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Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements

15 septembre 2020 : Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements ( rapport d'information )

B. UN PARTAGE DES RÔLES À CLARIFIER

1. Une refondation des logiques d'action ?
a) Une évolution de la relation État-département
(1) Vers un développement de la technique de la contractualisation ?

En matière sociale, le partage des compétences a longtemps été clair : les principes et les règles étaient fixés au niveau national et les départements étaient chargés de la mise en oeuvre opérationnelle et du financement des dispositifs.

Comme l'a noté Martine Long, professeure de droit public entendue par la mission, une « refondation des logiques d'action » se fait jour via le développement de la technique de la contractualisation. L'État fixe alors une stratégie et des objectifs, puis demande aux départements de s'inscrire dans cette démarche en bénéficiant pour cela de moyens supplémentaires.

Cette technique a notamment été mise en oeuvre dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté présentée par le Président de la République en 2018. La procédure de conventionnement, préparée par les travaux d'une mission dirigée par Frédéric Bierry, président du conseil départemental du Bas-Rhin, puis lancée en 2019 a ainsi porté sur un nombre limité d'objectifs (prévenir les sorties « sèches » des personnes en fin de prise en charge par l'ASE, mettre l'accent sur l'insertion des bénéficiaires du RSA, développer le travail social) assortis d'indicateurs de résultats fixés unilatéralement par l'État. En contrepartie, l'État assure un cofinancement des actions conduites dans ce cadre à hauteur de 50 %. La quasi-totalité des départements (à l'exception des Yvelines, des Hauts-de-Seine ainsi que de la collectivité de Saint-Barthélémy) ont signé ces contrats, auxquels 134,3 millions d'euros de crédits budgétaires ont été alloués en 2019. Une nouvelle vague de contractualisation assortie d'objectifs supplémentaires (développement des premiers accueils sociaux inconditionnels, développement des référents de parcours, mise en place des maraudes mixtes, prévention spécialisée en direction des jeunes issus de quartiers sensibles, prévention de la jeune délinquance) et d'une enveloppe plus importante (175 millions d'euros) a été lancée en 2020.

La stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté

Annoncée par le Président de la République le 13 septembre 2018, la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté s'articule autour de cinq objectifs :

- l'égalité des chances dès les premiers pas pour rompre la reproduction de la pauvreté ;

- garantir au quotidien les droits fondamentaux de tous les enfants ;

- un parcours de formation garanti pour tous les jeunes ;

- assurer l'émancipation sociale par l'activité ;

- rendre les minima sociaux plus simples, plus lisibles et plus incitatifs à l'activité.

Elle s'appuie sur trois leviers de transformation :

- un « choc de participation » et la rénovation du travail social ;

- un pilotage de la stratégie à partir des territoires ;

- un engagement des entreprises.

Ses deux principaux piliers sont :

- la refonte de plusieurs prestations sociales existantes, dont le RSA, au sein d'un revenu universel d'activité (RUA) ;

- la création d'un service public de l'insertion.

La stratégie doit être dotée de 8,5 milliards d'euros sur la période 2018-2022.

(2) Le service public de l'insertion : promesses et points de vigilance

L'un des piliers de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté est également la création d'un « service public de l'insertion ». La circulaire précitée du 12 juin 2019 relative à la mise en oeuvre de la réforme de l'organisation territoriale de l'État précise que cette mesure « suppose que soient regroupées les compétences contribuant à cet objectif sans discontinuité, en se dotant des moyens d'accompagner les personnes en difficulté, de l'hébergement d'urgence à l'insertion par l'activité économique jusqu'à l'emploi. Cette nouvelle organisation devra permettre d'assurer un dialogue plus simple et plus efficace avec les acteurs du service public de l'insertion que sont les conseils départementaux, les CAF et Pôle Emploi ».

