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Différenciation territoriale outre-mer : quel cadre pour le sur-mesure ?

21 septembre 2020 : Différenciation territoriale outre-mer : quel cadre pour le sur-mesure ? ( rapport d'information )

B. DES DÉBATS STATUTAIRES ANCIENS ET ENCORE BIEN PRÉSENTS

1. Un débat bien présent dans les collectivités de l'article 73 de la Constitution

Dans les collectivités de l'article 73, la demande de décentralisation des compétences est unanime bien qu'elle s'exprime sous différentes formes. Il n'y a en effet pas de différence de nature mais de degré entre les projets et le principe de différenciation est désormais largement acquis12(*).

En outre, si l'ambition n'est pas ici de retracer de manière détaillée l'histoire des débats institutionnels des outre-mer, il s'agit de contextualiser la présente réflexion et les préconisations formulées dans l'histoire récente.

a) Les départements français d'Amérique

En novembre 2019, notre collègue Antoine Karam13(*) relevait : « Aujourd'hui, si nous avons le sentiment que la question statutaire n'a jamais été autant d'actualité, c'est bien parce que celle-ci ne nous a jamais quittés », après avoir considéré que le débat se « rejoue à intervalles réguliers dans chaque territoire, toujours dans les mêmes termes. »

Institués par la LOOM, les congrès des élus départementaux et régionaux initialement instaurés dans « les régions d'outre-mer qui comprennent un seul département » constituent l'espace dédié à la problématique institutionnelle et statutaire. Réunissant les élus régionaux, départementaux et les parlementaires du territoire, ils sont chargés de formuler des propositions d'évolution institutionnelle, de transfert de compétences de l'État ou encore de modification de la répartition des compétences entre la région et le département14(*).

Ainsi, en Guadeloupe, cette instance s'est réunie seize fois depuis sa création. Sa dernière réunion s'est tenue le 20 décembre 2019, avec notamment à son ordre du jour, la gouvernance et l'organisation territoriale ainsi que le développement économique et humain.

En Guyane, la dernière réunion s'est tenue le 14 janvier 2020 avec à l'ordre du jour la question statutaire.

En Martinique, l'absence de réunion formelle n'indique pas pour autant que l'on puisse déduire que la création de la collectivité de Martinique a pu clore le débat, comme en témoignent les entretiens avec les présidents du conseil exécutif et de l'assemblée de la collectivité territoriale.

La crise sanitaire à la suite de la pandémie de Covid-19 a par ailleurs montré que l'évolution des positions des exécutifs vers une demande d'accroissement des responsabilités est confortée. Ils ont notamment pointé la difficulté pour l'État à gérer l'urgence sanitaire et souhaité une plus grande décentralisation en matière de santé. Or, il s'agit d'un domaine qui, dans les outre-mer régis par l'article 73 de la Constitution, a traditionnellement été considéré jusqu'à présent dans comme relevant « du bloc des solidarités » quasiment assimilé au domaine régalien.

b) Le « statu quo » réunionnais

Si La Réunion est aujourd'hui considérée comme attachée au statu quo institutionnel, il convient de rappeler qu'historiquement elle a eu à connaître elle aussi un débat institutionnel.

M. Paul Vergès, avait en effet porté l'idée d'un régime autonome pour l'île jusqu'au début des années 8015(*).

La loi du 12 juin 200116(*), modifiant l'article L. 5911-1 du code général des collectivités a, par la suite, supprimé le congrès des élus régionaux et départementaux de La Réunion, faisant disparaître cet espace du débat institutionnel.

L'affirmation de l'attachement au statut départemental s'est ensuite exprimée à travers l'alinéa 5 de l'article 73 de la Constitution qui exclut la région et le département de La Réunion de la possibilité de bénéficier de la procédure d'habilitation, qui permet aux collectivités de fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières du domaine de la loi.

Comme le rappelle M. Stéphane Diémert17(*), président assesseur à la Cour administrative d'appel de Versailles et ancien conseiller pour les affaires juridiques et institutionnelles de deux ministres de l'outre-mer, cet alinéa a fait l'objet de nombreuses querelles doctrinales portant sur la faculté ou non pour La Réunion de bénéficier par ailleurs des voies institutionnelle et statutaire offertes par l'article 73 de la Constitution. Pour M. Ferdinand Mélin-Soucramanien18(*), professeur de droit public à l'Université Montesquieu-Bordeaux IV, directeur du CERCCLE-GRECCAP, cette « identité renforcée » ne fait en réalité pas obstacle à l'application des alinéas organisant l'adoption d'un statut différencié.

c) Mayotte

La loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au département de Mayotte a érigé le territoire en département, après que la consultation locale de 2009 l'a approuvé à plus de 95 %. Le droit commun antérieur à 2011 doit cependant faire l'objet d'une application explicite à Mayotte, traduisant une départementalisation progressive et adaptée du territoire. Les circonstances actuelles dans le département de Mayotte n'ont pas permis d'entendre M. Soibahadine Ibrahim Ramadani, président du conseil départemental de Mayotte et de recueillir son analyse sur l'état des lieux de la situation mahoraise.

