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Sur le bilan de la lutte contre les violences faites aux femmes et aux enfants au sein de la famille : conséquences du confinement, défis du déconfinement

7 juillet 2020 : sur le bilan de la lutte contre les violences faites aux femmes et aux enfants au sein de la famille : conséquences du confinement, défis du déconfinement ( rapport d'information )

C. UNE NÉCESSITÉ : UNE « LOI-CADRE » SUR LES VIOLENCES

1. Deux propositions de loi similaires par leur inspiration et leur portée, examinées à des échéances rapprochées

La période du confinement s'est déroulée entre deux débats législatifs concernant les violences faites aux femmes :

- la loi n° 2019-1480 du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille, dite loi « Pradié » du nom du député qui en a pris l'initiative, dont la première lecture a eu lieu au Sénat le 6 novembre 2019 ;

- la proposition de loi visant à protéger les victimes de violences conjugales, dite « Couillard et Gouffier-Cha » du nom des députés qui en sont les auteurs, a été examinée au Sénat en première lecture le 9 juin 2020.

LA LOI DU 28 DÉCEMBRE 2019 VISANT À AGIR CONTRE LES VIOLENCES
AU SEIN DE LA FAMILLE : PRINCIPALES MESURES

L'ordonnance de protection doit être délivrée dans un délai maximal de six jours par le JAF, le recours à un bracelet anti-rapprochement pouvant être proposé dans ce cadre pour prévenir la répétition des violences et renforcer la protection de la victime. Le droit, pour celle-ci, à l'éviction du domicile du conjoint violent est par ailleurs renforcé.

La médiation familiale est exclue si des violences commises par un parent sur l'autre ou sur le ou les enfants sont alléguées (et non commises).

L'exercice de l'autorité parentale peut être délégué à un tiers si le parent est poursuivi ou condamné pour un crime ayant entraîné la mort de l'autre parent. L'exercice de l'autorité parentale est suspendue de plein droit, pour une durée maximale de six mois, à l'égard du parent poursuivi ou condamné, même non définitivement, pour un crime commis sur la personne de l'autre parent.

En ce qui concerne le bracelet anti-rapprochement, la loi prévoit, pour les infractions punies d'au moins trois ans d'emprisonnement commises contre son conjoint ou ex-conjoint, la possibilité d'une interdiction de rapprochement, à la demande ou avec le consentement de la victime, le contrôle de cette interdiction pouvant passer par le port d'un bracelet anti-rapprochement. Le condamné est informé que la pose de ce dispositif est subordonnée à son consentement et que le fait de la refuser peut donner lieu à révocation de la mesure alternative à la détention (sursis, contrôle judiciaire).

Lors du dépôt de plainte, la victime est informée par les forces de l'ordre qu'elle peut demander à bénéficier d'un tel dispositif de protection.

Le téléphone grave danger ne peut être attribué que si la victime et l'auteur des violences ne cohabitent pas. L'auteur de violences doit avoir fait l'objet d'une interdiction judiciaire d'entrer en contact avec la victime ou représenter un danger avéré et imminent (s'il est en fuite ou n'a pas encore pu être interpellé ou lorsque l'interdiction judiciaire d'entrer en contact avec la victime n'a pas encore été prononcée).

Les peines encourues en cas de menaces contre le conjoint ou ex-conjoint sont aggravées.

Des dispositions concernent à titre expérimental l'accès au logement : possibilité pour les organismes HLM de sous-louer des logements à des organismes ayant pour but d'y loger des victimes de violences intrafamiliales bénéficiaires d'une ordonnance de protection, création d'un dispositif pour accompagner le dépôt de garantie, les garanties locatives, les premiers mois de loyer. Ces facultés sont destinées sous conditions de ressources aux bénéficiaires d'une ordonnance de protection.

Enfin, la loi supprime le bénéfice d'une pension de réversion dans le cas où le conjoint survivant est ou a été condamné pour avoir commis à l'encontre de l'époux assuré un crime ou un délit.

LA PROPOSITION DE LOI VISANT À PROTÉGER LES VICTIMES DE VIOLENCES CONJUGALES : PRINCIPALES MESURES

Ce texte, qui est encore en cours d'examen à l'heure où ce rapport est examiné, comportait à l'origine deux articles concernant l'exercice de l'autorité parentale. Ils ont été supprimés lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale car la loi du 28 décembre 2019 les rendait redondants.