Si les objectifs de ce projet sont louables, en particulier l'amélioration de la lisibilité, de la fluidité et du suivi des parcours des usagers, de nombreux départements interrogés par la mission craignent un nouvel interventionnisme de l'État dans le domaine de l'insertion, compétence pourtant transférée de longue date aux départements, dans un contexte par ailleurs marqué par la recentralisation du RSA dans certains départements d'outre-mer (Mayotte et la Guyane en 2019, La Réunion en 2020) et l'annonce d'une future fusion du RSA au sein d'un nouveau revenu universel d'activité (RUA) pour la mise en oeuvre duquel le rôle du département n'est à ce stade pas clarifié.

Forts de leur expérience, les départements paraissent les mieux à même d'assurer le pilotage du service public de l'insertion. Un appel à projets a été lancé en octobre 2019 visant à expérimenter la mise en oeuvre territoriale du service public de l'insertion. Si celui-ci était ouvert à l'ensemble des acteurs concernés, la liste des 14 lauréats est exclusivement composée de départements (le cas échéant conjointement avec la région comme en Bretagne) ou de collectivités exerçant les compétences départementales (métropole de Lyon, collectivité territoriale de Martinique). Ces expérimentations doivent constituer pour les départements lauréats l'occasion de démontrer leur capacité à assurer le pilotage du futur service public de l'insertion. Leur évaluation permettra de déterminer les conditions dans lesquelles celui-ci pourrait-être le plus efficace.

Recommandation n° 1 :  Affirmer le caractère territorialisé et différencié du futur service public de l'insertion et confier son pilotage aux départements.

b) Un développement des logiques partenariales entre les acteurs locaux
(1) Une volonté politique d'agir collectivement

Dès les années 1980, la loi a attribué aux départements un rôle de coordination dans le domaine social. Ils ne l'ont que faiblement assumé dans un premier temps, trop occupés par la mise en oeuvre des dispositifs légaux, et se heurtant au principe de non-tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre. Aujourd'hui, les élus des différents niveaux de collectivités expriment la volonté de resserrer leur coopération dans ce domaine. La refonte des logiques de l'action sociale passe ainsi également par le développement de partenariats impliquant plusieurs strates de collectivités territoriales et acteurs locaux.

En témoigne le développement de structures départementales destinées à clarifier le rôle de chaque partie prenante et de coordonner les interventions. Par exemple, les conférences des financeurs de la prévention de la perte d'autonomie instituées dans chaque département par la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement (dite « ASV ») de 2015 ont permis de mettre de l'ordre dans les nombreux financements croisés qui interviennent en la matière. Ces conférences sont présidées par le président du conseil départemental et vice-présidées par le directeur général de l'ARS, leur pilotage et leur animation étant assurés au niveau national par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Y siègent des représentants des régimes de base d'assurance vieillesse et d'assurance maladie, de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) à travers ses délégations locales, des fédérations des institutions de retraite complémentaire et le cas échéant, en fonction des partenariats locaux, de tout autre acteur concerné par les politiques de prévention de la perte d'autonomie.

Avant même la mise en place du service public de l'insertion, plusieurs départements ont par ailleurs créé des groupements d'intérêt public (GIP) visant à fédérer l'ensemble des acteurs publics présents sur le territoire autour de l'objectif d'insertion professionnelle des bénéficiaires du RSA, à l'instar de l'agence « Activit'y » dans les Yvelines ou encore « Insertion 70 » en Haute-Saône.

(2) Une collaboration département-région perfectible en matière d'insertion professionnelle

La frontière entre la compétence d'insertion, qui incombe au département, et les compétences en matière d'emploi et de formation professionnelle qui relèvent des régions, est par nature poreuse. La coopération de ces deux strates de collectivités est hautement souhaitable pour assurer l'efficacité des actions engagées et la fluidité des parcours d'insertion, de formation et d'accès à l'emploi.

Or, une partie seulement des départements ayant répondu sur ce point au questionnaire envoyé par la mission ont déclaré avoir passé une convention avec la région dans ce domaine (Hérault, Loir-et-Cher, Somme, Ardennes, Jura, Manche...).

Le département du Loir-et-Cher constitue un exemple de collaboration particulièrement satisfaisante en la matière avec notamment la signature d'une convention, actuellement en instance de renouvellement, relative à l'accès des allocataires du RSA et des jeunes aux dispositifs de formation professionnelle financés par la région. Le département de la Somme a également indiqué avoir conclu « une convention [avec le conseil régional des Hauts-de-France], en 2017, grâce à laquelle les bénéficiaires du RSA représentent 30 % des publics entrant en formation ». De façon analogue, la région Auvergne-Rhône-Alpes a indiqué avoir mis en place, en coopération avec les conseils départementaux situés sur son territoire, « un parcours de formation “Persévérance”, destiné aux bénéficiaires du RSA, afin de favoriser leur insertion professionnelle durable sur prescription du département ».

Plusieurs départements ont en revanche souligné la nécessité d'améliorer l'articulation des politiques d'insertion, d'emploi et de formation professionnelle. Les départements de la Somme et de la Drôme ont notamment suggéré de renforcer la coopération pour la mise en relation des offres et des demandes d'emploi et plus particulièrement l'identification des métiers en tension susceptibles de recruter des publics cibles de la politique de l'insertion. Plusieurs départements ont également appelé à une clarification de la répartition des rôles en matière d'économie sociale et solidaire (ESS) au profit du département : les opérateurs de ce secteur, en particulier les structures de l'insertion par l'activité économique (IAE), constituent en effet un débouché naturel pour certains publics cibles de la politique de l'insertion.

Cette question rejoint la problématique plus large de l'intervention des départements dans le domaine économique, abordée en troisième partie du présent rapport.

Recommandation n° 2 :  Développer les partenariats entre départements et régions pour mieux articuler les politiques d'insertion, de formation professionnelle et d'accès à l'emploi.

c) Trois scénarios pour les départements

Face à cette « refondation » des logiques de l'action sociale, trois scénarios peuvent être envisagés à moyen ou long terme pour les départements :

Scénario 1 : face à l'impasse financière à laquelle les départements font face, une progressive recentralisation des dispositifs d'action sociale et en particulier du RSA, au risque de les marginaliser ;

Scénario 2 : un développement de la technique contractuelle engagée dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté, où l'État ne fixe plus seulement les règles et les principes de l'action sociale mais également les objectifs opérationnels, le département conservant des capacités d'action pour les réaliser ;

Scénario 3 : une réaffirmation du rôle social du département, ce qui implique une réelle volonté politique d'aller vers « une gestion davantage proactive, dynamique du social » (M. Long). Les sections suivantes du présent rapport exploreront certaines pistes et conditions de réussite de ce troisième scénario.

2. Simplifier les enchevêtrements de compétences dans le domaine médico-social en renforçant les prérogatives des départements

Les départements aspirent à jouer un rôle accru en matière médico-sociale, en particulier pour ce qui relève des politiques en faveur des personnes en situation de handicap et des personnes âgées.

L'existence de nombreux financements croisés dans ces domaines appelait un effort de mise en cohérence, raison pour laquelle la loi « ASV » a créé des conférences des financeurs de la prévention de la perte d'autonomie, solution qui mériterait d'être généralisée à l'ensemble des politiques sociales dans le cadre d'agences départementales des solidarités (voir ci-dessous).

L'Assemblée des départements de France (ADF) propose d'aller plus loin en instaurant des « contrats de santé sociaux et médico-sociaux » entre les ARS et les départements, afin de positionner ces derniers comme des acteurs majeurs de la planification de l'offre sociale, médico-sociale et sanitaire sur leur territoire.

L'enchevêtrement des compétences en la matière entre l'État (via les ARS) et les départements est en effet source de blocages, de perte d'efficience et d'opacité pour les usagers.

Ce constat s'applique tout particulièrement à la gestion des EHPAD. Le directeur général de l'ARS et le président du conseil départemental disposent conjointement du pouvoir d'autorisation, de création (notamment à la suite d'appels à projets) ou d'extension des EHPAD. Un département interrogé par la mission a notamment fait état d'un blocage de plusieurs mois sur le lancement de certains projets de réhabilitation d'un établissement faute d'accord entre les deux autorités. L'autorité tarifaire est également partagée : les tarifs sont arrêtés par le directeur général de l'ARS s'agissant des prestations de soins remboursées par la sécurité sociale et par le président du conseil départemental pour ce qui est des prestations relatives à l'hébergement et à la dépendance acquittées par l'usager ou prises en charge par l'APA. Enfin, les agents de l'EHPAD peuvent être rémunérés tantôt par le département, tantôt par l'ARS, voire par les deux selon la nature des missions accomplies.

