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Différenciation territoriale outre-mer : quel cadre pour le sur-mesure ?

21 septembre 2020 : Différenciation territoriale outre-mer : quel cadre pour le sur-mesure ? ( rapport d'information )

PREMIÈRE PARTIE

I. L'ADÉQUATION DE L'ACTION PUBLIQUE AUX RÉALITÉS LOCALES AU CoeUR DE LA DIFFÉRENCIATION OUTRE-MER

Les entretiens réalisés en vue de la réalisation de ce rapport confirment que le débat institutionnel et statuaire dans les outre-mer ne s'est jamais totalement refermé.

Il s'agit d'un débat multidimensionnel, renvoyant à des enjeux à la fois juridiques, philosophiques, économiques, voire culturels. Bien que plus vivace dans les collectivités de l'article 73 de la Constitution, la réflexion sur la meilleure organisation institutionnelle et la répartition des compétences entre l'État et le territoire est commune à tous les outre-mer, comme l'ont confirmé les auditions.

La décentralisation de 1982, puis la révision constitutionnelle de mars 2003 ont constitué des étapes marquantes mais elles n'ont pas toujours permis d'apporter une réponse satisfaisante, en particulier pour les collectivités de l'article 73, qui restent au fond, en quête d'une organisation de l'exercice de la démocratie locale au service de leur développement.

Les échanges avec les exécutifs locaux reflètent la dichotomie constitutionnelle et la culture de la décentralisation qui en découlent outre-mer. Ainsi d'un côté, figurent les départements et collectivités territoriales de l'article 73 de la Constitution qui s'inscrivent dans une logique de responsabilité relativement « prudente » et, de l'autre, les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution (COM) qui ont une culture de la décision locale très marquée. Deux exceptions sont à noter : Saint-Martin qui se place pour des raisons historiques à mi-chemin entre les deux cultures et Wallis-et-Futuna qui ne relève ni de l'une ni de l'autre des catégories, l'exécutif étant assuré directement par le représentant de l'État dans le territoire.

A. LES OUTRE-MER : UN PAYSAGE INSTITUTIONNEL ET JURIDIQUE EN RÉALITÉ « ÉCLATÉ »

Il existe aujourd'hui autant de statuts et d'organisations qu'il existe de territoires situés outre-mer.

1. Dans les collectivités des articles 73 et 74 de la Constitution, des organisations institutionnelles très diverses
a) Des formes institutionnelles différentes au sein de l'article 73

L'article 73 de la Constitution regroupe en réalité des collectivités aux formes institutionnelles très variées (deux DROM, deux collectivités uniques, un département à assemblée délibérante unique).

La Guadeloupe et La Réunion sont des départements-régions d'outre-mer (DROM).

Depuis la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003, la Guadeloupe est un département et une région d'outre-mer, relevant de l'article 73 de la Constitution. Par consultation locale du 7 décembre 2003, la Guadeloupe a refusé l'évolution vers la constitution d'une assemblée unique. Quatre niveaux de collectivités existent en Guadeloupe : les communes (32), les intercommunalités (6), le département et la région.

La Réunion est un département et une région d'outre-mer, relevant de l'article 73 de la Constitution. Le projet de bi-départementalisation lancé à la fin des années 1990, visant à faire du sud de La Réunion le deuxième département de l'île, fut rejeté aussi bien par le conseil régional que par le conseil général au cours des séances des 17 et 18 mars 2000.

La répartition des compétences entre la région et le département y suit celle des collectivités hexagonales (développement économique, lycées, formation, transports pour la région ; réseau routier, collèges et action sociale pour le département).

La Guyane et la Martinique sont quant à elles deux collectivités uniques régies par l'article 73, chacune avec son mode d'organisation propre.

Par consultation locale le 24 janvier 2010, les Guyanais ont opté pour une collectivité unique, régie par l'article 73 de la Constitution. La loi du 27 juillet 2011 a créé la collectivité territoriale de Guyane (CTG) et ce changement de statut est devenu effectif en mars 2015. Selon l'article L. 7111-1 du Code général des collectivités locales, la CTG « exerce les compétences attribuées à un département d'outre-mer et à une région d'outre-mer et toutes les compétences qui lui sont dévolues par la loi pour tenir compte de ses caractéristiques et contraintes particulières ».

Les organes de la collectivité se composent de l'assemblée de Guyane et de son président assistés du conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l'éducation de la Guyane ainsi que du conseil consultatif des populations amérindiennes et bushinenge. Le président de l'assemblée de Guyane est l'organe exécutif de la CTG.

