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Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements

15 septembre 2020 : Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements ( rapport d'information )

C. LA CRISE SANITAIRE, RÉVÉLATRICE D'UNE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES TROP RIGIDE

1. Les départements, à l'initiative dans la crise, ont ponctuellement outrepassé le strict champ de leurs compétences

La crise sanitaire a constitué une épreuve pour la répartition des compétences entre collectivités. Dans cette architecture, le rôle effectivement joué par les départements a parfois dépassé le cadre des compétences qui leur sont juridiquement attribuées.

Comme l'a souligné le récent rapport du groupe de travail du Sénat sur la décentralisation188(*), le rôle joué par les collectivités territoriales dans la gestion de la crise sanitaire a montré qu'une situation d'urgence peut nécessiter des dérogations ponctuelles à la répartition des compétences.

Le constat du rapport du groupe de travail du Sénat sur la décentralisation

« Les départements et les régions ont, depuis la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, perdu le bénéfice de la clause générale de compétence.

« L'objectif poursuivi était celui d'une clarification des compétences des différentes catégories de collectivités territoriales, il a été considéré que la clause générale de compétence permettait des interventions croisées contraires à la rationalisation de l'action publique.

« La période actuelle nous a toutefois montré qu'en temps de crise, il est important que les collectivités disposent d'une capacité d'action élargie qui permette de mieux répondre aux besoins de l'action publique, en allant au-delà des compétences qui leur sont explicitement attribuées par la loi en temps "normal".

« Il est donc nécessaire de permettre aux collectivités territoriales, lors de situations d'urgence reconnues, de déroger à certaines contraintes et à une répartition trop stricte des compétences, afin de mieux satisfaire de façon immédiate à l'intérêt général. »

Si les régions ont elles aussi été conduites à sortir du champ strict de leurs compétences pour répondre à la crise, les départements y ont été tout particulièrement contraints en matière économique.

Face aux difficultés aiguës que le confinement de la population et les mesures de fermeture administrative prises au titre de l'état d'urgence sanitaire n'allaient pas manquer de provoquer pour les entreprises françaises, la loi du 23 mars 2020 a d'abord habilité le Gouvernement à créer, à destination des plus touchées, un fonds de solidarité auquel toutes les collectivités territoriales et établissements publics volontaires pourraient contribuer, par dérogation à la répartition de droit commun des compétences189(*). Après plusieurs retouches successives, destinées notamment à encourager les collectivités à y contribuer grâce à une meilleure territorialisation des aides, ce fonds est désormais composé de trois volets : un « volet 1 » consistant en subventions attribuées par l'État d'un montant forfaitaire de 1 500 euros, un « volet 2 » consistant en aides régionales complémentaires comprises entre 2 000 et 5 000 euros, et un « volet 2 bis » consistant, là encore, en aides complémentaires à l'initiative d'un département, d'un EPCI à fiscalité propre ou d'une commune, d'un montant compris entre 500 et 3 000 euros190(*). Par ce biais, les départements sont donc exceptionnellement autorisés à soutenir financièrement les entreprises de leur territoire, à condition toutefois qu'elles répondent aux critères d'éligibilité fixées par décret et qu'elles aient effectivement bénéficié des aides versées par l'État et la région au titre des deux premiers volets du fonds.

Sur un fondement juridique plus incertain, les conseils départementaux ont également accompagné les initiatives des conseils régionaux. La plupart des régions ont en effet créé des fonds de soutien complémentaires du fonds national, à l'intention notamment des entreprises non couvertes par ce dernier, et consistant généralement en avances remboursables plutôt qu'en subventions. L'architecture financière de ces fonds a parfois permis aux conseils départementaux de les abonder, aux côtés du bloc communal. À titre d'exemple, le fonds créé par la région Grand Est, baptisé « Résistance » et abondé à hauteur de 44 millions d'euros, a été constitué en collaboration avec l'ensemble des collectivités territoriales et de leurs établissements publics présents sur le territoire régional : la région et la Banque des territoires l'ont abondé à hauteur de 22 millions d'euros ; les 10 départements et 149 EPCI à fiscalité propre de la région l'ont également abondé, à hauteur de 2 euros par habitant résidant sur leur territoire.

Néanmoins, certains conseils départementaux ont déploré l'insuffisance de l'action de l'État et des régions, en particulier à l'égard des acteurs économiques de petite taille (artisanat et commerce de proximité, etc.) et jugé que les prêts et avances de trésorerie étaient moins efficaces que des subventions. Lors des déplacements de la mission, plusieurs présidents de conseil départemental rencontrés ont estimé que la sous-consommation des crédits ouverts par les fonds régionaux d'avances de trésorerie provenait d'un mauvais calibrage de ces outils : des entreprises en difficulté, en particulier de petite taille, auraient moins besoin d'un nouvel emprunt à rembourser que d'une aide directe191(*).

