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L'État de droit dans l'Union européenne

18 mars 2021 : L'État de droit dans l'Union européenne ( rapport d'information )

C. UN NOUVEAU DISPOSITIF DE PORTÉE FINANCIÈRE : LA CONDITIONNALITÉ ÉTAT DE DROIT

L'idée de lier la disponibilité et le versement des fonds structurels européens alloués aux États membres au titre de la politique de cohésion au respect de l'État de droit n'est pas nouvelle. Le commissaire européen au budget de l'époque, M. Günther Öttinger, l'avait déjà avancée en 2017. Il convient d'ailleurs de rappeler qu'en 2013, la Hongrie avait été sanctionnée pour des manquements importants constatés par la Commission dans la gestion et les systèmes de contrôle de huit programmes opérationnels : le versement d'une tranche des fonds structurels avait été alors suspendu.

Quasiment l'ensemble des personnalités auditionnées par les rapporteurs ont insisté sur la nécessité, face à l'impasse dans laquelle se trouve la procédure de l'article 7 du TUE, de généraliser un tel lien afin de « frapper au porte-monnaie ».

Le 2 mai 2018, au titre de ses propositions pour le cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027, la Commission avait d'ailleurs proposé un règlement relatif à la protection du budget de l'Union en cas de défaillance généralisée de l'État de droit dans un État membre75(*), sur la base de l'article 322 du TFUE. Il s'agissait de rendre possible l'adoption de mesures visant à protéger l'Union contre le risque de pertes financières causées par des défaillances généralisées de l'État de droit dans un État membre. Le panel de mesures pouvant être adoptées par la Commission consistait en la suspension des paiements ou engagements, la résiliation des engagements, la réduction de préfinancement ou l'interruption de délais de paiement.

Cette question, dite de la « conditionnalité État de droit », a sans doute été l'une des plus délicates des négociations sur le CFP 2021-2027 et le plan de relance européen (Next Generation EU) pour sortir de la crise sanitaire.

Lors du long Conseil européen de juillet 2020, les chefs d'État et de gouvernement ont certes acté le principe de la « conditionnalité État de droit », mais les conclusions sur ce point ont été rédigées de façon ambiguë pour aboutir à un compromis.

Conclusions du Conseil européen des 17 au 21 juillet 2020
relatives à la « conditionnalité État de droit »

22. Les intérêts financiers de l'Union sont protégés conformément aux principes généraux inscrits dans les traités de l'Union, en particulier les valeurs énoncées à l'article 2 du TUE.

Le Conseil européen souligne l'importance que revêt la protection des intérêts financiers de l'Union. Le Conseil européen souligne l'importance que revêt le respect de l'État de droit.

23. Compte tenu de ce qui précède, un régime de conditionnalité visant à protéger le budget et Next Generation EU sera introduit. Dans ce contexte, la Commission proposera des mesures en cas de manquement, qui seront adoptées par le Conseil statuant à la majorité qualifiée.

Le Conseil européen reviendra rapidement sur la question.

24. La Commission est invitée à présenter de nouvelles mesures afin de protéger le budget de l'UE et Next Generation EU contre les fraudes et les irrégularités, et notamment des mesures visant à assurer la collecte et la comparabilité des informations relatives aux bénéficiaires finaux de fonds de l'UE à des fins de contrôle et d'audit, à prévoir dans les actes de base concernés. La lutte contre la fraude nécessite une forte participation de la Cour des comptes européenne, de l'OLAF, d'Eurojust, d'Europol et, le cas échéant, du Parquet européen, ainsi que des autorités compétentes des États membres.

Les modalités détaillées n'ayant pas été arrêtées dans ces conclusions, la présidence allemande du Conseil de l'Union a présenté, le 27 septembre 2020, une proposition de règlement qui prévoyait notamment les modifications suivantes : la suppression du terme « État de droit » dans le titre du règlement ; la modification de la règle de vote (majorité qualifiée au lieu de majorité qualifiée inversée) ; l'ajout d'un dispositif permettant aux États membres de suspendre provisoirement la procédure ; le resserrement du champ des défaillances susceptibles d'être concernées.

