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Métropoles : pour de nouvelles dynamiques territoriales

11 juin 2021 : Métropoles : pour de nouvelles dynamiques territoriales ( rapport d'information )

II. DÉVELOPPER LES COOPÉRATIONS ENTRE LES MÉTROPOLES ET LEURS TERRITOIRES VOISINS

A. L'ALLIANCE DES TERRITOIRES : DES OBJECTIFS, DES OUTILS MAIS UN BILAN ENCORE DÉCEVANT

1. Les objectifs de la métropole fixés par la loi : concourir à un développement équilibré du territoire régional

Comme le souligne l'ADCF, « les relations des métropoles et de leurs périphéries sont au coeur des débats publics et des réflexions sur notre aménagement du territoire et les inégalités territoriales »19(*).

En effet, la loi Maptam a assigné aux métropoles un objectif essentiel : « concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional » (article L. 5217-1 du CGCT). En d'autres termes, la métropole doit contribuer à un développement équilibré, non seulement à l'intérieur de la métropole mais aussi à l'extérieur, afin que sa réussite profite à l'ensemble du bassin de vie, au-delà des frontières administratives.

Cet objectif apparaît à vos rapporteurs pleinement justifié. En effet, comme l'a justement souligné notre collègue Loïc Hervé20(*) à l'occasion de l'examen de la mission budgétaire « Relation avec les collectivités territoriales » en 2017, « Le territoire métropolitain produit davantage de recettes fiscales économiques que le reste du territoire régional », ajoutant que « le dynamisme économique, et donc fiscal, de la métropole lance, dans chaque région, un cercle vertueux de production de richesses et d'investissement public, ce qui aboutit, si rien n'est fait, à concentrer le développement futur dans le même périmètre métropolitain ».

Autrement dit, la métropole doit s'inscrire dans une logique de « ruissellement », de solidarité et de partage, d'autant que les territoires voisins sont des espaces qui participent de la réussite des métropoles au travers de l'implantation d'entreprises, de l'hébergement des travailleurs ou encore des surfaces agricoles. Il est donc légitime que ces espaces contributifs bénéficient en retour d'une attention particulière de la part des métropoles, par exemple en matière de transports, de développement économique, d'accès au numérique ou d'accès aux soins.

Notons que ces territoires voisins sont souvent présentés par les spécialistes sous le vocable d'hinterland ou d'arrière-pays. Ces notions, relativement imprécises, ne sont définies par aucun texte et recouvrent d'ailleurs des réalités variables d'une métropole à l'autre.

2. Les outils mis en place pour répondre à cet objectif

Si le législateur a fixé un objectif en 2014, c'est le Gouvernement qui a déterminé les moyens propres à les atteindre.

Deux outils ont ainsi été créés en 2015-2016 :

- les contrats de réciprocité ville-campagne, lancés à l'occasion du Comité interministériel à la ruralité, tenu à Laon le 13 mars 2015) ;

- les contrats de coopération métropolitaine, institués dans le cadre du Pacte État-métropoles signé le 6 juillet 2016.

Par leur dénomination même, ces outils de « réciprocité » et de « coopération » entendaient affirmer une vérité essentielle : plus les espaces périphériques se développent, plus les métropoles sont attractives.

Comme l'ont souligné de nombreuses personnes entendues par vos rapporteurs, il était en effet important de sortir de l'image un peu « paternaliste » du ruissellement, qui met excessivement en avant les seuls effets d'entraînement des métropoles vers leurs arrière-pays.

Le dynamisme d'une métropole dépendant également de celui des intercommunalités ou communes limitrophes et environnantes, son effet structurant se construit ainsi à travers son action sur son propre territoire, mais également au travers de contrats de réciprocité ou coopération avec ses territoires voisins, dans une logique de recherche de bénéfice mutuel, dite aussi « gagnant-gagnant ».

Dans un rapport publié en octobre 201921(*), le Conseil économique, social et environnemental (CESE) a parfaitement résumé les enjeux de ces alliances des territoires : « La recherche de coopérations entre métropoles et territoires environnants est une opportunité qui importe pour les deux parties, dans une logique de complémentarité. Le dynamisme d'une métropole dépend en effet largement de celui des intercommunalités ou communes limitrophes et environnantes, ne serait-ce que parce que la zone d'emploi où réside une partie des personnes travaillant au sein de la métropole s'étend souvent au-delà de ses limites administratives. Les métropoles ont par ailleurs, entre autres, besoin des entreprises sous-traitantes, des productions agricoles et des aménités, y compris environnementales, offertes par les territoires proches. »

De même, le rapport de votre délégation en date du 16 janvier 202022(*) fait valoir que les contrats de réciprocité « constituent des outils utiles non seulement de solidarité mais de coopération fructueuse ». En effet, ils sont nés de la volonté de construire « des accords stratégiques entre territoires urbains et ruraux qui seraient des éléments d'équilibre et de cohésion entre territoires, et un facteur d'efficacité des politiques publiques. Le coeur en était la réciprocité des échanges, c'est-à-dire en évitant que ces accords ne servent exclusivement les intérêts des centres ».

3. Un bilan en demi-teinte

Si les objectifs et les outils étaient explicites, force est de constater que le bilan est encore décevant.

Certes, la Cour des comptes juge prématuré d'évaluer l'impact de la création des métropoles sur les territoires environnants, les études menées n'étant pas toujours concordantes. Toutefois, de nombreux travaux universitaires23(*) montrent que toutes les métropoles n'ont pas eu l'effet d'entraînement escompté sur la périphérie, loin de là. Cette analyse est corroborée par l'association France Urbaine, dont la présidente a déclaré devant notre délégation, le 4 février 2021 : « Il existe dans notre pays deux modèles de métropole : les métropoles qui ont asséché les territoires alentour et celles qui ont irrigué les territoires environnants ».

La consultation lancée par vos rapporteurs auprès des communes membres des métropoles confirme de constat mitigé puisque 57,4 % d'entre elles estiment que la métropole développe suffisamment de coopérations avec les territoires voisins.

Extrait de la consultation lancée par votre délégation

Lors des auditions, nombreux sont ceux qui ont regretté que le nombre et la portée des coopérations interterritoriales mises en oeuvre par des métropoles demeurent pour l'instant limités.

Les métropoles sont ainsi régulièrement accusées de ne pas se préoccuper des territoires à proximité et de concentrer la richesse fiscale. Les métropoles, qualifiées par certains de « châteaux-forts » ou « coffres-forts », accentueraient ainsi les « fractures territoriales ».

Vos rapporteurs relèvent toutefois certaines bonnes pratiques, qu'ils souhaitent saluer. L'association France Urbaine et l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ont recensé, en mars 2019, 180 coopérations interterritoriales entre les métropoles et leurs territoires voisins. 17 d'entre elles ont pris la dénomination de contrats de réciprocité ainsi ventilés :

· Brest et le PETR Pays du Centre-Ouest Bretagne (2016) ;

· Toulouse et le PETR Pays Portes de Gascogne (2017) ;

· Montpellier et la communauté de communes des Monts de Lacaune et de la Montagne du Haut-Languedoc (2018) ;

· Tours et les intercommunalités d'Indre-et-Loire (10 contrats bilatéraux signés) ;

· Nantes et le PETR Pays de Retz ;

· Clermont-Auvergne et la communauté de communes de Saint-Flour ;

· Strasbourg, la communauté d'agglomération de Saint-Dié et la communauté de communes de la vallée de la Bruche.

Vos rapporteurs ont souhaité présenter quelques bonnes pratiques, tout en soulignant la nécessité de procéder régulièrement à leur évaluation rigoureuse et objective.

a) L'exemple de Brest et du Pays Centre-Ouest Bretagne

Vos rapporteurs ont entendu deux acteurs majeurs du contrat de réciprocité qui lient la métropole de Brest et le pôle d'équilibre public territorial (PETR)24(*) « Pays Centre-Ouest Bretagne ».

Comment et pourquoi un tel contrat est-il né ?

