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Sur l'extension des horaires d'ouverture des bibliothèques publiques

1 juillet 2020 : sur l'extension des horaires d'ouverture des bibliothèques publiques ( rapport d'information )

C. L'ENCLENCHEMENT D'UNE VÉRITABLE DYNAMIQUE EN FAVEUR DES PROJETS D'EXTENSION DES HORAIRES D'OUVERTURE

1. Un démarrage timide mais prometteur (2016-2017)

En 2016, première année de mise en oeuvre du dispositif, 19 projets d'extension des horaires ont bénéficié d'un accompagnement financier de l'État.

L'année suivante, en 2017, ils étaient plus du triple (58 projets) à être soutenus, pour un montant total de près de 2,5 millions d'euros.

Nombre de projets soutenus en 2016 et 2017
et montant global de l'aide versée par l'État

 

2016

2017

Nombre de projets « actifs »

19

58

Montant de l'aide de l'État

670 000 €

2,48 M€

Source : service du livre et de la lecture (SLL)

À l'échelle du territoire national, ces premiers résultats ont été perçus comme encourageants mais encore trop modestes. Plusieurs facteurs ont été avancés pour expliquer le nombre relativement limité de projets portés en 2016 et en 2017 : le temps de maturation nécessaire à l'émergence des projets, la relative méconnaissance de ce nouveau dispositif par les décideurs locaux, un contexte financier contraint pour les collectivités territoriales. La pertinence du dispositif n'a toutefois pas été remise en cause sur le fond.

2. Le formidable élan donné par le rapport Orsenna-Corbin (2018)

Conformément à l'engagement du Président de la République de faire de l'ouverture des bibliothèques publiques l'une des priorités de la politique culturelle, une mission est confiée en juillet 2017 par l'ancienne ministre de la culture Françoise Nyssen à Erik Orsenna, écrivain et membre de l'Académie française, et Noël Corbin, inspecteur général des affaires sociales, pour rendre compte de la situation des bibliothèques françaises et réfléchir aux nouveaux enjeux qui se posent à elles.

S'appuyant sur « un tour de France des bibliothèques », le rapport, remis en février 2018, fait le constat d'un réel dynamisme des collectivités territoriales en matière de transformation des bibliothèques et appelle à une généralisation des évolutions en cours afin que celles-ci ouvrent « mieux et plus », au service des citoyens.

Le rapport « Voyage au pays des bibliothèques, lire aujourd'hui, lire demain », d'Erik Orsenna et de Noël Corbin

? Le constat : les bibliothèques sont « des lieux du livre, mais aussi, et tellement, des lieux du vivre »

Le rapport recense 16 500 « équipements de lecture », soit 7 700 bibliothèques et 8 800 « points d'accès » ou dépôts de livres, qui offrent un accès moins aisé aux ouvrages.

Les auteurs soulignent de très fortes disparités dans les horaires d'ouverture :

entre les grandes villes et les plus petites, avec par exemple 4 heures d'ouverture par jour dans l'annexe d'une mairie contre 55 heures au Havre. Les bibliothèques sont ouvertes 20 heures en moyenne pour les villes de plus de 20 000 habitants et 42 heures pour celles de plus de 100 000 habitants ;

mais également entre Paris et les grandes métropoles mondiales. La capitale, avec une ouverture moyenne de 38 heures, soutient difficilement la comparaison avec les autres métropoles, comme Copenhague (98 heures hebdomadaires) ou Londres (78 heures).

Les bibliothèques sont les équipements culturels les plus fréquentés, avec 27 millions de visiteurs en 2016, en hausse de 23 % par rapport à 2005. 40 % des Français fréquenteraient une bibliothèque au moins une fois par an.

Les auteurs du rapport mettent ce surcroît de fréquentation moins sur l'attrait pour les ouvrages que sur une diversification de leurs activités : accès Wifi, café, lectures publiques, etc. Ce constat d'une diversification se retrouve dans le fait que 50 % des personnes n'empruntent pas de livres, et interroge sur l'attention exclusive portée aux collections.

Le rapport mentionne de nombreuses initiatives locales, soutenues ou non par l'État, qui contribuent à mieux insérer les bibliothèques au coeur de la cité et à répondre aux besoins spécifiques des populations : lutte contre l'illettrisme, mais aussi contre la fracture numérique ou les handicaps. Le rapport pointe ainsi l'importance des « points lecture » dans les zones rurales, tout en soulignant la précarité de leurs conditions de fonctionnement.

Le ministère de la culture consacre 13,5 M€ par an - soit une hausse de 1 M€ en 2018 - au développement de la lecture dans les territoires.

? 19 propositions pour faire des bibliothèques des « lieux du vivre » :

Parmi les plus significatives :

· L'extension des horaires d'ouverture des bibliothèques

La lettre de mission souligne que le Président de la République et le Premier ministre ont fait de l'ouverture des bibliothèques le dimanche et en soirée l'une de leurs priorités. Elle rappelle à ce propos que le Premier ministre, lors de son discours de politique générale, avait souhaité voir la France « rester, ou redevenir, une nation de lecteurs ».

Les auteurs proposent le lancement d'un « plan national pour les bibliothèques », nécessitant un accompagnement financier de l'État et une concertation au niveau local pour se rapprocher le plus possible des besoins des populations.

Selon les auteurs, l'objectif minimum doit être que toutes les villes de 100 000 habitants disposent au moins d'une bibliothèque ouverte le dimanche.

· L'ouverture des bibliothèques universitaires - ou d'autres lieux - le dimanche

Les auteurs jugent impératif de tenir à disposition des étudiants les bibliothèques le dimanche. Cependant, compte tenu des besoins de cette population, qui a recours à des espaces de travail, du Wifi et de l'électricité, les auteurs font la proposition iconoclaste d'ouvrir le dimanche des locaux administratifs, des restaurants universitaires, des salles de classe.

· Le « troisième lieu » 

Les auteurs souhaitent transformer les bibliothèques en « troisième lieu », entre le travail et la maison. Cette expression matérialise une ambition qui modifie fondamentalement la bibliothèque, lieu appelé à devenir protéiforme et multiservices, d'échanges, de sociabilité, où la place du livre serait constante, mais moins centrale. En plus de l'extension des horaires d'ouverture pour les bibliothèques traditionnelles, ce troisième lieu pourrait s'implanter virtuellement partout (dans les salles de sport, les piscines, etc.).

La publication de ce rapport, en forme de manifeste, a eu un formidable effet accélérateur sur la mobilisation des pouvoirs publics, tant au niveau national qu'au niveau territorial, en faveur des bibliothèques.

3. L'effet levier du plan « Bibliothèques » et de l'abondement du concours particulier

Conçu à partir des recommandations du rapport « Orsenna - Corbin », le plan « Bibliothèques » du ministère de la culture, présenté en avril 2018, ambitionne de faire des bibliothèques de véritables « maisons de services publics culturels », susceptibles d'accueillir dix millions de citoyens à l'horizon 2022.

· Ce plan est structuré autour de deux grands axes :

? « Ouvrir plus », destiné à favoriser un accès plus large aux bibliothèques, notamment en encourageant l'adoption d'horaires d'ouverture adaptés aux besoins des publics.

Le principal levier d'action de ce volet est le concours particulier « bibliothèques » qui permet d'accompagner financièrement les projets d'extension des horaires d'ouverture pour une durée maximale de cinq ans.

Afin de parvenir à l'objectif de 400 projets d'extension des horaires d'ouverture soutenus d'ici fin 2020, 8 millions d'euros sont ajoutés au concours particulier en 2018, portant son montant global à 88,4 millions d'euros13(*).

Le Gouvernement s'engage à ce que cette dotation supplémentaire soit reconduite sur cinq exercices, soit jusqu'en 2022. Ainsi, en 2019 et 2020, les crédits du concours ont été stabilisés à 88,4 millions d'euros.

? « Offrir plus », dédié à encourager la diversification de l'offre des bibliothèques autour de trois priorités : la modernisation des espaces, l'affirmation des bibliothèques comme service public de proximité et le renforcement de leur rôle en matière d'éducation et d'inclusion sociale.

Pour mettre en oeuvre ce volet, l'État réalise un effort budgétaire de 3 millions d'euros en 201814(*), puis de 4 millions d'euros en 202015(*), soit une somme globale de 7 millions d'euros.

Au total, pour ces deux volets, l'État a déployé 11 millions d'euros en 2018, 11 millions d'euros en 2019 et 15 millions d'euros en 2020.

Effort budgétaire en faveur du plan « Bibliothèques » (2018-2020)

 

2018

2019

2020

Prog. 119.
Ministère chargé des collectivités territoriales

« Ouvrir plus » : extension des horaires des bibliothèques

+8 M€

consolidation

consolidation

Prog. 224.
Ministère de la culture

« Offrir plus » : transformation
des missions des bibliothèques

+3 M€

consolidation

+4 M€

Total

+11 M€
(par rapport à 2017)

+11 M€
(par rapport à 2017)

+15 M€
(par rapport à 2017)

Source : service du livre et de la lecture (SLL)

· Un troisième volet, consacré à la formation des professionnels des bibliothèques, a également été engagé en avril 2018 avec l'ensemble des partenaires institutionnels et associatifs afin que la formation initiale et continue soit en cohérence avec les évolutions quantitatives et qualitatives attendues des volets 1 et 2.

Dans l'attente des prochaines « Assises de la formation en bibliothèque », qui auront lieu le 13 novembre 2020, le ministère de la culture a renforcé en 2019 les crédits alloués aux DRAC (+ 0,3 million d'euros) pour qu'elles soutiennent des formations proposées gratuitement aux agents territoriaux, dans le cadre de plans régionaux de formation continue conçus avec l'ensemble des acteurs du secteur.

4. Une forte mobilisation des services de l'État sur le terrain répondant à une réelle volonté des collectivités d'améliorer le service de lecture publique

2018 a marqué, grâce au retentissement de la mission « Orsenna - Corbin » et à l'abondement supplémentaire de 8 millions d'euros du concours particulier « bibliothèques », un changement d'échelle dans le dispositif.

Ce constat est particulièrement perceptible dans le degré de mobilisation des directions régionales des affaires culturelles (DRAC), qui en sont un acteur clé de par leur mission d'instruction et d'accompagnement des projets d'extension horaire.

Le vade-mecum qu'elles ont reçu des services centraux du ministère de la culture, précisant le cadre et les orientations de cette politique, les incite à porter un discours très incitatif auprès des collectivités : les DRAC sont chargées de les sensibiliser, de les informer sur le dispositif de soutien et, une fois le projet d'extension des horaires d'ouverture lancé, de les accompagner tout au long de sa mise en oeuvre.

À cette stratégie mobilisatrice s'ajoute une large prise en charge, sur les crédits du concours particulier « bibliothèques », des dépenses engagées au titre de l'extension des horaires (diagnostic temporel, frais supplémentaires de personnel, adaptation des locaux, des équipements ou des services informatiques, évaluation du projet, frais de communication, etc.), pour un taux-cible moyen de soutien de l'État de 70 %.

Du côté des collectivités territoriales, leur engagement dans le dispositif correspond le plus souvent à une volonté de faire évoluer la politique de lecture publique afin de mieux répondre aux besoins de la population. Le choix d'étendre les horaires d'ouverture est généralement l'aboutissement d'une réflexion sur les missions et les priorités des bibliothèques, à l'occasion de la rédaction d'un projet d'établissement, d'une mise en réseau de plusieurs structures ou de la construction d'un nouvel équipement.

Les remontées de terrain montrent que la conjonction de ces deux dynamiques s'est globalement traduite par un véritable travail de confiance entre, d'un côté, les services déconcentrés de l'État (secrétariat général pour les affaires territoriales - SGAR/DRAC), de l'autre, les acteurs territoriaux (élus, collectivités, bibliothèques).


* 13 Abondement inscrit au programme budgétaire 119.

* 14 Ces crédits, inscrits au programme budgétaire 224, ont été utilisés pour créer des contrats départementaux lecture itinérance (CDLI) et développer l'éducation aux médias et à l'information, ainsi que l'éducation artistique et culturelle en bibliothèque.

* 15 Ces crédits, inscrits au programme budgétaire 224, sont destinés à donner un nouvel élan aux contrats territoire lecture (CTL).