Les autres dispositions concernent :

- l'interdiction de la médiation pénale ;

- la prise en compte de l'emprise, la médiation familiale étant exclue en cas d'emprise manifeste de l'un des parents sur l'autre ;

- la possibilité, pour le juge pénal, de suspendre le droit de visite et d'hébergement d'un enfant mineur ;

- la possibilité reconnue au juge de prononcer la décharge de l'obligation alimentaire pour les ascendants ou descendants à l'égard de l'auteur d'un crime ou d'un délit portant atteinte à l'intégrité physique ou psychique de la victime ;

- l'incrimination du harcèlement dans le couple menant au suicide ou « suicide forcé » ;

- la saisie des armes dans une enquête pour violences ;

- la possibilité pour le juge de déclarer indigne de succéder à sa victime la personne condamnée à une peine criminelle pour avoir commis des violences volontaires ou un viol sur le défunt ;

- la levée du secret médical en cas de violences conjugales et d'emprise : les professionnels de santé peuvent porter à la connaissance du procureur de la République, même en l'absence d'accord de la victime, une information concernant des violences exercées au sein d'un couple, si ces violences mettent la victime en danger immédiat et si elle se trouve en situation d'emprise ;

- l'aggravation de la peine encourue en cas de violation du secret des correspondances, d'envoi de messages malveillants et d'usurpation d'identité par le conjoint ; l'interdiction de la géolocalisation de son conjoint sans son consentement ;

- l'aggravation des peines encourues en cas de consultation habituelle de sites pédopornographiques ; la protection des mineurs contre les messages pornographiques ; la sanction de la complicité d'infraction à distance, consistant par exemple à commanditer à l'étranger des vidéos de crimes, plus particulièrement sexuels, commis à l'étranger.

Les amendements adoptés au cours de la première lecture de ce texte au Sénat à l'initiative de membres de la délégation50(*) ont permis de compléter et d'enrichir cette proposition de loi :

- en prévoyant que, dans les cas de violences conjugales, l'inscription au registre de la main courante ne peut se substituer au dépôt de plainte (avis défavorables de la commission et du Gouvernement) ;

- en faisant en sorte que la notification de l'ordonnance de protection à l'auteur de violences ne soit pas à la charge de la victime, mais que la notification soit effectuée par le ministère public ou par la voie administrative (avis défavorables de la commission et du Gouvernement) ;

- en prévoyant que, sauf circonstances particulières, le maintien au domicile de la personne qui n'est pas auteur des violences est de droit (avis favorable de la commission, opposition du Gouvernement) ;

- en permettant aux victimes de violences conjugales de bénéficier d'un préavis réduit à un mois au lieu de trois pour donner congé au propriétaire de leur logement (avis favorable de la commission, opposition du Gouvernement).

Outre que la superposition des calendriers parlementaires a compliqué l'examen de ces deux propositions de loi, la proximité du Grenelle de lutte contre les violences conjugales, dont certaines conclusions avaient vocations à se traduire par des modifications législatives, a affecté la cohérence du travail des assemblées.

La concomitance du dépôt de deux propositions de loi à la portée et à l'inspiration similaire donne une impression brouillonne, les deux premiers articles de la proposition de loi « Couillard et Gouffier-Cha » sur l'autorité parentale ayant dû être supprimés car ils étaient satisfaits par la loi du 28 décembre 2019. La seconde proposition de loi a en effet été déposée le 3 décembre 2019, en pleine discussion du premier texte.

La délégation regrette que le Parlement n'ait pas été saisi d'un texte unique, qui aurait pris en compte l'ensemble des conclusions du Grenelle. Cette accumulation d'échéances s'est traduite par des débats non satisfaisants. Des amendements sur l'autorité parentale ont ainsi été écartés par le Gouvernement au Sénat, le 6 novembre 2019, lors de la discussion de la proposition de loi dite « Pradié », au motif que ces mesures avaient vocation à être annoncées par le Gouvernement quelques jours plus tard, à l'issue du Grenelle.