Par consultation locale le 24 janvier 2010, les électeurs de Martinique ont décidé d'évoluer vers une collectivité unique régie par l'article 73 de la Constitution. Cette nouvelle organisation administrative, prévue par la loi du 27 juillet 2011, est entrée en vigueur après l'élection de l'assemblée de Martinique en décembre 2015. S'inspirant de la collectivité territoriale de la Corse, le système martiniquais est original s'agissant des collectivités de l'article 73 en ce qu'il prévoit une dissociation de l'exécutif et de la présidence de l'assemblée.

Après l'élection de son président et de ses vice-présidents, l'assemblée procède à l'élection parmi ses membres du conseil exécutif de Martinique (un président et huit conseillers exécutifs). Il existe ainsi un président de l'assemblée de Martinique (chargé d'organiser les travaux de l'assemblée) et un président du conseil exécutif de Martinique (chargé de diriger l'action de la collectivité et de préparer et d'exécuter les délibérations de l'assemblée).

Mayotte, enfin, est un département d'outre-mer relevant de l'article 73. Consultés le 29 mars 2009, sur la base de l'article 72-4 de la Constitution, les électeurs de Mayotte ont approuvé massivement le projet de transformation de la collectivité en département. Le 31 mars 2011, elle est ainsi devenue le 101ème département français et le 5ème département d'outre-mer.

La départementalisation a été progressive et la mise en place de l'identité législative a nécessité de prendre en compte les spécificités de la société mahoraise (existence d'un statut personnel en plus du statut de droit commun ; justice des cadis...).

Disposant d'une assemblée unique, le conseil départemental de Mayotte exerce également les compétences d'un conseil régional. Le département exerce ainsi des compétences normalement dévolues aux régions.

b) Un article 74 regroupant diverses réalités statutaires

Les collectivités de l'article 74 de la Constitution, bien que regroupées sous l'appellation uniforme de « collectivités d'outre-mer » (COM) recouvrent aussi différentes réalités statutaires.

Wallis-et-Futuna est un territoire directement administré par l'État. Collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution, son statut est fixé par la loi du 29 juillet 1961. L'État français est représenté à Wallis-et-Futuna par un administrateur supérieur. À la différence des autres collectivités territoriales, le pouvoir exécutif est assuré par le représentant de l'État et non par un président élu.

Le territoire est divisé administrativement en circonscriptions qui correspondent aux trois royaumes puisqu'une organisation monarchique traditionnelle y est reconnue. Chacune des circonscriptions (Uvea, Alo et Sigave) dispose de la personnalité morale avec un budget spécifique géré par un conseil de circonscription composée de chefs coutumiers et présidé par le roi. Une assemblée territoriale délibère sur une quarantaine de domaines, conformément au décret du 22 juillet 1957.

Saint-Barthélemy et Saint-Martin sont des COM dotées de l'autonomie disposant d'un statut principalement régi par l'identité législative et par le principe de spécialité législative dans les seules matières transférées à la collectivité.

Auparavant commune de la Guadeloupe, Saint-Barthélemy est une collectivité d'outre-mer dotée de l'autonomie régie par l'article 74 de la Constitution depuis la consultation du 7 décembre 2003. Son statut est fixé par la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer. Elle dispose d'un conseil exécutif, d'un conseil territorial ainsi que d'un conseil économique, social et culturel.

Ancienne commune de la Guadeloupe, Saint-Martin est devenue une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution, à la suite de la consultation locale du 7 décembre 2003. Son statut est fixé par la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer. Saint-Martin dispose d'un conseil exécutif et d'un conseil territorial, ce dernier constituant l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale. La collectivité forme une circonscription électorale unique où les conseillers territoriaux sont élus pour 5 ans. En application de la loi organique, a été également créé un conseil économique, social et culturel, son rôle étant exclusivement consultatif.

Saint-Pierre-et-Miquelon est également une COM mais n'est pas dotée de l'autonomie. Ancien département d'outre-mer puis collectivité à statut particulier, elle est aujourd'hui une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution. Son statut est fixé par la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer. La collectivité est composée de deux communes : Saint-Pierre et Miquelon-Langlade. Elle dispose d'un conseil exécutif, d'un conseil territorial ainsi que d'un conseil économique, social et culturel

La Polynésie française quant à elle est une COM dotée de l'autonomie et reconnue comme pays d'outre-mer3(*) disposant d'une très large autonomie. Son statut est fixé par la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française (modifié à sept reprises depuis). Le statut de 2004, ajusté en 2007 et renforcé en 2011, octroie à la Polynésie française une compétence de principe et à l'État des compétences d'attribution. La Polynésie française est ainsi compétente dans toutes les matières, à l'exception de celles expressément attribuées à l'État. Celui-ci exerce des compétences d'attribution recentrées sur ses missions régaliennes. La Polynésie française dispose par ailleurs de compétences particulières en matière de relations internationales.

S'inspirant du modèle parlementaire, les institutions polynésiennes comprennent un pouvoir exécutif (président et gouvernement de la Polynésie française), une assemblée législative (Assemblée de la Polynésie française) et un organe destiné à représenter les forces économiques et sociales du territoire (conseil économique, social et culturel de la Polynésie française). L'exécutif est responsable devant l'assemblée.

Article 72-3 de la Constitution

La République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d'outre-mer, dans un idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité. 

La Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna et la Polynésie française sont régis par l'article 73 pour les départements et les régions d'outre-mer et pour les collectivités territoriales créées en application du dernier alinéa de l'article 73, et par l'article 74 pour les autres collectivités. 

Le statut de la Nouvelle-Calédonie est régi par le titre XIII. 

La loi détermine le régime législatif et l'organisation particulière des Terres australes et antarctiques françaises et de Clipperton.

2. La Nouvelle-Calédonie : une collectivité à statut particulier

La Nouvelle Calédonie dispose d'un statut particulier, relevant du titre XIII de la Constitution. Elle ne fait pas partie des collectivités territoriales au sens du 1er alinéa de l'article 72 de la Constitution. Son organisation institutionnelle est déterminée par la loi organique du 19 mars 1999.

Après les « évènements » intervenus dans les années 1980, les accords de Matignon signés le 26 juin 1988 créent trois provinces semi-autonomes (Nord, Sud et îles Loyauté), chacune d'elle possédant une assemblée délibérante, et prévoient un référendum d'autodétermination. À l'approche de cette consultation, un nouveau statut est négocié : les accords de Nouméa du 5 mai 1998 prévoient une autonomie renforcée et un transfert progressif et irréversible de compétences et institue une citoyenneté calédonienne.

Le congrès est l'assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie. Élu de manière indirecte, il est constitué par une partie des élus des trois assemblées provinciales. Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie est élu par le congrès. Il est constitué à la représentation proportionnelle des groupes politiques élus au congrès. Le président du gouvernement est élu par les membres du gouvernement. Le congrès peut mettre en cause la responsabilité du gouvernement. La coutume, élément essentiel de la culture kanak, est représentée par le Sénat coutumier. Le conseil économique et social a un rôle consultatif.

Deux dispositions essentielles révèlent l'originalité du statut calédonien. Le congrès peut prendre des délibérations à valeur législative appelées lois du pays. À la différence de la Polynésie française, ces actes ne sont pas contrôlés par le Conseil d'État mais par le Conseil constitutionnel, ce qui en fait des actes quasi législatifs. Par ailleurs, il est reconnu une citoyenneté calédonienne et des listes électorales spéciales sont prévues pour les élections provinciales et pour les scrutins d'autodétermination. Le principe d'un accès à l'emploi local prioritaire pour les Calédoniens est également reconnu.

3. Les possibilités offertes par la révision constitutionnelle de 2003

La révision constitutionnelle de 2003 a entendu redéfinir le cadre constitutionnel devenu « inadapté »4(*) afin de mieux le rapprocher des réalités statutaires ultramarines et des aspirations exprimées à la suite la loi du 13 décembre 2000 d'orientation de l'outre-mer (LOOM).

a) La faculté d'évolution institutionnelle assortie de l'identité législative

L'article 73 de la Constitution prévoit pour une collectivité la faculté soit de substituer une collectivité unique à un département et une région d'outre-mer, soit de créer une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités.

Dans ces deux éventualités, il ne s'agit alors que d'une réorganisation des institutions locales et de leur fonctionnement n'entraînant aucune modification sur le régime législatif qui régit les lois et les règlements applicables sur le territoire. La collectivité ainsi créée ne dispose pas véritablement d'un « statut » puisque contrairement aux COM, son organisation relève de la loi ordinaire - bien que le législateur organique ait eu à intervenir pour tirer les conséquences de la création des collectivités de Guyane et de Martinique.5(*)

Lorsqu'ils ont été consultés en 2010, les électeurs de la Martinique et de Guyane se sont prononcés en faveur de « la création sur leur territoire d'une collectivité unique exerçant les compétences dévolues au département et à la région tout en demeurant régis par l'article 73 de la Constitution »6(*).

L'appréciation de l'apport d'une réorganisation institutionnelle reste malgré tout contrastée.

En Guyane, le président de la collectivité territoriale se félicite de la simplification institutionnelle résultant de la création d'une collectivité se substituant au département et à la région7(*). Il a souligné les économies réalisées et l'amélioration de la gouvernance et s'est dit favorable à la poursuite des intercommunalités qui permettent une réduction des coûts pour les usagers.

En Martinique, selon M. Claude Lise, président de l'Assemblée de la collectivité de Martinique, alors que la création d'une collectivité unique était portée par un discours de simplification, avec les intercommunalités, coexistent en réalité quatre collectivités8(*) sur le territoire de la Martinique.