Plus grave, les directeurs d'EHPAD ont parfois tendance à ne vouloir rendre de comptes qu'à l'ARS, alors même que le département est l'un de leurs principaux financeurs. Ainsi, lors de la crise du covid-19, un grand nombre de présidents de conseil départemental ont indiqué avoir été laissés dans l'ignorance des dysfonctionnements rencontrés, voire de la hausse brutale de la mortalité dans certains établissements.

Plusieurs pistes pourraient être expérimentées pour renforcer l'autorité du département sur les EHPAD, telles que :

- déléguer aux départements les crédits d'assurance-maladie consacrés au financement des EHPAD et unifier l'autorité tarifaire entre les mains du président du conseil départemental ;

- attribuer au président du conseil départemental (en lieu et place du ministre chargé de l'action sociale et du directeur du Centre national de gestion) le pouvoir de nomination des directeurs et directeurs-adjoints d'EHPAD relevant du secteur public, ainsi que leur évaluation.

La situation est tout aussi complexe concernant les ESMS relevant de la politique du handicap. Ces établissements peuvent en effet relever soit de l'ARS seule (établissements pour enfants en situation de handicap, maisons d'accueil spécialisées, ESAT), soit du département seul (foyers de vie, foyers d'hébergement), soit de leur autorité conjointe (foyers d'accueil médicalisé), ce qui empêche toute gestion globale de l'offre d'accueil des personnes en situation de handicap et est susceptible de créer des ruptures dans les parcours. Le cas de la prise en charge des enfants en situation de handicap est particulièrement problématique puisque le département, compétent en matière de protection de l'enfance, se trouve entièrement dépendant de l'ARS pour mettre en place les solutions d'hébergement adéquates (il est par exemple incapable, en cas de carence de places, d'intervenir pour en créer de nouvelles).

Recommandation n° 3 :  Donner corps au « chef-de-filat » des départements dans le domaine médico-social, notamment en renforçant leur autorité sur les EHPAD et les établissements médico-sociaux pour personnes en situation de handicap.

3. Réaffirmer le rôle des départements dans la gouvernance d'ensemble des politiques sociales grâce à la création d'agences départementales des solidarités

Plusieurs départements interrogés par la mission soulignent le caractère parfois désordonné de l'intervention des différents acteurs locaux en matière d'action sociale, en dépit du rôle de chef de file que la loi confère au département, et au détriment de l'efficacité des politiques menées ainsi que de leur lisibilité du point de vue des usagers.

Le bon exercice du « chef-de-filat » des départements en matière sociale suppose l'existence d'outils opérationnels, aujourd'hui manquants, pour être pleinement effectif.

La plateforme New deal départemental présentée en février 2019 par l'ADF formule plusieurs propositions en ce sens62(*). La principale, qui fait l'objet d'un large consensus parmi les départements, est la création d'une Agence départementale des solidarités placée sous le pilotage du conseil départemental et rassemblant l'ensemble des acteurs (État, collectivités territoriales, organismes de sécurité sociale), afin :

- de simplifier le parcours de chaque usager en lui attribuant un référent unique ;

- de coordonner les financements croisés, sur le modèle de la conférence des financeurs de la prévention de la perte d'autonomie ;

- de favoriser l'émergence d'un pilotage et d'une vision d'ensemble unifiés des politiques sociales.

La création d'un dossier social unique permettant l'interopérabilité des bases de données dont disposent les différents acteurs et leur mise à jour dynamique constituerait également un outil précieux.

Recommandation n° 4 :  Créer dans chaque département une agence des solidarités pilotée par le conseil départemental et assurant une gouvernance d'ensemble des politiques sociales menées sur le territoire.


* 62 Ce document est consultable à l'adresse suivante : www.departements.fr.