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Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements

15 septembre 2020 : Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements ( rapport d'information )

B. LA CORSE, L'ALSACE ET LEURS ÉMULES

1. Les singularités corse et alsacienne

Si l'on ne tient pas compte des créations et suppressions de départements liées aux modifications des frontières nationales entre les guerres révolutionnaires et la Seconde guerre mondiale, ni de la situation particulière des territoires ultramarins, la carte des départements français n'a que fort peu évolué depuis 1790, malgré les réflexions et les tentatives qui viennent d'être décrites.

En Corse, où deux départements de Haute-Corse et de Corse-du-Sud avaient été ressuscités par la loi du 15 mai 1976, en substitution du département unique créé en 1811, l'idée s'est progressivement imposée de fusionner les administrations locales supracommunales dans un souci de simplification administrative, mais aussi pour apporter une réponse aux revendications autonomistes en dotant la Corse d'une architecture institutionnelle plus unifiée et singulière dans le paysage national.

La loi « Joxe » du 13 mai 1991244(*) avait transformé l'ancienne région de Corse en collectivité territoriale sui generis (la « collectivité territoriale de Corse »), dotée d'institutions apparentées à celles d'un régime parlementaire (avec un conseil exécutif organiquement séparé de l'assemblée élue, collectivement responsable devant elle et doté de larges pouvoirs propres) ainsi que de compétences nouvelles dans les domaines les plus divers, y compris ceux de l'éducation, de la communication, de la culture et de l'environnement. Les deux départements de Haute-Corse et de Corse-du-Sud subsistaient néanmoins, avec des compétences réduites.

L'étape suivante devait consister à réunir la collectivité territoriale de Corse avec les deux conseils départementaux. Malgré l'échec de la consultation du 6 juillet 2003, l'idée fut relancée une dizaine d'années plus tard à l'initiative de l'Assemblée de Corse pour aboutir à l'occasion de l'examen de la loi « NOTRe », dont l'article 30 prévoyait, à compter du 1er janvier 2018, la création d'une collectivité de Corse se substituant à l'ancienne collectivité territoriale à statut particulier et aux deux départements.

Ce n'est pas le lieu de faire le bilan de la création de la collectivité de Corse, dont on peut néanmoins remarquer qu'elle s'est accompagnée de la première victoire d'une coalition nationaliste aux élections territoriales, qui a elle-même provoqué d'évidentes difficultés dans les relations de la nouvelle collectivité avec l'État. Quelques conclusions que l'on en tire, la réforme territoriale opérée en Corse a répondu à une situation très spécifique et n'est nullement reproductible ailleurs, en particulier depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle carte régionale. La procédure de fusion d'une région avec les départements qui la composent, fixée par le code général des collectivités territoriales, a d'ailleurs été supprimée par la même loi du 16 janvier 2015 qui a modifié la délimitation des régions.

De même, comme il a été noté précédemment, la création de la Collectivité européenne d'Alsace par fusion des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, à la date du 1er janvier 2021, vise principalement à redonner une existence institutionnelle à l'Alsace face au mécontentement suscité localement par la création de la région Grand Est.

Il importe de souligner qu'en Corse comme en Alsace, l'État a fait le choix de maintenir les départements préexistants en tant que circonscriptions de l'administration déconcentrée de l'État. Il demeure aujourd'hui un préfet de Corse-du-Sud (également préfet de Corse) et un préfet de Haute-Corse, et il demeurera demain, si l'on en croit les engagements pris par le Gouvernement, un préfet du Bas-Rhin (préfet du Grand Est) et un préfet du Haut-Rhin. Sans doute cette décision s'explique-t-elle en partie par le souci de ne pas avoir à « choisir » entre deux territoires - ce qui signifierait aussi priver l'un des anciens chefs-lieux des retombées de la présence des services préfectoraux. Mais elle s'explique aussi, et peut-être surtout, par la volonté de préserver des périmètres administratifs qui ont fait leurs preuves et de ne pas éloigner davantage les services de l'État des citoyens. Ce choix pourrait toutefois susciter des difficultés, notamment en Alsace où il n'existe aucune autre circonscription administrative de l'État correspondant au territoire de la nouvelle collectivité.