Dans ces conditions, certains conseils départementaux ont créé leurs propres outils d'intervention. C'est notamment le cas du département des Ardennes, qui a décidé la mise en place d'un fonds de 5 millions d'euros à destination des TPE menacées d'un dépôt de bilan, présenté comme un « dispositif complémentaire » au fonds régional « Résistance ». D'autres conseils départementaux ont mené des initiatives similaires. Celles-ci n'ont cependant pas toujours prospéré.

2. Face aux inégalités générées, pour un assouplissement de la répartition des compétences

L'intervention économique des départements pendant la crise sanitaire a rencontré deux obstacles : la coopération parfois insuffisante des conseils régionaux et le contrôle de légalité opéré par l'État.

Premièrement, certains départements ont déploré que les conseils régionaux ne s'inscrivent pas davantage dans une démarche partenariale à leurs côtés. Le président du conseil départemental des Ardennes a ainsi expliqué avoir dans un premier temps demandé au conseil régional d'intervenir en faveur des TPE de son territoire. Le conseil régional l'ayant informé le 9 mai 2020 qu'il ne souhaitait pas s'engager dans cette voie, le président du conseil départemental a pris la décision de créer un dispositif dédié, dont la légalité était nettement plus problématique.

Deuxièmement, le contrôle de légalité opéré par les services de l'État a pu constituer un obstacle. Il ne s'agit évidemment pas ici de remettre en cause cette attribution constitutionnelle des préfets. En revanche, la rapporteure a pu relever une application des textes à géométrie variable, qui a suscité incompréhensions et frustrations.

En ce qui concerne l'abondement des fonds d'avances de trésorerie mis en place par les régions, l'interprétation des textes semble avoir varié : au sein d'une même région, si certains départements ont indiqué avoir déduit de la circulaire du 5 mai 2020 des ministres Jacqueline Gourault et Sébastien Lecornu déjà évoquée et de leurs échanges avec les services de l'État qu'il ne leur était pas possible d'abonder ces fonds192(*), tous ne sont pas parvenus à la même conclusion. À l'inverse, les préfets de département de la région Grand Est se sont, semble-t-il, efforcés d'harmoniser leur doctrine sur la contribution des départements au fonds régional « Résistance », sans doute sous l'impulsion de la préfète de région, Josiane Chevalier, qui a d'ailleurs indiqué à la mission avoir mené un important travail préparatoire avec le conseil régional afin d'assurer la légalité de la délibération portant création du fonds.

D'autres interventions des départements dont la légalité était plus problématique ont été reçues diversement par les services du contrôle de légalité. Le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, saisi en référé par le préfet, a suspendu, par une ordonnance du 15 juin 2020, la délibération de la commission permanente du conseil départemental des Ardennes ayant pour objet de créer le fonds déjà évoqué de « contribution complémentaire au fonds de résistance pour soutenir la relance de l'activité ». D'autres départements sont au contraire parvenus à maintenir une aide de ce type. Ce maintien a, dans certains cas, été rendu possible par un dialogue avec les services de l'État et une réorientation du dispositif vers des aides à vocation sociale (aides individuelles à des chefs d'entreprise pour compenser leurs pertes de revenu). Le programme d'aide du département de la Haute-Savoie, qui s'inscrit dans une logique d'action sociale et assortit l'octroi d'une aide financière d'entretiens avec des travailleurs sociaux, a ainsi relevé des compétences des départements selon les services de l'État193(*) et n'a pas posé de difficulté au regard du contrôle de légalité.

L'incertaine légalité de l'abondement des fonds régionaux d'avances de trésorerie par les conseils départementaux

Étant donné le besoin impérieux d'une action économique concertée des collectivités, nécessité semble avoir fait loi et la légalité de l'abondement des fonds régionaux d'avances de trésorerie par les conseils départementaux n'a pas été déférée devant les tribunaux administratifs. Elle ne va pourtant pas de soi.

La légalité de ces abondements repose, selon les départements contributeurs comme les services de l'État interrogés, sur le fait qu'ils financent des versements à des entreprises situées sur le territoire des départements en question et dont l'activité entre dans le champ des compétences des départements : tourisme, économie sociale et solidaire, etc. Ainsi, dans le cas où dans une région donnée, un département A aurait abondé le fonds et un département B ne l'aurait pas fait, les versements aux entreprises situées sur leur territoire s'en trouveraient différenciés :

- pour une entreprise n'entrant pas dans le champ de compétences des départements concernés, le versement serait le même selon qu'elle se trouve dans le département A ou B ;

- pour une entreprise entrant dans ce champ de compétences, le montant maximal de l'avance serait supérieur si elle était immatriculée dans le département A, puisqu'elle bénéficierait d'un « bonus » lié à l'abondement par le conseil départemental du fonds.

