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Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements

15 septembre 2020 : Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements ( rapport d'information )

QUATRIÈME PARTIE 

QUELLES ÉVOLUTIONS INSTITUTIONNELLES
POUR LES DÉPARTEMENTS ?

Au-delà des pistes qui ont déjà été tracées pour consolider les compétences des départements et faciliter leur coopération avec les autres niveaux de collectivités territoriales, la mission s'est interrogée sur d'éventuelles évolutions touchant aux institutions départementales.

Des réformes de trois types sont couramment envisagées.

En premier lieu, un rapprochement institutionnel des départements et du bloc communal continue d'être évoqué, à l'échelle du pays tout entier ou sur certains territoires seulement. Il prendrait la forme, soit d'une fusion des départements avec les métropoles, soit d'une transformation des départements en structures de coopération entre groupements intercommunaux.

Parmi ceux qui plaident au contraire pour une consolidation de la collectivité départementale, certains se déclarent favorables - c'est la deuxième piste - à des regroupements de départements, visant à accroître leurs marges de manoeuvre et leur influence, notamment dans les plus grandes régions. À défaut, un renforcement des coopérations « horizontales » entre départements d'une même région est souvent préconisé.

Enfin, eu égard au besoin de mieux articuler l'action des conseils départementaux et régionaux, afin de renforcer l'efficacité de l'action publique et de mieux appliquer le principe de subsidiarité, il est tentant d'envisager un rapprochement institutionnel entre les départements et les régions, qui pourrait notamment prendre la forme d'un retour au « conseiller territorial » commun aux deux assemblées.

I. DÉPARTEMENTS ET INTERCOMMUNALITÉS

La montée en puissance de l'intercommunalité à fiscalité propre dans les années 2000 et 2010 a pu sembler remettre en cause l'existence même des départements, cet échelon d'administration apparaissant moins nécessaire pour gérer des services de taille intermédiaire comme pour fournir le soutien indispensable aux petites et moyennes communes.

C'est ainsi qu'a été suggérée l'absorption par le bloc communal des compétences qui demeurent aujourd'hui départementales, et cela sous plusieurs formes. Dans les plus grandes agglomérations, l'EPCI à fiscalité propre, doté d'une taille et de moyens conséquents, pourrait assumer lui-même les compétences départementales, voire fusionner avec le conseil départemental, sur le modèle de la métropole de Lyon - modèle ambigu, comme on va le voir. Dans les zones plus rurales, le rôle actuel des départements pourrait être assumé par une fédération d'EPCI à fiscalité propre.

A. L'ABSORPTION DES DÉPARTEMENTS PAR LES MÉTROPOLES : UN PROJET RÉCURRENT MAIS CONTESTABLE ET CONTESTÉ

1. L'émergence des métropoles, concurrentes des départements

Que les grandes villes soient en mesure d'assumer elles-mêmes tout ou partie des missions dévolues aux départements, notamment dans le domaine social, est une idée ancienne197(*), qui trouva une traduction dès les lois de décentralisation des années 1980 - à Paris, la même assemblée exerçait déjà les attributions des conseils municipaux et départementaux depuis la division du département de la Seine en 1964. La loi du 22 juillet 1983198(*) a ainsi autorisé les conseils départementaux à déléguer aux communes qui en feraient la demande les compétences qui, dans le domaine de l'action sociale, leur sont attribuées en vertu de l'article L. 121-1 du code de l'action sociale et des familles199(*). Cette faculté de délégation semble néanmoins avoir été très peu utilisée200(*).

La montée en puissance de l'intercommunalité permit de relancer ce mouvement. Comme le relevait Olivier Landel, délégué général de France urbaine, lors de son audition par la mission d'information, « Il y a une quinzaine d'années déjà, les communautés urbaines d'alors se sont aperçues que, pour exercer leurs compétences en matière d'économie, d'environnement, d'aménagement urbain, elles avaient absolument besoin de leviers d'actions en matière sociale, pour l'insertion, l'accompagnement des familles, le relogement, etc. C'est pourquoi nous avions réfléchi à la possibilité de recevoir en délégation des départements un certain nombre de compétences. »

La loi « Chevènement » du 12 juillet 1999201(*) ouvrit aux communautés d'agglomération et aux communautés urbaines (comme jusque-là aux communes) la faculté de se voir déléguer les compétences des départements en matière d'aide sociale. En ce qui concerne la gestion de la voirie départementale, c'est la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement qui a permis et même encouragé sa délégation aux communautés d'agglomération et aux communautés urbaines dans le périmètre de transports urbains202(*). Le succès fut, là encore, limité.

La création des métropoles fut l'occasion d'engager un processus plus coercitif.

Le statut de métropole est né, en 2010, de la volonté de renforcer l'intégration et les moyens d'action des quelques grandes agglomérations françaises qui, par leur attractivité, leur dynamisme économique, leur intégration dans les réseaux d'échanges européens et internationaux, étaient susceptibles de jouer un rôle moteur dans l'économie de notre pays et d'accélérer le développement de leur environnement régional.

D'emblée, il fut question de confier à ces métropoles des compétences excédant celles du bloc communal. Dans son rapport du 9 mars 2009, le comité pour la réforme des collectivités locales présidé par Édouard Balladur recommandait ainsi de créer onze métropoles dotées du statut de collectivités territoriales et exerçant sur leur territoire les compétences communales et départementales. « Tel est bien le meilleur moyen de répondre de manière concrète aux besoins des habitants en zone très urbanisée et de réaliser des économies d'échelle », lisait-on. « L'exemple de Paris montre l'efficacité de cette formule203(*). » Sous le même nom de « métropole », la mission d'information du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, présidée par notre ancien collègue Claude Belot, préconisait quant à elle d'instituer une nouvelle catégorie d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, susceptible de se voir déléguer (facultativement) des compétences du département, mais aussi de la région et de l'État204(*).

