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Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements

15 septembre 2020 : Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements ( rapport d'information )

II. FUSIONS ET RAPPROCHEMENTS DE DÉPARTEMENTS : POUR UNE APPROCHE PRUDENTE ET ATTENTIVE AUX CONTEXTES LOCAUX

La nouvelle carte régionale issue de la loi de 2015, la taille considérable de certaines nouvelles régions et leur faible identité historique ont fait ressurgir, ces dernières années, une autre piste de réflexion relative à l'évolution institutionnelle des départements. Il s'agirait de favoriser les rapprochements, voire les regroupements de départements afin de recréer des entités administratives de taille intermédiaire, aptes à gérer certains services publics, dotées d'un poids suffisant au sein des grandes régions, englobant des territoires déjà caractérisés par de fortes affinités.

Le débat contemporain rejoint ainsi des réflexions anciennes sur le périmètre des départements, que certains, dès la fin du XIXe siècle, considéraient comme trop étroit - il y avait déjà plusieurs décennies que le progrès des chemins de fer rendait caduque l'ancienne référence à la distance parcourue en une journée de cheval234(*)... On évoquera ici le projet le plus abouti, formulé par Michel Debré aux lendemains de la Seconde guerre mondiale.

A. LE MIRAGE D'UNE FRANCE AUX CINQUANTE DÉPARTEMENTS

1. Le projet « Debré » de 1947

S'opposant aux projets de régionalisation dans lesquels il voyait un péril pour l'unité de la République, Michel Debré n'en considère pas moins, aux lendemains de la Libération, que les départements sont devenus trop étroits pour que l'action publique s'y déploie efficacement, notamment en matière économique. « Je m'interroge », rappelle-t-il dans ses mémoires : « La région est trop vaste, le département sinon toujours, en tout cas fréquemment inadapté. La région est un risque grave pour l'État, le département est, dans de trop nombreux cas, une circonscription inapte à assurer une action économique cohérente. Ne peut-on trouver une solution intermédiaire235(*) ? »

En 1947, dans son essai La Mort de l'État républicain, il recommande donc d'agrandir les départements créés en 1790 et de ramener leur nombre à quarante-sept. Les principes directeurs de la nouvelle carte départementale proposée sont les suivants : « La superficie moyenne de la division est doublée. Aucune, en règle générale, ne comprend moins de 500 000 habitants. Le chef-lieu est normalement un centre actif. (...) La révision départementale est la reprise du travail de la Constituante en l'adaptant aux conditions nouvelles de notre esprit public et de notre économie236(*). » Tantôt, Michel Debré propose simplement de regrouper plusieurs départements existants : le Haut-Rhin et le Bas-Rhin ne formeraient qu'un seul département, de même que le Jura, la Haute-Saône, le Doubs et le Territoire de Belfort, l'Aude et les Pyrénées-Orientales, ou encore l'Eure et la Seine-Maritime. Tantôt, il redessine les frontières, par exemple pour regrouper le nord du Cantal, l'ouest de la Haute-Loire, le Puy-de-Dôme et le sud de l'Allier.

Ce projet devait rester lettre morte, en raison notamment du scepticisme du général de Gaulle, président du gouvernement provisoire.

Projet de division de la France en quarante-sept départements
présenté par Michel Debré (1947)

Source : M. Debré, La Mort de l'État républicain, Gallimard, 1947 (Bibliothèque du Sénat)

2. Les réflexions de la fin des années 2000 : la fusion comme une évidence

C'est dans un contexte très différent que ressurgit, à la fin des années 2000, l'idée de diminuer le nombre des départements.

De nombreuses réflexions sont alors conduites, comme on l'a rappelé, au sein de l'appareil gouvernemental comme des assemblées parlementaires, en vue d'une réforme de l'organisation et des compétences des administrations décentralisées, l'architecture progressivement construite par les « actes I et II » de la décentralisation (1982-2004) étant perçue comme inadaptée aux besoins du pays, excessivement uniforme et pourtant trop complexe (on ne cesse alors de parler du « millefeuille territorial »), inefficace et coûteuse.

Le rapport du comité « Balladur », remis en mars 2009, recommandait ainsi d'encourager à la fois les fusions de régions et de départements dans un esprit de « simplification ». En ce qui concerne les départements, le rapport se contentait d'indiquer qu'il n'y aurait « que des avantages » à leur transposer la procédure de fusion préconisée pour les régions, sans s'y attarder plus longtemps237(*)... Le même mois, au Sénat, la mission « Belot » appelait elle aussi à faciliter le regroupement volontaire de collectivités, après une analyse minutieuse des critiques formulées à l'égard de la carte régionale d'alors, mais sans avancer d'argument spécifique en faveur de la fusion de départements238(*).

L'intérêt d'une diminution du nombre de départements était alors tenu pour évident, tant les récriminations contre le « morcellement » de la carte administrative française faisaient partie du langage commun, tant les « économies d'échelle » semblaient à portée de main, et tant notre classe politique et administrative est parfois encline à voir dans les réformes institutionnelles une panacée...

À la suite de ces travaux, la loi « RCT » du 16 décembre 2010 a, d'une part, modifié la procédure de regroupement de régions239(*), d'autre part, créé de nouvelles procédures de regroupements de départements, de fusion d'une région avec les départements qui la composent et de modification des limites territoriales des régions par transfert d'un département d'une région à l'autre. Dans chaque cas, l'accord des organes délibérants des collectivités concernées et de leur population (obligatoirement consultée) était requis, et la décision était prise, soit par la loi (cas des fusions de régions), soit par décret en Conseil d'État.

