CONCLUSION
Des analyses qui précèdent, centrées sur la question du rôle des départements dans notre organisation territoriale, notamment dans les plus grandes régions, on peut tirer quelques enseignements plus généraux sur la manière dont il convient aujourd'hui de légiférer en matière de décentralisation.
Quelle que soit l'appréciation globale que l'on porte sur l'oeuvre accomplie, les réformes des dix années écoulées ont souffert de trois principaux travers dont les conséquences sont aujourd'hui palpables .
Premier travers : l'esprit de système . On a voulu assigner à chaque catégorie de collectivités territoriales un rôle bien défini (« aux régions l'économie, aux départements la solidarité, au bloc communal les services de proximité », disait le ministre André Vallini), comme si ces catégories étaient homogènes, et comme si ces différents et vastes domaines de l'action publique pouvaient être entièrement appréhendés à un seul échelon. En s'inspirant d'initiatives locales (comme le « Breizh 16 »), on a imaginé des dispositifs généraux, applicables sur tout le territoire national malgré les différences historiques, politiques, géographiques (la conférence territoriale de l'action publique). On a redessiné la carte des régions françaises dans un bureau parisien, sous prétexte qu'il fallait à la France des régions grandes comme des Länder allemands.
Deuxième travers : la marche à l'aveuglette . Le Sénat avait dénoncé, en vain, l'indigence de l'étude d'impact sur le projet de redécoupage régional, dont le gouvernement d'alors attendait 20 milliards d'euros d'économies ; on sait ce qu'il en fut 279 ( * ) ... On promettait que des métropoles puissantes « irrigueraient » leur environnement régional ou leur serviraient de « locomotive », en ignorant les signes laissant présager qu'elles pourraient au contraire accélérer leur dévitalisation. Et l'on voudrait aujourd'hui poursuivre la fusion de ces mêmes métropoles avec les départements sur le modèle lyonnais, alors que les conséquences de ce choix institutionnel commencent à peine à être perceptibles.
Troisième travers : la profusion normative . Le législateur a entendu dresser la liste exhaustive des compétences des conseils départementaux et régionaux et leur interdire de s'aventurer au-delà, sans prendre garde que la diversité des besoins sociaux ne se laisse pas réduire aux termes de la loi. Prétendant organiser la coopération locale, il est allé jusqu'à fixer les formes dans lesquelles doit s'exercer la liberté contractuelle des collectivités (CTAP, CTEC), sans se douter que ce cadre légal serait aussitôt débordé, parce qu'excessivement rigide et inadapté. Et les rares fois où il a accordé un peu plus de souplesse aux collectivités, il est bientôt revenu en arrière en introduisant des exceptions à la faculté qu'il venait de leur octroyer (par exemple en ce qui concerne les délégations de compétence).
Alors que de nouvelles réformes sont aujourd'hui annoncées, l'on voudrait inviter le législateur (c'est-à-dire à la fois le Gouvernement et le Parlement, car tous deux contribuent à l'oeuvre législative) à cultiver les trois qualités contraires .
Plutôt que l'esprit de système, l'attention aux réalités locales . Les futures lois de décentralisation devront répondre aux besoins exprimés sur le terrain, au lieu de se conformer à des théories préconçues, et elles devront prendre en compte la diversité de ces besoins, au lieu d'imposer partout un schéma identique. Malgré son caractère vague et ambigu, l'on se ralliera volontiers au mot d'ordre de la « différenciation », s'il ne s'agit pas de porter atteinte à l'égalité des citoyens, mais de répondre de manière plus effective à leurs attentes en adaptant la règle commune à la pluralité des contextes dans lesquelles elle doit s'appliquer. La Savoie n'est pas l'Alsace, Marseille n'est pas Lyon, et l'immense Nouvelle-Aquitaine (84 061 km2) ne peut sans doute être administrée efficacement de la même manière que l'Île-de-France ou la Bretagne...
Au lieu de continuer à progresser à l'aveuglette, on insistera une nouvelle fois sur la nécessité d'une authentique évaluation préalable des réformes, dont le meilleur instrument est l' expérimentation . On l'a dit à propos du conseiller territorial : d'une telle réforme, personne ne peut prédire les effets, et si l'on voulait de nouveau s'engager dans cette voie, il serait hautement préférable que l'on commence par l'appliquer dans une ou deux régions et que l'on attende d'avoir le recul nécessaire avant de l'étendre ou de la généraliser. Cette méthode aurait aussi bien pu s'appliquer à la fusion des régions...
Enfin, contre la profusion normative, il faut faire le choix de la liberté et de la confiance . La décentralisation tout entière repose sur le postulat selon lequel certains besoins sociaux sont mieux pris en charge localement, par les citoyens d'un territoire et leurs élus, que par les pouvoirs publics nationaux. Cessons donc de vouloir régler dans ses moindres détails la manière dont les autorités locales exercent les compétences qui leur ont été dévolues, et laissons-les innover, y compris dans la manière dont elles coopèrent entre elles. La retenue sera ici la meilleure preuve de la sagesse.
* 279 Voir le bilan sévère de la Cour des comptes, dans Les Finances publiques locales 2019 , fasc. 2, rapport consultable à l'adresse suivante : www.ccomptes.fr .