À l'issue de cinq trilogues, le Parlement européen et le Conseil sont parvenus à un compromis, le 5 novembre 2020, sur les positions suivantes :

- le mécanisme sera déclenché en cas de violation des principes de l'État de droit et de risque d'atteinte, sérieuse et suffisamment directe, ou d'atteinte effective aux intérêts financiers de l'Union ;

- les cas de violation cités sont larges et incluent l'indépendance de la justice, le défaut de correction de décisions arbitraires ou illégales, la limitation des recours juridiques. Le texte s'appliquerait ainsi non seulement en cas de corruption ou fraude, mais aussi en cas d'atteinte aux valeurs fondamentales de l'Union ;

- le Conseil se prononcera à la majorité qualifiée, comme annoncé dans les conclusions du Conseil européen de juillet ;

- le rôle du Parlement européen sera consultatif et prendra la forme d'un dialogue structuré avec la Commission sur ses propositions de mesures.

Toutefois, la Hongrie et la Pologne ont estimé que ce compromis n'était pas conforme aux conclusions du Conseil européen de juillet et ont annoncé qu'elles ne pourraient accepter ni le CFP 2021-2027 ni le plan de relance européen si le texte restait en l'état. Elles se sont opposées à l'adoption de la décision « ressources propres », qui permet à la Commission de réaliser, au nom de l'Union, les emprunts nécessaires au plan de relance européen, et du règlement sur le CFP, pour lesquels l'unanimité est requise.

Pour débloquer ces négociations sans rouvrir le règlement relatif à la conditionnalité « État de droit », la présidence allemande a proposé une déclaration interprétative, intégrée aux conclusions du Conseil européen des 10 et 11 décembre 2020, et qui donne des assurances sur la manière dont le règlement sera interprété.

Conclusions du Conseil européen des 10 et 11 décembre 2020
relatives à la « conditionnalité État de droit »

1. Le Conseil européen rappelle que l'Union européenne, ses États membres et ses institutions sont tous déterminés à promouvoir et à respecter les valeurs sur lesquelles l'Union est fondée, y compris l'État de droit, telles qu'elles sont énoncées dans les traités. Il rappelle également que l'article 7 du TUE établit la procédure à suivre pour réagir aux violations des valeurs de l'Union consacrées à l'article 2 du TUE.

2. Afin de trouver une solution mutuellement satisfaisante et de répondre aux préoccupations exprimées quant au projet de règlement relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l'Union, plus particulièrement en ce qui concerne la manière dont ce règlement sera appliqué, le Conseil européen souligne que le règlement doit être appliqué dans le plein respect de l'article 4, paragraphe 2, du TUE, notamment de l'identité nationale des États membres, inhérente à leurs structures politiques et constitutionnelles fondamentales, du principe d'attribution, ainsi que des principes d'objectivité, de non-discrimination et d'égalité de traitement des États membres.

Le Conseil européen convient de ce qui suit :

a) L'objectif du règlement relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l'Union est de protéger le budget de l'Union, y compris Next Generation EU, sa bonne gestion financière et les intérêts financiers de l'Union. Le budget de l'Union, y compris Next Generation EU, doit être protégé contre tout type de fraude, de corruption et de conflit d'intérêts.

b) Le mécanisme de conditionnalité prévu par le règlement sera appliqué d'une manière objective, équitable, impartiale et fondée sur des faits, qui garantisse le respect de la légalité, la non-discrimination et l'égalité de traitement des États membres.

c) Afin de veiller à ce que ces principes soient respectés, la Commission entend élaborer et adopter des orientations sur la manière dont elle appliquera le règlement, y compris une méthode pour procéder à son évaluation. Ces orientations seront élaborées en étroite concertation avec les États membres. Si un recours en annulation devait être introduit à l'égard du règlement, les orientations seraient établies dans leur version définitive après l'arrêt de la Cour de justice afin que tous les éléments pertinents découlant de cet arrêt puissent y être intégrés. La présidente de la Commission informera pleinement le Conseil européen. Tant que ces orientations n'auront pas été définitivement mises au point, la Commission ne proposera pas de mesures au titre du règlement.