Optant pour une solution intermédiaire, la loi « RCT » du 16 décembre 2010 institua, sous le nom de métropole, un nouveau statut d'EPCI à fiscalité propre réservé aux ensembles intercommunaux de plus de 500 000 habitants et aux quelques communautés urbaines créées par la loi du 31 décembre 1966. La création d'une métropole (ou la transformation d'un EPCI existant en métropole) restait facultative et soumise aux conditions de majorité de droit commun. En cas de création d'une métropole, le département serait tenu de lui transférer ses compétences en matière de transports scolaires, de voirie et de zones d'activité ainsi que de promotion du territoire à l'étranger. Pour le reste, un mécanisme d' « appel à compétences » était créé : saisi d'une demande de la métropole, le département pouvait lui transférer tout ou partie de ses compétences en matière d'action sociale, de collèges, de développement économique, de tourisme, de patrimoine et de sport.

Une seule métropole ayant été créée volontairement, à Nice, sous le régime de la loi « RCT », le législateur décida en 2014 de relancer le processus en érigeant de lui-même en métropoles les plus grandes agglomérations françaises, tout en assouplissant progressivement les critères d'accession volontaire à ce statut : ce fut, entre autres, l'objet de la loi « MAPTAM » du 27 janvier 2014, puis de la loi du 28 février 2017205(*). Dans le même esprit, la loi fit de la dévolution aux métropoles de compétences départementales non plus une faculté, mais une obligation.

Statut et compétences des métropoles françaises

Il existe aujourd'hui vingt-deux personnes morales de droit public répondant à l'appellation légale de métropole, parmi lesquelles deux catégories doivent être nettement distinguées :

les métropoles intercommunales, régies par le titre Ier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales, qui constituent une catégorie d'EPCI à fiscalité propre dont les compétences obligatoirement transférées par leurs communes membres ne se distinguent guère de celle des communautés urbaines, et dont la principale originalité réside dans l'étendue des compétences qui peuvent ou doivent leur être transférées ou déléguées, soit par le département ou la région, soit par l'État (voir ci-après). Parmi ces métropoles intercommunales, la métropole d'Aix-Marseille-Provence et celle du Grand Paris sont régies par des dispositions particulières ;

la métropole de Lyon, qui est une collectivité territoriale à statut particulier régie par le livre VI de la troisième partie du même code, exerçant, en lieu et place des communes situées sur son territoire, des compétences presque identiques aux compétences obligatoires des métropoles intercommunales, et exerçant en outre l'intégralité des compétences d'un département - le conseil départemental du Rhône n'exerçant plus aucune compétence sur le territoire métropolitain.

2. Les métropoles intercommunales : un quasi-consensus pour limiter la dévolution des compétences départementales

S'agissant des métropoles intercommunales (à l'exception de la métropole du Grand Paris), la loi impose aux départements de leur déléguer ou de leur transférer tout ou partie d'une liste de compétences touchant à l'action sociale, au tourisme et aux collèges, sous peine de devoir en transférer l'intégralité (à l'exception des collèges). Quant à la voirie départementale, la loi impose son transfert ou, à défaut, la signature d'une convention visant à assurer la cohérence de sa gestion avec les politiques métropolitaines.

La procédure de délégation ou de transfert obligatoire
de compétences départementales à une métropole

(IV de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales)

« IV. - Par convention passée avec le département, la métropole exerce à l'intérieur de son périmètre, par transfert, en lieu et place du département, ou par délégation, au nom et pour le compte du département, tout ou partie des groupes de compétences suivants :

« 1° Attribution des aides au titre du fonds de solidarité pour le logement, en application de l'article 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement ;

« 2° Missions confiées au service public départemental d'action sociale en application de l'article L. 123-2 du code de l'action sociale et des familles ;

« 3° Adoption, adaptation et mise en oeuvre du programme départemental d'insertion, dans les conditions prévues à l'article L. 263-1 du même code ;

« 4° Aide aux jeunes en difficulté, en application des articles L. 263-3 et L. 263-4 dudit code ;

« 5° Actions de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu, prévues au 2° de l'article L. 121-2 du même code ;

« 6° Personnes âgées et action sociale en application des articles L. 113-2, L. 121-1 et L. 121-2 dudit code ou une partie de ces compétences, à l'exclusion de la prise en charge des prestations légales d'aide sociale ;

« 7° Tourisme en application du chapitre II du titre III du livre Ier du code du tourisme, culture et construction, exploitation et entretien des équipements et infrastructures destinés à la pratique du sport, ou une partie de ces compétences ;

« 8° Construction, reconstruction, aménagement, entretien et fonctionnement des collèges. À ce titre, la métropole assure l'accueil, la restauration, l'hébergement ainsi que l'entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves, dans les collèges dont elle a la charge ;

« 9° Gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental ainsi que de leurs dépendances et accessoires. Ce transfert est constaté par arrêté du représentant de l'État dans le département. Cet arrêté emporte le transfert à la métropole des servitudes, droits et obligations correspondants ainsi que le classement des routes transférées dans le domaine public de la métropole. (...)

« À défaut de convention entre le département et la métropole au 1er janvier de la deuxième année qui suit la création de la métropole sur au moins trois des groupes de compétences mentionnés aux 1° à 8° du présent IV, la totalité de ceux-ci, à l'exception de ceux mentionnés au 8°, sont transférés de plein droit à la métropole. (...) 