Cette question, qui pose le problème de l'inflation législative, a été soulignée le 9 juin 2020 par Anick Billon, présidente, lors de la discussion de la proposition de loi visant à protéger les victimes de violences conjugales : « Il y a seulement sept mois, le 6 novembre 2019, notre assemblée débattait d'une proposition de loi visant à agir contre les violences au sein de la famille. Intervenant au nom de la délégation aux droits des femmes, je m'interrogeais sur un calendrier contestable, qui nous conduisait à débattre d'un texte alors que les conclusions du Grenelle de lutte contre les violences conjugales n'avaient pas encore abouti. ?Ne devrons-nous pas, à la suite du Grenelle, débattre d'un nouveau texte législatif, alors que l'encre de la loi dont nous discutons aujourd'hui sera à peine sèche ??. Cette remarque formulée en vain le 6 novembre était malheureusement justifiée ».

2. Une méthode qui se traduira par le besoin de nouvelles modifications législatives

Une autre difficulté soulevée par la méthode privilégie au cours de la période récente pour légiférer sur les violences a trait au recours systématique à la procédure accélérée, qui empêche la navette parlementaire de jouer son rôle dans l'amélioration progressive de dispositions par nature très techniques et complexes.

Le fait que les textes législatifs récents relatifs aux violences aient obéi à des considérations médiatiques, qui impliquent un temps court, a certainement contribué à faire l'économie d'un véritable débat parlementaire.

Les difficultés liées au délai de six jours fixé par la loi « Pradié » pour la délivrance d'une ordonnance de protection sont à cet égard significatives.

Au moment de la première lecture au Sénat, le 9 juin 2020, de la proposition de loi visant à protéger les victimes de violences conjugales, un décret d'application daté du 27 mai 2020, portant sur la loi de décembre 2019, a suscité une polémique. Ce texte exigeait de la victime qu'elle informe l'auteur des violences, sous peine de caducité de la procédure, en 24 heures. Les difficultés concrètes et matérielles liés à ce délai très contraint n'ont pas manqué d'être soulevées à plusieurs reprises au cours du débat au Sénat, alors que le délai de délivrance de l'ordonnance de protection ne faisait pas partie des dispositions examinées.

Ainsi que François Molins l'a rappelé à la délégation le 11 juin 2020 à propos des critiques inspirées par ce décret51(*), les difficultés avaient pour origine le délai de six jours défini par le texte pour la délivrance d'une ordonnance de protection, qu'il a jugé trop court. Ce point renvoyait selon lui à la nature même de la loi, qui « ne doit pas avoir de vertus incantatoires, mais poser des règles normatives. Pour être appliquée, elle ne doit pas se borner à exprimer de bonnes intentions, sauf à se contenter d'une vertu d'affichage ».

S'agissant de la loi « Pradié », François Molins n'a pas exclu qu'une modification législative doive revenir sur le délai de six jours arrêté à la fin de 2019 par le législateur : « Faut-il garder le délai de six jours si l'on a la quasi assurance qu'il ne pourra être respecté ? Ne serait-il pas plus raisonnable de le porter à dix ou douze jours ? ».

Parmi les sujets qui nécessiteront probablement à l'avenir de nouveaux textes législatifs, la question du droit de la famille et de l'autorité parentale a été citée par Édouard Durand, juge des enfants à Bobigny, le 20 mai 2020. Selon lui, une meilleure protection des enfants victimes de violences intrafamiliales passe par une législation plus stricte. Pourtant, les questions concernant l'autorité parentale dans le contexte de violences au sein de la famille ont été largement abordées lors de la discussion des propositions de loi « Pradié » et « Couillard Gouffié-Cha » au Parlement. La remarque d'Édouard Durand montre que ce débat gagnerait à être amplifié.

De manière générale, en matière d'autorité parentale, Édouard Durand a jugé souhaitable, pour fixer un cadre cohérent, de « renverser les principes : lorsqu'il n'y a pas de violence, le principe est la coparentalité, lorsqu'il y a violence, le principe est l'exercice exclusif de l'autorité parentale pour la mère ». Il a ainsi appelé le législateur à modifier le code civil :

- pour « que lorsqu'il y a violence conjugale et sauf décision contraire et spécialement motivée, l'auteur des violences conjugales ne [puisse] pas rencontrer son enfant sans contrôle social » ;

- « de sorte que dès lors qu'il y a violence conjugale et sauf décision contraire et spécialement motivée, la mère victime des violences conjugales se [voie] attribuer l'exercice exclusif de l'autorité parentale ».

