des facilités pour le paiement des taxes énergétiques et, pour certains d'entre eux, un accès élargi au fonds de solidarité. Cet accompagnement nécessite de protéger les consommateurs du risque accru de précarité énergétique, en particulier l'hiver prochain. Il convient donc de revaloriser le montant du chèque énergie, pour couvrir les dépenses de rénovation énergétique auxquelles ce chèque donne droit.
Le Médiateur de l'énergie doit, en outre, être chargé du suivi des difficultés rencontrées par les consommateurs dans ce contexte de crise.
Plus largement, un « gel » de la fiscalité énergétique doit être résolument appliqué, en rétablissant les incitations professionnelles évoquées par mon collègue.
S'agissant de la fiscalité carbone, le « mécanisme d'ajustement carbone » aux frontières de l'Union européenne, envisagé par la Commission européenne, est prometteur pour rétablir les conditions d'une concurrence plus équilibrée. En revanche, le contexte de grave crise que nous traversons exclut de reprendre la hausse insoutenable de la « composante carbone » des taxes énergétiques un temps adoptée par le Gouvernement en 2017.
Cette situation nécessite également de conforter les compensations, fiscales et budgétaires, applicables aux installations grandes consommatrices d'énergie, dans l'hypothèse de l'institution d'un « prix minimum du carbone » dans le cadre du système d'échange de quotas d'émission européen (SEQE-UE), avancée dans l'Initiative franco-allemande.
De toute évidence, la « clef de voûte » de toute « relance verte » réside dans la massification des opérations de rénovation énergétique. 90 % des chantiers ont été à l'arrêt fin mars, et 80 % fin avril. L'activité globale du secteur du bâtiment a chuté de 12 %, celle de la seule rénovation énergétique de 8,5 %.
Alors que le législateur a fixé pour objectif 500 000 rénovations par an, pour atteindre un parc entièrement rénové en 2050, la politique du Gouvernement reste notoirement insuffisante.
Dans ce contexte, nous plaidons pour un soutien aux professionnels, en prenant en charge par une déduction fiscale les surcoûts - de l'ordre de 10 à 20 % - induits par l'application des préconisations sanitaires, en facilitant l'accès au fonds de solidarité pour les plus petites entreprises et en appliquant un « moratoire » sur les normes nouvelles pour accompagner la reprise.
Le Gouvernement peut et doit repousser de six mois l'entrée en vigueur de la réforme du diagnostic de performance énergétique (DPE), à l'instar de ce qui est prévu pour la règlementation environnementale (RE2020).
Nous préconisons aussi un soutien aux commanditaires, en maintenant le CITE, en élargissant l'éligibilité des ménages et des équipements à ce dispositif et en mobilisant à plein les certificats d'économies d'énergie (C2E).
Enfin, nous insistons sur la nécessité d'intensifier la transition énergétique pour accélérer la reprise économique.
Tout d'abord, l'enjeu est de sécuriser le financement, de simplifier le déploiement et de relocaliser la chaîne de valeur des EnR.
Sur le plan financier, il faut conserver le CAS TE, et relever les crédits du Fonds chaleur renouvelable.
Dans le même temps, les appels à projets envisagés dans le cadre du Plan de relance et du Pacte vert européens méritent d'être anticipés : le Gouvernement doit veiller à ce que les entreprises françaises y soient éligibles et disposent, pour les plus petites d'entre elles, d'un appui en ingénierie pour s'en saisir ; au-delà, il faut aussi rendre moins complexe le recours à de tels appels d'offres.
D'un point de vue administratif, il faut offrir aux porteurs de projets d'EnR les souplesses qu'ils sont en droit d'attendre : le maintien des appels d'offres en cours, l'aménagement des appels d'offres prévus, la prorogation des autorisations délivrées et l'ajustement des délais de raccordement. Les services instructeurs peuvent être mieux sensibilisés aux enjeux de la reprise : ils doivent identifier les projets d'EnR en souffrance et en faciliter la mise en oeuvre.