« La compétence mentionnée au 9° du présent IV fait l'objet d'une convention entre le département et la métropole. Cette convention organise le transfert de cette compétence à la métropole ou en précise les modalités d'exercice par le département, en cohérence avec les politiques mises en oeuvre par la métropole. À défaut de convention entre le département et la métropole au 1er janvier de la deuxième année qui suit la création de la métropole, cette compétence est transférée de plein droit à la métropole. (...) »

Malgré les espoirs que les tenants de la métropolisation plaçaient dans ce dispositif, ses résultats sont assez minces. En particulier, les exécutifs métropolitains n'ont manifesté aucune appétence pour les compétences départementales en matière d'action sociale, sans doute en raison du coût de leur exercice, de leur faible « rendement » politique et de l'expérience acquise en la matière par les conseils départementaux. Les compétences les plus fréquemment transférées ou déléguées sont de guichet, comme la gestion du fonds de solidarité pour le logement ou celle du fonds d'aide aux jeunes, ou ne se distinguent guère d'attributions déjà exercées par les centres communaux et intercommunaux d'action sociale, comme la prévention spécialisée à l'intention des jeunes et des familles. Quelques équipements culturels ont été transférés, comme le domaine d'O près de Montpellier206(*).

En ce qui concerne certains des groupes de compétences identifiés par la loi, le transfert ou la délégation a plutôt consisté à priver le département d'une (faible) partie de ses capacités d'intervention qu'à doter la métropole d'attributions véritablement nouvelles. Il en va ainsi, par exemple, en matière de tourisme, domaine de compétence partagée où les métropoles disposent de toute façon d'importants moyens d'action, sans que la délégation ou le transfert (éventuellement partiels) des attributions du département y ajoute grand-chose. Aussi le transfert de cette compétence par le département de la Gironde à la métropole de Bordeaux s'est-il limité à la réalisation et la mise en oeuvre sur le territoire métropolitain d'un document de planification facultatif, le schéma d'aménagement et de développement touristique, à la promotion de « l'itinérance sous ses formes cyclable et pédestre », au tourisme fluvial, et à la promesse d'un futur conventionnement entre l'agence de développement touristique de la Gironde et la métropole207(*).

Dans l'ensemble, les discussions semblent s'être déroulées dans un état d'esprit assez serein, les exécutifs départementaux (peu soucieux de se voir déposséder d'une partie de leurs compétences) et métropolitains (préoccupés avant tout par la consolidation interne de la métropole et l'absorption de nouvelles compétences obligatoirement transférées par les communes) tombant rapidement d'accord pour limiter au strict minimum le champ des compétences transférées ou déléguées208(*).

Le transfert de compétences départementales aux métropoles : le cas dijonnais

Seule fait véritablement exception la métropole de Dijon, créée le 1er janvier 2018 et dont les négociations avec le conseil départemental de la Côte-d'Or devaient aboutir fin 2019. Le président de la métropole, notre ancien collègue François Rebsamen, semble avoir d'abord émis le souhait de voir transférer à celle-ci l'intégralité des compétences mentionnées au IV de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales, se heurtant à l'opposition du président du conseil départemental, François Sauvadet. Le transfert de compétence a finalement été arrêté dans des conditions assez acrobatiques, selon une procédure s'écartant de la lettre de la loi :

- grâce à l'intercession du préfet, un protocole d'accord relatif a été approuvé par les deux organes délibérants, définissant le périmètre des compétences transférées ;

- en raison de divergences persistantes sur la compensation financière du transfert, le préfet de la Côte-d'Or a finalement arrêté lui-même ce dernier, en s'en tenant au périmètre défini par le protocole d'accord, et en fixant lui-même les modalités de compensation financière209(*) ;

- un simple rapport d'information sur le transfert a été présenté au conseil métropolitain210(*), tandis que le conseil départemental a formellement délibéré pour approuver la décision de son président de ne pas contester l'arrêté en justice211(*).

Le périmètre des compétences départementales transférées à la métropole de Dijon est instructif. En apparence, huit groupes de compétences sont concernés, correspondant à l'ensemble des items identifiés par la loi à l'exception de la gestion des collèges. Seulement, le transfert des missions du service départemental d'action sociale est limité au « premier accueil » (accueil, renseignement et orientation des usagers), de même que celui des compétences relatives aux personnes âgées et à l'action sociale est circonscrit à « l'information, [au] conseil et [à] l'orientation des publics ainsi qu'[à] la coordination des acteurs chargés de la mise en oeuvre des politiques de prévention sur le territoire métropolitain à destination des personnes âgées ». Quant au tourisme, à la culture et au sport, élus et préfet sont tombés d'accord pour considérer que le transfert de ces compétences (pourtant obligatoire de par la loi à défaut d'accord) était à peu près sans objet, en raison de leur caractère essentiellement partagé212(*).

3. La métropole de Lyon : modèle ou contre-modèle ?

Le cas de la métropole de Lyon doit être traité à part, car il s'agit, comme il a été rappelé, de la seule métropole française dotée du statut de collectivité territoriale et ayant entièrement absorbé sur son territoire les compétences départementales. Le département du Rhône, en tant que collectivité territoriale, a donc vu son territoire amputé de sa partie correspondant à l'ancienne communauté urbaine du Grand Lyon - on parle parfois du « Nouveau Rhône ». En tant que circonscription administrative de l'État, en revanche, le département du Rhône subsiste dans son périmètre antérieur.

