II. L'ACTUALISATION DE LA TRAJECTOIRE DE LA LPM DOIT REPOSER SUR LA TRANSPARENCE, DES CONSTATS CHIFFRÉS ET DOCUMENTÉS
A. LE TABLEAU ESTIMATIF GLOBAL DU PÉRIMÈTRE BUDGÉTAIRE DE L'ACTUALISATION
Pour distinguer les ajustements qui présentent des coûts certains, chiffrés et documentés, d'autres coûts certains ou plus incertains et reposant sur des estimations, un travail de recensement a été effectué pour mettre en évidence, sans prétendre à l'exhaustivité, l'essentiel du périmètre budgétaire qu'il aurait fallu soumettre à une actualisation législative .
1. La communication du Gouvernement sur une actualisation limitée à un milliard d'euros est très largement sous-estimée : le vrai coût des ajustements est de 3,1 milliards d'euros
Selon le ministère des armées, le périmètre de l'actualisation 2021 représente 1 milliard d'euros correspondant, à enveloppe budgétaire constante, à des accélérations de certains programmes , financées par des économies et reports sur d'autres programmes . Ainsi que l'a rappelé le chef d'état-major des armées lors de son audition devant la commission, l'ajustement opéré ne concerne pas la seule année 2021, mais l'ensemble des années suivantes de la LPM, pour un montant jugé « modeste » au regard de l'enveloppe globale de la LPM.
La justification de cet ajustement repose sur l'identification de nouveaux axes de priorité faisant suite à l'actualisation 2021 de la Revue stratégique :
Axe 1 « mieux détecter et contrer » en améliorant la capacité à détecter les menaces et à attribuer les agressions notamment dans les nouveaux espaces de conflictualité ;
Axe 2 « mieux se protéger » et consolider des domaines Santé-NRBC-lutte anti-drones, notamment dans la perspective des grands rendez-vous de 2023-2024 (coupe du monde de rugby 2023 et Jeux olympiques de 2024) ;
Axe 3 « Mieux préparer » nos armées à prendre l'ascendant sur des adversaires plus agiles dans tous les champs de la conflictualité.
Les principaux surcoûts non prévus de la LPM, sont associés à un nombre restreint de PEM, comme par exemple l'accélération de programmes dans le renseignement et le cyber, la pérennisation Leclerc, la cession de Rafale d'occasion consécutivement à l'export grec, le plan ministériel en faveur du service de santé des armées (SSA) suite aux enseignements tirés de la crise de la Covid ainsi qu'une partie du plan de soutien à l'aéronautique visant l'anticipation de commande de 8 Caracal et 3 A330. Hors Rafale - les données ayant été classifiées - le périmètre d'ajustement 2021 s'établit ainsi à 1 milliard d'euros, dont le montant est compensé par « un ralentissement consenti du calendrier d'investissements dans d'autres domaines ». Concrètement ces reports de programmes concerneraient à ce stade le système de lutte anti-mines futur (SLAM-F), les futurs bâtiments hydrographiques (CHOF), le système de drones tactiques et le remplacement des poids lourds 4/6 tonnes .
Ces données présentées par le ministère des armées peuvent être considérées comme certaines et documentées, quoique partielles car ne comportant pas de chiffrage concernant le coût induit de la cession des Rafale ainsi que les A2PM précédentes de 2019 et de 2020 dont on a vu que l'ajustement sur la trajectoire de la LPM s'établissait à 2,1 Mds € 5 ( * ) . Il en ressort que le vrai coût, certain et documenté, des ajustements s'établit à 3,1 Mds € , auquel il faut ajouter tous les autres coûts également certains mais dont les données n'ont pas été communiquées ou demeurent estimatives : OPEX, cession des Rafale à la Grèce mais aussi à la Croatie, crise Covid, commande d'une frégate FDI supplémentaire, autres dépenses de soutien et d'imprévus (dont la réparation du SNA Perle ). Tel est l'objet de la revue budgétaire d'ensemble réalisée par les rapporteurs pour avis.
2. La revue budgétaire d'ensemble de la commission des affaires étrangères et de la défense prend en compte tous les surcoûts constatés et à prévoir pour atteindre les objectifs de la LPM dans un périmètre d'actualisation de 8,6 milliards d'euros
Il convient de préciser d'emblée, et à titre d'avertissement sur la compréhension des données exposées, qu'en l'absence de présentation par le Gouvernement d'un document d'ensemble synthétique sur l'actualisation de la LPM, la méthode mise en oeuvre a consisté à exploiter les réponses faite par le ministère des armées aux questionnaires de la commission, à identifier les surcoûts et à les caractériser par niveau de fiabilité et de précision .
Partant, le tableau estimatif global du périmètre budgétaire de l'actualisation distingue, d'une part, les surcoûts constatés (7,4 Mds €) et, d'autre part, les surcoûts à prévoir pour atteindre les objectifs de la LPM en matière de préparation des forces (1,2 Md €) . Il convient donc de préciser que ces montants ne représentent en aucun cas un surcoût net sur l'enveloppe de la LPM. La somme totale de 8,6 Mds € doit être considérée comme un périmètre budgétaire d'actualisation , une base d'arbitrage pour ce qui aurait dû donner lieu à une discussion législative. La commission a appliqué sur le plan budgétaire la même logique qui a conduit la Revue stratégique de 2017 à être actualisée en 2021.
Tableau estimatif global du périmètre budgétaire de l'actualisation (en million d'euros)
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Les surcoûts constatés non prévus par la LPM |
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Chiffrages EMA* (A2PM 2019, 2020 et 2021) |
Total des ajustements sur les PEM |
3140 |
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Estimations CAED** |
OPEX |
1000 |
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Covid (dépenses différées) |
1100 |
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Cession Rafale (Grèce et Croatie) |
960 |
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Frégate FDI |
750 |
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Soutien et imprévus |
450 |
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Sous-total 1 |
7400 |
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Les surcoûts à prévoir pour atteindre les objectifs de la LPM |
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Estimations CAED** |
Entretien programmé des matériels |
1200 |
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Préparation opérationnelle |
? |
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Haute intensité |
? |
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Sous-total 2 |
1200 |
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TOTAL Général |
8600 |
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Source : commission des affaires étrangères et de la défense d'après l'analyse des chiffrages de l'État-major des armées(*) et les estimations des rapporteurs pour avis budgétaires de la commission des affaires étrangères et de la défense (**)
Le contenu et la justification de chaque surcoût sont présentés dans les deux sections suivantes.
* 5 Réponse de l'état-major des armées au questionnaire des rapporteurs pour avis sur les écarts budgétaires par rapport à la LPM des ajustements opérés sur les programmes à effet majeur décidés dans le cadre des A2PM 2019, 2020 et l'actualisation 2021.