De plus, en matière d'autorité parentale, le Haut Conseil à l'égalité faisait observer, le 24 février 2020, à propos de l'adoption par l'Assemblée nationale de la proposition de loi visant à protéger les victimes de violences conjugales, que la loi « Pradié » n'avait pas pris la « pleine mesure » de la « suspension de plein droit de l'exercice de l'autorité parentale en cas de féminicide » annoncée le 3 septembre 2019, à l'ouverture du Grenelle, par le Premier ministre. Notant que la loi du 28 décembre 2019 se bornait à prévoir une suspension automatique pour une durée de six mois, qui ne « garantit pas une protection effective aux enfants dont la mère a été tuée par le père », le HCE a préconisé que la suspension dure « jusqu'à la décision de la cour d'assises ».

S'agissant par ailleurs de la résidence alternée, Édouard Durand, lors de son audition, le 20 mai 2020, a jugé cette organisation inadaptée aux enfants très jeunes et a estimé qu'elle était rigoureusement à proscrire dans le contexte de violences. « Les magistrats ont besoin que le législateur fixe un cadre très clair pour que le droit de la famille soit protecteur, qu'il ne soit pas un espace où les violents vont pouvoir utiliser le droit pour conserver le pouvoir », a-t-il estimé. Pour sa part, François Molins a jugé que les « solutions automatiques » étaient « contraires à l'office du juge » et que celui-ci devait avoir la « liberté de statuer », y compris quand il s'agit de modifier l'exercice de l'autorité parentale d'une personne mise en cause pour des faits de violences. Ces nuances d'approche traduisent la complexité de ces sujets et confirment la nécessité de prendre le temps du débat en la matière.

Enfin, sur un plan essentiellement technique, on peut relever que la loi du 28 décembre 2019, en modifiant l'article 380 du code civil concernant le retrait de l'autorité parentale pour y ajouter la notion d'exercice de l'autorité parentale, a omis le « toilettage » d'une référence ancienne au « droit de garde » qui a disparu de ce code depuis longtemps au profit de la « résidence de l'enfant ». Certes, ce point n'est pas essentiel et ne nuit pas à la compréhension de l'article en question, mais un travail rigoureux et approfondi aurait dû permettre de corriger cette erreur de référence.

Ces questionnements montrent que sur ces sujets complexes les lois récemment promulguées n'ont pas clos le débat.

3. Une exigence : une loi-cadre traitant tous les aspects des violences

Depuis 2018, le législateur a été saisi chaque année d'un texte relatif aux violences : projet de loi renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes, devenue la loi n° 2018-703 du 3 août 2018, proposition de loi visant à agir contre les violences au sein de la famille en 2019 et, en 2020, proposition de loi visant à protéger les victimes de violences conjugales.

Ces textes se sont ajoutés aux lois de 2006, 2010 et 201452(*) ainsi qu'à la loi n° 2016-444 du 13 avril 2016 du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées, dont un rapport des inspections générales des affaires sociales (IGAS), de l'administration (IGA) et de la justice (IGJ) publié en décembre 201953(*) montre :

- qu'elle est très imparfaitement appliquée ;

- ce qui ne permet pas d'empêcher un développement préoccupant de la prostitution des mineurs.

Il paraît donc souhaitable de procéder à une évaluation systématique de tous ces textes et de l'ensemble des mesures qui en ont résulté pour lutter contre les violences faites aux femmes et aux enfants dans un spectre large, incluant aussi les violences sexuelles et la prostitution.

Cette analyse doit inclure l'évaluation des outils de prévention des violences mis en place par le législateur dans le cadre scolaire depuis 201054(*), dont le rôle crucial pour sensibiliser les enfants et les adolescents, dès le plus jeune âge, à l'égalité femmes-hommes, n'est pas à démontrer. Or les séances d'information sur l'égalité entre femmes et hommes et sur les réalités de la prostitution prévues par le code de l'éducation ne sont pas organisées dans tous les établissements au rythme prescrit par la loi.

Une analyse globale de toutes ces politiques publiques, une évaluation de l'application de toutes les lois en vigueur ainsi que leur « mise à plat » s'imposent donc avant toute poursuite du chantier législatif de la lutte contre les violences qui demeure nécessaire malgré l'adoption de lois récentes, notamment en raison d'une préparation perfectible des textes en amont de la procédure législative, d'une discussion parlementaire probablement trop rapide et de l'absence de navette entre les deux assemblées.