Carte du département du Rhône (« Nouveau Rhône ») et de la métropole de Lyon
depuis le 1er janvier 2015

Source : métropole de Lyon

Si l'agglomération lyonnaise se caractérise depuis la fin des années 1960 par une forte intégration intercommunale mise au service du développement économique local, la transformation de l'ancienne communauté urbaine en collectivité territoriale sui generis exerçant les compétences départementales ne s'imposait pas, et son bilan reste à dresser. À cet égard, la rapporteure regrette de ne pas avoir pu rencontrer le nouvel exécutif métropolitain à l'occasion de son déplacement dans la région Auvergne-Rhône-Alpes les jeudi 16 et vendredi 17 juillet, ce qui aurait sans doute permis de nuancer certains constats.

a) Un contexte singulier

Ce fut « une affaire d'hommes et de circonstances213(*) ». Négocié par les exécutifs du conseil départemental et de la communauté urbaine, révélé au public en décembre 2012, entériné par la loi « MAPTAM » du 27 janvier 2014 pour une entrée en vigueur le 1er janvier 2015, le projet de création de la métropole de Lyon fut mené tambour battant et sans guère de concertation.

Comme il a été rappelé, la fusion des départements et des intercommunalités les plus puissantes était à l'ordre du jour depuis la fin des années 2000, au nom de la « mise en cohérence » des compétences exercées par ces deux échelons et du renforcement de l'armature administrative des principales zones urbaines.

On ne peut cependant ignorer les raisons conjoncturelles qui ont présidé à ce choix dans le cas lyonnais. On a dit que des considérations électorales n'y avaient pas été étrangères214(*)... Plus substantiellement, la création de la métropole fut l'occasion d'assainir la situation financière du département du Rhône, jusque-là très dégradée par un fort endettement, l'alourdissement de la charge de sa dette liée à la hausse du taux d'intérêt de plusieurs emprunts structurés, ainsi que d'importants engagements hors bilan. La bonne santé financière de la communauté urbaine, liée en particulier au dynamisme des bases de la fiscalité intercommunale, a permis de transférer à la nouvelle métropole une partie de ce fardeau. Ainsi, le protocole financier général conclu le 19 décembre 2014 par la communauté urbaine et le département a prévu une répartition de l'encours de la dette correspondant à la part des investissements réalisés par le conseil départemental sur le territoire de la communauté urbaine et dans le reste du département entre 2009 et 2013, soit 65 % pour la métropole et 35 % pour le « Nouveau Rhône »215(*). De même, les engagements hors bilan correspondant au musée des Confluences et au tramway Rhônexpress ont été transférés à la métropole à hauteur de 93 %. L'opération a permis au département du Rhône de retrouver des ratios financiers plus satisfaisants216(*) et d'éviter la perspective d'un endettement incontrôlé tracée par la chambre régionale des comptes en 2013217(*).

b) Un choix institutionnel paradoxal

Quand bien même il était décidé de réunir entre les mêmes mains, sur le territoire métropolitain, les compétences de la communauté urbaine et celles du département, le choix de faire de la métropole de Lyon une collectivité territoriale à statut particulier ne s'imposait pas. Il aurait été tout à fait concevable de conserver au Grand Lyon son statut d'établissement public de coopération intercommunale, tout en dotant cet établissement public, de par la loi, de l'ensemble des compétences spéciales des départements - de la même façon que les métropoles intercommunales doivent se voir transférer ou déléguer une partie d'entre elles, et de même que la Ville de Paris exerce à la fois les compétences d'une commune, celles qui sont dévolues aux établissements publics territoriaux de la Métropole du Grand Paris et celles d'un département218(*).

Cette option ne fut pourtant même pas évoquée par l'étude d'impact du projet de loi « MAPTAM ».

Le choix d'ériger la métropole de Lyon en collectivité territoriale à statut particulier a eu des conséquences qui ne furent peut-être pas pleinement mesurées à l'époque, sans doute parce que la métropole devait rester administrée jusqu'en 2020 par le conseil de l'ancienne communauté urbaine.

En effet, tout lien organique a été rompu entre la métropole et les communes situées sur son territoire, qui n'en sont pas membres et qui ne sont pas représentées en tant que telles au sein de son organe délibérant. L'élection du conseil de la métropole, au scrutin de liste à deux tours dans le cadre de circonscriptions correspondant au territoire d'une ou plusieurs communes ou arrondissements de la commune de Lyon219(*), est entièrement distincte des élections municipales, même si elle a lieu le même jour. Bien plus, le nombre de membres du conseil de la métropole - cent cinquante - et la délimitation des circonscriptions ne laissent presque aucune chance qu'un habitant au moins de chacune des cinquante-neuf communes y siège. Enfin, comme le Conseil constitutionnel l'a jugé, les fonctions de président du conseil de la métropole, comme celles de président d'un conseil départemental, sont incompatibles avec les fonctions de maire. Il ne subsiste, pour associer les communes aux décisions prises par la métropole, que des instances consultatives, la conférence métropolitaine
- qui réunit le président et l'ensemble des maires une à deux fois par an - ainsi que des conférences territoriales des maires.