On se gardera donc ici de toute extrapolation en matière institutionnelle. Tout au plus, est-il possible de voir dans les propositions de loi organique et ordinaire relatives au département de Mayotte19(*) déposées par le vice-président du Sénat, Thani Mohammed Soihili, sénateur de Mayotte, un signe qu'à tout le moins une partie de la classe politique considère que la réflexion sur les institutions mahoraises n'est pas close.

2. Les termes du débat institutionnel dans ces collectivités

Deux missions d'envergure ont été conduites sur les outre-mer au cours de ces vingt dernières années et sont éclairantes pour appréhender les termes du débat institutionnel dans ces collectivités.

Il s'agit d'abord de la mission confiée en décembre 1998 par le Premier ministre, M. Lionel Jospin au sénateur de la Martinique, M. Claude Lise, alors sénateur et président du conseil général de Martinique, et à M. Michel Tamaya, alors député de La Réunion, et dont le rapport « Les départements d'outre-mer aujourd'hui : la voie de la responsabilité »20(*) a largement préfiguré le volet institutionnel de la LOOM.

La seconde est la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer du Sénat, de 2009, présidée par M. Serge Larcher, sénateur de la Martinique, qui a donné lieu au rapport d'information « Les DOM : défi pour la République, chance pour la France 21(*)» dont le rapporteur était M. Éric Doligé.

a) L'enjeu du développement

La lecture de ces travaux d'une grande richesse permet de tirer quelques enseignements pour le présent rapport.

Les deux documents confirment que la réflexion sur les institutions n'est pas détachable de l'enjeu du développement des outre-mer.

Le rapport précité au Premier ministre relève à cet égard que l'accession à un accroissement des responsabilités locales « même si elle est synonyme d'un surcroît de démocratie locale n'est pas une finalité en soi. Elle ne se conçoit qu'au service du développement de nos départements et d'une amélioration du bien-être de nos populations ».

De même, la mission commune d'information du Sénat mise en place à la suite de la crise sociale qui avait secoué l'ensemble des DOM et paralysé la Guadeloupe durant quarante-quatre jours en 2008 a également consacré une partie de ses travaux aux freins institutionnels et de gouvernance à « l'épanouissement des outre-mer dans la République », à côté des aspects économiques et sociaux.

Le lien entre institutions et développement avait du reste été préalablement affirmé politiquement avec la Déclaration de Basse-Terre signée le 1er décembre 199922(*) par les présidents des conseils régionaux de Guadeloupe, Mme Lucette Michaux-Chevry, alors sénatrice, de Guyane, Antoine Karam, sénateur de la Guyane et M. Alfred Marie-Jeanne pour la Martinique. Ils s'appuyaient sur les difficultés économiques et sociales des trois régions pour réclamer la création d'un « statut nouveau de région d'outre-mer doté d'un régime fiscal et social spécial » prenant notamment exemple sur les régions espagnoles dotées d'une large autonomie.

b) Une gouvernance adaptée aux réalités locales

Ces travaux ont en commun de mettre en évidence combien l'efficience des politiques publiques avait pu être mise à mal par défaut d'adaptation de la gouvernance aux réalités locales, s'ajoutant à l'inadaptation récurrente des règles applicables.

L'interprétation restrictive du Conseil constitutionnel de la faculté d'adaptation issue de la jurisprudence de 198223(*) censurant la mise en place d'une assemblée unique dans les DOM a en effet conduit à des aménagements limités en matière d'organisation institutionnelle. Cette décision consacra ainsi le principe selon lequel l'assimilation ou identité législative a pour corollaire en outre-mer une assimilation institutionnelle. Elle a ainsi donné naissance aux régions monodépartementales encore aujourd'hui sources de critiques.

M. Éric Doligé, rapporteur, considérait cette organisation comme une « source de complexité et d'antagonismes stériles » nécessitant la mise en question de la coexistence de ces deux entités sur des territoires exigus. Il faisait ainsi écho au constat posé dix ans plus tôt d'un « face à face permanent des deux niveaux de collectivités ».