Ce mécanisme pose néanmoins deux problèmes majeurs. Premièrement, il semble peu probable que le contrôle de légalité s'exerce sur l'ensemble des décisions d'attribution et vérifie que le montant perçu par chaque entreprise est en lien avec le secteur d'activité de l'entreprise donnée. Deuxièmement, cette condition liée au secteur d'activité des entreprises demanderesses ne semble pas avoir été systématiquement prévue par les délibérations, conventions et règlements régissant ce type de fonds. À titre d'exemple, en ce qui concerne le fonds « Résistance » mis en place par le Grand Est :

- adoptée par la commission permanente du conseil régional, la délibération constitutive du fonds ne décide que « d'approuver le modèle de convention de participation au fonds Résistance, joint en annexe 4, et d'autoriser le Président à signer les conventions correspondantes avec les Conseils Départementaux et EPCI du Grand Est »194(*). Elle ne pose pas de condition à cette approbation ;

- le modèle de convention adopté se borne à noter que « la contribution financière des collectivités partenaires (EPCI, conseils départementaux) est mobilisée exclusivement pour l'attribution d'aides au bénéfice des acteurs de leur territoire », sans préciser davantage le type d'activité de ces acteurs. Il indique plus loin que « au cours de la phase d'attribution et de versement des avances remboursables aux bénéficiaires du fonds, la mobilisation effective de cette contribution complémentaire de la collectivité contributrice est exclusivement orientée vers le soutien aux bénéficiaires immatriculés sur son territoire au moment du dépôt de la demande », à nouveau sans qu'un lien avec les compétences de la collectivité contributrice soit fait. Certes, il précise que le fonds cible aux côtés des entreprises de moins de 10 salariés ne pouvant pas bénéficier de prêt bancaire, « les associations et groupements d'employeurs associatifs (...) dont l'activité est directement en lien avec les domaines de la culture, du sport, du tourisme, de la jeunesse, de l'éducation, de l'environnement, de la santé, de l'éducation populaire, de l'innovation sociale, de l'insertion et de la formation professionnelle, de l'insertion par l'activité économique » : ces secteurs d'activité sont autant de domaines relevant des compétences des départements, mais aucune conditionnalité n'est jamais prévue195(*) ;

- le règlement d'intervention du fonds ne prévoit pas non plus de telle condition196(*).

Si des comités d'engagement existent, l'on peut douter qu'ils reviennent sur des décisions d'attribution qui bénéficient dans les faits au tissu économique local. Il semble regrettable que la solidité juridique de ce type de fonds ne paraisse pas mieux assurée.

Un tel exercice d'équilibrisme juridique laisse cependant songeur... En tout état de cause, le législateur ne saurait se satisfaire d'une application à géométrie variable de la loi, si celle-ci est avérée. Mieux vaudrait, comme le proposait le groupe de travail du Sénat sur la décentralisation, autoriser par la loi les collectivités territoriales à déroger à la répartition des compétences de droit commun en situation d'urgence reconnue, dans l'intérêt public local. Cette clause aurait permis aux conseils départementaux d'agir dans l'urgence sans être entravés ; elle aurait également évité à certains préfets de se retrouver dans la situation délicate consistant à ne pas déférer des délibérations à la légalité douteuse mais non moins nécessaires dans la gestion de la crise.

Sur le terrain économique, cependant, la mission d'information préconise de ne pas en rester à cet assouplissement exceptionnel justifié par l'urgence.

*

Les développements qui précèdent conduisent, en effet, à formuler plusieurs recommandations.

En premier lieu, au vu du rôle direct ou indirect que continuent à jouer les départements dans le développement économique du territoire, et eu égard à la vocation générale des conseillers départementaux, en tant qu'élus locaux, à se faire les porte-voix des attentes de leur territoire, il paraît tout à fait malvenu qu'ils ne soient même pas associés
- contrairement aux EPCI à fiscalité propre - aux concertations préalables à l'adoption du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation
. Les départements devraient à tout le moins être consultés sur les orientations qui y sont définies pour le développement de l'économie sociale et solidaire.

