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Les enjeux financiers et fiscaux européens pour les outre-mer en 2020

16 juillet 2020 : Les enjeux financiers et fiscaux européens pour les outre-mer en 2020 ( rapport d'information )

B. FAIRE ENTENDRE LA VOIX DES ULTRAMARINS AU NIVEAU EUROPÉEN

1. Un objectif : améliorer l'accès aux fonds européens

La complexité dans l'accès aux financements européens est une critique récurrente adressée à l'Union européenne. Si cette complexité provient en partie des règles fixées par la Commission européenne, elle est aussi le fait des autorités nationales.

a) Des difficultés grandissantes à monter les dossiers d'aides européennes

Les RUP insistent sur la difficulté des porteurs de projet à monter leurs dossiers. Cette complexité s'illustre tout particulièrement s'agissant des aides permises par l'Union européenne. L'aide au fret136(*) est ainsi « d'une complexité inouïe de mise en oeuvre pour l'ensemble des territoires et génère un taux d'insatisfaction grandissant auprès des professionnels »137(*). La Fedom assure qu' « il faut un diplôme d'expert-comptable ou de très bons conseils » pour remplir les dossiers d'aide au fret138(*). La complexité est telle que certaines entreprises renoncent à demander ces aides. Ainsi, si le montant de l'aide au fret était encore proche de 30 millions d'euros en 2013-2014, il ne s'établit plus qu'à 3 millions d'euros dans la loi de finances pour 2020139(*).

Le conseil régional de La Réunion fait également le constat d'une complexité grandissante des procédures de gestion « au détriment tant des autorités de gestion que des bénéficiaires des fonds européens sur le territoire réunionnais »140(*). La région cite à titre d'exemple la nouvelle grille de contrôle des marchés publics, qui « nécessite une expertise en ce domaine considérable d'autant qu'aucun mode d'emploi n'a été fourni ». Les procédures d'accès aux financements européens paraissent non seulement complexes mais également insuffisantes. Ainsi, s'agissant de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer, la Fedom déplore que les formulaires n'aillent pas suffisamment à l'essentiel et ne posent pas « les bonnes questions »141(*).

Ces difficultés sont d'autant plus difficiles à surmonter que les territoires ne disposent pas toujours d'équipes techniques suffisamment formées à la gestion des fonds européens. Le turn over important des équipes administratives en outre-mer accentue encore ces difficultés : les territoires peinent à fidéliser des agents formés à la gestion des fonds européens. M. Etienne Desplanques reconnait ainsi qu' « au Secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR) de Mayotte, les agents sont majoritairement contractuels et restent en poste un à deux ans maximum » et que « ce turn-over est également important en Guyane »142(*).

b) Le formalisme national s'ajoute aux règles européennes

Des règles françaises peuvent se rajouter aux obligations européennes et compliquer encore l'accès aux financements européens. L'association Eurodom considère même que « la complexité des démarches auxquelles les opérateurs locaux font face sont plus souvent issues d'obligations nationales qu'européennes »143(*).

Par ailleurs, il arrive que les règles nationales ne soient pas en conformité avec les règles européennes et créent alors de l'insécurité juridique pour les entreprises. Le secteur de la pêche des DROM a connu cette situation s'agissant des aides de plans de compensations des surcoûts (PCS). Un audit de l'Union européenne a révélé que les pièces justificatives demandées par les autorités françaises aux opérateurs n'étaient pas conformes à la règlementation européenne sur la pêche. Des demandes de remboursement d'aides PCS ont été alors faites par l'Union européenne auprès des pêcheurs. Des entreprises ont donc été pénalisées pour s'être conformées au cadre national144(*).

Aussi, comme l'indique le conseil régional de La Réunion, « la simplification des formalités ne doit pas se faire au détriment de la sécurité juridique des aides pour les opérateurs » et « les acteurs locaux des DOM ont besoin d'un cadre juridique clair et sécurisé, c'est à dire un cadre validé et approuvé par les autorités nationales et européennes pour le versement de leurs aides »145(*).

c) Des propositions de simplification par la Commission européenne et par la France devant se traduire dans les faits

La simplification des procédures au profit des porteurs de projets est un des objectifs fixés par la Commission pour le cadre financier 2021-2027.

Les propositions de la Commission portent essentiellement sur le recours aux « options de coûts simplifiés » (OCS). Ce dispositif est une alternative à l'obligation de justification des coûts par le bénéficiaire d'une subvention européenne. Lorsque les coûts simplifiés sont utilisés, relier chaque euro de dépense cofinancée à des pièces justificatives individuelles n'est plus requis146(*). Des dispenses de justification sont alors octroyées pour certaines catégories de dépenses (formations, accompagnement des demandeurs d'emploi, transport...) compte tenu des résultats des années précédentes.

Ainsi, La Réunion a obtenu la validation de 4 OCS dans le champ du Fonds social européen (FSE) permettant de simplifier significativement le montage des dossiers. La Commission entend inciter au développement des coûts simplifiés et propose qu'un avis de l'autorité d'audit suffise pour le mettre en place147(*).

Par ailleurs, à la suite d'un accord entre l'État et Régions de France, l'État a lancé une mission d'audit sur la simplification des fonds et des procédures qui relèvent de sa compétence. Les travaux devaient être discutés lors du Comité État régions prévue mi-avril. Un ensemble de mesures devait être proposé fin juin lors du séminaire national d'information et de concertation partenariale sur les fonds européens 2021-2027.

2. Une méthode : la nécessité d'un portage politique fort et d'un appui des associations de RUP et des PTOM
a) Le rôle des bureaux des territoires ultramarins à Bruxelles : un engagement certain mais des moyens insuffisants

En 2013, la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion ont installé un bureau commun de représentation à Bruxelles, avec pour objectif d'assurer un travail de suivi et de veille sur les sujets européens intéressant les RUP françaises et d'être une interface entre les régions et les différentes institutions européennes. Cette antenne des RUP françaises travaille également en collaboration avec les autres RUP européennes (Madère et les Açores, qui dépendent du Portugal) et les Canaries (qui dépendent de l'Espagne), avec des réunions de travail mensuelles.

La délégation a ainsi pu s'entretenir lors de son déplacement à Bruxelles avec Mme Alice Colombo, responsable du bureau de la collectivité de Guyane et avec Mme Cassandre Gatoux du bureau de la région Guadeloupe. Elle a pu apprécier la compétence et l'engagement de ces représentantes pour défendre les DROM français auprès des institutions européennes.

L'équipe de cette antenne reste cependant très limitée. Seules deux chargées de mission y sont présentes en permanence. Si la représentante de la collectivité de Saint-Martin, basée à Paris, rejoint régulièrement l'antenne de Bruxelles pour des réunions de travail, la Martinique et La Réunion n'ont quant à elles pas de représentants à Bruxelles.

Proposition n° 24 : Resserrer les liens entre les outre-mer et la Représentation permanente et renforcer les moyens des antennes des RUP françaises à Bruxelles.

b) La Conférence des présidents des RUP comme lanceur d'alerte

Les conférences des Présidents des RUP jouent un rôle majeur pour relayer les préoccupations européennes des territoires ultramarins. Ces conférences s'organisent en forums qui se tiennent sur le territoire du président désigné de la conférence.

La 24ème Conférence des présidents des RUP s'est ainsi tenue du 6 au 7 février 2020 à Saint-Martin, assortie d'une déclaration finale appelant notamment à un maintien des budgets des politiques de cohésion et de la PAC ainsi qu'à un retour au taux historique de cofinancement à 85 %. La 25ème Conférence des présidents des RUP devait se tenir à Mayotte mais a dû être annulée en raison de la crise sanitaire. Un communiqué de presse précise cependant que la présidence mahoraise « reste particulièrement mobilisée pour la réalisation ultérieure de cet évènement majeur pour les régions ultrapériphériques ».

La régularité de ces conférences ainsi que l'exhaustivité de ses déclarations finales permettent à cette instance d'assurer un véritable rôle de lanceur d'alerte sur les enjeux européens intéressant les RUP. Afin de maintenir la vigilance sur la place des outre-mer dans les négociations budgétaires européennes, il est essentiel que la 25ème Conférence des présidents des RUP qui s'est tenue en visioconférence le 15 juillet soit suivie d'effets.

Proposition n° 25 : Assurer le suivi des travaux de la 25ème Conférence des RUP à Mayotte.

L'OCTA comme courroie de transmission pour faciliter la connaissance et l'accès aux fonds européens

L'Association des pays et territoires d'outre-mer (OCTA)148(*) a été créée à Bruxelles le 5 mars 2003, en vertu d'un accord signé entre 13 pays et territoires d'outre-mer (PTOM) le 18 septembre 2002 à l'occasion de la seconde conférence ministérielle des PTOM qui s'est tenue à Bonaire, aux Antilles néerlandaises. Cette association compte 22 membres : l'ensemble des PTOM habités associés à l'Union européenne, ainsi que les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF). L'OCTA est un interlocuteur clé pour les institutions européennes sur le partenariat UE-PTOM. Depuis le 10e FED, cette association s'est vue confier le rôle d'ordonnateur de l'enveloppe régionale du FED pour les PTOM.

La conférence ministérielle de l'OCTA réunit chaque année tous les représentants des PTOM (chefs de gouvernement ou membres désignés des gouvernements des PTOM accompagnés de leurs délégations) en amont du Forum de dialogue UE-PTOM. La présidence de la conférence ministérielle de l'OCTA est assurée actuellement par Curaçao, PTOM des Pays-Bas, et doit être confiée à partir de septembre 2020 au Président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, M. Thierry Santa. Elle dispose par ailleurs d'un comité exécutif présidé par le Saint-Pierrais Olivier Gaston.

Assurant un travail de veille sur le suivi des enjeux européens pour les PTOM, l'OCTA pourrait également être mobilisée pour mieux diffuser encore l'information sur les programmes européens dont peuvent bénéficier ces territoires. Le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie appelle ainsi à faire de l'OCTA « la courroie de transmission de l'information sur les programmes européens accessibles aux pays et territoires ultramarins afin qu'ils puissent en bénéficier au maximum »149(*).

L'OCTA dispose d'un budget propre, sur la base de contributions annuelles des PTOM (de 3 000 à 6 000 euros de cotisation par an par membre) et bénéficie d'une subvention financée par l'enveloppe thématique du FED. Pour M. Thierry Santa, ces moyens ne sont pas adaptés. Il rappelle ainsi que « son bureau est constitué d'une structure permanente de trois personnes avec un financement à hauteur de 500 000 euros. Il conviendrait que l'OCTA monte donc un peu en puissance »150(*). Avec le départ des 12 PTOM britanniques, les ressources risquent par ailleurs de diminuer. Comme le précise M. Thierry Santa, « tout dépendra donc de l'accord des territoires pour compenser la baisse des cotisations de nos collègues britanniques et de la possibilité de faire évoluer à la hausse l'enveloppe globale de fonctionnement de la structure »151(*).

Proposition n° 26 : Renforcer les moyens de l'OCTA afin d'en faire une véritable courroie de transmission pour la connaissance et l'accès aux fonds européens à destination des PTOM.

3. Renforcer les coopérations entre les outre-mer européens
a) Créer des groupements européens de coopération territoriale (GECT) dans les outre-mer

Le droit européen permet la création de groupement européen de coopération territoriale (GECT) entre régions européennes afin de favoriser les coopérations. Le but est de faciliter la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale entre les États membres ou leurs collectivités régionales et locales. Les GECT permettent à ces partenaires de mettre en oeuvre des projets communs, d'échanger des compétences et d'améliorer la coordination en matière d'aménagement du territoire. Bien que 68 GECT aient été créés dans l'Union européenne152(*), il n'en existe aucun en outre-mer153(*).

La constitution de GECT pourrait trouver tout particulièrement à s'appliquer à Saint-Martin. Ce territoire présente une situation particulière : le nord de l'île est une RUP française tandis que le sud de l'île est un PTOM britannique. La création d'un GECT permettrait de renforcer les coopérations entre ces deux territoires aux statuts différents.

Proposition n° 27 : Créer des Groupements européens de coopération territoriale (GECT) entre différents pays pour renforcer la coopération régionale entre les outre-mer européens.

b) Renforcer les coopérations territoriales des programmes Interreg

La coopération régionale européenne passe aussi par les programmes Interreg, financé par le Fonds européen pour le développement régional (FEDER).

Les programmes de coopération territoriale européenne sont au nombre de cinq : trois sont gérés directement par les collectivités (« Interreg océan Indien » géré par le conseil régional de La Réunion, « Interreg Caraïbes » géré par le conseil régional de Guadeloupe et « Interreg Amazonie » géré par la collectivité territoriale de Guyane) et deux sont gérés par l'État (« Interreg Mayotte » géré par la préfecture de Mayotte et « Interreg Saint-Martin / Sint-Maarten » géré par la préfecture déléguée de Saint-Martin et Saint-Barthélemy). Les programmes de la période 2014-2020 s'élèvent au total à plus de 168 millions d'euros.

Les programmes FED-FEDER restent insuffisamment développés comme le fait remarquer la Guadeloupe : « La Commission a permis qu'une enveloppe soit dédiée à la coopération FED-FEDER, mais les résultats restent relativement faibles à ce stade. Nous nous trouvons dans une zone où les relations ne sont pas évidentes, car nous n'avons pas un historique de coopération avec ces pays »154(*).

L'Agence française de développement (AFD) pourrait aider à développer ces projets. L'AFD fait partie des agences habilitées par la Commission européenne à bénéficier de délégations de gestion de fonds européens (et notamment les fonds FED) dans les États étrangers. Depuis 2008, plus de 200 projets de l'AFD ont ainsi bénéficié des fonds de l'Union européenne, pour un montant d'environ 1,7 milliard d'euros. Dans les RUP, les régions sont les autorités de gestion des fonds européens. L'AFD ne peut donc pas se substituer à elles. Elle peut néanmoins apporter son expertise pour la conduite de ces projets.

Dans le contexte actuel, confier à l'AFD la responsabilité de ces projets FED-FEDER dans le domaine de la coopération régionale sanitaire serait particulièrement utile. Par exemple, s'agissant du réseau de surveillance épidémiologique de la commission de l'océan Indien, l'Union européenne devrait permettre à l'AFD de mobiliser en plus des fonds FED des fonds Interreg et intégrer ainsi La Réunion dans ce projet régional.

Proposition n° 28 : Permettre un appui financier et en ingénierie de l'AFD pour les projets de coopération régionale nécessitant un mixage de fonds FED et FEDER.


* 136 L'aide au fret est financée par le Fonds européen pour le développement régional (FEDER). Elle vise à compenser les surcoûts de transport induits par l'éloignement entre les RUP et l'Europe continentale.

* 137 Réponses de la Guyane au questionnaire des rapporteurs.

* 138 Audition Fedom du 4 février 2020.

* 139 Ibid.

* 140 Réponse du conseil régional de La Réunion au questionnaire des rapporteurs.

* 141 Audition Fedom du 4 février 2020.

* 142 Rapport d'information de Mme Colette Mélot, fait au nom de la MI Sous-utilisation des fonds européens n° 745 (2018-2019) - 25 septembre 2019.

* 143 Réponses de l'Eurodom au questionnaire des rapporteurs.

* 144 Ibid.

* 145 Audition du conseil régional de La Réunion du 6 février 2020.

* 146 Connaitre les programmes européens 2014-2020, Guide méthodologique Coûts simplifiés (Programmes FEDER, FSE, FEADER, FEAMP), juin 2016.

* 147 Réponses de la DGOM au questionnaire des rapporteurs.

* 148 Overseas countries and territories association

* 149 Audition du Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie le 5 mars 2020.

* 150 Ibid.

* 151 Audition du Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie le 5 mars 2020.

* 152 Parlement européen, Groupement européen de coopération territoriale, Fiches thématiques sur l'Union européenne, 2020.

* 153 Hélène Pongérard-Payet (sous la direction de), L'Union européenne et la coopération régionale des outre- mers : vers un renforcement du soutien européen ?, 2018.

* 154 Audition du conseil régional de la Guadeloupe le 27 février 2020.