d) L'application du mécanisme en respectera le caractère subsidiaire. Des mesures au titre du mécanisme ne seront envisagées que si les autres procédures fixées par le droit de l'Union, y compris dans le cadre du règlement portant dispositions communes, du règlement financier ou des procédures d'infraction prévues par le traité, ne permettaient pas de protéger plus efficacement le budget de l'Union.

e) Les mesures au titre du mécanisme devront être proportionnées à l'incidence des violations de l'État de droit sur la bonne gestion financière du budget de l'Union ou sur les intérêts financiers de l'Union, et le lien de causalité entre ces violations et les conséquences négatives pour les intérêts financiers de l'Union devra être suffisamment direct et dûment établi. La simple constatation de l'existence d'une violation de l'État de droit ne suffit pas à déclencher le mécanisme.

f) Les facteurs déclencheurs énoncés dans le règlement doivent être lus et appliqués comme une liste fermée d'éléments homogènes et ne doivent pas être ouverts à des facteurs ou événements de nature différente. Le règlement ne concerne pas les défaillances généralisées.

g) Toute ouverture formelle de la procédure sera précédée d'un dialogue approfondi avec l'État membre concerné afin de lui donner la possibilité de remédier à la situation.

h) Il relèvera de l'entière responsabilité de la Commission d'évaluer de manière autonome si les conditions relatives à l'adoption de mesures sont réunies, qu'elle s'appuie à cet effet sur ses propres informations ou sur celles émanant de tierces parties. Elle assumera l'entière responsabilité de l'exactitude et de la pertinence des informations et des constatations sur lesquelles elle fonde son évaluation. Lorsque ces informations et constatations, quelle qu'en soit l'origine, sont utilisées aux fins du règlement, la Commission veillera à ce que leur pertinence et leur utilisation soient déterminées exclusivement au regard de l'objectif de protection des intérêts financiers de l'Union visé par le règlement.

i) Les mesures adoptées au titre du mécanisme seront réexaminées avec diligence à l'initiative de l'État membre concerné ou par la Commission au plus tard un an après leur adoption par le Conseil. Si la Commission décide de ne pas présenter de proposition de levée des mesures, elle motivera sa décision et exposera les motifs lors d'une session du Conseil.

j) Si l'État membre concerné présente une demande visée au considérant 26 du règlement76(*), le président du Conseil européen inscrira ce point à l'ordre du jour du Conseil européen. Le Conseil européen s'efforcera de formuler une position commune sur cette question.

k) Le règlement a été négocié en tant que partie intégrante du nouveau cycle budgétaire et, par conséquent, il s'appliquera à partir du 1er janvier 2021 et les mesures ne s'appliqueront qu'en ce qui concerne les engagements budgétaires débutant au titre du nouveau cadre financier pluriannuel, y compris Next Generation EU.

3. Le Conseil européen se félicite de l'intention de la Commission d'adopter une déclaration, à inscrire au procès-verbal du Conseil au moment où celui-ci statuera sur le règlement, dans laquelle la Commission s'engagera à appliquer les éléments visés au point 2 ci-dessus qui relèvent de ses compétences dans le cadre de l'application du règlement.

4. Le Conseil européen convient que les éléments énoncés ci-dessus aux points 1 à 3 constituent une réponse appropriée et durable aux préoccupations exprimées, sans préjudice des droits conférés aux États membres par l'article 263 du TFUE. Dans ce contexte, il invite le Parlement européen et le Conseil à prendre immédiatement les mesures nécessaires pour l'adoption de l'ensemble des instruments pertinents, y compris le règlement fixant le cadre financier pluriannuel et la décision relative aux ressources propres. Les États membres mettront tout en oeuvre pour approuver la décision relative aux ressources propres conformément à leurs exigences constitutionnelles respectives, afin qu'elle puisse entrer en vigueur rapidement.

Ces conclusions ont reçu valeur normative dans le règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l'Union, dont l'objet est d'établir les règles nécessaires à la protection du budget de l'Union en cas de violation des principes de l'État de droit dans un État membre.

En particulier, les considérants 7 et 8 du règlement indiquent respectivement que « chaque fois que les États membres exécutent le budget de l'Union, y compris les ressources allouées par [le plan de relance européen], et au moyen de prêts et d'autres instruments garantis par le budget de l'Union, et quelle que soit la méthode d'exécution utilisée, le respect de l'État de droit est une condition essentielle au respect des principes de la bonne gestion financière consacrés par l'article 317 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne », et que « les États membres ne peuvent garantir une bonne gestion financière que si les autorités publiques agissent en conformité avec le droit, si les cas de fraude, y compris la fraude fiscale, l'évasion fiscale, la corruption, les conflits d'intérêts ou d'autres violations du droit sont effectivement poursuivis par les services d'enquête et de poursuites judiciaires, et si les décisions arbitraires ou illégales des autorités publiques, y compris les autorités répressives, peuvent faire l'objet d'un contrôle juridictionnel effectif par des juridictions indépendantes et par la Cour de justice de l'Union européenne ». Le considérant 13 résume ainsi : « Il existe donc un lien manifeste entre le respect de l'État de droit et la bonne exécution du budget de l'Union, conformément aux principes de bonne gestion financière ».

L'article 2 du règlement donne la définition suivante de l'État de droit : « la valeur de l'Union consacrée à l'article 2 du traité sur l'Union européenne ». L'État de droit « recouvre le principe de légalité, qui suppose l'existence d'un processus législatif transparent, responsable, démocratique et pluraliste, ainsi que les principes de sécurité juridique, d'interdiction de l'arbitraire du pouvoir exécutif, de protection juridictionnelle effective, y compris l'accès à la justice, assurée par des juridictions indépendantes et impartiales, également en ce qui concerne les droits fondamentaux, de séparation des pouvoirs, de non-discrimination et d'égalité devant la loi. L'État de droit s'entend eu égard aux autres valeurs et principes de l'Union consacrés à l'article 2 du traité sur l'Union européenne ».

Peuvent être indicatifs de violations des principes de l'État de droit : a) la mise en péril de l'indépendance du pouvoir judiciaire ; b) le fait de ne pas prévenir, corriger ou sanctionner les décisions arbitraires ou illégales des autorités publiques, y compris des autorités répressives, la retenue de ressources financières et humaines affectant leur bon fonctionnement ou le fait de ne pas veiller à l'absence de conflits d'intérêts ; c) la limitation de la disponibilité et de l'effectivité des voies de recours, notamment sous l'effet de règles de procédure restrictives et de l'inexécution des décisions de justice, ou la limitation de l'effectivité des enquêtes, des poursuites ou des sanctions relatives à des violations du droit.

Lorsqu'il est établi que des violations des principes de l'État de droit dans un État membre portent atteinte ou présentent un risque sérieux de porter atteinte à la bonne gestion financière du budget de l'Union ou à la protection des intérêts financiers de l'Union, « d'une manière suffisamment directe », des mesures appropriées sont prises. Les violations des principes de l'État de droit concernent un ou plusieurs des points suivants : a) le bon fonctionnement des autorités exécutant le budget de l'Union, y compris les prêts et autres instruments garantis par le budget de l'Union, en particulier dans le contexte de procédures de passation de marchés publics ou d'octroi de subventions ; b) le bon fonctionnement des autorités chargées du contrôle, du suivi et de l'audit financiers, ainsi que le bon fonctionnement de systèmes efficaces et transparents de gestion et de responsabilité financières ; c) le bon fonctionnement des services d'enquête et de poursuites judiciaires dans le cadre des enquêtes et poursuites relatives à la fraude, y compris la fraude fiscale, à la corruption ou à d'autres violations du droit de l'Union concernant l'exécution du budget de l'Union ou la protection des intérêts financiers de l'Union ; d) le contrôle juridictionnel effectif par des juridictions indépendantes d'actes ou d'omissions des autorités mentionnées aux points a), b) et c) ; e) la prévention et la sanction de la fraude, y compris la fraude fiscale, de la corruption ou d'autres violations du droit de l'Union concernant l'exécution du budget de l'Union ou la protection des intérêts financiers de l'Union, ainsi que l'imposition de sanctions effectives et dissuasives aux destinataires par les juridictions nationales ou par les autorités administratives ; f) le recouvrement de fonds indûment versés ; g) la coopération effective et en temps utile avec l'OLAF et, sous réserve de la participation de l'État membre concerné, avec le Parquet européen à leurs enquêtes ou poursuites en vertu des actes de l'Union applicables conformément au principe de coopération loyale ; h) d'autres situations ou comportements des autorités qui sont pertinents pour la bonne gestion financière du budget de l'Union ou la protection des intérêts financiers de l'Union.

Dès lors que ces conditions sont remplies, une ou plusieurs mesures appropriées sont prises, telles qu'une suspension des paiements ou de l'exécution de l'engagement juridique ou une résiliation de l'engagement juridique, une interdiction de contracter de nouveaux engagements juridiques, une suspension du décaissement des tranches, en tout ou partie, ou un remboursement anticipé de prêts garantis par le budget de l'Union, une suspension ou une réduction de l'avantage économique découlant d'un instrument garanti par le budget de l'Union, une interdiction de conclure de nouveaux accords relatifs à des prêts ou d'autres instruments garantis par le budget de l'Union, une suspension de l'approbation d'un ou de plusieurs programmes ou une modification de cette suspension, une suspension des engagements, une réduction des engagements, notamment au moyen de corrections financières ou de transferts vers d'autres programmes de dépenses, une réduction du préfinancement, une interruption des délais de paiement ou encore une suspension des paiements.

Il convient d'insister sur le fait que, pour être pleinement opérationnelle, la « conditionnalité État de droit » requiert la publication des orientations que doit élaborer la Commission sur la manière dont elle appliquera le règlement, y compris une méthode pour procéder à son évaluation. Tant que ces orientations n'auront pas été définitivement mises au point, la Commission ne proposera pas de mesures au titre du règlement. Or, ces orientations n'ont, à ce jour, pas été publiées.

Les rapporteurs demandent donc instamment que ces orientations soient publiées dans les meilleurs délais et qu'elles permettent de garantir le caractère dissuasif de la conditionnalité ainsi établie. À défaut, ce nouveau dispositif de nature financière serait dépourvu d'efficacité et la crédibilité de l'Union européenne à défendre ses valeurs serait grandement écornée.

Il convient de noter que, le 11 mars dernier, comme prévu, la Pologne et la Hongrie ont saisi la CJUE d'une demande d'annulation du règlement 2020/2092, qu'elles considèrent contraire aux traités. Selon elles, l'Union ne serait pas compétente pour définir l'État de droit. Selon certaines sources, la décision de la Cour pourrait ne pas intervenir avant l'automne 2022. C'est pourquoi plusieurs députés européens appartenant à divers groupes politiques ont invité la Commission à demander une procédure accélérée devant la CJUE. Le Parlement européen devrait adopter une résolution sur ce sujet lors de sa session plénière des 24 et 25 mars 2021.


* 75 Texte COM (2018) 324 final.

* 76 Selon lequel « la procédure d'adoption et de levée des mesures devrait respecter les principes d'objectivité, de non-discrimination et d'égalité de traitement des États membres, et devrait être menée selon une approche non partisane et fondée sur des éléments concrets. Si, exceptionnellement, l'État membre concerné estime qu'il existe de graves violations de ces principes, il peut demander au président du Conseil européen de saisir le prochain Conseil européen de la question. Dans de telles circonstances exceptionnelles, aucune décision concernant les mesures ne devrait être prise jusqu'à ce que le Conseil européen ait débattu de la question. Ce processus ne devrait, en principe, pas durer plus de trois mois après que la Commission a présenté sa proposition au Conseil ».