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Sur l'extension des horaires d'ouverture des bibliothèques publiques

1 juillet 2020 : sur l'extension des horaires d'ouverture des bibliothèques publiques ( rapport d'information )

III. LES PROPOSITIONS DES RAPPORTEURES

A. ASSURER LA PÉRENNITÉ FINANCIÈRE DES PROJETS D'EXTENSION DES HORAIRES D'OUVERTURE EN COURS ET GARANTIR LE FINANCEMENT DE NOUVEAUX PROJETS

1. Préserver la gestion actuelle du concours particulier « bibliothèques »

Face aux éventuelles velléités de certains services ministériels de récupérer le pilotage du concours particulier « bibliothèques », surtout depuis son abondement supplémentaire de 8 millions d'euros annuels, les rapporteures souhaitent que cette enveloppe budgétaire reste dans le giron de la direction générale des collectivités locales (DGCL) car il s'agit historiquement d'une dotation destinée aux collectivités dans le cadre des transferts de compétences de l'État.

Elles estiment, en outre, que le concours particulier « bibliothèques » doit continuer à être positionné sur le programme 119. La gestion actuelle du dispositif donne en effet pleinement satisfaction tant aux collectivités territoriales qu'aux conseillers pour le livre et la lecture.

Ses principales qualités, si on le compare aux dispositifs traditionnels de subvention à l'investissement, tiennent à sa réactivité, sa souplesse et sa simplicité de mise en oeuvre : la constitution du dossier, puis son suivi par les collectivités et les services de l'État est peu coûteuse en personnel ; la subvention est versée dès la première notification et non sur facture, ce qui simplifie les démarches ; les collectivités reçoivent tout ou partie de l'aide et peuvent ainsi réduire leurs emprunts et donc leurs dépenses. Au final, tous ces éléments expliquent le très fort taux de consommation des crédits de l'enveloppe dédiée aux projets d'extension des horaires d'ouverture.

2. Préparer, dès à présent, la transition vers d'autres relais de financement pour les projets d'extension des horaires d'ouverture en cours

L'inquiétude majeure pour les projets en cours porte sur la poursuite de leur financement, une fois les cinq années de soutien de l'État écoulées.

Une possibilité serait d'allonger la durée d'accompagnement de l'État, mais un tel scénario emporterait deux conséquences :

- d'une part, sur la forme, il nécessiterait une modification de la loi puisque celle-ci limite, à l'article L. 1614-10 du code général des collectivités territoriales, le soutien de l'État par le concours particulier « bibliothèques » aux « dépenses de fonctionnement non pérennes », en précisant que l'aide accordée pour un projet d'extension ou d'évolution des horaires d'ouverture des bibliothèques est « initiale ». Autrement dit, cette dotation budgétaire ne peut pas, en l'état actuel du droit, servir au financement de dépenses de fonctionnement courantes. Or on peut légitimement considérer qu'au-delà d'un délai de cinq ans, il s'agit bien de dépenses courantes ;

- d'autre part, sur le fond, il reviendrait à changer la nature même du dispositif : d'aide à l'amorçage de projets, celui-ci deviendrait une subvention pérenne, ce qui, de l'avis des rapporteures, ne serait pas une solution équilibrée et responsable du point de vue des relations entre l'État et les collectivités territoriales.

Ce scénario maximaliste écarté, la mise en place d'une période de transition s'impose. Celle-ci doit passer par :

- l'instauration, le plus rapidement possible, mais de manière pédagogique et concertée avec les collectivités, d'une dégressivité du taux d'accompagnement de l'État pour les années de soutien restantes. Il s'agissait d'ailleurs de l'une des recommandations des services centraux du ministère de la culture au moment du lancement du dispositif de soutien, mais celle-ci n'a pas toujours été suivie d'effet selon les régions (certaines DRAC l'ont mise en place, d'autres non) ;

- la recherche de relais de financement au niveau des territoires (communes, intercommunalités, départements). Des pistes ont été évoquées aux rapporteures, sans qu'aucune n'ait, à ce stade, fait l'objet d'une analyse approfondie : co-financement entre l'État et une ou plusieurs collectivités dans le cadre des contrats territoire-lecture (CTL), mutualisation des coûts en jouant sur la co-implantation géographique de services publics territoriaux... Si aucune solution n'apparaît d'emblée évidente, dans l'actuel contexte budgétaire contraint, les rapporteures estiment que le futur projet de loi « décentralisation, différenciation et déconcentration », dit « 3D », devra impérativement traiter de ce sujet.

3. Pérenniser l'abondement du concours particulier « bibliothèques » jusqu'en 2022 et au-delà de cette date pour continuer à soutenir de nouveaux projets d'extension des horaires d'ouverture

Bien que l'accompagnement dans le temps d'un projet soit limité, le dispositif de soutien, lui, est pérenne. Cela signifie que les nouveaux projets d'extension horaire pourront eux aussi recevoir une aide financière d'amorçage du concours particulier, y compris quand les premiers projets soutenus auront atteint le terme des cinq années prévues, ce qui arrivera dès 2021.

Mais cette poursuite du dispositif suppose que celui-ci continue à bénéficier de crédits dédiés.

C'est pourquoi les rapporteures formulent les deux recommandations suivantes :

- veiller à ce que, dans les prochains projets de loi de finances, l'engagement d'abondement du concours particulier « bibliothèques », de 8 millions d'euros annuels jusqu'en 2022, soit bien respecté.

- pérenniser, au-delà de 2022, l'abondement du concours particulier à un niveau permettant de répondre aux besoins de financement du nombre de nouveaux projets escompté.

À ce stade, le nombre annuel de nouveaux projets est difficile à évaluer. Le ministère de la culture estime néanmoins qu'il serait amené à baisser entre 2020 et 2021 (passant de 60 à 50), puis à se stabiliser, les collectivités susceptibles de s'engager dans cette démarche ayant déjà été largement mobilisées en 2018 et 2019.

Si le taux moyen de soutien de l'État est maintenu à 70 % dans les prochaines années, le montant de la part du concours particulier consacrée aux projets d'extension horaire continuerait à augmenter jusqu'en 2022 pour atteindre 14,4 millions d'euros, puis redescendrait en 2023 à un niveau proche de celui constaté aujourd'hui (autour de 10 millions d'euros).

Nombre de projets d'extension des horaires d'ouverture et montant de la part du concours particulier « bibliothèques » qui leur est consacrée - projections jusqu'en 2023

 

Nombre de nouveaux projets

Nombre de projets interrompus ou achevés à la fin de l'année

Nombre de projets actifs

Montant versé

2016

19

2

19

0,7 M€

2017

41

1

58

2,5 M€

2018

167

25

224

8,5 M€

Prévisionnel 2019

144

-

343

10,2 M€

Prévisionnel 2020

60

-

403

12,3 M€

Prévisionnel 2021

50

32

453

13,8 M€

Prévisionnel 2022

50

167

471

14,4 M€

Prévisionnel 2023

50

144

354

10,8 M€

Source : service du livre et de la lecture (SLL)