Cette situation est d'autant plus paradoxale que les compétences qu'exerce la métropole de Lyon - à l'exception de celles qu'elle a en commun avec les départements - sont avant tout des compétences communales, même si le législateur a progressivement imposé, sur le reste du territoire, qu'elles soient exercées de concert au niveau intercommunal. La création de la métropole de Lyon témoigne, sous cet aspect, d'une méconnaissance de la vraie nature de l'intercommunalité, qui n'est pas la superposition aux communes d'une personne morale indépendante de celles-ci, mais bien une institution de coopération entre communes. Comme le relevait le professeur Géraldine Chavrier lors de son audition, « Partout, sur le territoire, les intercommunalités n'existent que par la représentation des communes. (...) Fusionner une métropole et un département pour créer une collectivité territoriale à statut particulier conduit à rompre cette logique, à priver d'intercommunalité des communes, au profit d'une collectivité territoriale dont la vocation, et c'est paradoxal, est intercommunale» Des compétences telles que la création de zones d'activité, les transports urbains, l'urbanisme, la politique du logement, la politique de la ville peuvent-elles être convenablement exercées sans que les maires et les conseils municipaux soient associés aux décisions ? On peut en douter, et il est souhaitable que l'exécutif métropolitain maintienne des relations étroites, quoique de nature consultative, avec les élus municipaux.

À cet égard, la rapporteure constate avec une certaine inquiétude que, conformément à la logique du nouveau mode de scrutin, la composition de l'exécutif métropolitain élu en juillet 2020 obéit strictement à une logique majoritaire plutôt qu'au souci d'assurer la représentation du territoire dans sa diversité.

En définitive, le choix institutionnel retenu à Lyon a plutôt consisté à faire absorber par un quasi-département (dont le conseil n'est certes pas élu selon le même mode de scrutin qu'un conseil départemental) certaines des compétences les plus importantes du bloc communal, plutôt qu'en une absorption du département par l'intercommunalité. On s'est bien gardé de le mettre trop en évidence... Que n'entendrait-on s'il venait à l'esprit d'un gouvernement de transférer de telles compétences à un conseil départemental « ordinaire » ?

c) Pourquoi un bilan est prématuré

Cinq ans et demi après la création de la métropole de Lyon, il est sans doute trop tôt pour en faire le bilan. On constate d'ailleurs un défaut d'évaluation assez surprenant de la part des administrations de l'État : aucun rapport d'inspection n'a encore été publié à ce sujet, ni aucun audit de la chambre régionale des comptes sur la gestion de la nouvelle entité. Le seul travail d'analyse approfondi a été réalisé à l'initiative des rapporteurs spéciaux de la commission des finances du Sénat, nos collègues Charles Guené et Claude Raynal, mais il porte exclusivement sur les conséquences financières et fiscales de la fusion220(*).

Selon la préfecture du Rhône, la création de la métropole a eu pour avantage de placer un grand nombre de leviers entre les mêmes mains pour conduire des politiques transversales, par exemple dans la lutte contre la pauvreté ou l'accueil des réfugiés. Preuve que la spécialisation à outrance des compétences locales n'est pas un gage d'efficacité... La métropole met en avant une politique innovante en matière d'insertion des personnes éloignées du monde du travail, qui s'appuierait à la fois sur la compétence départementale en matière d'insertion par l'activité économique et sur la compétence intercommunale en matière de développement économique : une place a été donnée à cette thématique dans le programme métropolitain de développement économique pour les années 2016-2021, des postes de chargés de liaison entreprises-emplois ont été créés et une « charte des 1 000 » a été signée avec des entreprises volontaires pour recourir à des dispositifs d'insertion (tutorat, contrats aidés, emplois en alternance pour des personnes en situation de handicap...). Concrètement, cependant, on voit assez mal ce que la compétence de la métropole en matière de développement économique ajoute à ce que peut ou pourrait faire tout département au titre de sa compétence en matière d'insertion. Dans le domaine de l'insertion, la principale difficulté semble plutôt résider dans la coordination entre les compétences du département et celles des régions au titre de la formation professionnelle.

La métropole semble également avoir pris à bras-le-corps sa compétence de gestion des collèges, en menant dans ce domaine une politique d'investissement dynamique, mais cela tient davantage à ses capacités financières qu'à la congruence de cette compétence avec d'autres attributions dont seraient privés les départements.

Dans l'ensemble, faute de données statistiques ou d'enquêtes qualitatives, il est aujourd'hui impossible d'évaluer les effets de la fusion sur la qualité du service rendu aux habitants de la métropole.

Par ailleurs, les représentants du conseil départemental du Rhône entendus par la rapporteure ont souligné que la création de la métropole a créé une nouvelle frontière dans le territoire d'exercice des compétences départementales, susceptible de nuire à la cohérence des politiques menées. Ainsi, le dispositif Paragrêle, destiné à protéger les récoltes contre la grêle, n'a pas pu être étendu au territoire métropolitain, qui comprend pourtant une importante frange rurale et agricole. De même, les agriculteurs et industriels du secteur agro-alimentaire métropolitains ne peuvent plus bénéficier des services du laboratoire d'analyses Térana, groupement d'intérêt public auquel seul le département du Rhône a adhéré. Dans le domaine social, la divergence des tarifs est difficilement comprise par les associations et autres prestataires, qui interviennent de part et d'autre de la frontière.

Reste la question la plus sensible et peut-être la plus importante, celle de la solidarité entre la métropole et son environnement.