Bien que depuis ces deux rapports le paysage institutionnel ait évolué du fait notamment de la création des deux collectivités de Guyane et de Martinique, il n'en demeure pas moins que l'objectif d'une organisation au service d'une plus grande efficience de l'action publique reste à atteindre, la création de ces deux collectivités n'ayant pas du reste automatiquement mis fin à la complexité institutionnelle.

c) Exercer davantage de compétences localement

Du point de vue de l'exercice des compétences, autrement dit de la définition et de la mise en oeuvre des politiques publiques et des règles applicables, la demande d'approfondissement de la décentralisation est unanime.

Dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, la demande de décentralisation procède notamment de l'idée que le traitement indifférencié des outre-mer a eu pour corollaire une forme d'indifférence de la part de l'État. M. Didier Robert, président du conseil régional de La Réunion relève ainsi dans un courrier adressé au rapporteur que « de manière générale encore aujourd'hui, l'outre-mer reste à l'état de sujets simplement évoqués par les hautes autorités de la République sans réelle volonté de s'atteler à régler des problématiques à la fois profondes et récurrentes sur notre territoire ».

Les transferts de compétences constituent dès lors le moyen de pallier cette insuffisance d'intérêt dommageable à l'efficacité des politiques publiques outre-mer. Si la demande d'État demeure, elle n'est plus mise en avant comme cela a pu être le cas par le passé, la revendication d'un accroissement des responsabilités locales étant désormais privilégiée.

La définition des politiques publiques au plus près des territoires est considérée par les exécutifs comme essentielle dans de nombreux domaines leviers de développement. Au cours des entretiens, ont été citées des matières telles que l'environnement, la pêche, l'agriculture, le développement des productions locales, le sport, le logement, le transport ou encore l'énergie, jusqu'à l'éducation, en vue de leur meilleure adéquation à la diversité des situations des outre-mer et de mettre fin à des décisions prises en déconnexion avec les réalités et les élus locaux.

À l'occasion de la table ronde organisée le 11 juin 2020 par la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales sur la décentralisation, la notion de « centralisation par les normes » a été abordée. Elle est d'autant plus visible dans les outre-mer et dommageable lorsque la norme ne prend pas en compte ou appréhende mal l'objet auquel elle s'applique. Une norme trop rigide supprime par ailleurs toute marge de manoeuvre aux collectivités qui ont besoin de souplesse surtout compte tenu de leur éloignement.

La réflexion sur la décentralisation outre-mer s'articule autour de l'adaptation des normes en général et de la détermination de l'autorité désignée pour y procéder et met en lumière la nécessité d'une approche différenciée. Cette problématique se situe à la charnière des régimes d'identité et de spécialité législative qui s'appliquent aussi bien aux règles qu'à l'organisation institutionnelle.

3. Les COM, laboratoires institutionnels de la République : entre amélioration de l'existant et aspiration à davantage de responsabilités

La nature même de leur statut, qui permet aux COM de disposer de larges compétences, explique sans doute que le débat statutaire y soit plus en retrait que dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution. L'enjeu statutaire ayant été dépassé, le débat se situe essentiellement sur le plan de la répartition des compétences entre l'État et la collectivité, la situation de Wallis-et-Futuna mise à part.

D'une manière générale, dans les collectivités relevant de l'article 74 de la Constitution, la culture de la responsabilité locale est très affirmée avec là aussi des nuances liées au degré d'autonomie, autrement dit de la marge de manoeuvre dans la capacité de la collectivité à décider par elle-même.

La Polynésie française, régie essentiellement par le principe de spécialité législative compte tenu de l'importance des matières qui lui ont été transférées, est la collectivité la plus avancée de ce point de vue.

La variété statutaire des COM permet de les considérer comme les bases avancées du « laboratoire institutionnel » de la République.

Elle permet également d'interroger la notion d'indivisibilité de la République à l'aune de cette diversité et de la reconnaissance d'organisations et de règles particulières au sein de la République.

L'inscription nominative de chacun des territoires situés outre-mer à l'article 72-3 de la Constitution est à la fois une affirmation de leur ancrage dans la République et un témoignage de la compatibilité de la pluralité statutaire avec le caractère indivisible de la République. Cette interprétation est confirmée par M. Stéphane Diémert qui précise en outre que cette inscription nominative visait à soumettre toute séparation éventuelle d'avec la République à une révision de la Constitution.

