Allez au contenu, Allez à la navigation

Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements

15 septembre 2020 : Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements ( rapport d'information )

PREMIÈRE PARTIE

BILAN D'UNE DÉCENNIE DE RÉFORMES : LE DÉPARTEMENT PLIE MAIS NE ROMPT PAS

I. UN ÉCHELON TERRITORIAL FRAGILISÉ

Depuis sa création par la Constituante par loi du 22 décembre 1789, l'institution départementale n'a cessé d'être contestée.

Critiqués à l'origine en raison de leur caractère artificiel et de leur taille trop petite pour résister à la centralisation parisienne, vilipendés tout au long du XIXe siècle par une partie des légitimistes partisans de la restauration des anciennes provinces, les départements durent ensuite, à compter de l'entre-deux-guerres, compter avec les progrès des théories régionalistes, d'esprit traditionnaliste ou technocratique5(*).

Conforté, malgré ces critiques, par les actes I (1982-1986) et II (2003-2004) de la décentralisation, le département est en revanche sorti affaibli des réformes conduites, avec plus ou moins de cohérence, au cours de la dernière décennie.

A. UNE COLLECTIVITÉ TERRITORIALE EN SURSIS

À la fin des années 2000, une partie de la classe politique et administrative estime que le temps est venu de « mettre de l'ordre » dans le paysage institutionnel local, considéré comme excessivement complexe, inefficace et coûteux. Dans ce contexte, certaines voix s'élèvent pour réclamer la suppression de la collectivité départementale, en se fondant sur deux arguments :

- premièrement, la nécessité de simplifier le « millefeuille territorial » qui résulterait de la superposition, en France, de quatre strates de collectivités, et serait préjudiciable à l'efficience et à la lisibilité de l'action publique ;

- deuxièmement, une volonté d'adapter l'organisation administrative du pays aux dynamiques de l'économie mondialisée, qui justifierait de concentrer les leviers d'action à l'échelle de grandes régions et de métropoles interconnectées.

Le rapport de la commission « Attali » de 2008 pour la libération de la croissance française était sans ambiguïté sur ce point, puisqu'il prévoyait de retirer progressivement leurs compétences aux départements au profit des intercommunalités et des régions pour finalement « constater à dix ans l'inutilité du département » et ainsi supprimer cette strate de collectivités6(*).

Le comité « Balladur » de 2009 fut plus prudent, puisqu'il préconisa seulement de favoriser le regroupement de départements, de les rapprocher organiquement des régions grâce à l'élection simultanée des conseillers départementaux et régionaux selon un système de « fléchage », et de les faire disparaître dans les plus grandes agglomérations où seraient créées des métropoles exerçant à la fois les compétences communales et départementales7(*).

En 2009 toujours, au Sénat, la mission « Belot » recommandait quant à elle de spécialiser les départements dans les domaines de la solidarité sociale et territoriale8(*). Quelques années plus tard, le rapport « Raffarin-Krattinger » de 2013, tout en exprimant la volonté de donner un « nouvel avenir » à la collectivité départementale, émettait des doutes sur sa pertinence dans les territoires les plus urbanisés9(*).

Ces réflexions, dans leur diversité, ont alimenté les réformes qui se sont succédé depuis dix ans, malgré les hésitations, les va-et-vient, les incohérences parfois. Il en résulte aujourd'hui, pour les départements, une situation instable, aggravée par l'état très préoccupant de leurs finances.

1. Un resserrement des compétences départementales sur le champ social

Conformément à la logique de « spécialisation » des différents niveaux de collectivités territoriales, les départements, comme les régions, se sont vu retirer la clause de compétence générale à compter de 2015 par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, dite « RCT », décision confirmée par la loi « NOTRe » du 7 août 2015 après un éphémère revirement de la loi « MAPTAM » du 27 janvier 2014. À la différence des communes, le champ de compétences de ces collectivités est donc désormais strictement limité aux matières prévues par la loi, ce qui, comme on le verra, n'est pas sans soulever des difficultés pratiques autant que des objections de principe10(*).