Sous cette forme, la procédure de regroupement de départements n'a jamais été utilisée. Preuve qu'elle ne répondait pas à un besoin aussi impérieux qu'on le croyait ? Toujours est-il que l'ensemble de ces procédures ont été profondément modifiées par la loi du 16 janvier 2015240(*) qui, tirant les conséquences de la fusion des régions et de l'échec de la consultation organisée en Alsace en 2013 sur la fusion de la région Alsace avec les deux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, a abrogé la procédure de regroupement de régions241(*) et supprimé, en cas de fusion de départements, la consultation obligatoire des habitants. Depuis, il n'a été recouru que deux fois à la procédure de regroupement de départements, une fois avec succès (fusion du Bas-Rhin et du Haut-Rhin), une autre fois sans lendemain, du moins jusqu'à présent (fusion des Hauts-de-Seine et des Yvelines)242(*).

La procédure de regroupement de départements
(article L. 3114-1 du code général des collectivités territoriales)

Depuis la loi du 15 juin 2015, la procédure de regroupement de départements est la suivante :

- la fusion ne peut concerner que des départements limitrophes appartenant à une même région ;

- l'initiative de la procédure appartient aux conseils départementaux concernés, qui doivent adopter des délibérations concordantes en faveur de la fusion ;

- la délibération est portée à l'ordre du jour du conseil départemental à la demande de 10 % de ses membres (au lieu du tiers selon le droit commun) ;

- si l'un des départements intéressés comprend des territoires de montagne, l'avis du comité de massif est sollicité ;

- la décision appartient au Gouvernement, qui n'est pas lié par les délibérations concordantes des conseils départementaux mais dispose d'un pouvoir d'appréciation et qui, le cas échéant, prononce la fusion par décret en Conseil d'État.

3. La résurgence actuelle du débat : après les communes nouvelles, des départements nouveaux ?

Le thème de la refonte de la carte départementale a ressurgi discrètement ces dernières années, dans le contexte de la mise en place des nouvelles régions et au gré d'initiatives locales de regroupement.

Dans un ouvrage paru en juin 2018, le club Marc Bloch, cercle de réflexion associant des élus, des fonctionnaires de l'État et des collectivités territoriales ainsi que des universitaires, proposait ainsi de transformer radicalement l'architecture des institutions locales afin de la simplifier, de la rendre mieux appréhendable par les citoyens et de l'adapter aux réalités sociales. Seules subsisteraient ainsi deux catégories de collectivités territoriales, administrées par des conseils élus au suffrage universel direct, disposant d'une compétence générale et d'un pouvoir fiscal, les communes et les départements, ce qui n'empêcherait pas le maintien de structures de coopération à d'autres échelles. Ces deux catégories devraient être constituées de collectivités de taille suffisante : l'ouvrage préconise le regroupement des communes existantes en environ 7 000 communes d'au moins 5 000 habitants, ainsi que la réduction à une quarantaine du nombre de départements. « Ces "départements nouveaux" seraient adaptés à l'aire de vie réelle de la population et leur taille se situerait entre celle des trop grandes régions artificielles actuelles, et les trop petits départements hérités du découpage datant du XVIIIe siècle. » Les conseillers départementaux resteraient, en revanche, élus dans le cadre de circonscriptions infradépartementales « de taille humaine », nommées pays ou cantons. Quant aux régions, elles deviendraient « des établissements publics de coopération de ces "départements nouveaux", retrouvant en cela leur statut initial créé par la loi du 5 juillet 1972, puisque, de toute façon, elles sont déjà privées de leur compétence générale et du pouvoir de voter l'impôt direct
- caractères essentiels de toute vraie collectivité territoriale243(*)
 ».

Si ces propositions n'ont reçu qu'un faible écho, la discussion parlementaire au printemps 2019 du projet de loi relatif aux compétences de la collectivité européenne d'Alsace, qui tirait les conséquences de la création de ce nouveau département par regroupement du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, a été l'occasion d'aborder la question plus générale d'un redécoupage de la carte des départements pour adapter leur périmètre à l'agrandissement des régions et des intercommunalités. Le débat se poursuit dans plusieurs grandes régions.


* 234 Voir M.-A. Grégory, Les départements, une controverse française, ouvrage précité.

* 235 Trois Républiques pour une France, Albin Michel, 1984.

* 236 La Mort de l'État républicain, Gallimard, 1947.

* 237 Il est temps de décider, rapport précité, mars 2009. S'agissant des régions, le comité relevait que si leur taille était, en France, supérieure à la moyenne européenne, leur densité de population était moindre - et leur périmètre territorial d'ailleurs contesté. C'est donc pour « donner force et vigueur » aux régions françaises et leur permettre de « mieux prendre rang dans l'ensemble européen des régions » que le rapport fixait pour objectif de ramener leur nombre à une quinzaine en les dotant d'une population moyenne de 3 à 4 millions d'habitants. À cette fin, il était préconisé d'assouplir la procédure de regroupement de régions fixée par le code général des collectivités territoriales.

* 238 Voir plus particulièrement dans le rapport d'étape de la mission : rapport d'information n° 264 (2008-2009) de Jacqueline Gourault et Yves Krattinger, 11 mars 2009, p. 105 et s. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r08-264-1/r08-264-11.pdf.

* 239 Tout pouvoir décisionnel était ôté aux conseils généraux des régions concernées.

* 240 Loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

* 241 De même ont été abrogées les procédures de regroupement d'une région et des départements qui la composent et de modification des limites régionales par « transfert » d'un département d'une région à une autre.

* 242 Voir ci-après.

* 243 Club Marc Bloch, Citoyen ! Plaidoyer pour une démocratie locale renouvelée, L'Harmattan, 2018.