Ce chantier implique, selon la délégation, d'exclure l'adoption de nouveaux textes au profit d'une « loi-cadre »55(*).

La délégation approuve le souhait exprimé par le procureur général près la Cour de cassation d'une méthode laissant, en amont de l'élaboration de la loi, le temps à une réflexion sur la mise en oeuvre du texte en préparation, dans un esprit de « chasse aux angles morts » susceptible d'éviter de nouvelles modifications législatives dues aux difficultés d'application de textes adoptés dans la précipitation.

Si elle se félicite que la lutte contre les violences conjugales soit devenue un thème récurrent du calendrier parlementaire, illustrant une prise de conscience bienvenue de l'urgence de l'éradication de ce fléau, elle regrette que les victimes de violences risquent de faire les frais de textes imparfaits techniquement, sur lesquels il sera tôt ou tard nécessaire de revenir.

La délégation en est convaincue, la méthode consistant à adopter une succession de textes législatifs dans une logique trop souvent prisonnière d'objectifs médiatiques qui implique un temps court, n'est pas adaptée à la gravité des violences faites aux femmes et aux enfants.

L'expérience a montré que cette méthode est cause d'inflation législative, car elle suppose l'adoption de nouveaux textes trop souvent destinés à corriger des imperfections juridiques que des débats trop brefs n'ont pas permis d'anticiper.

La délégation appelle donc à une remise à plat de tous les textes concernant ces violences dans la perspective de l'établissement d'une « loi-cadre » ambitieuse, traitant tous les aspects de ce fléau.

Elle plaide pour un débat législatif prenant le temps de la réflexion, et estime indispensable de proscrire le recours à la procédure accélérée pour les textes concernant les violences.


* 50 Parmi les signataires de ces amendements, Laurence Rossignol, Martine Filleul, Marie-Pierre Monier, Maryvonne Blondin, Michelle Meunier et Claudine Lepage font partie de la délégation.

* 51 Cette question a suscité la mise en place d'un Comité national de pilotage des ordonnances de protection, dont la présidence a été confiée à Ernestine Ronai.

* 52 Lois du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs, du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein du couple et aux incidences de ces dernières sur les enfants (délivrance d'ordonnances de protection) et du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes.

* 53 http://www.igas.gouv.fr/spip.php?article769

* 54 Code de l'éducation :

« Article L312-16 Une information et une éducation à la sexualité sont dispensées dans les écoles, les collèges et les lycées à raison d'au moins trois séances annuelles et par groupes d'âge homogène. Ces séances présentent une vision égalitaire des relations entre les femmes et les hommes. Elles contribuent à l'apprentissage du respect dû au corps humain. Elles peuvent associer les personnels contribuant à la mission de santé scolaire et des personnels des établissements mentionnés au premier alinéa de l'article L. 2212-4 du code de la santé publique ainsi que d'autres intervenants extérieurs conformément à l'article 9 du décret n° 85-924 du 30 août 1985 relatif aux établissements publics locaux d'enseignement. Des élèves formés par un organisme agréé par le ministère de la santé peuvent également y être associés.

Un cours d'apprentissage sur les premiers gestes de secours est délivré aux élèves de collège et de lycée, selon des modalités définies par décret.

Article L312-17-1 Une information consacrée à l'égalité entre les hommes et les femmes, à la lutte contre les préjugés sexistes et à la lutte contre les violences faites aux femmes et les violences commises au sein du couple est dispensée à tous les stades de la scolarité. Les établissements scolaires, y compris les établissements français d'enseignement scolaire à l'étranger, peuvent s'associer à cette fin avec des associations de défense des droits des femmes et promouvant l'égalité entre les hommes et les femmes et des personnels concourant à la prévention et à la répression de ces violences.

Article L312-17-1-1 Une information sur les réalités de la prostitution et les dangers de la marchandisation du corps est dispensée dans les établissements secondaires, par groupes d'âge homogène. La seconde phrase de l'article L. 312-17-1 du présent code est applicable. »

* 55 Dans cet esprit, une proposition de loi avait été déposée en juillet 2013 par Laurence Cohen, co-rapporteure (proposition de loi n° 725, 2012-2013, relative à la lutte contre les violences à l'encontre des femmes).