Parallèlement, contrairement cette fois aux régions et le plus souvent à leur bénéfice, les départements se sont vu amputer d'une partie de leurs compétences spéciales, même si la loi « NOTRe » n'est pas allée aussi loin qu'il était initialement prévu.

Ainsi, les départements ont dû transférer aux régions la responsabilité des transports non urbains et scolaires11(*), alors même qu'ils conservaient leurs compétences en matière de voirie, de gestion des collèges et de transport des personnes handicapées. Certains présidents de conseil départemental entendus par la mission continuent d'y voir une « aberration », arguant du fait que les départements pouvaient jusque-là recourir aux mêmes moyens de transport pour les élèves en situation de handicap et les autres, ce qui était non seulement moins coûteux, mais aussi et surtout plus conforme à une démarche d'inclusion.

Le cas sans doute le plus emblématique est celui de la compétence économique12(*) : l'article L. 4251-12 du code général des collectivités territoriales (CGCT), issu de la loi « NOTRe », dispose en effet que « la région est la collectivité territoriale responsable, sur son territoire, de la définition des orientations en matière de développement économique », excluant par principe l'intervention des départements en la matière. Sauf rares exceptions limitativement énoncées par la loi, les départements n'ont désormais plus compétence pour accorder des aides directes ou indirectes aux entreprises de leur territoire.

Le champ de compétences des départements s'est ainsi resserré sur l'action sociale (politiques d'insertion, assistance aux personnes âgées en perte d'autonomie, aide aux personnes handicapées, protection de l'enfance), domaine que les autres collectivités sont peu enclines à investir en raison du coût de ces politiques, qui prennent notamment la forme du versement d'allocations individuelles de solidarité.

Par ailleurs, les départements ont conservé leur mission d'assistance financière et technique au bloc communal et se sont même vu désigner « chefs de file » de la solidarité territoriale, sans que les contours de cette notion - ni d'ailleurs les attributions du « chef de file » - aient été précisément définis.

Ils ont également conservé leurs compétences historiques en matière de gestion des collèges, mais aussi de voirie, puisqu'ils sont propriétaires de près de 377 000 kilomètres de routes sur un total national d'environ un million. Il s'agit là de compétences coûteuses et techniques, sur lesquelles il est difficile de s'appuyer pour élaborer un véritable projet politique territorial. Enfin, les départements conservent la possibilité d'intervenir au titre des compétences partagées entre les différents niveaux de collectivités territoriales, notamment dans les domaines du tourisme, du sport et de la culture.

Toutefois, le coût croissant de leurs compétences sociales, qui représentent désormais plus de la moitié de leurs dépenses de fonctionnement, limite les marges de manoeuvre dont disposent les départements dans d'autres champs de l'action publique (voir ci-dessous).

2. La montée en puissance de l'intercommunalité et la concurrence des métropoles

Parallèlement, les lois « RCT », « MAPTAM » et « NOTRe » ont poursuivi le processus, entamé depuis les années 199013(*), d'extension et de renforcement de l'intercommunalité, aboutissant finalement à la couverture quasi-intégrale du territoire national par des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. La montée en puissance de l'intercommunalité a pu sembler, aux yeux de certains, rendre obsolète l'échelon départemental d'administration. Dès la loi « Chevènement » de 1999, la délégation de compétences départementales aux plus grandes agglomérations a été encouragée.

Mais ce sont surtout les métropoles, nouvelle catégorie d'EPCI à fiscalité propre créée par la loi « RCT » et renforcée par la loi « MAPTAM », puis par la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, qui sont venues concurrencer directement les départements, la loi imposant à ces derniers de leur déléguer ou de leur transférer un certain nombre de leurs compétences parmi les plus importantes. Comme on le verra dans la quatrième partie du présent rapport, le bilan de ce mécanisme légal de dévolution des compétences départementales aux métropoles est assez mince. Toutefois, la tentation existe toujours d'accélérer ce mouvement.

Surtout, le modèle de la métropole de Lyon continue à faire école. Contrairement aux vingt-et-une autres métropoles, celle-ci n'est pas un EPCI à fiscalité propre, mais une collectivité territoriale à statut particulier exerçant à la fois les compétences de l'ancienne communauté urbaine de Lyon et celle d'un département. Par conséquent, le département du Rhône, en tant que collectivité territoriale, a été amputé d'une partie de son territoire, ce qui ne va pas sans soulever certaines difficultés14(*).