À terme, il est impératif de généraliser l'application du critère du « bilan carbone » - apport sénatorial majeur à la loi « Énergie-Climat » - à tous les projets d'EnR, afin de protéger nos industriels français et européens du dumping environnemental.
Enfin, une attention spécifique doit être accordée aux EnR trop peu valorisées.
Pour les biocarburants, des chantiers règlementaires peuvent être ouverts, avec la prorogation de la production du gel hydroalcoolique, l'activation d'une « clause de sauvegarde » pour le bioéthanol et le relèvement du plafond de 7 % de biocaburants conventionnels.
Leurs incitations fiscales peuvent aussi être confortées, avec l'abaissement de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur les biocarburants les plus incorporés, l'institution d'une déduction fiscale pour l'utilisation du biokérozène par les compagnies aériennes et l'application d'un taux réduit de TICPE pour le biofioul.
De leurs côtés, le biogaz peut être favorisé, en maintenant l'exonération de taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN) dont il dispose, de même que l'hydrogène, en relevant les appels d'offres à hauteur des 100 millions d'euros annuels promis par le Gouvernement en 2018.
Enfin, c'est en mobilisant la commande publique et la demande privée que les véhicules propres pourront être promus, via le renforcement de l'obligation d'acquisition applicable à l'État, l'élargissement durable de l'accès des ménages à la prime à la conversion et le relèvement du suramortissement pour les entreprises.
Sur ces points, nous appelons à aller plus loin que le Plan de soutien à la filière automobile, en instituant des mécanismes davantage pérennes - la crise étant susceptible de perdurer au-delà de cette année - et diversifiés - s'étendant ainsi à l'ensemble des véhicules propres et des infrastructures de recharge.
Au total, en confortant notre souveraineté énergétique et en accélérant la transition énergétique, il est possible, sinon nécessaire, de faire de la « neutralité carbone » l'aiguillon du plan de relance. La massification des opérations de rénovation énergétique constitue la « clef de voûte » de toute « relance verte » , tandis que la stabilité normative et l'acceptabilité sociale en sont les préalables indispensables ; la crise sociale de l'hiver 2018 nous a rappelé l'importance de cette seconde condition.
C'est ainsi que nous pourrons bâtir une économie plus résiliente, face aux chocs économiques et à l'urgence climatique : il nous faut tirer les leçons de la crise du Covid-19 - dont les conséquences sont dramatiques en raison de notre état d'impréparation ! - en anticipant les risques pour prévenir les crises.
Mme Sophie Primas , présidente. - Je vous remercie de cette présentation et passe la parole à notre collègue Franck Montaugé.
M. Franck Montaugé . - Je vous remercie, Mme la présidente. Par mon intermédiaire, notre collègue Alain Duran, qui a dû nous quitter, souhaite appeler l'attention des sénateurs pilotes sur l'enjeu de l'hydroélectricité.
Aujourd'hui, les services de l'État restent bloqués sur un seuil de 2 mégawatts (MW), alors que des projets hydroélectriques existent, notamment les stations de transfert d'énergie par pompage (STEP), qui peuvent aller jusqu'à 5 MW. Des projets sont en attente et pourraient être développés.
Par ailleurs, lors de son audition par notre commission, le président-directeur général d'EDF Jean-Bernard Lévy avait fait observer les situations de blocage liées au renouvellement des concessions hydroélectriques voulue par la Commission européenne.
Il serait utile que cette dernière envisage des évolutions, l'énergie hydraulique, renouvelable, devant être promue.
Mme Sophie Primas , présidente. - Je vous remercie et passe la parole à notre collègue Anne-Catherine Loisier.
Mme Anne-Catherine Loisier . - Madame la présidente, mes chers collègues, je voudrais simplement insister sur un point évoqué par notre collègue Daniel Dubois : celui de de l'ingénierie, dont doivent pouvoir bénéficier les entreprises désireuses de s'engager dans la transition énergétique.
