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Sur l'extension des horaires d'ouverture des bibliothèques publiques

1 juillet 2020 : sur l'extension des horaires d'ouverture des bibliothèques publiques ( rapport d'information )

C. DES BÉMOLS, SOURCES D'INQUIÉTUDES POUR L'AVENIR

1. Un dispositif de soutien limité dans le temps qui pose la question de la pérennité du financement des projets en cours

Le dispositif d'accompagnement de l'État a été conçu comme une aide financière à l'amorçage des projets d'évolution et d'extension des horaires d'ouverture.

C'est pourquoi les projets ne peuvent recevoir un soutien financier que dans la limite maximale de cinq années21(*). Les premiers projets accompagnés atteindront, dès 2021, le terme des cinq ans. Les autres suivront en 2022, 2023, 2024, etc.

Dès lors, se pose avec urgence la question de la poursuite du financement des projets en cours. Comment assurer la soutenabilité budgétaire de la dynamique enclenchée face au caractère non pérenne de l'aide financière d'amorçage ? Les collectivités territoriales devront-elles prendre le relais de l'État ? D'autres sources de financement sont-elles à activer ?

Force est de constater que ce sujet sensible n'a pas été anticipé et la période de transition, pas préparée. Les rapporteures le regrettent fortement et formulent plusieurs préconisations pour pallier les incertitudes actuelles (cf. infra).

Il faut, en revanche, noter que le dispositif introduit en 2016 dans la loi, sauf modification législative, est pérenne. Cela signifie que les nouveaux projets d'extension horaire pourront continuer à bénéficier du concours particulier « bibliothèques » en tant qu'aide financière à l'amorçage.

2. Un risque de tension financière pour le concours particulier « bibliothèques » sur la période 2020-2022

Une autre inquiétude d'ordre financier porte sur la répartition des crédits du concours particulier entre les deux fractions qui le composent (cf. supra).

La seconde fraction, réservée aux projets à rayonnement départemental ou régional, et limitée à 15 % du montant total du concours, a fortement diminué entre 2017 et 2019, atteignant un minimum historique (3,3 %). Cette baisse s'explique par la fin d'un cycle politique de constructions d'envergure dans le domaine de la lecture publique.

Ce contexte a permis, par le principe des vases communicants, de dégager des marges de manoeuvre supplémentaires pour le financement des projets relevant de la première fraction, à laquelle sont rattachées les extensions des horaires d'ouverture.

Proportion du concours particulier « bibliothèques » réservée à la 2ème fraction :
évolution de 2009 à 2019

Année

% du montant total

Montant
(en €)

Date de la publication au JO de l'arrêté

2009

15,0 %

12 063 214

21/08/2009

2010

15,0 %

12 063 214

05/11/2010

2011

10,2 %

8 204 978

10/11/2011

2012

8,2 %

6 608 007

09/11/2012

2013

15,0 %

12 063 214

13/11/2013

2014

15,0 %

12 063 214

19/11/2014

2015

12,4 %

10 028 679

19/10/2015

2016

15,0 %

12 063 214

09/11/2016

2017

15,0 %

12 063 214

04/04/2017

2018

8,7 %

7 649 058

10/08/2018

2019

3,3 %

2 896 184

08/07/2019

Source : arrêtés annuels relatifs à la constitution du montant de la seconde fraction

Après les élections municipales du printemps 2020, il est cependant attendu une reprise des projets dépendant de la seconde fraction, tendance qui pourrait placer le concours particulier « bibliothèques » sous tension, compte tenu des besoins de financement identifiés pour la première fraction entre 2020 et 2022.

3. Les grandes collectivités freinées dans leur engagement par les règles du pacte financier État-collectivités

Les petites collectivités sont les principales bénéficiaires du dispositif. En 2019, sur les 623 communes engagées dans un projet d'extension horaire, 396 - soit 63,5 % - sont des communes comptant jusqu'à 5 000 habitants. En comparaison, les communes de grande taille sont beaucoup moins mobilisées sur le dispositif.