Dans les DROM, la présence d'un département et d'une région a sans doute permis la mise en oeuvre du principe énoncé par Montesquieu selon lequel « pour qu'on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir ». Mais les intercommunalités ont parallèlement pu neutraliser le pouvoir au point de parfois le mettre à l'arrêt et d'être à l'origine de blocages de la gestion de la distribution de l'eau potable. En conséquence, M. Claude Lise a regretté une organisation qui mériterait d'être encore davantage simplifiée et rapportée à la taille du territoire.

La simplification administrative dans les outre-mer relève dès lors d'un double niveau : dans la répartition des compétences entre l'État et les collectivités et entre les collectivités elles-mêmes. En l'absence de clarification, il arrive que des politiques publiques soient bloquées du fait d'une trop grande complexité, le ministère des outre-mer ne semblant pas lui-même parfois en mesure de démêler l'enchevêtrement des compétences.

b) L'évolution statutaire bidirectionnelle

L'article 72-4 de la Constitution issue de la révision de 2003 consacre la faculté pour tout ou partie d'un territoire situé outre-mer de passer de l'un vers l'autre des régimes des articles 73 et 74.

Article 72-4 de la Constitution

Aucun changement, pour tout ou partie de l'une des collectivités mentionnées au deuxième alinéa de l'article 72-3, de l'un vers l'autre des régimes prévus par les articles 73 et 74, ne peut intervenir sans que le consentement des électeurs de la collectivité ou de la partie de collectivité intéressée ait été préalablement recueilli dans les conditions prévues à l'alinéa suivant. Ce changement de régime est décidé par une loi organique. 

Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel, peut décider de consulter les électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer sur une question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif. Lorsque la consultation porte sur un changement prévu à l'alinéa précédent et est organisée sur proposition du Gouvernement, celui-ci fait, devant chaque assemblée, une déclaration qui est suivie d'un débat.

Il s'agit d'une évolution majeure pour au moins deux raisons.

En premier lieu, la constitutionnalisation de la possibilité de changement de régime en précise les règles pour l'ensemble des collectivités d'outre-mer. Saint-Pierre-et-Miquelon est devenue une COM dont le statut est prévu par une loi organique alors que son passage du statut de département à celui de territoire d'outre-mer relevait auparavant de la loi ordinaire. Inversement, Mayotte a pu passer du statut de COM à celui de département d'outre-mer.

En second lieu, cette révision tient compte du morcellement des archipels9(*) en permettant une évolution partielle du territoire. Cette rédaction a ainsi permis la création des deux collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin en 200710(*).

c) Des changements soumis au consentement des populations

En prévoyant qu'aucun changement, qu'il soit de nature institutionnelle ou statutaire, ne puisse s'effectuer sans que le consentement des populations ait été recueilli préalablement, la Constitution a consacré une autre avancée majeure11(*).

Cette garantie de l'assentiment démocratique était largement réclamée par les élus n'ignorant pas la charge symbolique de toute intention de se démarquer de l'organisation nationale et son impact sur les mentalités locales.

La volonté des populations doit s'exprimer sur le fondement d'une information claire et accessible afin qu'elle se prononce en ayant connaissance des conséquences de son choix.


* 3 Ce terme n'étant pas une catégorie juridique.

* 4 Rapport du Sénat n° 27 (2002-2003) de M. René Garrec, fait au nom de la commission des lois.

* 5 S'agissant de la création d'une assemblée unique, M. Stéphane Diémert, lors de la table ronde du 23 juillet 2020, a observé que pour autant le droit antérieur à la révision de 2003 aurait déjà pu permettre la création d'une assemblée unique. Dans sa décision 82-147 DC, le Conseil constitutionnel avait censuré la création d'une assemblée unique dans les DOM en raison du mode de scrutin proportionnel qui avait été alors envisagé en ce qu'il n'assurait pas la représentation de la composante territoriale du département. Le projet ayant été abandonné, il n'a pu être établi que la modification du mode de scrutin aurait permis la création d'une assemblée unique par la loi.

* 6 Consultations du 24 janvier 2010.

* 7 Audition de M. Rodolphe Alexandre du 5 juin 2020.

* 8 Audition de M. Claude Lise du 13 juin 2020. « Alors que nous avions prôné durant de nombreuses années le passage de deux collectivités (un département et une région) à une, nous avons en réalité aujourd'hui quatre collectivités » (la collectivité de Martinique et les trois communautés d'agglomération).

* 9 « pour tout ou partie de l'une des collectivités mentionnées au deuxième alinéa de l'article 72-3 » (article 72-4 de la Constitution).

* 10 Loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

* 11 Article 72-4 et septième alinéa de l'article 73 : « la création par la loi d'une collectivité se substituant à un département et une région d'outre-mer ou l'institution d'une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ne peut intervenir sans qu'ait été recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l'article 72-4, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités ».