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Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements

15 septembre 2020 : Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements ( rapport d'information )

DEUXIÈME PARTIE 

DES MISSIONS DE SOLIDARITÉ À CONSOLIDER

I. CONFORTER LES DÉPARTEMENTS DANS LEUR MISSION DE SOLIDARITÉ SOCIALE

A. LE DÉPARTEMENT, PROTAGONISTE DE L'ACTION SOCIALE

1. L'action sociale : coeur de métier des départements

La vocation sociale du département a été affirmée dès le premier acte de la décentralisation dans le cadre des transferts de compétences intervenus en 198346(*). Lui a alors été attribuée une compétence de droit commun pour les prestations légales d'aide sociale. La compétence sociale des départements est aujourd'hui consacrée par l'article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales disposant que le département « est compétent pour mettre en oeuvre toute aide ou action relative à la prévention ou à la prise en charge des situations de fragilité, au développement social, à l'accueil des jeunes enfants et à l'autonomie des personnes. Il est également compétent pour faciliter l'accès aux droits et aux services des publics dont il a la charge ».

Plusieurs lois sectorielles ont par la suite renforcé ses compétences en matière d'insertion et de lutte contre la pauvreté avec la décentralisation de la gestion du revenu minimum d'insertion (RMI) devenu revenu de solidarité active (RSA)47(*), en matière de politique de la ville pour ce qui concerne spécifiquement l'insertion des jeunes, la prévention du décrochage et l'animation socio-éducative48(*), en matière de handicap avec la tutelle des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH)49(*), et dans la prise en charge de la dépendance grâce à la gestion de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA)50(*) ainsi qu'au pilotage des conseils départementaux de la citoyenneté de l'autonomie et des maisons départementales de l'autonomie (MDA)51(*).

L'ensemble des prestations sociales relevant du département sont régies par un règlement départemental d'aide sociale adopté par l'assemblée délibérante. Celle-ci doit y préciser les règles applicables à ces aides dans le respect des lois et règlements qui les régissent. Le conseil départemental peut décider de conditions et de montants plus favorables à ceux prévus par les règles nationales mais assume alors seul les conséquences financières de telles décisions.

Pour mettre en oeuvre leur politique sociale, les départements s'appuient sur plusieurs services territoriaux dont ils assurent le financement et l'organisation52(*) :

- le service départemental d'action sociale qui a pour mission générale d'aider les personnes en difficulté à retrouver ou à développer leur autonomie de vie ;

- le service départemental de l'aide sociale à l'enfance (ASE), chargé notamment de conduire des actions de soutien matériel, éducatif et psychologique des mineurs en danger ou en grande difficulté sociale ;

- le service de la protection maternelle et infantile (PMI) chargé de l'organisation de consultations et d'actions de prévention médico-sociale en faveur des femmes enceintes et des enfants de moins de six ans ainsi que des activités de « planning familial ».

2. L'action sociale : une compétence partagée avec l'ensemble des collectivités publiques
a) Les autres collectivités publiques et privées intervenant dans le champ social

Si le département jouit d'un rôle prééminent en matière d'action sociale, la loi prévoit néanmoins l'intervention d'autres collectivités publiques :

- au niveau national, l'État conserve la charge de plusieurs prestations sociales, telles que l'aide médicale d'État ou les aides au logement. Le code de l'action sociale et des familles lui confie en outre une compétence de principe concernant l'aide apportée à deux publics spécifiques : les personnes victimes de prostitution53(*) et les Français de l'étranger54(*) ;

- au niveau décentralisé, les communes et intercommunalités interviennent en particulier par le biais des centres communaux et intercommunaux d'action sociale (CCAS et CIAS) qui mènent « une action générale de prévention et de développement social dans la commune, en liaison étroite avec les institutions publiques et privées55(*) ». Si les régions ne se voient pas expressément attribuer de compétences sociales, il n'en demeure pas moins que leurs compétences en matière de formation professionnelle et d'emploi sont nécessairement amenées à s'articuler aux politiques d'insertion (voir ci-après) ;

- en ce qui concerne les organismes de sécurité sociale, la loi confie aux caisses primaires d'assurance maladie un rôle de prévention, d'éducation et d'information sanitaires ainsi qu'une action sanitaire et sociale56(*). Les caisses d'allocations familiales (CAF), ainsi que les caisses de mutualité agricole (CMA) se voient également attribuer un rôle sanitaire et social en faveur de leurs ressortissants et de leur famille57(*). Elles assurent également le service du RSA ;

- interviennent enfin une diversité d'établissements sociaux et médico-sociaux (ESMS)58(*) sous statut public ou privé, qui délivrent des prestations à domicile, en milieu de vie ordinaire, en accueil familial ou dans une structure de prise en charge, tels que les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), ou encore les établissements ou services d'aide par le travail (ESAT) et les foyers d'accueil médicalisés pour ce qui concerne la politique du handicap.

b) Le département, stratège et coordinateur des politiques sociales menées sur son territoire

Si les politiques sociales se caractérisent par l'intervention d'une pluralité d'acteurs, le code de l'action sociale et des familles rappelle clairement le rôle stratégique et de coordination du département. Son article L. 121-1 lui attribue en effet une triple mission :

- définir et mettre en oeuvre la politique d'action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l'État, aux autres collectivités territoriales ainsi qu'aux organismes de sécurité sociale ;

- coordonner les actions menées sur son territoire qui y concourent ;

- organiser la participation des ESMS à la définition des orientations en matière d'action sociale et à leur mise en oeuvre, notamment par la conclusion de contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (CPOM)59(*).

Le rôle stratégique du département se matérialise également par l'adoption de schémas départementaux d'organisation sociale et médico-sociale relatifs à certains ESMS (en particulier ceux relevant de l'ASE) ainsi que de schémas relatifs aux personnes handicapées ou en perte d'autonomie. Ces derniers sont arrêtés par le président du conseil départemental après concertation avec le représentant de l'État et avec l'agence régionale de santé (ARS) et visent à assurer l'organisation territoriale et l'accessibilité de l'offre de services de proximité destinée aux personnes handicapées ou en perte d'autonomie et à leurs proches aidants60(*).

Son rôle de coordination a quant à lui été affirmé avec la loi « MAPTAM » qui lui a expressément attribué un rôle de chef de file pour l'exercice des compétences relatives à l'action sociale, au développement social et à l'autonomie des personnes61(*).


* 46 Loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des ýcompétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.

* 47 Loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité.

* 48 Loi n° 2003-710 du 1 août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

* 49 Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

* 50 Loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.

* 51 Loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement.

* 52 Article L. 123-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 53 Article L. 121-9 du même code.

* 54 Article L. 121-10-1 du même code.

* 55 Article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles.

* 56 Article 262-1 du code de la sécurité sociale.

* 57 Article 263-1 du code de la sécurité sociale.

* 58 Article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 59 Articles L. 313-11 et suivants du code de l'action sociale et des familles.

* 60 Article L. 312-5 du code de l'action sociale et des familles.

* 61 Article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales.