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Différenciation territoriale outre-mer : quel cadre pour le sur-mesure ?

21 septembre 2020 : Différenciation territoriale outre-mer : quel cadre pour le sur-mesure ? ( rapport d'information )

II. DES ASPIRATIONS EN MATIÈRE DE DÉMOCRATIE LOCALE AUSSI PLURIELLES QUE LES OUTRE-MER

Les projets des collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution diffèrent aussi bien s'agissant des matières dont le transfert est souhaité que du degré d'autonomie dans l'exercice de ces compétences.

À ce jour, les projets de différenciation ne s'inscrivent pas uniquement dans le cadre des articles 73 et 74 de la Constitution puisque les réflexions statutaires des collectivités de la Guyane et de la Guadeloupe tendent à envisager un nouveau cadre constitutionnel.

A. DES DEGRÉS DE RESPONSABILITÉS VARIABLES DANS L'EXERCICE DES COMPÉTENCES ET DANS DES DOMAINES DIFFÉRENTS

Pour mesurer toute la richesse des échanges synthétisés ci-après, on se reportera aux comptes rendus figurant dans la seconde partie du rapport.

1. Guyane : le choix d'un statut sui generis

Au sein des collectivités de l'article 73 de la Constitution, la collectivité territoriale de la Guyane est celle qui paraît la plus avancée dans la définition de son projet statutaire. Pour son président, M. Rodolphe Alexandre, particulièrement déterminé, « dans les cinq ans, la Guyane devra disposer d'un nouveau statut ».

Sans y voir la solution à tous les problèmes de la Guyane, les travaux du congrès des élus placent les transferts des compétences « leviers de développement » au coeur de leur réflexion.

Ainsi, en matière agricole notamment, les difficultés posées par les normes européennes, résultant de leur caractère trop contraignant, pourraient justifier une demande de transfert. Cette compétence devra s'articuler avec celles en matière de foncier, sans lesquelles elle serait inopérante. L'éducation est également évoquée comme une matière à partager avec l'État dans l'optique de définir des programmes plus adaptés aux débouchés locaux et au multiculturalisme du territoire.

M. Rodolphe Alexandre a précisé qu'il souhaitait que ce statut sui generis « s'inscrive ainsi dans l'article 73 d'un point de vue régalien mais s'oriente vers l'article 74, sans pour autant perdre notre substance financière ». Comme il l'avait indiqué dans un courrier adressé au Premier ministre en date du 27 février 2020, le choix binaire actuellement fait par la Constitution entre d'une part l'identité législative régie par l'article 73 et d'autre part la spécialité législative relevant de l'article 74 n'est pas satisfaisant car il ne répond pas aux « défis hors normes » du territoire guyanais et aux attentes des populations qui y vivent. Le dispositif sui generis devra notamment permettre de tenir compte des réalités amazonienne et sud-américaine de ce territoire.

2. Guadeloupe : la possibilité d'élaborer des normes localement

En juin 2019, le XVIème congrès des élus départementaux et régionaux de la Guadeloupe a adopté une résolution prévoyant notamment « de demander au Gouvernement de réviser la Constitution afin de doter la Guadeloupe d'une loi organique pour tenir compte de sa situation spécifique et singulière [...]. À défaut d'une telle révision, de demander au Gouvernement de permettre, dans le cadre d'un assouplissement de la notion d'adaptation, une évolution de la gouvernance locale, en vue de pouvoir élaborer des normes à l'échelon local [...]. De se déclarer, d'ores et déjà favorable, à la mise en oeuvre d'une nouvelle répartition de certaines compétences à l'échelon local, afin d'accroître la lisibilité des politiques publiques et l'efficacité de celles-ci [...] ».

Deux auditions ont précisé le débat concernant la Guadeloupe, auxquelles il convient de se reporter (en annexe).

La première, avec M. Ary Chalus, président du conseil régional de la Guadeloupe, a pointé les transferts de compétences qui pourraient constituer un levier d'efficacité dans la mise en oeuvre des politiques publiques dans des domaines tels que le sport, la culture, le développement des productions locales pour diminuer la dépendance aux importations ou encore l'aménagement - sans que cette liste soit exhaustive. Celui-ci s'est placé en outre expressément dans une logique de subsidiarité, estimant que l'État ne devrait intervenir que là où les « autorités situées hiérarchiquement en-dessous ne sont pas en mesure d'agir pour l'objet concerné ». Une réforme de la décentralisation doit être en outre l'occasion de supprimer les « chevauchements ou des attributions émiettées » de compétences.

La seconde audition, avec Mme Josette Borel-Lincertin, présidente du conseil départemental de la Guadeloupe, a également porté sur les transferts de compétences et une réorganisation des compétences autour de blocs. Celle-ci demande en outre qu'une plus grande souplesse soit laissée aux collectivités dans les modalités d'exécution de leurs missions.

Le conseil départemental est par ailleurs favorable à une recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) dont les dépenses se sont considérablement accrues sans qu'elles aient été strictement compensées par l'État.

3. Martinique : une réforme à poursuivre ?

Deux auditions très éclairantes ont également permis d'entendre successivement les avis du président du conseil exécutif de la collectivité et du président de l'Assemblée de la Martinique (en annexe).

Sans qu'une réflexion formelle sur la différenciation ne soit en cours en Martinique, M. Alfred Marie-Jeanne, président du conseil exécutif de la collectivité s'est dit personnellement favorable à une réforme visant à permettre des adaptations appropriées à chaque territoire et présidée par le souci de la simplification. Il considère, de plus, que les règles statutaires régies par l'article 74 de la Constitution devraient être généralisées à l'ensemble des outre-mer.

Pour sa part, M. Claude Lise, président de l'Assemblée de Martinique, fait également de l'adaptation et de l'exercice des compétences au plus près du territoire les pierres angulaires de la différenciation.

À ses yeux, l'aménagement du territoire, l'environnement, le logement, le transport, la fiscalité locale et l'énergie, sont des matières qui seraient mieux exercées par la collectivité. Il plaide pour une « différenciation réelle » considérant que « l'on ne peut pas faire entrer la réalité dans des concepts préétablis » tant du point de vue des règles que de l'organisation institutionnelle.

4. Saint-Barthélemy : amplifier les transferts de compétences vers une autonomie accrue

M. Bruno Magras, président de la collectivité de Saint-Barthélemy, est partisan d'un élargissement des compétences sur le modèle de la Polynésie.

Considérant que la « valeur constitutionnelle de la notion d'autonomie est assez virtuelle », il appelle à renforcer dans la Constitution la singularité des collectivités régies par l'article 74 et dotées de l'autonomie.

À cet effet, il plaide pour qu'une révision de la Constitution facilite les transferts de compétences aux COM laissant à chacune la possibilité de les solliciter à son rythme, selon des procédures souples.

S'agissant de l'obligation de consultation des populations pour le transfert des compétences, Bruno Magras considère que celle-ci doit être réservée aux questions engageant profondément et durablement l'avenir d'un territoire. La consultation obligatoire ne devrait être réservée qu'au transfert de certaines compétences. Dans les autres cas, la consultation ne serait qu'une simple faculté laissée aux élus.

5. Saint-Martin : améliorer la mise en oeuvre du statut

Selon M. Daniel Gibbs, président du conseil territorial de Saint-Martin, la collectivité de Saint-Martin, pâtit d'un « statut d'autonomie prometteur dans son principe mais contrarié dans sa mise en oeuvre » qui s'explique notamment par une insatisfaisante délimitation de la répartition des compétences entre l'État et la collectivité. Par exemple, le transfert de l'urbanisme sans l'environnement a donné lieu à des tensions très fortes autour de la rédaction du plan de prévention des risques naturels (PPRN) qui, presque trois ans après le passage de l'ouragan Irma était toujours en discussion au moment de son audition.

Il déplore également l'insuffisante prise en compte du contexte géopolitique spécifique du fait de la coexistence sur le même territoire avec la partie hollandaise de Sint-Marteen, des difficultés budgétaires et d'une situation sociale dégradée.

La collectivité de Saint-Martin est la seule parmi les COM à souhaiter une recentralisation de compétences dans le domaine de l'énergie estimant ne disposer ni de l'expertise ni des moyens financiers pour l'exercer.

6. Saint-Pierre-et-Miquelon : parfaire la pratique du statut

M. Stéphane Lenormand, président du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon, n'a pas exprimé de volonté de modifications hormis dans le domaine des transports maritimes.

Il estime en effet qu'un statut doit permettre à la collectivité d'atteindre un certain nombre d'objectifs. Dans beaucoup de domaines, ce dernier lui permet d'orienter les choix stratégiques du territoire, avec le soutien de la population. Mais confier à la collectivité un domaine aussi complexe que la santé par exemple, serait le meilleur moyen de la paralyser, en particulier au regard de la charge extrêmement lourde que représente un hôpital.

Il souhaite surtout un plus grand respect du statut actuel dans la pratique et qu'il soit envisagé d'ouvrir à la collectivité la faculté de saisir le juge administratif pour avis, faculté réservée actuellement au représentant de l'État.

7. La Réunion : faire respirer la décentralisation

Jusqu'à présent, La Réunion s'est montrée très attachée à construire son avenir dans le cadre strict de l'article 73 de la Constitution basé sur le principe de l'identité législative, garantie d'égalité des droits et de sécurité juridique. Elle dispose même d'un statut d'« identité renforcée » qui lui est spécifique dans la mesure où le cinquième alinéa de l'article 73 écarte, en ce qui la concerne, la faculté d'exercer le pouvoir législatif sur habilitation du Parlement.