Les métropoles ont d'abord été conçues comme une « locomotive » pour leur territoire, dont le développement accéléré, en réseau avec les autres métropoles mondiales, devait profiter à leur arrière-pays. Cette idée n'a jamais été corroborée, et l'on peut craindre au contraire un assèchement des forces vives et de l'activité économique des villes petites et moyennes, ainsi que du monde rural. Toujours est-il que le département du Rhône, dans son ancienne configuration, contribuait par son pouvoir fiscal et ses choix budgétaires à la redistribution des richesses et au rééquilibrage des services et des équipements. Cette politique se traduisait en particulier dans l'attribution de subventions aux communes pour le financement de leurs projets d'investissement, dans le cadre de la compétence de solidarité territoriale. Or, comme le relevaient nos collègues Charles Guené et Claude Raynal, « le montant total des aides versées aux communes situées hors du territoire métropolitain a fortement diminué après la création de la métropole de Lyon », passant de 31 millions d'euros en 2014 à 25 millions en 2018. « Alors que le département du Rhône utilisait sa surface géographique et financière pour réaliser une péréquation entre les territoires urbains, périurbains et ruraux, le Nouveau Rhône a réduit ses interventions221(*). »

Cet effet contre-péréquateur est atténué, dans le Rhône, par les conditions financières assez favorables au département dans lesquelles a eu lieu la création de la métropole. Toutefois, la rapporteure a pu constater que certaines voix s'élèvent aujourd'hui pour les remettre en cause, notamment pour revoir à la baisse le montant de la dotation de compensation métropolitaine due, chaque année, par la métropole au département et destinée à assurer la neutralité financière des transferts de produits et de charges tout en prenant en compte les effets redistributifs de la politique antérieure du département222(*).

4. De nouvelles fusions à l'ordre du jour ?

« Nous réduirons le millefeuille administratif. Nous supprimerons au moins un quart des départements, là où ils peuvent être rapprochés de l'une de nos grandes métropoles. (...) En concertation avec les élus, nous simplifierons l'administration territoriale en confiant aux services des métropoles les compétences des conseils départementaux où elles se situent223(*). »

Conformément à un engagement de campagne du Président de la République, des discussions se sont engagées à l'automne 2018 pour étendre le modèle de la métropole de Lyon à une demi-douzaine d'autres grandes agglomérations françaises.

a) Les raisons de l'échec des discussions dans la quasi-totalité des territoires concernés

À Bordeaux, Lille, Nantes, puis à Toulouse et Nice, les discussions ont rapidement achoppé sur la franche opposition des présidents de conseil départemental et les réticences des présidents de métropole. Ces dernières s'expliquent par plusieurs raisons :

la crainte que l'absorption des compétences sociales du département ne vienne alourdir l'administration métropolitaine. « Une fusion nous amènerait en plus le champ social avec le transfert de plusieurs milliers de professionnels », déclarait ainsi Johanna Roland, maire de Nantes et présidente de la métropole de Nantes. « Or si les métropoles doivent être puissantes, elles doivent aussi être agiles. Et je ne suis pas convaincue que dans la situation nantaise, cette logique amènerait de l'agilité. Je crains même qu'elle amène de l'inertie224(*) » ;

l'absence de toute garantie offerte par l'État sur le financement de ces mêmes compétences sociales, dont on connaît le coût élevé, très insuffisamment compensé. Les présidents des métropoles de Toulouse et Nice, dans un communiqué commun du 13 février 2019 annonçant leur renoncement au projet de fusion, déploraient en particulier que le Gouvernement n'ait pas répondu aux préoccupations exprimées sur la gestion du RSA et la prise en charge des mineurs non accompagnés225(*) ;

le constat que ce projet ravive des tensions entre le monde urbain et le monde rural. « Dans ce débat rural-urbain, nous faisons le choix de la solidarité plutôt que celui de l'affrontement226(*) ».

b) Le cas de la métropole d'Aix-Marseille-Provence en suspens

Le cas de la métropole d'Aix-Marseille-Provence a d'emblée été traité à part par le Gouvernement, qui a missionné le 10 septembre 2018 le préfet Pierre Dartout pour réfléchir à l'avenir de la métropole et du conseil départemental des Bouches-du-Rhône. Cette métropole présente, en effet, de fortes spécificités : de très loin la plus étendue de France, elle englobe 62,4 % du territoire du département et 91,5 % de sa population. De ce fait, ni la lettre de mission du Premier ministre, ni le rapport, remis en mars 2019, n'émettent le moindre doute sur l'opportunité d'une fusion entre le département et la métropole, au moins sur le territoire de celle-ci : il s'agit là d'un postulat qui, semble-t-il, ne mériterait même pas d'être interrogé. Seule est examinée la question de savoir si le pays d'Arles, extérieur à la métropole et composé de trois EPCI à fiscalité propre, doit ou non être intégré à la nouvelle entité issue de la fusion227(*).

Il est également tenu pour évident que, dans le cas où les compétences de la métropole et celles du département seraient réunies entre les mains d'une même entité, celle-ci ne pourrait revêtir une forme intercommunale mais nécessairement celle d'une collectivité territoriale à statut particulier, administrée par un conseil élu indépendamment des conseils municipaux.

Ce double présupposé peut surprendre, car la métropole d'Aix-Marseille-Provence est aussi, avec celle du Grand Paris, l'une des moins intégrées de France : les communes y conservent des prérogatives qu'elles ont perdues ailleurs (en matière de voirie et de tourisme), et les conseils de territoire, composés de délégués des communes, continuent d'exercer, par délégation du conseil de la métropole, un très grand nombre de compétences métropolitaines228(*). Les maires demeurent très attachés, non seulement au mode d'élection actuel du conseil de la métropole, qui garantit l'association des communes à la prise de décision, mais aussi au fonctionnement déconcentré de celle-ci.