On reprendra ici le questionnement sans détours de M. Félicien Lemaire, professeur de droit public à l'université d'Angers, sur « L'outre-mer, l'unité et l'indivisibilité de la République24(*) », formulé en ces termes : « [...] reconnaissons qu'il y a une tentation à situer l'outre-mer à part dans la République. [...] Une marge que semblerait justifier l'éloignement géographique. ». Mais si l'on peut admettre et regretter d'un côté qu'une telle culture puisse subsister, c'est pour affirmer avec force que constitutionnellement tel n'est pas le cas. S'agissant de Saint-Barthélemy, il est paradoxal de s'apercevoir que l'État n'a jamais été aussi présent que depuis qu'elle est devenue une collectivité d'outre-mer (COM), son changement de statut ayant été l'occasion d'une clarification de ses responsabilités et d'un dialogue direct avec l'État.

Au moment où se rouvre une réflexion sur l'organisation de la démocratie locale, on ne peut que relever qu'en réalité c'est en outre-mer que se trouve la créativité institutionnelle de la République - parmi d'autres richesses - et où s'illustre la grande diversité de modèles possibles de différenciation territoriale. M. Félicien Lemaire l'affirme dans ces termes : « Du moins doit-on admettre que l'outre-mer constitue toujours un réel vivier d'expérimentation, qui a largement nourri les évolutions récentes vers une territorialisation des droits, une plus grande décentralisation et l'institutionnalisation de mécanismes concertatifs et consultatifs permettant des changements statutaires pour l'ensemble des collectivités [...]. Si donc évolutions majeures il peut encore y avoir, dans l'organisation étatique, elles transiteront préalablement par l'outre-mer ; représentation bien moins déformée qu'auparavant de ce qu'est la République ».

Cette approche peut être complétée et trouver une déclinaison articulée autour d'un triptyque « unité/différenciation/participation 25(*)» compatible avec le caractère unitaire de la République garanti par les matières composant le bloc « unité ». Celui-ci regroupe l'ensemble des matières dites régaliennes auxquelles on pourrait ajouter les matières constitutives de la solidarité nationale.

À cet égard, les COM dont les préoccupations statutaires peuvent paraître moins évidentes à certains égards que celles des collectivités de l'article 73, apparaissent à la fois comme laboratoires institutionnels et preuves de l'indivisibilité de notre République.


* 12 Sous réserve de la position des présidents des conseils départementaux de Mayotte et de La Réunion.

* 13 « 20 ans après la Déclaration de Basse-Terre, formalisons notre droit à la différence » : http://outremers360.com/politique/tribune-dantoine-karam-20-apres-la-declaration-de-basse-terre-formalisons-notre-droit-a-la-difference/

* 14 L'article L. 5911-1 du code général des collectivités a tiré les conséquences de la création des collectivités de Guyane et de Martinique en adaptant la composition de leurs congrès des élus.

* 15 https://www.temoignages.re/politique/sciences-politiques/la-creation-du-congres-des-elus-departementaux-et-regionaux,92614

* 16 Loi n° 2001-503 du 12 juin 2001 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer.

* 17 Stéphane Diémert, « L'histoire constitutionnelle de l'outre-mer sous la Vème République », Les nouveaux cahiers du conseil Constitutionnel, n° 35.

Stéphane Diémert est en outre ancien sous-directeur, chargé de mission auprès du secrétaire d'État chargé de l'outre-mer et ancien ambassadeur délégué à la coopération régionale Antilles-Guyane.

* 18 Ferdinand Mélin-Soucramanien, « Les collectivités territoriales régies par l'article 73 », Les nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, n° 35.

* 19 Proposition de loi organique n° 257 (2018-2019) de M. Thani Mohamed Soilihi, déposé au Sénat le 21 janvier 2019.

* 20 Rapport à Monsieur le Premier ministre : https://www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/994001524.pdf

* 21 Rapport d'information du Sénat n° 519 (2008-2009) de M. Éric Doligé, fait au nom de la mission commune d'information outre-mer.

* 22 Document joint (annexe 1).

* 23 Décision du Conseil constitutionnel n° 82-147 DC du 2 décembre 1982.

* 24 Félicien Lemaire, « L'outre-mer, l'unité et l'indivisibilité de la République », Les nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, 2012, n° 35.

* 25 Michel Magras, sénateur de Saint-Barthélemy, « Différenciation territoriale et outre-mer », sous la direction de Jean-Bernard Auby et Olivier Renaudie, « Réforme territoriale et différenciation(s) », Ed. Berger Levrault.