Répartition par tranche de population
des 623 communes engagées dans un projet d'extension horaire en 201922(*)

Population

Nombre de communes engagées dans un projet d'extension des horaires de bibliothèque

Nombre total de communes par population

Part des communes de cette tranche qui étendent leurs horaires avec l'appui de la DGD

Moins de 2 000

230

29 624

0,8 %

2 000 à 5 000

166

3 163

5,2 %

5 000 à 10 000

75

1 186

6,3 %

10 000 à 20 000

56

532

10,5 %

20 000 à 50 000

68

339

20,1 %

50 000 à 100 000

14

84

16,7 %

Plus de 100 000

14

42

33,3 %

Total

623

34 970

 

Source : service du livre et de la lecture (SLL)

Répartition, par nombre d'habitants,
des 623 communes concernées par un projet d'extension horaire en 2019

Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat,
à partir des données du service du livre et de la lecture (SLL)

Le principal facteur déterminant le coût d'un projet est la taille de la collectivité, la superficie de la bibliothèque et le nombre d'équivalent temps plein (ETP) qui y sont affectés étant généralement corrélés à celle-ci. L'ouverture de créneaux supplémentaires mobilise un personnel plus important dans les collectivités de grande taille, ce qui se traduit par un coût plus élevé du projet. Comme l'a souligné Noël Corbin23(*), « le principal indicateur de coût étant la masse salariale et celle-ci étant liée à la surface des bibliothèques, il est logique que les bibliothèques des grandes villes supportent des coûts plus importants au total. »

Or, la règle d'or appliquée aux collectivités territoriales depuis 2018, limitant à 1,2 % la hausse de leurs dépenses de fonctionnement sur une période de cinq ans24(*), contraint fortement les plus grandes d'entre elles à renoncer à s'engager dans de nouveaux projets fortement consommateurs en dépenses de fonctionnement (notamment de ressources humaines), comme peut l'être l'extension des horaires d'ouverture des bibliothèques.

Il y a ainsi une forme d'injonction paradoxale dans le souhait de l'État d'accompagner les collectivités à ouvrir plus et mieux leurs bibliothèques, avec les charges de fonctionnement qu'une telle politique implique, tout en voulant limiter l'augmentation de ce type de dépenses.

4. Des disparités d'engagement dans le dispositif selon les régions

Les remontées de terrain font clairement apparaître que l'engagement des collectivités dans le dispositif dépend beaucoup de la politique de sensibilisation, d'information et d'accompagnement mise en place par les conseillers pour le livre et la lecture des DRAC25(*), qui sont les véritables chevilles ouvrières du dispositif.

Ainsi, la répartition géographique des projets d'extension horaire révèle des disparités territoriales : certaines régions comptabilisent de nombreux projets de modification horaire (par exemple, Auvergne-Rhône-Alpes, Occitanie, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Bretagne, Ile-de-France), alors que d'autres en comptent beaucoup moins (par exemple, Centre-Val de Loire, Grand Est, Corse, La Réunion).

Nombre de projets par région

Source : service du livre et de la lecture (SLL)

Ces disparités s'expliquent aussi par des moyens en ingénierie différents d'une région à l'autre. Si la mise en place de projets d'extension horaire nécessite une aide financière d'amorçage, elle requiert aussi, pour les collectivités mobilisées, un accompagnement d'ordre organisationnel (outils d'identification des besoins, instances de consultation des personnels, expérimentation, mise en oeuvre...).

5. Les difficultés rencontrées en termes de gestion des ressources humaines

L'adaptation et l'extension des horaires d'ouverture est un sujet très délicat sur le plan managérial car il faut parvenir à convaincre les personnels des bibliothèques de travailler plus tard les soirs de semaine ou le week-end.

À Nantes, par exemple, l'extension des horaires s'est faite dans un contexte social tendu avec une négociation particulièrement longue sur les modalités de récupération des dimanches travaillés. Au final, un dispositif d'accompagnement des personnels a été mis en place, comprenant la création de trois postes de catégorie C et la possibilité, pour les agents travaillant le dimanche, de choisir entre la perception d'une indemnité majorée ou le bénéfice d'heures supplémentaires.

Le sujet est encore plus sensible dans les bibliothèques de la ville de Paris puisque beaucoup d'agents, habitant en dehors de la capitale, ont des temps de transport particulièrement importants et sont donc peu enclins à travailler tard le soir.

Le recours à des vacataires est parfois l'une des solutions choisies par les collectivités pour atténuer les contraintes liées aux nouveaux horaires d'ouverture. Ainsi, à Brest, le recrutement d'étudiants vacataires a permis de limiter le travail dominical à quatre demi-journées par an et par agent.