Recommandation n° 17 : Associer les conseils départementaux à l'élaboration du SRDEII, aux côtés des autres collectivités infrarégionales. Les consulter en particulier sur les orientations régionales pour le développement de l'économie sociale et solidaire.

En deuxième lieu, la disparition des départements n'étant plus à l'ordre du jour, il est temps de desserrer la répartition des compétences économiques issues de la loi « NOTRe » en élargissant les possibilités d'intervention des départements, sans remettre en cause le rôle prééminent des conseils régionaux en la matière. La mission d'information a relevé avec intérêt que les représentants des milieux économiques, naguère critiques à l'égard de l'enchevêtrement des compétences locales, sont aujourd'hui favorables à un tel assouplissement. Lors de son audition par la rapporteure, François-Xavier Brunet, vice-président de CCI France, tout en se déclarant défavorable à toute remise en cause de l'architecture générale issue de la loi « NOTRe », a ainsi souhaité que les départements puissent intervenir au cas par cas dans le domaine économique, sur délégation de la région. De même, Gérard Bobier, vice-président de CMA France, s'est prononcé pour une répartition souple des compétences économiques, adaptées aux besoins locaux ; face à la crise actuelle, il a notamment appelé à la constitution de fonds départementaux d'accompagnement de l'artisanat de proximité, sur délégation, là encore, de la région.

Recommandation n° 18 : Assouplir la répartition des compétences économiques :

a) en autorisant la région à déléguer à un ou plusieurs départements l'octroi de tout ou partie des aides à la création ou à l'extension d'activités économiques ;

b) en permettant aux départements, à défaut de délégation, d'octroyer ponctuellement de telles aides avec l'accord de la région ;

c) en permettant aux départements de contribuer au financement des aides mises en place par la région.

Il serait même envisageable d'aller plus loin, en autorisant les départements à octroyer des aides directes aux entreprises de leur propre initiative, lorsque cette intervention se rattache à l'un de leurs domaines de compétence, qu'il s'agisse d'aider un bénéficiaire du RSA à monter sa micro-entreprise, de contribuer au développement de la silver economy, de soutenir l'économie sociale et solidaire, ou encore le petit commerce et l'artisanat. Les critères permettant de délimiter ce champ d'intervention « autonome » des départements seraient évidemment à préciser : montant de l'aide, statut juridique de l'entité économique concernée, rattachement de l'entreprise aux rubriques de la nomenclature d'activités de l'INSEE, etc. Sans exclure à l'avenir une modification législative en ce sens, la mission d'information préfère, pour l'heure, s'en remettre aux acteurs locaux pour définir le champ le plus pertinent, par le biais d'un conventionnement entre le conseil départemental et le conseil régional, lui-même rendu possible par un cadre légal assoupli.

Enfin, il convient d'encourager les départements et leurs partenaires locaux à se saisir pleinement des possibilités que la loi offre déjà - ce qui suppose bien sûr qu'ils en aient les moyens financiers. À la lumière des développements précédents, la mission formule en particulier deux recommandations.

Recommandation n° 19 : Encourager la délégation au département de l'octroi de tout ou partie des aides à l'immobilier d'entreprise par les EPCI à fiscalité propre, lorsque ceux-ci n'ont pas les moyens d'exercer seuls et pleinement cette compétence.

Recommandation n° 20 :  Inciter les départements ruraux à exploiter la diversité de leurs compétences (aides aux producteurs, soutien à l'agrotourisme, espaces naturels sensibles, commande publique...) pour soutenir l'agriculture locale et structurer des filières d'avenir.


* 188 « Pour le plein exercice des libertés locales : 50 propositions du Sénat pour une nouvelle génération de la décentralisation », rapport du groupe de travail du Sénat sur la décentralisation, 2 juillet 2020, consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr.

* 189 Ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 portant création d'un fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation, prise en application de n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19.

* 190 Décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 relatif au fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation.

* 191 Les services de l'État en font une interprétation différente et expliquent cette sous-consommation par l'ampleur de la réponse économique de l'État : les dispositifs mis en place par les collectivités territoriales auraient ainsi pâti d'un effet d'éviction.

* 192 Le conseil départemental de l'Ardèche explique ainsi sa non-participation au fonds mis en place par la région Auvergne-Rhône-Alpes.

* 193 Source : audition du directeur général des collectivités locales, 22 juillet 2020.

* 194 Délibération de la commission permanente du conseil régional du Grand Est, séance du 9 avril 2020, délibération n° 20CP-635.

* 195 Articles 1er et 2 du modèle de convention prévu à l'annexe 4 de la délibération n° 20CP-635 précitée.

* 196 Annexe 1 de la délibération n° 20CP-635 précitée.