La métropole de Brest (8 communes, 212 000 habitants), ne pouvant se développer vers l'ouest, s'est ouverte sur ses territoires à l'est et a conclu un contrat avec le PETR Pays Centre-Ouest Bretagne (79 communes des départements du Finistère, du Morbihan et des Côtes-d'Armor, 97 000 habitants), bien qu'éloigné d'une centaine de kilomètres. Ce contrat est orienté autour de trois axes : le développement économique, l'énergie-environnement et la santé. L'intérêt du dispositif, selon ses initiateurs, est d'abord d'avoir permis aux élus concernés de se connaître et de découvrir les potentialités de leurs collectivités et de leurs deux territoires. Son deuxième avantage est d'avoir mis en oeuvre un échange d'informations fructueux pour les deux partenaires.

b) L'exemple de Toulouse et du pays des portes de Gascogne

Un contrat de réciprocité a été signé, en 2017, entre la métropole de Toulouse (37 communes et 750 000 habitants) et le PETR du Pays Portes de Gascogne (160 communes et 71 100 habitants, dans le Gers).

Parmi les thématiques de cette coopération, on peut citer :

- l'agriculture : le PETR a été, par exemple, associé à la redynamisation du marché d'intérêt national (MIN) de Toulouse, avec l'installation d'une trentaine de producteurs gersois issus du Pays des Portes de Gascogne. Sont aussi lancées la définition et la mise en oeuvre commune d'un « Projet alimentaire territorial partagé », qui se traduit actuellement par des liens étroits entre la cuisine centrale de Toulouse (35 000 repas par jour) et les producteurs locaux des Portes de Gascogne, avec des marchés en cours ;

- la mobilité : le PETR a engagé une étude destinée à créer une piste cyclable entre Toulouse et le Pays Portes de Gascogne, puis jusqu'à Auch.

c) L'exemple de Nantes

Nantes Métropole a également développé des coopérations avec sa périphérie, en particulier avec le PETR du Pays de Retz (4 EPCI, 38 communes et 154 000 habitants).

Lors de son audition par la délégation, le 4 février 2021, Mme Johanna Rolland, présidente de France Urbaine25(*), s'est félicitée de telles initiatives : « Sur la métropole nantaise, nous avons pour objectif d'augmenter fortement les produits bio dans nos cantines, soit 15 000 repas par jour. La métropole ne sera jamais autosuffisante d'un point de vue alimentaire ou énergétique. Cette démarche peut constituer un levier pour réunir l'ensemble des agriculteurs et éleveurs du département et travailler à la structuration de filières alimentaires renouvelées. C'est dans cet esprit que des métropoles ont signé des contrats de réciprocité avec leurs territoires environnants sur des sujets d'alimentation ».

Ce projet alimentaire territorial a permis au Pays de Retz de connaître un très fort développement, alors qu'il était dans la « diagonale du vide » il y a vingt ans.

* *

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Ces exemples réussis de coopération territoriale tiennent à une combinaison de facteurs favorables, au premier rang desquels une forte volonté politique portant un projet de territoire, capable de fédérer sur le long cours les acteurs locaux. Cette volonté doit s'appuyer sur la conviction que ces initiatives sont mutuellement profitables à la métropole et aux territoires périphériques. Lorsque ces éléments sont réunis, le contrat institutionnalise les relations et facilite les contacts, formalise la coopération et offre un vecteur pour porter une ambition partagée.


* 19 Article publié le 28 mai 2021 sur le site Internet de l'association.

* 20 https://www.senat.fr/seances/s201711/s20171129/s20171129016.html#section2521 à l'occasion de l'examen, dans le cadre du PLF 2018, de la mission « Relation avec les collectivités territoriales ».

* 21 « Les métropoles : apports et limites pour les territoires » de Yann Lasnier et Dominique Riquier-Sauvage :

https://www.lecese.fr/travaux-publies/les-metropoles-apports-et-limites-pour-les-territoires

* 22 Rapport d'information n° 251 (2019-2020) de MM. Bernard Delcros, Jean-François Husson, Franck Montaugé et Raymond Vall, fait au nom de la délégation aux Collectivités territoriales, déposé le 16 janvier 2020 ( https://www.senat.fr/rap/r19-251/r19-251_mono.html)

* 23 Ceux de Mme Nadine Levratto, directrice de recherche au CNRS, font référence.

* 24 Le PETR est un établissement public regroupant plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre associés dans un périmètre territorial non enclavé.

* 25 Compte rendu d'audition :

http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20210201/bulletin_dct_2021-02-04_bulletin.html#toc2