Mais les projets d'extension des horaires nécessitent un dialogue social approfondi qui va au-delà de la seule question des horaires de travail ; c'est le métier de bibliothécaire, dans tous ses aspects, qui doit, à cette occasion, être questionné et repensé.

Les bibliothécaires font en effet preuve d'un attachement très fort à leur coeur de métier, qui est le livre. Or la bibliothèque n'est plus exclusivement le lieu où l'on vient emprunter un livre ; tel est le cas de 55 % des personnes qui s'y rendent. Les personnels doivent désormais accueillir des publics divers et les accompagner dans l'usage de nouveaux services. Les anciennes compétences techniques laissent ainsi de plus en plus la place aux nouvelles compétences relationnelles.

La question des horaires de travail est donc indissociable d'une action en faveur de la formation des professionnels et de l'évolution de leurs pratiques. Certaines DRAC l'ont bien compris et commencent à proposer aux collectivités des offres de formation pour les personnels concernés.

6. Un manque de coopération entre les bibliothèques territoriales et les bibliothèques universitaires

L'extension des horaires d'ouverture invite aussi à penser « réseau » afin de tirer profit des complémentarités entre les différentes bibliothèques présentes sur un territoire donné et d'atténuer les inconvénients liés aux nouveaux horaires de travail pour les personnels concernés.

Cette démarche serait particulièrement utile avec les bibliothèques universitaires qui se sont engagées depuis 2016, sous l'impulsion du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche26(*), dans une politique d'extension des horaires d'ouverture qui porte ses fruits : de 7, le nombre de bibliothèques universitaires ouvertes le dimanche est passé à 19, pour une amplitude horaire hebdomadaire de 61 heures en moyenne nationale.

Or, même si des initiatives locales existent, grâce à l'engagement d'élus et de professionnels universitaires, la coopération entre les bibliothèques publiques et les bibliothèques universitaires - sur les horaires d'ouverture comme sur d'autres sujets - apparaît, à l'échelle du territoire national, encore balbutiante.

L'obstacle le plus significatif est d'ordre institutionnel. Les souhaits de coopération se heurtent souvent à la difficulté de faire s'accorder durablement des collectivités et des tutelles étatiques nombreuses et disparates dans le secteur de l'enseignement supérieur et de la recherche. À ce frein institutionnel viennent s'ajouter des différences statutaires (formation, carrière, horaires, congés, définition des cadres d'emplois, voire représentations et systèmes de valeurs) entre les personnels d'État et ceux de la fonction publique territoriale (FPT) qui rendent difficile la concrétisation des projets de coopération.


* 21 Article R. 1614-78 du code général des collectivités territoriales, reprenant l'article 2 du décret n° 2016-423 du 8 avril 2016.

* 22 Ces valeurs sont calculées par rapport à l'ensemble des communes, qu'elles aient ou non une bibliothèque. Des statistiques relatives aux seules communes dotées d'une bibliothèque permettraient d'affiner ces résultats. Cependant, leur élaboration impliquerait un processus complexe de croisement des données, du fait des intercommunalités, et la conception d'un programme informatique spécifique.

* 23 Noël Corbin, inspecteur général des affaires culturelles, Mission de suivi de l'extension des horaires d'ouverture des bibliothèques territoriales, dans le cadre du plan d'action gouvernemental pour les bibliothèques et la lecture - Note d'étape, juillet 2018, p. 2.

* 24 Article 13 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

* 25 Au sein de chaque DRAC, les conseillers pour le livre et la lecture mettent en oeuvre la politique de l'État, notamment au moyen de subventions, dans les domaines suivants : construction, informatisation et coopération entre bibliothèques, protection du patrimoine écrit, soutien aux manifestations littéraires. Ils jouent un rôle d'information et de conseil auprès des collectivités territoriales et des milieux professionnels. Ils font connaître et expliquent les grandes orientations du ministère. Ils recueillent et transmettent à l'administration centrale les informations concernant leur région.

* 26 Le plan pluriannuel (2016-2019) « Bibliothèques ouvertes + », lancé février 2016, s'organise autour de deux axes : élargir les horaires d'ouverture des bibliothèques universitaires le soir, le week-end et pendant les vacances ; améliorer la qualité des services des bibliothèques universitaires aux usagers (information en temps réel sur les places disponibles, prêts automatisés, accès badgés,...). Ce plan est actuellement en cours de reconduction.