2. D'autres projets de fusion inaboutis

En dehors des cas corse et alsacien, les autres projets de regroupement de départements qui ont vu le jour au cours des dernières années sont restés lettre morte, du moins pour l'instant.

Alors que les départements de Savoie et de Haute-Savoie sont liés depuis longtemps par des relations fortes de coopération, matérialisées par la création dès 1983 d'un établissement public interdépartemental (aujourd'hui le Conseil Savoie Mont-Blanc)245(*), la question de la fusion des deux départements savoyards, régulièrement agitée, est revenue sur le devant de la scène à la suite de la remise du rapport du préfet Marx sur la création d'une nouvelle collectivité alsacienne. Le président du conseil départemental de la Savoie, Hervé Gaymard, en a formulé la proposition auprès des élus des deux départements en décembre 2018, au nom de l'identité commune savoyarde, mais aussi de la nécessité d'adapter les périmètres départementaux à la nouvelle carte territoriale : « Je reste convaincu par un grand département comme l'Alsace : c'est un échelon de proximité qui peut agir. Notre région Auvergne-Rhône-Alpes, désormais grande comme l'Autriche, a besoin d'un pôle de stabilité à l'Est. Surtout avec la multiplication de communes nouvelles, et des intercommunalités élargies246(*). » Il s'est vu opposer une fin de non-recevoir par le président du conseil départemental de la Haute-Savoie qui, soutenu par la commission permanente du département, a estimé préférable de renvoyer ce débat à la campagne pour les élections de 2021, en vue d'un éventuel rapprochement en 2027247(*).

L'exemple alsacien a aussi fait des émules dans le reste de la région Grand Est, où la création de la collectivité européenne d'Alsace fait craindre l'accentuation des déséquilibres régionaux. Mathieu Klein, alors président du conseil départemental de Meurthe-et-Moselle, a ainsi avancé dès l'été 2018 l'idée d'une fusion avec la Moselle, voire avec d'autres départements lorrains, s'attirant des réactions contrastées. L'initiative avait été encouragée par le Gouvernement qui, pour parer aux critiques formulées à l'encontre du projet alsacien, avait promis d' « accompagner » de la même façon tout autre projet de fusion248(*). Elle semble néanmoins, là encore, avoir fait long feu.

Le projet actuellement le plus abouti concerne la fusion éventuelle des départements des Yvelines et des Hauts-de-Seine, les deux conseils départementaux ayant d'ores et déjà entrepris la mutualisation d'un grand nombre de services (voirie, collèges, adoption, commande publique...), créé un établissement public interdépartemental et plusieurs autres organismes communs pour les gérer et adopté le 30 juin 2017 des délibérations concordantes en faveur du regroupement, engageant ainsi la procédure légale. Justifié selon ses promoteurs par la nécessité de renforcer le rôle de l'Ouest parisien en tant que « locomotive de l'attractivité francilienne », ce projet a néanmoins été soupçonné de vouloir faire échec à la consolidation de la métropole du Grand Paris (dont le territoire des Hauts-de-Seine fait partie) et consacrer l'alliance des territoires « riches » au détriment du reste de la région. Le Gouvernement n'y a pas donné suite, dans l'attente d'une éventuelle réforme de l'organisation institutionnelle du Grand Paris.


* 244 Loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse.

* 245 Voir ci-après.

* 246 « Accusé d'OPA sur la Haute-Savoie, Hervé Gaymard de Savoie persiste et signe », Le Dauphiné libéré, 11 décembre 2018. Un projet de courrier aux élus de M. Gaymard, destiné à rester confidentiel, avait auparavant été divulgué lors d'une séance du conseil départemental de Haute-Savoie.

* 247 « Monteil renvoie la question de la fusion... à 2021 », Le Dauphiné libéré, 7 janvier 2019.

* 248 « Collectivité européenne d'Alsace : opération déminage de la ministre Jacqueline Gourault devant les élus du Grand Est », France Bleu Lorraine Nord, 16 novembre 2018.