La création d'une collectivité territoriale à statut particulier en lieu et place du département et de la métropole (au moins sur le territoire de celle-ci) viendrait fortement perturber ce schéma. Si le modèle lyonnais était reproduit à l'identique, cela conduirait à accélérer considérablement l'intégration des compétences et à constituer, au-dessus des communes, une immense collectivité indépendante d'elles et pourtant chargée d'exercer des compétences de proximité typiquement communales ou intercommunales (urbanisme, zones d'activité, logement, eau et assainissement, déchets...).

Le rapport Dartout évoque une autre piste, qui consisterait à recentrer la métropole sur quelques compétences stratégiques (outre l'ensemble des compétences départementales), et à reconstituer sur son territoire des EPCI à fiscalité propre chargés d'exercer les compétences aujourd'hui déléguées aux conseils de territoire. Piste immédiatement écartée au nom de la « simplification administrative »... Il est vrai que, plutôt que de se lancer dans ce meccano institutionnel, il aurait pu sembler plus simple d'attribuer au conseil départemental des Bouches-du-Rhône quelques compétences supplémentaires par rapport au droit commun et touchant à la coordination de l'action du bloc communal !

Quoi qu'il en soit, le Gouvernement semble avoir ajourné toute décision au moins jusqu'aux lendemains des élections municipales et métropolitaines de 2020. La nouvelle configuration politique issue des élections facilitera-t-elle les choses ? Rien n'est moins sûr...

5. Métropolisation, démocratie locale, solidarité territoriale

Ce bref panorama des métropoles françaises et de leurs relations avec les départements démontre que la question d'éventuelles fusions entre les deux entités doit être abordée avec prudence.

La réunion entre les mains d'une même personne morale des compétences départementales et (inter)communales n'est pas aberrante dans son principe, comme en témoigne l'exemple parisien. Toutefois, deux principaux écueils doivent être évités.

En premier lieu, une telle évolution ne doit pas aboutir à priver les communes de tout pouvoir de décision dans l'exercice de compétences éminemment locales, conçues par le législateur comme devant appartenir à cet échelon de base de la démocratie que constituent les communes et leurs groupements. Il n'y a aucun sens, par exemple, à ce qu'un plan local d'urbanisme, instrument par lequel une collectivité d'habitants appréhende son territoire et en définit l'usage, soit arrêté sans que les conseils municipaux aient leur mot à dire229(*). L'enjeu, c'est la vitalité même de notre démocratie : si, pour reprendre le mot de Tocqueville, la commune est l'école de la liberté, c'est parce que nos concitoyens y exercent, par le biais d'élus municipaux responsables devant eux, une maîtrise sur les formes de leur vie quotidienne et leur environnement immédiat. Il n'est pas bon que toutes les décisions essentielles soient prises à l'échelon d'une collectivité grande comme un demi-département (voire un département tout entier...) et peuplée de plusieurs millions d'habitants.

Voilà pourquoi, si des fusions devaient être envisagées à l'avenir, il serait bien préférable de conserver aux métropoles un statut intercommunal, quitte à les doter de compétences départementales.

Le second écueil consisterait à affaiblir la solidarité entre les grandes agglomérations et les territoires ruraux ou périurbains qui les environnent, solidarité dont les départements sont, aujourd'hui, des garants. Certes, des mécanismes de péréquation pourront toujours être mis en place pour compenser la fin des transferts financiers entre territoires d'inégale richesse opérés par les politiques départementales. Toutefois, comme l'écrit Arnaud Duranthon dans une étude réalisée pour l'ADF, « de la même manière que la prestation compensatoire du conjoint divorcé n'a plus rien à voir avec la constitution d'une communauté de vie, ces péréquations, ces "dotations de compensation métropolitaine" ne disent plus rien d'une manière de se penser ensemble230(*). »

Recommandation n° 21 : Ajourner toute nouvelle fusion d'une métropole et d'un conseil départemental jusqu'à ce qu'un bilan complet ait été dressé de la création de la métropole de Lyon.

Recommandation n° 22 : À l'avenir, en cas d'absorption totale des compétences départementales par une métropole, conserver à celle-ci un statut intercommunal.

Recommandation n° 23 : Préserver la solidarité financière entre les zones urbaines et rurales, et conserver des cadres institutionnels communs.


* 197 En 1947 déjà, en présentant son projet de refonte de la carte départementale dont il sera question dans la suite de ce rapport, Michel Debré proposait de confier aux grandes villes les tâches exercées par le département. « Le trait particulier de ces villes, dont l'importance atteint ou dépasse 100 000 habitants, devrait être d'échapper à l'autorité départementale. (...) En d'autres termes, les grandes villes constitueraient à elles seules un département, leur conseil municipal serait en même temps leur conseil général » (La Mort de l'État républicain, Gallimard, 1947).

* 198 Loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.

* 199 Article L. 121-6 du code de l'action sociale et des familles.

* 200 Dans son rapport n° 476 (2005-2006) sur le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance, qui prévoyait d'assouplir ce mécanisme en permettant au département de déléguer une partie seulement de ses compétences en matière d'action sociale, notre ancien collègue Jean-René Lecerf mentionnait les cas des communes de Valence et Strasbourg. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/l05-476/l05-476.html.

* 201 Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

* 202 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement. Le refus du conseil départemental doit être motivé.

* 203 Il est temps de décider, rapport précité, p. 79.

* 204 Faire confiance à l'intelligence territoriale, rapport précité.

* 205 Loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain.

* 206 Voir le bilan établi en mars 2017 par l'inspection générale de l'administration dans son rapport précité Délégation de compétences et conférence territoriale d'action publique, de nouveaux outils au service de la coopération territoriale.