Mais les positions au sein de la collectivité sont sans doute plus nuancées et évolutives qu'il n'y paraît, dans un contexte marqué en outre par la crise sanitaire et ses conséquences économiques.

Comme le souligne M. Jean-Paul Virapoullé, ancien sénateur et conseiller régional de La Réunion, cela ne signifie toutefois pas qu'elle vit sous un régime d'« assimilation législative ». La priorité absolue est aujourd'hui, selon lui, la simplification législative et administrative pour « faire respirer la décentralisation » asphyxiée par la masse des lois et des normes. La question n'est donc pas tant celle des compétences mais de leur application.

Un article portant sur la différenciation dans la Constitution pourrait ainsi faire l'objet d'un consensus, à condition que cet article exprime la possibilité pour le législateur d'habiliter les différentes collectivités dans leurs domaines de compétences tels que définis par une loi organique et que cet article soit commun à l'ensemble des collectivités de la République.

Mme Nassimah Dindar, sénatrice de La Réunion, plaide également pour que cette question soit abordée à travers le prisme de la simplification des procédures, de l'enjeu du foncier et des normes.

Dans sa contribution écrite, le président de la région M. Didier Robert précise que la crise sanitaire doit servir de point de départ à une réflexion globale et décloisonnée qui permette à chaque territoire ultramarin de privilégier les outils, y compris constitutionnels, en faveur d'un projet de développement régional qui lui soit propre. Selon lui, si la fusion des articles 73 et 74 était envisagée, elle ne doit pas se faire sans garantie de libre choix dans le degré d'adaptation législative.

8. Wallis-et-Futuna : un partage des responsabilités plus équilibré

Wallis-et-Futuna témoigne à la fois de la grande diversité statutaire des outre-mer et de la volonté de responsabilités locales plus importantes par les élus.

Alors que ce territoire est encore sous administration directe de l'État, M. Atoloto Kolokilagi, président de l'assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna, fait valoir l'urgence du transfert de l'exécutif à une entité locale élue, tout en ayant conscience que la décentralisation devra de plus relever le défi de l'impérative association des chefferies locales à toute nouvelle organisation.

Une réflexion a été engagée et M. Atoloto Kolokilagi, a annoncé que l'assemblée territoriale sollicitera l'appui du Sénat pour la définition de son statut et a expressément souhaité que cette perspective soit relayée.

9. Polynésie française : élargir le champ de l'action extérieure de la collectivité

M. Édouard Fritch, président du gouvernement de la Polynésie française, estime que l'autonomie est l'application du concept de différenciation et que le statut polynésien en permet la pleine expression. Dotée de larges compétences de principe, la Polynésie française est pleinement ancrée dans la culture de la responsabilité locale.

Elle aspire toutefois à un élargissement de son champ d'action en matière de relations extérieures, afin de réduire les délais de traitement des dossiers auprès du Quai d'Orsay trop longs32(*).

Le président veille par ailleurs à associer les maires, considérant notamment que la gestion d'après la crise du coronavirus devra s'opérer conjointement, l'étendue de son territoire et les contraintes propres à la double insularité pouvant justifier le cas échéant des subdélégations.

10. Nouvelle-Calédonie : un nouveau rendez-vous référendaire

À la suite de la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998, l'article 77 de la Constitution prévoit l'organisation d'une consultation « sur l'accession à la pleine souveraineté » de la Nouvelle-Calédonie. La loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie du 19 mars 1999 précise que trois consultations populaires peuvent être organisées en cas de réponses négatives successives et si au moins un tiers des membres du congrès de la Nouvelle-Calédonie en fait la demande.

Un premier référendum d'autodétermination s'est tenu le 4 novembre 2018. Marqué par un taux de participation élevé de 81 %, le non à l'indépendance l'a emporté avec 56,6 % des voix. En juin 2019, une majorité des membres du congrès a demandé l'organisation d'une nouvelle consultation, prévue pour le second semestre 2020. Initialement fixé pour le 6 septembre 2020, le scrutin doit finalement se tenir le 4 octobre 2020.

Compte tenu de l'imminence du référendum, la Délégation sénatoriale aux outre-mer ne prend pas ici position sur les potentielles évolutions institutionnelles en Nouvelle-Calédonie.

*

En mettant à part le cas de la Nouvelle-Calédonie, en résumé pour les collectivités de l'article 73 de la Constitution, au-delà de l'identification des compétences à transférer, se pose la problématique du régime juridique dont elles relèveront et donc celle de la définition de leur statut. Ce dernier détermine en effet le degré de capacité à agir selon notamment l'étendue du pouvoir normatif dont dispose alors la collectivité.

Pour les collectivités relevant de l'article 74 de la Constitution, bien qu'il ne s'agisse pas d'une catégorie monolithique, la culture de la responsabilité locale domine et tend à générer une dynamique d'élargissement des compétences.


* 32 Comme par exemple sur les dossiers relatifs aux câbles transocéaniques