Carte des métropoles françaises
(vingt-et-une métropoles intercommunales,
une collectivité territoriale à statut particulier)

Source : Commissariat général à l'égalité des territoires15(*)

3. Les conséquences de la nouvelle carte cantonale

Ce rapide bilan de la décennie écoulée ne saurait passer sous silence la réforme du mode de scrutin pour l'élection des conseillers départementaux et la refonte de la carte cantonale qui l'a accompagnée.

Pour mémoire, les écarts démographiques entre cantons d'un même département s'étaient tant creusés depuis deux siècles, malgré des modifications ponctuelles, qu'une refonte complète de la carte cantonale était devenue indispensable dès la fin des années 2000. La réforme de 2010-2011 instituant le « conseiller territorial » impliquait d'ailleurs une telle refonte, qui devait être l'occasion de réduire ces disparités. Revenant sur cette réforme, la loi du 17 mars 201316(*) a rétabli la distinction des élections départementales et régionales, et prévu l'élection des conseillers départementaux au scrutin binominal (et non plus uninominal), dans le cadre de cantons dont le nombre devait être réduit de moitié. Le redécoupage cantonal fut ensuite mis en oeuvre par une série de décrets publiés entre la fin du mois de février et le début du mois de mars 2014.

Cette réforme a constitué un indéniable progrès pour l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux, objectif énoncé à l'article 1er de la Constitution, puisque les binômes de candidats sont obligatoirement constitués d'une personne de chaque sexe, de sorte que les conseils départementaux sont désormais parfaitement paritaires17(*).

En revanche, la réduction de moitié du nombre de cantons, aggravée dans certains cas par l'impératif de réduction des écarts démographiques, a abouti à la création de cantons beaucoup plus vastes qu'auparavant, dont les élus sont plus difficilement identifiables par la population et ne peuvent plus participer d'aussi près à la vie locale. Plusieurs des personnes entendues par la rapporteure ont regretté que cette réforme ait pu affaiblir la légitimité des conseillers départementaux et de l'institution elle-même.

Au-delà des réformes institutionnelles ou électorales, la baisse des dotations de l'État aux collectivités territoriales en temps de « rigueur » budgétaire, la remise en cause progressive de la fiscalité locale, les crises économiques successives et la hausse constante des dépenses sociales placent aujourd'hui les départements dans une situation financière très délicate
- voire, pour nombre d'entre eux, dans une impasse.


* 5 Voir notamment Marie-Ange Grégory, Les départements, une controverse française, Berger-Levrault, 2017.

* 6 Rapport de la commission pour la libération de la croissance française, 23 janvier 2008, décision n° 260, p.197. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.vie-publique.fr.

* 7 Il est temps de décider, rapport au Président de la République du comité pour la réforme des collectivités locales, 5 mars 2009, consultable à l'adresse suivante : www.vie-publique.fr.

* 8 Faire confiance à l'intelligence territoriale, rapport d'information n° 471 (2008-2009) d'Yves Krattinger et Jacqueline Gourault, fait au nom de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales précisée par Claude Belot, 17 juin 2009. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/r08-471/r08-4711.pdf.

* 9 Des territoires responsables pour une République efficace, rapport d'information n° 49 (2013-2014) d'Yves Krattinger, fait au nom de la mission commune d'information sur l'avenir de l'organisation décentralisée de la République, 8 octobre 2013. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r13-049/r13-0491.pdf.

* 10 Article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales.

* 11 Articles 15 et suivants de la loi « NOTRe ».

* 12 Cette question est abordée en détail dans la troisième partie.

* 13 Loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, dite « ATR », et loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite « Chevènement ».

* 14 Ici encore, le lecteur est prié de se reporter à la quatrième partie.

* 15 Apparaissent en rouge les métropoles créées à la date du 1er janvier 2018, en application de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 précitée.

* 16 Loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.

* 17 Sauf exception due aux vacances et remplacements.