* 207 Convention de transfert de compétences entre le département de la Gironde et Bordeaux Métropole, décembre 2016, consultable à l'adresse suivante : www.bordeaux-metropole.fr.

* 208 Parmi les métropoles de « première génération » créées au 1er janvier 2015, il n'y a qu'à Montpellier que les discussions semblent avoir été plus âpres, notamment en ce qui concerne le transfert du domaine d'O. Un accord fut trouvé in extremis, en décembre 2016.

* 209 Arrêté préfectoral du 25 novembre 2019 portant transfert de compétences entre le conseil départemental de la Côte-d'Or et Dijon Métropole.

* 210 Compte rendu du conseil métropolitain de Dijon Métropole, séance du 28 novembre 2019.

* 211 Procès-verbal du conseil départemental de la Côte-d'Or, séance du 2 décembre 2019.

* 212 L'arrêté du 25 novembre 2019, reprenant les termes du protocole d'accord, dispose ainsi : « Les dépenses correspondant aux interventions du Département en matière de culture et de sport ne sont pas transférables puisqu'elles sont effectuées dans le cadre d'une compétence partagée qui a vocation à le rester. / Le transfert de compétence en matière de tourisme est matérialisé par l'attribution à Dijon Métropole des moyens matériels et financiers déployés par le Département dans ce domaine sur le territoire métropolitain. / La compétence tourisme restant partagée comme le sport et la culture, le Département pourra continuer à intervenir sur le territoire de la Métropole. À ce titre, les parties conviennent d'engager une réflexion sur la complémentarité de leurs politiques. »

* 213 Propos rapportés par nos collègues Charles Guené et Claude Raynal dans leur rapport d'information n° 442 (2018-2019) fait au nom de la commission des finances du Sénat, sur les conséquences financières et fiscales de la création de la métropole de Lyon. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/r18-442/r18-4421.pdf.

* 214 « "Grand Lyon la métropole": la face cachée de la transformation », L'Express, 1er janvier 2015.

* 215 Des modalités spécifiques ont été retenues pour la répartition de trois emprunts structurés, afin que la répartition définitive de leur charge corresponde à cette clé de répartition. À ce sujet, voir le rapport d'information n° 442 (2018-2019) précité, p. 28 et s.

* 216 Le compte administratif du département pour 2019 fait état d'un taux d'endettement (encours de la dette divisé par les recettes réelles de fonctionnement) de 81,39 %, ce qui reste très supérieur à la moyenne nationale de 49,5 % en 2018 (source : Direction générale des collectivités locales).

* 217 Rapport d'observations de la chambre régionale des comptes sur la gestion du Département du Rhône au cours des exercices 2006 à 2011, octobre 2013. Ce document est consultable à l'adresse suivante : www.ccomptes.fr/fr/documents/25864;

* 218 Il eût été plus difficilement concevable de doter l'établissement public, régi comme tel par le principe de spécialité, de la compétence générale que la même loi « MAPTAM » rendait aux départements. Mais cela aurait été sans inconvénient majeur, puisque les communes membres de l'établissement l'auraient, elles, conservée.

* 219 Voire d'une partie seulement d'un arrondissement.

* 220 Rapport d'information n° 442 (2018-2019) précité.

* 221 Rapport d'information n° 442 (2018-2019) précité, pp. 19-20.

* 222 Alors que l'application des règles habituelles de compensation des transferts de compétence (l'attribution de compensation étant égale à la différence entre les produits et les charges transférés) aurait excessivement exposé la métropole à l'effet de ciseaux des recettes et dépenses sociales, et que la méthode de transfert par « géolocalisation » des recettes et des dépenses (transfert des seules recettes et dépenses perçues ou effectuées sur le territoire de la métropole), appliquée strictement, aurait été très pénalisante pour le département (en raison du fait que, par rapport à la moyenne départementale, les recettes étaient plus élevées sur le territoire métropolitain et les dépenses moindres), un compromis a été trouvé pour combiner cette méthode de géolocalisation avec un mécanisme (la dotation de compensation métropolitaine) destiné à garantir l'égalité, entre les deux personnes morales et à la date du 1er janvier 2015, du taux d'épargne nette théorique résultant du transfert (article L. 3663-6 du code général des collectivités territoriales). Le montant de la dotation a ainsi été fixé à 72,3 millions d'euros par an (dus par la métropole au département).

* 223 Programme présidentiel de M. Emmanuel Macron, 2 mars 2017, encore consultable sur le site Internet du quotidien Le Monde. ( www.lemonde.fr/personnalite/emmanuel-macron/programme).

* 224 « Fusions métropoles-départements : pourquoi ça patine », La Gazette des communes, 3 octobre 2018.

* 225 « Fusions départements-métropoles : Toulouse et Nice renoncent à leur tour », Localtis, 13 février 2019.

* 226 Ibid.

* 227 Le rapport aborde aussi la question des communes de Pertuis et Saint-Zacharie, intégrées à la métropole mais qui sont situées respectivement sur le territoire des départements du Vaucluse et du Var.

* 228 Voir les délibérations du conseil de la métropole du 19 décembre 2019 portant délégation aux conseils de territoire, prises en application de l'article L. 5218-7 du code général des collectivités territoriales.

* 229 Ce sera dorénavant le cas, hélas, au sein de la métropole de Lyon, où les conseils municipaux seront simplement consultés sur le projet de plan local d'urbanisme métropolitain sans être représentés au conseil qui l'approuvera.

* 230 A. Duranthon, L'institution départementale à l'heure métropolitaine : quelles perspectives ? Étude pour l'Assemblée des départements de France, L'Harmattan, 2019.