Ce matin même, j'ai eu l'occasion d'échanger avec les dirigeants d'une PME, qui a investi pour renouveler ses équipements sans être véritablement accompagnée.
Cette situation fait apparaître le déficit d'accompagnement des entreprises en matière d'investissements en faveur de la transition énergétique ; c'est donc une bonne chose que la présentation de nos collègues insiste sur ce point.
Plus grave, la PME que j'ai évoquée n'a même pas pu bénéficier de certificats d'économies d'énergie (C2E) pour la réalisation de ces investissements, ce qui est quand même un comble !
Mme Sophie Primas , présidente. - Je donne la parole à nos collègues Roland Courteau et Daniel Dubois pour vous apporter des éléments de réponse.
M. Roland Courteau . - Pour ce qui concerne l'intervention de notre collègue Franck Montaugé pour le compte de notre collègue Alain Duran, l'hydroélectricité est effectivement un sujet essentiel puisqu'elle constitue la première de nos sources d'énergie renouvelables. C'est un secteur qu'il conviendrait de développer par des investissements, et notamment sa modernisation. Nous ne pourrons pas décupler le nombre de mégawatts d'électricité produits car il nous faudrait inventer de nouveaux fleuves !
Mais je comprends le souhait exprimé car nous avons le sentiment d'une situation de blocage, imputable à ce problème d'ouverture à la concurrence de nos concessions hydroélectriques. Les grands énergéticiens hésitent à investir car ils ne savent pas de quoi demain sera fait ; il faudrait donc régler ce problème, dans le sens que nous souhaitons : le maintien de la propriété de l'État français.
Concernant les STEP, c'est aussi un sujet important : nous ne connaissons actuellement pas de meilleure technique de stockage de l'électricité. Certes, beaucoup d'efforts sont consentis en faveur du stockage de l'électricité par la filière hydrogène ou celle des batteries, il n'en demeure pas moins que les STEP sont l'un des procédés qui fonctionnent le mieux. On peut donc s'étonner qu'on ne promeuve pas davantage les STEP car l'essor des énergies renouvelables, comme l'éolien ou le photovoltaïque, est conditionné à notre capacité de développer les capacités de stockage de l'électricité.
M. Daniel Dubois . - S'agissant de l'observation faite par notre collègue Anne-Catherine Loisier, je la rejoins totalement.
Il y a une dizaine d'années, j'avais moi-même connu de lourdes difficultés pour faire aboutir, dans le cadre d'un regroupement d'établissements scolaires, un projet de chauffage par géothermie et aquathermie. Nous étions dans l'incapacité de trouver des bureaux d'études suffisamment compétents pour bien nous conseiller ; le conseil technique n'était pas à la hauteur. Je crois que ces difficultés subsistent encore.
Pour répondre à cette situation, il faut développer les formations, les labels et les contrôles ainsi qu'un soutien financier car, lorsque l'on s'engage dans la voie de nouvelles technologiques, on essuie parfois les plâtres ! Nous approfondirons donc cet enjeu dans nos préconisations.
Mme Sophie Primas , présidente . - Je souhaiterais vous remercier tous trois pour ce travail, considérable et consensuel sur un sujet aussi sérieux, dans la droite ligne de celui poursuivi par notre commission, dans le cadre de la loi « Énergie-Climat » et de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE).
Réunie le mercredi 17 juin 2020, la commission des affaires économiques a adopté le rapport de la cellule de veille, de contrôle et d'anticipation du secteur « Énergie ».
Mme Sophie Primas , présidente . - Puisque notre configuration nous le permet, je vous propose d'organiser un vote global sur les rapports des cellules « Énergie », « Industrie », « Numérique, télécoms et postes » et « Tourisme » qui vous ont été précédemment présentés, si vous en êtes d'accord.
Les rapports des cellules « Énergie », « Industrie », « Numérique, télécoms et postes » et « Tourisme » sont adoptés à l'unanimité.